中国国有重点大型企业监事会制度法律研究.pdf

对外经济贸易大学 硕士学位论文 中国国有重点大型企业监事会制度法律研究 姓名：宋鹏 申请学位级别：硕士 专业：国际法学 指导教师：丁丁 20070301 内容提要 目前国有企业仍是我国国民经济的主要支柱。国有企业改革的目标就是建立 科学的企业治理结构，其中对企业经营者的监督机制是企业治理的重要组成部 分。本文从公司治理入手，剖析了国有企业治理的特殊性，揭示了国有企业监督 机制的重要性和必要性，从法律角度介绍了我国现行的国有企业监督制度一外派 监事会制度，分析了该制度在实践中尚存的问题，并从法律角度提出了完善外派 监事会制度的具体建议。 本文第一部分为“国有企业治理中的监督机制”。从现代公司治理的起源和 目的入手，分析了国有企业治理中普遍存在的特殊性问题。介绍了国外国有企业 监督方式的共同特点和六种具体模式。 第二部分为“外派监事会法律制度的发展与现状”。介绍了我国国有企业监 督制度发展历程。从法律角度详尽论述了我国现行外派监事会制度。并且分析了 该制度在国有企业监督中所起到的积极作用。 第三部分为“完善外派监事会制度之法律思考”。分析了现阶段坚持外派监 事会制度的必要性。指出了该制度在实践中尚存的主要问题。介绍了外国国有企 业监督的成功经验。并且在法律层面上提出了一些具体意见、建议和措施。 主题词：国有企业监事会公司治理 a b s t r a c t s a tp r e s e n t , t h es t a t e - o w n a de n t e r p r i s e s ( s o e ) a r es t i l lt h em a i n s t a yo fc h i n a sn a t i o n a l e c o n o m i e s t h et a r g e to ft h es o er e f o r m si st oe s t a b l i s has c i e n t i f i cm e c h a n i s mo fe n t e r p r i s e g o v e r n a n c e ，a m o n gw h i c ht h es y s t e mo fs u p e r v i s i n ge n t e r p r i s e s e x e c u t i v e si sa ni m p o r t a n t c o m p o s i n gp a r t f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fc o r p o r a t i o nr e g u l a t i o n , t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h es p e c i a l c h a r a c t e r i s t i c so ft h es o eg o v e r n a n c e ，a n dr e v e a l st h eh n p o r t a n c ea n dn e c e s s i t yo fs o e s s u p e r v i s o r ym e c h a n i s m t h ep r e s e n ts u p e r v i s o r ys y s t e m , i , e t h es y s t e mo fs u p e r v i s o r yp a n e l s d i s p a t c h e dt os o e s ( s s p d s ) ，i si n t r o d u c a df r o mal e g a lp e r s p e c t i v e ，w i t ht h ep r o b l e m se x i s t i n g i nt h ep r e s e n ts s p d sa n a l y z e d b a s e do nw h i c hs o i i 】ec o n c r e t es u g g e s t i o n sa r cp u tf o r w a r do n h o wt op e r f e c tt h es y s t e mf r o mt h el e g a lp e r s p e c t i v e t h ef l r s tp a r ti s t h es u p e r v i s o r ym e c h a n i s mi ns o e sg o v e r n a n c e ”w i t ha ni n t r o d u c t i o no f t h eo r i g i na n dp u r p o s e so fc o n t e m p o r a r yc o r p o r a t i o ng o v e r n a n c e ，s o m es p e c i a lp r o b l e m sw i d e l y e x i s t i n gi ns o e s a r ea n a l y z e d t h ec o m m o nf e a t u r e so f m e t h o d so f s o e s u