论就业权实现中的政府职责和法律制度完善.pdf

a b s t r a c t t h ee m p l o y m e n tr i g h t sa r et h er i g h t so fw o r k e r si nt h ec o n s t i t u t i o n a n dl a w s t h ee m p l o y m e n tr i g h t sa r e t h em o s ti m p o r t a n tr i g h t so f w o r k e r s t h ee m p l o y m e n tr i g h t sa r ew o r k e r s b a s i ch u m a nr i g h t s t h ee m p l o y m e n t r i g h t sc o m ef r o ml a b o rr i g h t s w o r k e r sc o u l da c h i e v ee m p l o y m e n tf i g h t s m a i n l yt h r o u g ht h ee f f o r t so fw o r k e r s o w n ，b u to u rg o v e r n m e n ts t i l l n e e d st od os o m e t h i n g c h i n e s eg o v e r n m e n tb e a r st h er e s p o n s i b i l i t yt o p r o t e c tt h ee m p l o y m e n tr i g h t so fw o r k e r st oa c h i e v e t h er e p o r to ft h e s e v e n t e e n t hp a r t yc o n g r e s sc l e a r l yp o i n t e do u tt h a te m p l o y m e n ti sv i t a l t op e o p l e sl i v e l i h o o d c h i n ah a si m p l e m e n t e dp o l i c yw h i c hc i t i z e n sl o o k f o r jo b sb yt h e m s e l v e s ，t h em a r k e tr e g u l a t e se m p l o y m e n ta n dt h e g o v e r n m e n tp r o m o t e se m p l o y m e n t o u rg o v e r n m e n t t o p r o m o t e e m p l o y m e n tn o to n l yp r o t e c t st h ee m p l o y m e n tr i g h t so fw o r k e r st o a c h i e v e ，b u ta l s oa l li m p o r t a n tm e a s u r eo fw h i c ht h es t a t ep r o t e c t st h e c i t i z e n sr i g h t st oe x i s t t o p r o m o t ee m p l o y m e n ta n dt oe n s u r et h e r e a l i z a t i o no ft h ee m p l o y m e n tr i g h t si st h eb o u n d e nr e s p o n s i b i l i t yo ft h e g o v e m m e n t w o r k e r si nt h ea d m i n i s t r a t i v el e g a lr e l a t i o n s h i pa r ei nt h e p o s i t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o n t h ee m p l o y m e n tr i g h t s ， b e i n ge q u a le m p l o y m e n tr i g h t s ，t h er i g h t so fg e t t i n gp u b l i ce m p l o y m e n t ， s e r v i c e sa n dt h er i g h t so fg e t t i n gu n e m p l o y m e n tp r o t e c t i o n ，a r et h e b e n e f i c i a lr i g h t so ft h ea d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o n t or e a l i z et h e e m p l o y m e n tr i g h t s ，t h eg o v e r n m