p e r v i s i o na b r o a dw i t h s i xc o n c r e t em o d e i sa r ci n t r o d u c e d ， t h es e c o n dp a r ti s “t h ed e v e l o p m e n tp r o c e s sa n dp r e s e n ts i t u a t i o no f l e g a li n s t i t u t i o n sr e l a t e d t os s p d s t h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so f s o e s s u p e r v i s o r ys y s t e mi nc h i n ai si n t r o d u c e di nd e t a i l s a n dt h ea c t i v er o l e st h es s p d sp l a y si ns o e ss u p e r v i s i o na l ea l s oa n a l y z e d t h et h i r dp a r ti s t h i n k i n go ns o m el e g a li s s u e sc o n c e r n e dw i t hp e r f e c t i n gt h e s s p d s ” w h i l ea n a l y z i n gt h en e c e s s i t yo fa d h e r i n gt ot h es s p d s ，s o m em a i np r o b l e m si nt h ep r a c t i c eo f t h es y s t e ma l ep o i n t e do u t t h e nt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e sa b r o a dr e l a t e dt os o e ss u p e r v i s i o n a b r o a da r ci n t r o d u c e df o rr e f e r e n c e a n ds o m ec o n c r e t ec o m m e n t s s u g g e s t i o n sa n dm e a s u r e sa r e r a i s e df r o mt h el e g a lp e m p e c f i v e k e y w o r d s ：s t a t e o w n e de n t e r p r i s e ，s u p e r v i s o r yp a n e l ， c o r p o r a t eg o v e r n a n c e 引言 自1 6 0 0 年英国东印度公司成立，现代公司制企业以其资本扩张力强、投资 风险低、企业存续不依赖于自然人去留等优势，迅速成为现代经济生活中最主要 的经济组织形式。随着公司制的产生和发展，企业的所有权与经营权分离，因此， 企业权力配置上出现了排挤出资人的趋势，企业“内部人”控制问题凸显，因而 也就产生了公司治理问题。近年来，美国和欧洲等一些成熟的市场经济国家先后 爆发了“安然”、“世通”、“帕玛拉特”等“内部人”控制，损害出资人利益的案 例这更加深了人们对公司治理的关注，公司治理迅速成为一个全球性的研究课 题。 我国国有企业也同样面临着建立和完善公司治理结构的问题。我国国有企业 分布范围广，涉及能源、通信、交通、军工等关系国计民生的重要行业，并且很 多居于行业控制地位。国有企业是我国国民经济的基础。截至2 0 0 6 年初，全国 各级国资委履行出资人职责的企业共1 1 7 7 户，其中国务院国资委监管的企业为 1 6 9 户，全国国有企业总资产为1 7 万亿。1 搞好国有企业改革，建立和完善国有 企业治理结构，不仅关乎国有企业的生存和发展，更关乎我国国民经济的发展和 全面建设小康社会宏伟目标的实现。1 9 9 3 年，中国共产党十四届三中全会提出， 国有企业的改革方向是建立现代企业制度。2 0 0 3 年，温家宝总理在学习贯彻十 六届三中全会精神时指出：“建立规范的法人治理结构，是建立现代企业制度的 关键。” 由法律、法规确立一套良性的权力制衡机制，是完善我国公司治理结构的核 心内容，由1 9 9 9 年公司法确立的国有重点大型企业监事会( 以下简称外派 监事会) 制度，是在实践探索中形成、发展、成熟起来的，具有中国特色的国有 企业监督制度。外派监事会制度在完善国有企业治理结构、维护出资人权益、防 止国有资产流失、促进国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。它的建立使我 们初步寻求到了公司治理这一“世界性难题的中国答案”2 。然而，通过几年的 实践，外派监事会制度仍存在着一些问题，需要不断完善。外派监事会制度如何 进一步加强和完善，切实保证出资人监督到位? 如何确保国有企业治理结构中权 力制衡机制更加合理有效? 这些是当前急待解决的问题。本文从中国国情出发， 参考其它国家的一些做法，按照建立现代企业制度的要求，阐述了现代公司治理 结构中监督机制的主要情况；指出外派监事会制度是较为行之有效的国有企业监 督模式；论证了外派监事会制度的组织运行特点和优点：分析了外派监事会制度 在实践中存在的一些具体问题；探讨了如何从法律、法规角度进一步健全和规范 外派监事会制度，以加强对国有企业的监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。 1 捕j i 自国资委主任李荣融在2 0 0 6 年1 月2 3 f = i 在国务院国资委全国国有资产监督管理工作会议上的讲话。 2 余纠著：求解世界性难题的中国答案，经济日撤2 0 0 3 年1 月2 9 日 1 一、国有企业治理中的监督机制 随着现代公司制的出现，企业的所有权与经营权逐渐分离，因此就出现了出 资人如何监督经营者的经营行为，确保其权益不受侵犯的问题。国有企业由于其 天然具有出资人不能真正到位、委托代理链条冗长等特殊性，使得国有企业经营 者的行为更难被出资人控制。因而，能否搞好国有企业的关键就在于如何建立有 效的监督机制。 ( 一) 现代公司治理问题的提出 现代公司治理是随着现代公司制企业一股份有限责任公司的出现、发展而产 生的。由于“无限责任，筹集大量资本的困难，法律上的复杂性和想使合伙制持 续下去的各种问题是合伙制形式的严重缺点”3 ，因而，自1 6 0 0 年英国东印度公 司成立，1 7 世纪初英国和荷兰出现了第一批现代股份有限责任公司，现代公司 制企业即以其强大的生命力迅速发展起来。现代股份制公司以其“投资人的有限 责任、投资人权益的自由转让、法人人格及集中管理”这四大特征受到投资者 广泛的欢迎。至1 8 1 3 年美国波士顿制造公司成立，标志着现代公司发展成型， 并逐渐成为现代经济生活中最主要的经济组织形式。 随着公司的发展需要，出现了专职的企业经营者，特别是上市公司出现，公 司的股东人数众多，由每位股东行使经营权显然是不可能的。因而，通过所有权 和控制权的分离即把控制权从股东手中转移到董事会手中，以提高公司的经营效 率。5 出资人亲自经营的方式，逐渐让位于委托专业经营者经营管理的方式，从 而导致了公司所有权与经营权分离。到1 9 世纪中叶，以两权分离为根本特征的 公司已成为现代企业的主要形式。6 随着现代公司的发展，新的问题产生了，即“内部人”控制日益严重。出资 人把企业委托给经理人后，出资人相对于企业就变成了“外部人”；而受出资人 委托的，具体进行经营管理的经理人却成了企业的“内部人”。出资人对企业经 营情况的了解基本依赖予“内部人”的介绍、汇报，于是出现了信息不对称的问 题。再者，由于“内部人”自身的品质和出资人对“内部人”监督机制的瑕疵， “内部人”实际控制企业、欺骗出资人，损害出资人利益的问题就象杂草遇到合 适的土壤一样肆意滋生。由于委托人和代理入具有各自不同的利益，7 因为在代 3 保罗- a 萨谬尔森和威蕨d 诺德豪森：经济学，( 第1 2 版) 中国发展出版杜1 9 9 2 年版第7 1 3 页。 罗伯特c 克拉克：公司法则，工商出版杜1 9 9 9 年1 月版t 第1 - - 3 页。 5 哈罗德德姆赛茨：所有权、控制权与企业，经济出版社1 9 9 9 年版，第2 3 2 页 。钱得勒：看得见的手一美国企业的管理革命，商务印书馆1 9 8 7 年版，第9 7 页 7 亚与斯密盘屋民财富的性质和j 泉凼的研究( 下卷) 。商务印书馆1 9 7 4 年中译本。第3 0 3 页指出：“在 钱财的处理卜，股份公一j 的董事为他人尽力，而私人合伙公司的伙员，则纯是为自己打算。所以要想股 份公- j 的董事监视钱财用选像私人台伙公司伙员那样用意周到，那是很雇做到的。” 2 理行为中，当代理人单纯追求自身利益时，代理人就可能造成对委托人利益的损 害，所以为了有效抑制代理人决策不当或滥用权力等行为，保护公司及公司所有 者的权益，委托人( 出资人) 必须对企业经营者进行监督。委托人必须建立一系 列规范的制约和监督机制，在不影响经理人独立经营的前提下，规范和约束代理 人的行为，掌握企业信息，从而减少代理风险，减少内部人控制对出资人的损害， 提高企业经营效率和投资回报。这一系列的制衡机制所组成的企业治理框架，就 逐渐发展成为今天的公司治理机制。 公司治理的目的就是：一方面是提高公司管理的科学性，加强公司管理，从 制度上防止经理人决策失误和决策不当，提高公司经营效率；另一方面建立对经 营者权力的制约与监督机制，使经营者的经营工作更加透明化，使企业各方面信 息更加及时、准确、流畅的反馈出资人，避免或减少内部人控制，损害出资人利 益的现象。 ( 二) 国有企业治理的特殊性 根据欧洲经济共同体的定义，国有企业是“政府当局可以凭借它对企业的所 有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业”8 。对国有 独资企业来说，其所有者是国家；对国有控股企业来说，国家是其控股股东。世 界各国的国有企业都作为保障国家安全、维护社会稳定和实现国家宏观目标的重 要工具，在社会经济活动中发挥着重要作用。如兴办公益事业，实现一定的社会 目标；从事军工生产，保障国家安全；从事供水、供电、粮食、物质储备等与国 计民生紧密相关的微利或无利行业，维护社会稳定：以及为实现国家宏观调控， 弥补市场经济的不足作出贡献。