e n tn e e d st of u l f i l lr e s p o n s i b i l i t i e s t h e g o v e r n m e n t f u l f i l l s r e s p o n s i b i l i t i e s o fe l i m i n a t i n gt h e e m p l o y m e n t i i d i s c r i m i n a t i o n ，p r o v i d i n gp u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e sa n dp r o v i d i n g u n e m p l o y m e n ts e c u r i t y a d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t so fl a b o rs e c u r i t y f u l f i l lr e s p o n s i b i l i t yo fl a b o rs e c u r i t ys u p e r v i s i o n t h ee m p l o y m e n tr i g h t s o fw o r k e r sa r et ob er e a l i z e d t h eg o v e r n m e n tn e e d st of u l f i l l r e s p o n s i b i l i t i e s t o f u l l y r e a l i z e w o r k e r s e m p l o y m e n tr i g h t s h o w e v e r , t h e r ea r es o m ep r o b l e m sw h e n t h e g o v e r n m e n t f u l f i l l s r e s p o n s i b i l i t i e s o fe n s u r i n gw o r k e r s e m p l o y m e n t r i g h t st or e a l i z e t h eg o v e r n m e n tf u l f i l l sr e s p o n s i b i l i t i e so fe l i m i n a t i n g t h e e m p l o y m e n t d i s c r i m i n a t i o na n d p r o v i d i n gp u b l i ce m p l o y m e n t s e r v i c e sn o tw e l l t h e r ea r es o m ep r o b l e m si nt h eu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e m a d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t so fl a b o rs e c u r i t yf u l f i l l r e s p o n s i b i l i t yo fl a b o rs e c u r i t ys u p e r v i s i o nn o tw e l l s oi t s n o te a s yt o r e a l i z ew o r k e r s e m p l o y m e n tr i g h t s i t sv e r yi m p o r t a n tt oi m p r o v ea n d p e r f e c tl e g a ls y s t e mt or e a l i z ew o r k e r s e m p l o y m e n tr i g h t s f i r s t l y , t h e g o v e m m e n tn e e d st ol e g i s l a t ea g a i n s tt h ee m p l o y m e n t d i s c r i m i n a t i o na n d t os e tu pas p e c i a la g e n c yt oe l i m i n a t et h ee m p l o y m e n td i s c r i m i n a t i o n s e c o n d l y , t h eg o v e r n m e n t n e e d st o p e r f e c t t h e s y s t e mo fp u b l i c e m p l o y m e n ts e r v i c e s t h i r d l y , t h eg o v e r n m e n tn e e d s t o p e r f e c tt h e s y s t e mo fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e f o u r t h l y , t h eg o v e r n m e n tn e e d st o p e r f e c tt h es y s t e mo f l a b o rs e c u r i t ys u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：t h ee m p l o y m e n tm g h t s ；t h er e a l i z a t i o n o ft h e e m p l o y m e n tr i g h t s ：t h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y ：t h el e g a l s y s t e m i i i 目录 摘要i a b s t r a c t i i 引言1 ，i 覃j l 一、选题依据1 二、研究意义2 三、文献综述2 四、研究思路和研究方法3 第一章就业权实现中政府职责的一般理论分析4 第一节就业权的一般理论4 一、就业权的概念4 ( 一) 就业权的涵义4 ( 二) 就业权、劳动权与工作权的联系4 二、就业权的性质5 三、就业权的内容6 ( 一) 平等就业权6 ( - - ) 公共就业服务权7 ( 三) 失业保障权8 第二节政府职责的概念1 0 第三节就业权实现中政府职责的理论基础1 1 一、人民主权理论1 1 二、人权保障理论1 2 三、权责统一理论15 第二章就业权实现中我国政府承担的职责1 8 一、我国政府承担反就业歧视的职责1 8 二、我国政府承担提供公共就业服务的职责1 9 ( 一) 提供就业政策法规咨询与劳动市场信息发布服务。19 ( 二) 提供就业援助服务1 9 ( 三) 提供就业登记和失业登记服务1 9 ( 四) 提供职业介绍服务2 0 ( 五) 提供职业指导和职业培训服务2 l 三、我国政府承担失业保障的职责2 2 ( 一) 给付失业保险金中的职责2 2 ( 二) 给付失业补助金的职责2 3 四、政府部门承担劳动保障监察的职责2 4 第三章我国政府在履行职责中存在的问题及原因2 5 一、我国政府履行反就业歧视职责不得力及原因2 5 二、我国政府提供公共就业服务不到位及原因2 5 ( 一) 无法提供专业的指导和就业政策法规咨询2 6 ( 二) 没有建立统一的劳动力市场信息系统2 6 ( 三) 各项就业服务之间没有形成一个有机的整体2 6 ( 四) 许多农村就业人员没有享受到公共就业服务2 7 三、我国失业补助制度缺失及原因2 8 四、政府部门履行劳动保障监察职责不得力及原因2 9 第四章完善就业权保障法律制度的建议3 0 一、制定反就业歧视法，设立反就业歧视的专门机构3 0 二、完善公共就业服务制度3 l ( 一) 聘请专家为求职者提供职业咨询和指导3 1 ( - - ) 建立完善的劳动力市场信息系统3 1 ( 三) 实现就业服务一体化，建立“一站式 服务中心3 1 ( 四) 增加乡镇公共就业服务机构数量3 2 ( 五) 增加公共就业服务机构工作人员的数量3 2 三、确立我国的失业补助制度3 2 四、完善劳动保障监察制度3 4 结语一3 5 参考文献3 6 附录3 9 后记4 0 论就业权实现中的政府职责及法律制度完善 一、选题依据一、逑趔愀惦 己l吉 jl 口 涉及就业权的一个重要问题是，劳动者就业权的诉求对象为何人，即谁是劳 动者就业权的义务主体? 有人说是企业或雇主。这一认识在计划经济体制下不无 道理，因为在国家统包统配的劳动就业制度中，国有企业承担着相当的政府职责 和义务，接收新工人入厂是企业必须完成的行政任务。但在市场经济条件下，企 业作为自主经营的经济实体享有用工自主权，招用多少工人是企业的权利而不是 它的义务。就业权，就其实现的社会关系而言，并不是在企业劳动关系中，而是 在社会劳动关系中，因为这一权利的行使是在劳动者与企业建立劳动关系之前。 劳动者在与企业建立劳动关系之前，是无法直接向企业或雇主主张这一权利的。 作为一种法律规定的普遍的社会权利，保障这一权利的实现首先是国家的职责和 义务。权利的实现，有的是要求权利关系的义务方不作为，有的是要求义务方作 为。实现劳动者的就业权，则要求国家以作为的方式来履行自己的职责和义务。 为此，国家必须承担促进就业和保障劳动者就业权实现的职责。 我国宪法和劳动法都规定了公民或劳动者的劳动权，并都对国家促 进就业义务做了原则规定。我国就业促进法对国家的促进就业义务做了比较 全面和详细的规定，包括：政策支持、公平就业、就业服务和管理、职业教育和 培训、就业援助、监督检查等内容。 就业权是劳动权的重要组成部分，甚至可以说，就业权是劳动权的核心和逻 辑起点。就业权的实现是其他劳动权利实现的前提，具有最重要的地位。就业是 民生之本。劳动者就业权的实现关系到劳动者的基本生存，关系到社会的和谐与 稳定。我国劳动力资源丰富，劳动力供大于求的格局将长期存在，我国就业形势 相当严峻，因此，国家必须切实履行促进就业的职责和义务，保障劳动者就业权 的实现。 我国政府是国家行政机关，国家对劳动者就业权的促进和保障义务主要是由 国家行政机关即政府履行的。政府的就业政策直接影响劳动者就业权的实现，政 1 硕士学位论文 府的经济和社会政策间接影响劳动者就业权的实现，政府的劳动监察活动监督用 人单位是否侵犯劳动者的就业权，所以，政府行政职责的履行与劳动者就业权的 保障与实现有着最为密切的联系。