即使在发达的资本主义国家，尽管私有经济占主 体地位，但在许多领域，尤其在关系国家安全、社会稳定的行业内，国有经济仍 然占有重要地位。 由于国有企业在所有权方面的特殊性，在国民经济中的特殊地位，其利益冲 突又与一般企业有很大的不同。研究国有企业监督机制，首先必须了解国有企业 治理所面临的特殊问题，才能对症下药，事半功倍。国有企业治理所面临的特殊 性问题主要表现在以下几个方面： 1 、难以真正解决出资人缺位问题 国有企业的所有者是国家。更确切的说是全民，虽然所有制不同，但仅从公 司治理的角度而言，国有企业类似于一种股权极其分散的公众公司，分散到每一 位国民都对其享有权利。这样出资人自然无法真正到位行使出资人的权力。由于 出资人无法真正到位行使其所有权，代其行使所有权的政府只是出资人的代表， 因而国有企业出资人到位只能是其代表或代表委托的代表到位。9 即使国资委成 3 李兆熙：法国等西欧市场经济中政府怎样管理国有企业，经济日报1 9 9 7 年1 0 月9 日 9 窦晴身：从中航油事件谈国有公司治理，经济参考撤，2 0 0 5 年2 月1 9 日。 3 立，作为国有企业的管理机构，行使出资人权力，也仍然只是出资人的代表，难 以真正做到出资人到位。所以，国有企业的所有者实际上处于“缺位”状态。 2 、委托代理链条冗长，信息严重不对称 由于国有企业的真正所有者是全民，而全民又难以直接对国有企业进行经营 和监督，通常是委托代理人，即国有企业的主管部门来行使委托人的权利，从而形 成了第一层次的委托一代理关系。国有企业的主管部门作为行使所有者权利的代 表，再委托国有企业的经营者对国有企业进行经营管理，从而形成第二层次的委 托一代理关系。第三层次的委托一代理关系存在于企业内部，即企业经营者和企 业职工的关系。由于国有企业委托一代理链条冗长，使得信息反馈较一般企业更 为缓慢，信息流失现象更为严重，因而，在国有企业中所有者与经营者对企业的 信息掌握也就更加不对称。国有企业的所有者，要想及时、全面、准确地掌握某 个国有企业的信息几乎是不可能的。即使是作为所有者代表的政府，也很难及时、 准确地获得某个企业的全面、详细的信息。再加上国有企业监管部门的官员，本 身既是委托人也是代理人，对企业没有真正的所有权，不会像非国有企业的出资 人那样，有足够的动力去努力获取各种企业信息。因而，经营者依靠自己的信息 优势，谋求自身利益，而侵害所有者利益的可能性也就大大增加了。 3 、难以建立相应的激励机制 按照法律规定，代理人本应该最大限度的保护委托人的利益，但是代理人作 为理性的经济人，在既定的制度下，其行为目标往往是借助于委托人提供的条件， 最大限度地追求其自身利益。采取有效的激励约束制度，能够使代理入的目标与 委托人的目标大体一致；相反，则使代理人的目标严重偏离委托人的目标。但是 在国有企业中，很难建立起对经营者的激励约束机制。在现行制度中国有企业经 营者的责、权、利是不对称的。对国有企业经营者的选择通常是采取行政任免方 式，其收入与企业的经营情况相关度也较小，而且几乎没有建立经营者的闯责机 制。经营者对企业经营作出错误的决策，给公司造成损失，只要没有揣进自己的 腰包，就可以不承担任何损失。这使得经营者不在意履行必要的谨慎义务。相反， 经营者努力工作，花费心血搞好企业，承担了很大的风险，为公司取得了很大的 利益，也得不到相应的奖励。这就使得国有企业的经营者很难有压力，也缺乏动 力。有些国有企业的经营者甚至通过国家赋予的权力，进行“权力寻租”，最大 限度地获取各种个人利益。 4 、无法客观评价绩效和预算约束 一方面大多数国有企业都背负着许多政策性负担，致使国有企业和非国有企 业在市场竞争时先天处于不利的地位，所以政府对国有企业因政策性负担造成的 亏损必须予以补贴。另一方面，国有企业经营者又可以把一切亏损，包括自身经 4 营不善造成的亏损，都一揽子归结为政策性负担所致，要求政府给予补贴。这就 导致国有企业出现亏损时，难以区分哪些亏损是政策性的，那些亏损是经营性的， 所以无法客观评价国有企业的经营绩效。也就难以制定对企业进行监督所需要的 评价指标。并且只要国有企业出现亏损，国家就必须给予补贴，使得国家对国有 企业的预算约束无法硬化。在此情况下，企业的自主权越来越大，企业经营者以 各种方式侵吞企业资产和收益的可能性也就越来越大，这也大大削弱了国有企业 的盈利能力。 5 、退出成本过高，难以“用脚投票” 由于国有企业大多分布于关系国家安全和国计民生的重要领域。且担负着实 现国家宏观调控，维护社会稳定等政策性任务，因而，作为所有者的国家，很难 象非国有企业出资人那样采用“用脚投票”的方式，约束“内部人”的行为。不 仅如此，“内部人”造成巨大损失之后，国家出于社会利益考虑，往往还要对企 业注资挽救。这样就减轻了代理人和企业职工的生存压力，增加了其惰性和依赖 性。因此，国有企业特别是那些关系国家安全、国计民生和社会福利的国有企业， 往往会对出资人发生“捆绑效应”，使国家不仅难以行使退出权，甚至还要源源 不断地“喂养”企业。 由于上述原因，国有企业与非国有企业比较起来，经营效率一般比较低。为 此，各国都在加强国有企业治理方面进行了积极的探索，其中加强对国有企业的 监督，形成对国有企业有效的监督制约机制成为一个重要方面。 ( 三) 各国国有企业监督方式的共同特点 如何有效监督国有企业是一个世界性的问题。西方国家对国有资产的监督已 有3 0 0 多年的历史，在监督方式上逐渐形成了一些趋同的特点。 