促进就业和保障劳动者就业权实现是政府的法 定职责。 二、研究意义 理论上的意义，是通过对就业权和政府职责的基础理论进行探讨，例如，就 业权的概念、性质和内容，政府职责的概念，深化我们对就业权和政府职责的理 论认识。 实践上的意义，是通过对“论就业权实现中的政府职责及法律制度完善”这 一论题进行深入探讨，希望能够为政府在促进就业和保障劳动者就业权实现中提 供一些指引和建议，最终使劳动者的就业权能够得到充分实现。 三、文献综述 杨燕绥教授在新劳动法概论一书中，论及“就业权 与“国家就业义务”。 杨教授在此书中指出“宪法赋予国家的就业义务有两类：一是就业促进，帮助公 民实现就业权；二是安置公民就业。就业促进包括下列内容：( 1 ) 调整经济结构、 改善各项政策，以扩大就业和促进劳动力市场发展；( 2 ) 监督执行就业促进法， 规范劳动力市场和劳动关系；( 3 ) 实行积极就业促进政策；( 4 ) 提供就业信息和 就业培训等公共服务：( 5 ) 建立就业促进公共预算和发展基金。安置公民就业， 即对公民进行就业指导、介绍用人单位和临时安置就业( 公共就业项目) 。” 李瑞和唐元平主编的劳动法学一书中，设有“促进就业法律制度”专章。 该章主要介绍了促进就业与政府职责、就业与就业权、就业服务与管理、职业教 育与培训等内容。“所谓促进就业，是指国家为实现充分就业的目标，运用经济、 法律、行政等各种手段，扩大就业机会，创造就业条件，提供就业服务的各种措 施的总称。劳动就业是建立劳动关系的前提，是劳动者的一项基本权利。促进就 参见杨燕绥新劳动法概论 m 】北京：清华大学出版社，2 0 0 8 ：2 1 2 4 2 论就业权实现中的政府职责及法律制度完善 业是政府的重要职责。 在此书中，作者还介绍了政府在促进就业过程中的具体 职责。 黎建飞教授在劳动法的理论与实践一书中，指出“在我国，政府促进就 业不仅是保障劳动者就业权实现的内在要求，也是国家保障公民生存权的重要举 措。 该书还介绍了我国政府促进就业的具体措施。总而言之，促进就业和保障 劳动者就业权实现是政府的重要职责。 万高隆先生在其发表的一篇题为“保障公民就业权的法理分析以政府促 进就业为视角”的论文中，阐述了“政府保障公民就业权的法理逻辑”和“政府 保障公民就业权的职责”。 万高隆先生还发表了另外一篇题为“政府促进就业的 法律责任体系”的论文，该论文从政策支持体系、公平就业环境、公共就业服务 体系、职业教育和培训体系以及统一规范的人力资源市场体系等方面剖析了现代 政府承担就业促进的法律责任体系。 四、研究思路和研究方法 首先，介绍就业权与政府职责的基础理论；其次，采用规范分析方法论述政 府在保障劳动者就业权实现中应当承担的职责；再次，运用实证分析方法对政府 在履行就业权保障职责过程中存在的问题及原因进行阐述；最后，针对存在的问 题，提出完善建议。 参见李瑞，唐元平劳动法学 m 】北京：北京大学出版社和中国农业大学出版社，2 0 0 8 ： 4 7 - - 4 8 参见黎建飞劳动法的理论与实践 m 】北京：中国人民公安大学出版社，2 0 0 4 ：1 0 6 - - 1 0 8 ， 23 8 2 3 9 参见万高隆保障公民就业权的法理分析一一以政府促进就业为视角 j 】赤峰学院学报， 2 0 0 9 ( 5 ) ：4 1 4 3 参见万高隆政府促进就业的法律责任体系 j 】长春大学学报，2 0 1 0 ( 1 ) ：7 3 7 5 硕士学位论文 第一章就业权实现中政府职责的一般理论分析 第一节就业权的一般理论 一、就业权的概念 ( 一) 就业权的涵义 关于就业权的涵义，李炳安先生认为：“就业权是具有劳动能力的公民依法 享有从事社会劳动的权利，主要包括平等就业权和自由择业权。”冯彦君教授认 为：“就业权即工作权，包括工作获得权、自由择业权和平等就业权。”王全兴 教授认为：“就业权即获得就业机会的权利，包括就业竞争权、自由择业权、平 等就业权、职业安定权、公共就业保障权。”总而言之，多数学者都认为就业权 是获得就业机会的权利，只是在就业权的外延方面还存在分歧。本文认为，就业 权是指在法定劳动年龄内、有劳动能力、有就业意愿的公民所享有的要求国家为 其创造就业机会的权利，包括获得平等就业权、公共就业服务权和失业保障权。 ( 二) 就业权、劳动权与工作权的联系 就业权是劳动权的一个子权利，劳动权与就业权具有包容关系。劳动权包括 就业权、获得劳动报酬权、休息休假权、劳动安全卫生保护权、最低工资保障权、 劳动争议救济权等。在劳动权中，就业权是其他劳动权利实现的前提，具有最重 要的地位。没有就业权，公民便不可能享有其他劳动权利。“不管是法制建设， 还是法学研究，在劳动权的权利体系中就业权具有首要地位，都是一个基石性权 利范畴。 西方学者往往是在社会基本权利之下讨论“工作权”的概念。工作权是社会 权利之一，此种权利包括了涉及工作权的社会及经济层面之诸多附带权利，例如 。李炳安劳动权论 m 】北京：人民法院出版社，2 0 0 6 ：1 2 1 。冯彦君劳动权论略【j 】社会科学战线，2 0 0 3 ( 1 ) ：3 5 王全兴劳动法【m 】北京：法律出版社，2 0 0 4 ：2 8 7 颜双玲论就业权【d 】广西：广西师范大学硕士论文，2 0 1 0 ：7 4 论就业权实现中的政府职责及法律制度完善 自由选择工作的权利、国家充分就业之政策、适当的工作环境及工作条件、罢工 权、失业救济权等。马休克拉文( m a t t h e wc r a v e n ) 认为，工作权包括三个 方面：就业渠道( 含有平等就业、就业服务和就业培训) 、自主择业和免于任意 解雇。他们讨论的“工作权 基本等同于我国学者讨论的“劳动权”。 在传统意义上，工作和劳动被理解为谋生的手段，且一般与职业或者就业有 关。本文认为，工作权有狭义和广义之分，狭义上的工作权与就业权意义相同， 广义上的工作权与劳动权具有相同的意义。 二、就业权的性质 就业权是一项基本人权。所谓基本人权，是指人类中的“人作为人”和“把 人看做人”的属性相伴随并不因其社会身份、地位、民族、财产和实际能力( 如 水平、才智、见识) 等不同而应该享有的政治、经济、文化、社会等方面的普遍 的基本权利。 就业权是经济社会权利的核心，是最基本的经济权利。就业权不 仅是获取物质保障所必需的权利，也是实现人的全面发展所必需的权利。就业权 关系到人最基本的生存和发展，对于人具有不可或缺性。就业权是一项实现人的 生存与发展的必要的手段性权利，只有获得就业权，通过就业获取维持生存和促 进发展所需的物质生活资料，才能实现人自身的生存与发展。就业权的实现，制 约着其他人权的实现。 经济、社会和文化权利国际公约是国际人权公约，经济、社会和文化 权利国际公约第6 条规定的是工作权( 有时也将第6 条称为狭义的工作权) ， 第6 条的内容是就业权和国家保障义务。中国于1 9 9 7 年1 0 月2 7 日签署了经 济、社会和文化权利国际公约，并在2 0 0 1 年2 月2 8 日，九届全国人大常委会 第2 0 次会议批准了该公约。所以说，就业权( 狭义的工作权) 是一项国际基本 参见陈新艮德国公法学基础理论 m 】山东：山东人民出版社，2 0 0 1 ：6 9 1 6 9 2 s e e ：m a t t h e wc r a v e n 砀pi n t e r n a t i o n a lc o v e n a n to ne c o n o m i c s o c i a la n dc u l t u r a l r i g h t s m c l a r e n d o np r e s s ，1 9 9 5 ：2 0 4 - - - 2 2 3 参见关今华基本人权保护与法律实践 m 】厦门：厦门大学出版社，2 0 0 3 ：3 9 固经济、社会和文化权利国际公约第6 条规定：“( 一) 本公约缔约各国承认1 - 作权，包 括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并将采取适当步骤来保障这一权 利。( 二) 本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤包括技术的和职业的指导和训 练，以及在保障个人基本政治和经济自由的条件下达到稳定的经济、社会和文化的发展和充 分的生产就业的计划、政策和技术。” 硕士学位论文 人权。 中华人民共和国宪法用专章规定了公民的基本权利和义务，同时规定了 促进和保障公民基本权利得以实现的政治、社会、经济和文化等方面的制度、政 策和措施，从而构成了我国促进和保护人权的最根本的法律基础。劳动权是中 华人民共和国宪法规定的公民的基本权利。就业权是劳动权的重要组成部分， 因此，就业权属于我国宪法规定的公民的基本权利。 三、就业权的内容 本文认为，就业权的内容包括平等就业权、公共就业服务权和失业保障权。 ( 一) 平等就业权 平等就业权是指在就业过程中平等地享有就业机会，平等选择职业，不得因 工作能力之外的原因而受到歧视的平等对待权利。平等就业权实质上是平等权和 就业权的结合，它赋予了求职者在个人起点上发展机会的平等，劳动者在就业过 程中平等地享有获得职位的机会，不得因工作能力之外的原因而受到不平等对待 或差别对待。在求职过程中，用人单位要给予所有求职者以同等待遇；用人单位 给予求职者不同待遇的原因只能与工作性质、工作岗位的实际需求有关。平等就 业权的实现主要是通过反就业歧视规定和国家实行平等就业政策。 国际劳工组织1 9 5 8 年消除就业和职业歧视公约第i 条第1 款规定，“歧 视”一词包括：基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身 的任何区别、排斥或优惠，其效果会取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等； 有关会员国经与有代表性的雇主组织和工人组织( 如存在此种组织) 以及其他适 当机构协商后可能确定的其他此类区别、排斥或优惠，其效果会取消或损害就业 或职业机会均等或待遇平等。该条第2 款规定，对任何一项特定职业基于其内在 中华人民共和国宪法第4 2 条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家 通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上， 提高劳动报酬和福利待遇。劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体 经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞 赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。国家对就业前的公民进行必 要的劳动就业训练。” 论就业权实现中的政府职责及法律制度完善 需要的区别、排斥或优惠不应当视为歧视。该公约对“歧视”的定义从歧视的原 因、存在的领域、侵害的权利三个角度对就业歧视作了比较完善全面的界定，同 时又排除了正当的不平等对待或差别对待。 中华人民共和国宪法( 以下简称宪法) 、中华人民共和国劳动法 ( 以下简称劳动法) 、中华人民共和国就业促进法( 以下简称就业促 进法) 均赋予了劳动者不受歧视的权利，对劳动者实行平等保护。但是，总体 来看，我国宪法、劳动法中有关就业与职业歧视的规定存在着立法过于原 则、立法视角陈旧、对歧视的范畴界定过窄等不足。就业促进法将宪法、 劳动法防止就业歧视的有关规定进一步具体化，为解决当前比较突出的就业 歧视问题，提供了有力的法律保障。就业促进法专设“公平就业 一章，明 确规定：劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视；规定 残疾人、传染病病原携带者和进城就业的农村劳动者等群体享有与其他劳动者平 等的劳动权利。 ( 二) 公共就业服务权 为了保证劳动者有获得合适工作的机会，政府负有提供公共就业服务帮助劳 中华人民共和国宪法第3 3 条第2 款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。” 第4 8 条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各 方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔 妇女干部。” 中华人民共和国劳动法第3 条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利。”第 1 2 条规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”第1 3 条规定： “妇女享有与男子平等的就业权利。在录用职工时，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗 位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。” 中华人民共和国就业促进法第3 条规定：“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权 利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。”第2 0 条规定：“国 家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有 序转移就业。”第2 5 条规定：“各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政 策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。”第2 6 条规定：“用人单位招用人员、职业 中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实 施就业歧视。”第2 7 条规定：“国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利。用人单位招用人 员，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对 妇女的录用标准。”第2 8 条规定：“各民族劳动者享有平等的劳动权利。”第2 9 条规定：“国 家保障残疾人的劳动权利。各级人民政府应当对残疾人就业统筹规划，为残疾人创造就业条 件。用人单位招用人员，不得歧视残疾人。”第3 0 条规定：“用人单位招用人员，不得以是 传染病病原携带者为由拒绝录用。”第3 1 条规定：“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者 平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。” 7 硕士学位论文 动者获得工作机会的责任。劳动者有获得公共就业服务的权利。我国宪法第 4 2 条第2 款、第4 款分别规定，国家通过各种途径，创造劳动就业条件；国家 对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。我国劳动法第1 1 条规定：“地方 各级人民政府应当采取措施，发展多种类型的职业介绍机构，提供就业服务。” 我国就业促进法第3 5 条规定，县级以上人民政府应建立健全公共就业服务 体系，设立公共就业服务机构，并且为劳动者免费提供公共就业服务。公共就业 服务机构不得从事经营性活动。