l 、法律监督 完善的市场经济是法制经济，发达资本主义国家对国有企业的建立、经营和 管理是建立在法制基础上的，因此法律监督成为发达国家监督国有企业的普遍原 则。美国目前国有企业主要分布在邮政、军工、铁路、环境保护等领域，国有企 业产值占工业总产值的1 0 左右。美国对国有企业的监督是通过以议会为主的监 督体系进行的。议会是立法机构，有权决定国有企业的设立、撤消以及内部管理 体制的变革。在美国每成立一个国有企业，议会都会制定一个单行法律，规定企 业职能、董事会组成和经营方式等，以达到监督和控制企业的目的。英国对国有 企业的监督也主要是通过立法进行的，国有企业的设立、改组、破产等重大问题 必须由议会通过专门的法案来决定。议会负责确定每一个国有企业的组织结构、 权利和义务，或者授权主管部大臣，对国有企业进行监督。国有企业每年要向议 会提交年度报告，议会听取企业的年度报告，监督和审核国有企业的经营状况。 2 、议会与政府分权监督 该特点是指由议会和政府分权对国有企业实行监督。以英国为例，英国对国 有企业的监督，一是，由议会实施监督。英国议会对国有企业监督和控制主要是 通过立法来进行的。国有企业的设立、改组、撤销以及私有化等重大问题，必须 由议会通过专门的法令来决定。对国有企业的具体监管，议会授权给各主管大臣。 各主管大臣必须依据专门法令的授权范围实施监管，并向议会负责。二是，由政 府实篪监督。英国政府监督国有企业的机构主要集中在财政部。财政部通过财政 预算确定对国有企业资助的多少，通过审批各主管部门提交的投资报告，确定对 国有企业的经营投资，通过对财政拨款执行情况的检查，对国有企业进行监督。 3 、专设部门监督 发达国家国有企业主要分布在公共事业和基础工业部门，作为政府干预市场 经济、实施宏观调控、提供社会服务的工具。设立专门的部门对国有企业进行监 督，可以保证政府有足够的控制能力。英国在2 0 世纪7 0 年代中期就依法组建了 以监督国有股权为主要职能的机构国家企业局，国家企业局委派产权代表进 驻企业董事会，建立一系列报告制度对企业进行监督。后来英国政府又将监督国 有企业的职权集中到财政部，财政部通过财政预算和审批各主管部门提交的投资 报告，对国有企业进行监督。意大利的国有企业主要是国家参与制企业，为了对 这些企业实施有效监督，意大利在1 9 5 6 年成立了国家参与部，专门负责国家参 与制企业的监督，1 9 7 6 年又成立了国会两院常设委员会，负责审议有关国有企 业经营活动的报告，并对国有企业进行评价和监督。国家参与部每年要将国有企 业的经营情况以报告的形式提交国会，并向常设委员会提供国有企业信息。两院 常设委员会通过与政府协商，有权任免国有企业的高层管理人员。1 9 9 2 年意大 利政府撤消国家参与部，其职能分别由国库部、预算部和工业部行使。国库部成 为国有企业股东，预算部负责监督国有企业经营状况，工业部负责监督国有企业 战略方针的执行情况。 ( 四) 各国对国有企业监督的具体模式 由于各国在国有企业成因、国民经济中所占比例和所起作用等方面存在着许 多差异，所以世界各国国有企业监督模式也就形成了不同的特色。对世界主要国 家国有企业监督模式进行归纳、梳理，将会对找寻中国国有企业监督有效途径提 供有益的启示。 1 、多层级、多渠道监督模式 这类监督模式以德国为代表，其特点是国有企业由联邦政府、州政府和地方 政府分三级实施监督；德国国有企业也分别由联邦、州、地方三级所有。德国政 府通过财政部、监事会、经济审计人，对国有企业进行多渠道、严密的监督与稽 6 核。具体分工： ( 1 ) 财政部是国有企业监督体制的核心，负责审批企业的成立、解散、合 并等重大经营决策事项，以股东身份负责选聘公司董事会中的出资人代表等。 ( 2 ) 监事会是企业的直接监督机构，负责组建公司董事会，审核董事会的 重大决策及企业的中、长期计划，监督审核企业的经营活动及方针等。 ( 3 ) 经济审计人负责审查国有企业的年终结算。 2 、控股公司监督模式 一些发达国家采用政府设立控股公司的模式对国有企业实施监督。控股公司 一般为政府全资拥有，并代表政府对所属国有企业持股。控股公司对所属国有企 业的监督主要是依股东身份实施的，依法享有资产收益权、重大事项决策权和监 督管理权等。所属国有企业董事的委派，一般由控股公司提名或直接派出。控股 公司按照持有子公司股权的比例，参与、决定企业的经营决策，并按股份取得股 利。这种模式的最大好处在于，既保证了企业充分的经营自主权，又有利于政府 实施有效的宏观调控。目前新加坡、韩国等许多国家都采取这种管理模式。 3 、双重委员会监督模式 一些发达国家在对国有企业进行监督时，采取双重委员会，即董事会和监事 会的监督模式。德国规定董事会独立负责国有企业的经营方针、赢利能力、经营 过程等事项；监事会则负责对董事会进行监督。德国国有企业监事会负责任免董 事会成员，监督董事会活动。 4 、独立董事监督模式 二十世纪九十年代，密歇根州公司法在美国各州公司立法中率先采纳了 独立董事制度。”如今一些发达国家对国有企业采取独立董事监督制度，即董事 会成员除了企业经营者、职工代表等企业“内部人”外，另在企业之外选择有一 定名望和社会地位的专家或政府官员作为独立董事参加董事会，监督董事会的经 营活动。国有企业的重大决策需经董事会投票通过，这样可有效避免企业决策失 误，防止“内部人”控制现象发生。董事会实行记名投票制，即某项决策谁提议， 谁同意，谁反对，明确记录在案，作出错误决策的董事要承担相应的责任。 5 、审计监督模式 通过审计的模式对国有企业实行有效监督是目前发达国家普遍采取的做法。 美国审计署对国有企业的经营状况、财务收支实行动态监控，要求企业按规定报 送财务报表，说明财务情况，由审计署对财务报表进行审计。在德国，联邦审计 署作为全国最高稽核单位，其职责之一就是每年稽核国有企业的财务报表，审查 国有企业经营活动的合理性。 ”自毕、吴毒：美国独立董事在公司治理结构中的作用和启示，经济理论与经济管理，2 0 0 1 年第9 期 7 6 、计划合同监督模式 计划合同制是法国政府对国有企业实施的一种有效监督模式。国家通过和企 业签订计划合同、项目合同等，从法律上保障双方的权力、义务，以合同模式调 整国家和企业的关系。政府通过对企业计划合同执行情况的跟踪，确保国有企业 的发展战略和国家目标一致，防止国有企业经营决策失误，从而减少国有资产的 流失。美国政府也经常同企业签订生产合同，并利用补贴、税收等经济政策调节 企业的经济活动，同时实施财务监督，确保国家对国有企业的控制力。 以上这些监督模式并不是单独使用，而是在不同的国家，根据其具体情况和 需要，相互交叉，相互补充复合使用。 二、外派监事会法律制度的发展与现状 我国国有重点大型企业现行的监督模式，即外派监事会制度，是伴随着我国 国有企业改革逐步建立和发展的。外派监事会制度在监督方式和工作方法上都有 其独到之处，为防止“内部人”控制，维护出资人权益，确保国有资产保值增值 发挥了重要作用。 ( 一) 我国国有企业监督制度的发展历程 我国国有企业监督制度从无到有，从行政干预到出资人监督，从形式上的监 督到实质上的监督，主要经历了行政监督方式、企业内设监事会制度、国务院稽 查特派员制度和国有重点大型企业监事会制度等四个阶段。 1 、行政监督阶段 在计划经济时代，国有企业基本上是一个大的生产单位。加之政企不分，对 国有企业的监督基本上是一种行政主导型的政府干预。国有企业缺乏自主经营 权，国家对企业干预过多，管理得太死，严重影响了企业的经济活动与效益。 自改革开放之初，国有企业改革便成为整个经济体制改革的一个重要内容。 1 9 9 3 年1 1 月，党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经 济体制若干问题的决定，要求国有企业转换经营机制，建立“产权清晰、权责 明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。1 9 9 3 年1 2 月，公司法出台， 公司法提供的公司组织模式和公司法第七条“国有企业改建公司，必须 依照法律，行政法规规定的条件和要求转换经营机制，有步骤地清产核资，界定 产权，清理债权债务，评估资产，建立规范的内部管理机构”的规定，为国有企 业实现公司化改造提出了具体方法和要求。一大批国有企业进行了公司制改造， 内设监事会随之诞生。 2 、内设监事会制度阶段 根据1 9 9 3 年公司法的规定，有限责任公司和股份有限公司应设立监事 会，监事会是由出资人委派或选出，对出资人负责，对经营者实施监督权力的机 构。监事会与企业应是监督与被监督的关系，其职责是对企业的财务活动及企业 负责人的经营管理行为和遵章守纪等情况进行监督，并且纠正董事或者经理损害 公司利益的行为，确保出资人权益不受侵犯。 但从多年的实践看，内设监事会只能流于形式，而不能发挥预想的监督的作 用。这是因为企业内设监事会多数成为由企业经营者设置，对企业经营者负责的 机构。监事会成员多为兼职，监事会主席多由公司的纪委书记或者工会主席担任， 位列于公司董事长、总经理之后。监事会成员的去留升降及报酬，均由公司的董 事长或总经理决定。这就出现了被监督者掌握着对监督者生杀予夺的大权的怪现 象，监督者怎么可能很好的履行监督职责。少数积极性高的内设监事会，自主开 展一些调研活动，结果也是鲜有成效；多数只是一年召开一、两次例行会议，听 取企业经营者的情况介绍，或者被动地列席一下董事会会议，形同虚设。企业内 设监事会不能真正履行监督职责，形成事实上的“监督缺位”。因此，许多国有 企业在摆脱行政监督后，一度出现了管理混乱、经济效益下滑、国有资产严重流 失等情况。上世纪九十年代初、中期，国有资产的流失呈递增趋势，极大地损害 了国家作为所有者的权益。建立新的国有资产监督方式，强化对国有企业的监管 已成为当务之急。由此，稽察特派员制度应运而生。 3 、稽察特派员制度阶段 1 9 9 8 年3 月，第九届全国人民代表大会第一次会议，审议通过国务院机 构改革方案，明确国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员，负责监督企业 资产运营和盈亏状况( 国发 1 9 9 8 5 号) 。同年5 月，国务院下发了国务院向 国有重点大型企业派出稽察特派员方案的通知( 国发 1 9 9 8 1 4 号) ，对稽察特 派员的工作性质、职责等作出规定。7 月，国务院又颁布了国务院稽察特派员 条例，对稽察特派员的派出、稽察特派员和特派员助理的任职条件、职责、工 作方式、工作纪律及稽察报告等作了具体规定。 稽察特派员制度的建立，使国有资产所有者有了人格化代表，在加强对国有 企业的监督力度、遏制国有资产流失、促进企业加强管理等方面发挥了重要作用。 