公共就业服务是由劳动保障部门设立的公共职业 介绍机构提供的，主要包括就业政策和法律法规咨询、就业登记和失业登记事项、 职业介绍、职业培训、职业供求信息发布、职业指导、就业训练、就业援助、就 业岗位开发等服务。 ( 三) 失业保障权 就业权的实现关系到公民的基本生存，关系到社会的和谐与稳定。然而，促 进就业只是国家在宪法上的一种保证。劳动力过剩是当代世界各国普遍存在的社 会现象，部分有劳动能力的公民可能未能实现就业。因此，当政府的所有政策不 足以实现这一保证时，作为对公民就业权实现请求的积极回应，同时为了保障失 业公民的基本生存和维护社会的和谐与稳定，国家应当给予公民以失业保障。我 们国家在社会保障中赋予公民申领最低生活保障金的权利，并且建立了失业保险 制度。 我国城市居民中的失业人员可以获得最低生活保障金。我国城市居民最低 生活保障条例第2 条第1 款规定，城市居民有从当地人民政府获得基本生活物 质帮助的权利，而城市居民获得最低生活保障金的前提条件就是与其共同生活的 家庭成员的人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准。因此，只要与失业人 员共同生活的家庭成员的人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准，城市居 民中的失业人员就可以获得最低生活保障金。 失业保险是指国家通过立法，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生 活来源的劳动者提供物质帮助的一种社会保险制度。失业保险金是政府社会保险 经办机构按规定支付给符合条件的失业人员的基本生活费用，它是最主要的失业 保险待遇。失业保险金是由城镇企业事业单位和城镇企业事业单位职工缴纳的失 论就业权实现中的政府职责及法律制度完善 业保险费、失业保险基金的利息、财政补贴、依法纳入失业保险基金的其他资金 组成的。失业保险可以为失业人员提供基本生活保障并促进失业人员再就业。 硕士学位论文 第二节政府职责的概念 “政府 作为一个术语，有广义和狭义之分。在国外，狭义的政府是指部长 大臣行事的行政机关；广义的政府是指国家的组织即国家机关，包括一切公共机 关在内，甚至国营铁路局也属国家管理机关之列。英国、美国所指的政府多指广 义上的政府，包括所有政权机关( 国家机关) 。国内著作中，有的学者是在广义 上使用“政府”这个术语。例如，有学者认为政府是实现国家意志的机关，政府 机构等同于国家机构。在行政法学的研究中，注重的是行政权力的享有者和行 使者，因此，多认为政府指的是各级国家行政机关。我国宪法规定，国务院是中 央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，地方各级人民政府是地方各级权 力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。按照我国宪法的规定，我国政府 指的是中央政府和地方各级政府。本文根据宪法规定使用“政府”这个术语，即 指行使国家行政权力的中央行政机关和地方各级行政机关。 姜明安教授认为，“职责是指公职系统内一定职务所要履行的责任。职责与 职权相伴而生。职责属于公务员的义务，但仅限于执行公务、行使职权时的义务， 公务员的义务范围大于职责的范围。”孙国华教授认为，“职责是职权的对称。 是国家机关及其公职人员依照法律规定必须履行的义务或责任。职责与职权是相 互联系的，一定的职责是以一定的法定职权为前提的，职责又是行使职权的体 现。 本文的政府职责，是指国家行政机关及其工作人员根据法律规定必须履行的 ：；c 务。 参见龚祥瑞比较宪法与行政法 m 】北京：法律出版社，2 0 0 3 ：1 7 0 参见杨光斌政治学导论【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 ：1 1 7 肖蔚云，姜明安北京大学法学百科全书宪法学与行政法学 m 】北京：北京大学出版 社，1 9 9 9 ：7 0 7 孙国华中华法学大辞典法理学卷【m 】北京：中国检察出版社，1 9 9 7 ：5 1 6 论就业权实现中的政府职责及法律制度完善 第三节就业权实现中政府职责的理论基础 探寻就业权实现中政府职责的理论基础是“论就业权实现中的政府职责及法 律制度完善”所必须解决的关键性问题。通过理论研究发现，人民主权理论、人 权保障理论、权责统一理论是就业权实现中政府职责的理论基础。 一、人民主权理论 人民与政府之间存在一种委托与被委托的关系：政府接受人民的委托，行使 管理社会公共事务的权力。正是存在这样一个基本关系，即权力的本源在于人民， 所以作为受托人的政府在行使权力过程中，必须对作为委托人的人民负责，成为 一个对人民负责任的政府。主权的所有者人民正是通过这样一种间接方 式来实现其权利的。 由于主权属于人民，政府的权力来自人民，因此，人民有权要求政府有效地 保障人民权利，全心全意为人民服务。政府应当积极地履行其应尽的职责和义务， 并对人民负责。而且，政府需要积极采取措施，保障公民的基本权利得到最大程 度上的实现。 “人民主权”作为一项宪法原则，在各国的宪法规范中都有体现。法国宪法 规定，国家主权属于人民，人民通过自己的代表和通过公民复决来行使国家主权。 日本宪法规定，“兹宣布主权属于国民 。