稽察特派员制度的实践，验证了外派式国有企业监督方式的必要性和有效性。通 过稽察，发现了一些国有企业的违法、违纪案件，如“东方锅炉”、“彩虹集团”、 “猴王集团”等案件，从而有效地遏制了国有企业管理混乱的状况，为保障国有 资产所有者权益不受侵犯发挥了很好的作用。但是，稽察特派员制度也存在着机 构不够稳定、派出范围不够确定、工作性质不够明确等问题。因此，把这种外派 监督形式进一步法制化、规范化、制度化的呼声越来越高，为后来的外派监事会 制度的建立奠定了基础。 4 、国有重点大型企业监事会制度阶段 1 9 9 9 年1 2 月，九届全国人大常委会第十三次会议对公司法进行了修改， 以法律形式明确规定了在国有独资公司建立外派监事会制度。当时公司法规 定：“国有独资公司监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人 员组成，并有公司职工代表参加。”同时还明确：“外派监事会负责检查公司财务， 对企业负责人执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督，以 及国务院规定的其它职权。”1 9 9 9 年1 2 月，党中央决定成立中共中央企业工作 委员会“( 以下简称“中央企业工委”) 。中央企业工委的主要职责之一，就是对 国有企业的经营管理进行监督。原国务院稽察特派员制度开始向外派监事会制度 过渡。 为了保证外派监事会依法监督，2 0 0 0 年3 月，国务院国有企业监事会暂 行条例( 以下简称监事会条例) 正式出台，监事会条例明确规定：“国 有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型 企业的国有资产保值增值状况实施监督。”同年8 月，国务院任命了3 6 位副部 长级国有重点大型企业监事会主席，并批准了对i 0 0 家中央管理的国有重点大型 企业派出外派监事会；中央企业工委任命了第一批国有重点大型企业监事会专职 监事。至此，由国务院稽察特派员制度过渡到外派监事会制度，外派监事会对国 有重点大型企业的监督检查工作全面展开。2 0 0 3 年，国务院国有资产监督管理 委员会( 以下简称“国资委”) 成立，中央企业工委对外派监事会的管理职能即 由国资委履行。 截至2 0 0 6 年底，国资委先后向1 8 6 家中央企业派出外派监事会，监督检查 涉及的资产占派驻企业总资产额的7 0 ，共完成对大部分中央企业8 个年度的各 类监督检查报告9 0 0 余份( 包括稽察特派员时期) 。另外，参照国务院向中央企 业派出外派监事会的做法，北京、上海、重庆、山西、辽宁、湖南、四川、贵州 等二十多个省、市、自治区结合本地实际，在地方国有企业中也实行了外派监事 会制度。同时，外派监事会制度也启发了部分国有企业，在对其下属子公司进行 监管时也采用了外派监事会的做法。如武汉钢铁( 集团) 公司、中国海洋石油总 公司、中国兵器工业总公司、中国铁道建筑总公司、首都钢铁( 集团) 公司等， 对下属子公司均采用外派监事会制度实施监管，取得了较好的效果。 ( 二) 现行外派监事会法律制度 对世界各国而言，国有企业监督都是一个难题，特别是对我国这种国有经济 占国民经济主导地位的社会主义国家来说，国有企业监督就更是一个重大课题。 我国经过多年摸索，特别是改革开放二十多年的探索实践，已经初步形成了一套 ”引自1 9 9 9 年1 2 月1 日，中共中央关于成立中共中央企业工作委员会及有关问题的通知( 中发 1 9 9 9 i8 号) 。 1 0 关于外派监事会对国有企业实施监督的法律、法规制度。 1 、有关外派监事会的法律、法规和部门规章 ( 1 ) 有关法律的规定 2 0 0 5 年公司法第六十四条明确规定：国有独资公司“监事会成员由国 有资产监督管理机构任命”；“监事会主席由国有资产监督管理机构从监事会成 员中指定”。国有独资公司“监事会行使公司法第五十四条第( 一) 、( - - ) 、 ( 三) 、( 四) 项规定的职权和国务院规定的其他职权。”其中公司法第五十 四条规定的四项职权为：“( 一) 检查公司财务；( - - ) 对董事、高级管理人员执 行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议 的董事、高级管理人员提出罢免的建议：( 三) 当董事、高级管理人员的行为损 害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；( 四) 提议召丌临时股东 会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股 东会会议”。 ( 2 ) 有关行政法规的规定 企业国有资产监督管理暂行条例第三十四条规定：“国务院国有资产监 督管理机构代表国务院向其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监 事会。监事会的组成、职权、行为规范等，依照国有企业监事会暂行条例的 规定执行。地方人民政府国有资产监督管理机构代表本级人民政府向其所出资企 业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会，参照国有企业监事会暂行条 例的规定执行。” 国有企业监事会暂行条例是有关外派监事会制度最主要、规定最全面的 一部行政法规。它于2 0 0 0 年3 月5 日颁布实施，对外派监事会制度，如：国有 企业监督主体；外派监事会的监督范围；外派监事会的人员组成；外派监事会的 职权、职责、工作程序；对外派监事会及外派监事会成员的任职要求和法律责任 等都作了较为全面的规定。 ( 3 ) 有关部门规章的规定 外派监事会制度实施以来，国有企业监事会工作办公室共下发了3 0 多部部 门规章，对外派监事会监督检查工作程序、工作方法、监督检查成果运用以及外 派监事会日常管理等方面作了比较详尽的规定，成为指导外派监事会工作的重要 依据。 其中规范外派监事会监督检查工作程序的主要有：关于印发( 监事会会议 制度( 试行) ) 的通知( 国监办发 2 0 0 0 1 l 号) 、关于印发( 监事会( 监督检 查方案) 编制办法) 的通知( 国监办发 2 0 0 4 2 号) 、关于印发( 监事会( 监 督检查工作底稿) 编制办法) 的通知( 国监办发 2 0 0 4 3 号) 、关于印发( 监 事会( 监督检查报告) 及( 监督检查报告摘要) 编报办法) 的通知( 国监办发 2 0 0 4 4 号) 、关于印发( 监事会专项审计工作管理办法) 的通知( 国监办发 2 0 0 4 1 9 号) 、企业基础材料格式文本( 2 0 0 4 年1 0 月) 、关于监事会2 0 0 5 年 监督检查工作中关注清产核资事项的通知( 国监办发 2 0 0 5 7 号) 、关于印发 ( 关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见) 的通知( 国资发监督 2 0 0 6 1 6 3 号) 、关于印发( 关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见) 3 个配套实施办法的通知( 国监办发 2 0 0 6 1 4 号) 等。 规范外派监事会监督检查成果运用程序的主要有：关于印发国有企业监 事会与企业交换意见暂行办法) 的通知( 国监办发 2 0 0 2 6 号) 、关于印发( 监 事会监督检查报告成果运用暂行办法) 的通知( 国资厅监督 2 0 0 3 6 2 号) 、关 于印发( 监督检查报告监事会局内部运转工作规范( 试行) 的通知( 监事会局 2 0 0 4 3 号) 等。 规范外派监事会内部管理程序的主要有：关于印发( 办事处工作管理制度 ( 试行) ) 的通知( 国监办发 2 0 0 0 1 2 号) 、关于印发( 监事会工作行政保障 规定( 试行) ) 的通知( 国监办发 2 0 0 0 1 4 号) 、关于印发( 监事会工作档案 管理实施细则( 试行) ) 的通知( 国监办发 2 0 0 0 1 7 号) 、关于印发( 监事会 工作公文处理实施细则( 试行) ) 的通知( 国监办发 2 0 0 0 1 8 号) 、国有企业 监事会在企业监督检查期间有关行政保障事项的通知( 国监办发 2 0 0 0 2 1 号) 、 关于印发( 从会计师事务所聘请监事会主席特别技术助理、监事会工作人员管 理规定( 试行) ) 的通知( 国监办发 2 0 0 0 2 2 号) 、关于印发 从企业聘请的 监事会工作人员管理规定( 试行) ) 的通知( 国监办发 2 0 0 0 2 3 号) 、关于印 发( 企业职工代表参加监事会工作若干问题的规定( 试行) ) 的通知( 国监办发 2 0 0 0 2 4 号) 、关于印发( 监事会工作“六要”“六不”行为规范) 的通知( 国 监办发 2 0 0 4 8 号) 等。 2 、外派监事会法律制度的主要内容” ( 1 ) 国有企业监督主体 根据监事会条例第二条规定：“国有重点大型企业监事会由国务院派出， 对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监 督。”第二十七条规定“对国务院不派出监事会的国有企业，由省、自治区、直 辖市人民政府参照本条例的规定，决定派出监事会。”亦即将国有企业的监督主 体设定为中央、地方各级外派监事会。 ( 2 ) 外派监事会的派出范围 监事会条例第二条规定：“国务院派出监事会的企业名单，由监事会管 2 奉部分条款主要引自固有企业监事会暂行条例，中华人民共和国国务院令第2 8 3 号。 1 2 理机构提出建议，报国务院决定”。截至2 0 0 6 年1 1 月，由国务院国资委监管的 1 6 1 家中央企业中，已派驻外派监事会的有1 5 6 家。此外，目前绝大部分省、自 治区、直辖市根据监事会条例第二十七条“对国务院不派出监事会的国有企 业，由省、自治区、直辖市人民政府参照本条例的规定，决定派出监事会”的规 定，向其所管辖的国有企业派出了外派监事会。至此，国有企业外派监事会派出 范围基本已覆盖全部重点国有企业。 ( 3 ) 外派监事会的组成 公司法第七十一条规定，“国有独资公司监事会成员不得少于五人，其 中职工代表的比例不得低于三分之一。”监事会条例第十四、十五条对外派监 事会的组成作出了具体规定，明确“监事会由主席1 人、监事若干人组成。”其 中监事会主席由副部级国家工作人员担任，为专职。监事又分为两种，一种是专 职监事；另一种是兼职监事。专职监事，是从对国有企业具有监督管理职能的有 关部门和单位选任的监事，由司( 局) ，处级国家工作人员担任。兼职监事，即 国务院有关部门、单位派出的代表、企业职