菲律宾宪法规定，“菲律宾是一个民主 共和国，其主权属于人民，政府的一切权力来源于人民”。朝鲜宪法规定，“朝鲜 民主主义人民共和国的权力属于工人、农民、士兵和劳动知识分子”。中华人 民共和国宪法第2 条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使 国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规 定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 第3 条第2 款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举 产生，对人民负责，受人民监督。”人民代表大会制度确认了人民是国家主人的 法律地位。中央人民政府和地方各级人民政府是国家权力机关的执行机关，是国 参见周叶中宪法 m 】北京：高等教育出版社和北京大学出版社，2 0 0 5 ：i 0 1 1 1 硕士学位论文 家行政机关。国家行政机关由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督。归 根结底，政府要对人民负责，为人民服务。 人民主权作为宪法的一项抽象原则，一方面通过人民的委托表现为国家机关 的权力，有关国家机关也因此取得派生的权力主体地位；另一方面，则表现为公 民享有政治、经济、社会和文化生活中广泛的权利和自由。虽然宪法的内容主要 包括公民权利的有效保障和国家权力的正确行使，但这绝非地位平行的两大块， 保障公民权利始终处于核心的支配地位。因此，规定人民享有广泛的权利和自由 是宪法实现人民主权的重要途径。 根据人民主权理论，主权属于人民，政府接受人民的委托，行使权力。人民 有权要求政府有效地保障人民权利，政府应当积极地履行其应尽的职责和义务。 而且，政府需要积极采取措施，保障公民的基本权利得到最大程度上的实现。就 业权是公民的基本人权，政府负有保障公民就业权实现的职责和义务。 二、人权保障理论 “宪法就是一张写着人民权利的纸”。这意味着宪法是根本的人权保障书， 而且主要指基本人权的保障书。“保障人权是近现代宪法和宪政的主要内容和基 本原则。” 宪政法律秩序必须以民主和法治为价值基础，而民主和法治的目的， 都在于人权及其保障。”基本人权的实现和保障离不开宪法。无论是基本人权原 则、基本人权内容、还是基本人权的实现途径，都要通过宪法作出规定。另一方 面，基本人权保障又是宪法的核心，离开了基本人权保障，宪法也就失去了其存 在的价值。从某种意义上讲，一国宪法和宪政制度的完备状况在很大程度上决定 了该国基本人权的发展水平。 “宪法的制定和运作，其目的在于保障人权。因而，宪法规范本身是否含有 人权方面的内容及其运作是否以保障人权为依归，是人们崇尚宪法、认同宪法并 希望别人也对宪法加以认同的首要价值目标。”中华人民共和国宪法用专 参见周叶中宪法 m 】北京：高等教育出版社和北京大学出版社，2 0 0 5 ：1 0 2 列宁列宁全集( 第1 2 卷) f m 北京：人民出版社，1 9 8 7 ：5 0 。 白钢，林广华宪政通论【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 ：1 8 7 肖北庚宪政法律秩序论 m i 北京：中国人民公安大学出版社，2 0 0 2 ：6 3 肖北庚宪政法律秩序论 m 】北京：中国人民公安大学出版社，2 0 0 2 ：6 3 6 4 论就业权实现中的政府职责及法律制度完善 章规定了中华人民共和国公民的基本权利和义务，同时规定了促进和保障公民基 本权利得以实现的政治、社会、经济和文化等方面的制度、政策和措施，还规定 了保障中国境内的外国人的合法权益的基本原则，从而构成了中国促进和保护人 权的最根本的法律基础。2 0 0 4 年的我国宪法修正案不仅进一步增加了保护公民 权利的条款，而且首次以专款明确规定“国家尊重和保障人权 ，从而使“尊重 和保障人权”由党和政府的政策主张上升为宪法原则。“将人权纳入宪法，不仅 确认了人权是人享有的基本权利，更是国家必须承担的对人权给予尊重和保障的 义务。 在各国法律实践中，人权都是由宪法确认、由相关部门法予以保障的权 利。通过立法、执法和司法部门的行为，赋予并保障公民生存、自由、平等、财 产和安全的权利。随着社会的进步，人权的概念得到了长足发展，其包含的范围 越来越广，知情权、环境权、物质帮助权、就业权等都是人权的内容。这些权利 集中体现了人的基本价值和尊严。 对寻求权利保护来说，至关重要的规范是宪法规范。宪法主要规定公民的基 本权利、国家公共权力运行规则、权力主体的地位和职权，即国家和公民的相互 关系。首先，宪法规范规定了公民的基本权利，并明确宣告国家应当保护公民的 基本权利。宪法规范具有最高法律效力，其他所有法律、法规和规章不仅不能与 宪法规范相违背，而且应当规定具体的规范以落实对公民基本权利的保护。其次， 国家机关运行公共权力的依据来源于宪法规范，即宪法规范指明了权利人应向什 么机构寻求权利保护以及什么机构应主动履行保护职责。行政权力是执行权，意 在执行法律的规定，它与公民权利保护有着最为密切的关系。宪法赋予行政机关 行政权力，规范公共权力运作并保障公民权利实现，体