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论汕头市濠江区行政体制综合改革 汕头大学硕士研究生毕业论文 论汕头市濠江区行政体制综合改革摘要 市辖区 政府作为一级 基层政权, 处于宏观之尾 和微观之首, 是政府工 作的第一线, 承担着贯彻执行中央方针政策和领导 地方经济社会发展的双重重任, 是 否能 进一步适应市场经济快速发展和建设现代公民社会的需要, 至关中国发展全局。 而在我国传统的行政体制影响下, 市辖区政府普遍存在职能配置失衡、 机构设置不当、 运行机制不顺畅、 财政分配不合理这些问题,因此,着力于改革创新方面的研究有着重要的现实意义。 公共选择理论主张严格界定政府作用范围, 引 进市场机制, 实行分权 , 构建有效的 工作规则制约体系; 治理理论寻求政府、 市场、社会之间的平衡, 要求将公共事务的管理权限和责任从传统的政府垄断中解放出来, 让 社会组织、 企业组织和个人也参与到公共事务的管理中来,这两种理论对市辖区政府的行政体制改革具有很大的指导价值。 作为粤东地区的试点单位, 濠江区政府实施了 优化职能结构、 调整组 织结构、 创新 体制机制、 推进配套改革等一系列的行政体制综合改革。 通过对濠江区行政体制综合改革情况的分析, 本文认为濠江区此次改革力度大、 涉及面广, 行政监督有所强化, 也有立法方面 的 保 障 , 但 也 存 在 上 下 级 对 接 困 难 、 公 众 参 与 不 足 、 社 会 组 织 发 展 滞 后 等 不 足 。 因 此,笔者建议从完善协调机制、加强公民参与、培育社会组织三个方面深入改革。关键词 : 行政体制;市 辖区 政府;改革 ;濠江区i汕头大学硕士研究生毕业论文 论汕头市濠江区行政体制综合改革 abstract municipal district government assume the basic administrative work as a fundamental regime. the municipal districts government not only has to implement central policies but also the leadership of the local economic construction. municipal district government has a very important impact on whether to adapt to the development of the market economy and civil society building. municipal district government under the influence of the traditional administrative system, exits lot of problems, such as the function allocation imbalances, organization structuring is not appropriate, operation mechanism is hindered, financial allocation is not reasonable. the research on municipal district administrative reform has practical significancepublic choice theory strictly defines the scope of government action, introduces market mechanism, decentralization of authority, restricts the powers of the rules. governance theory emphasizes the balance between government, market and society. it proposes to release the authority and responsibility of the management of public affairs from government and social organizations, businesses, organizations and individuals can actively participate in the management of public affairs. these two theories on the reform of the administrative system of the municipal district government is very enlighteningthe haojiang district of shantou optimizes functional structure, transforms the organizational structure, and carries out institutional mechanism innovation, and supporting reform measures. through the analysis of haojiang administrative system reform situation, the paper argues that the reform has strong strength, covers a wide range, strengthens administrative supervision, and has legislative guarantee. however, there are also some problems in the reform such as communication difficulties, inadequate public participation, hindering social organization development, and so on. therefore, the author suggested going deep into the reform through three ways include improving the coordination mechanism, strengthening citizen participation, and cultivating social organization keyword: administrative system; municipal district government, reformation; haojiang districtii汕头大学硕士研究生毕业论文 论汕头市濠江区行政体制综合改革 目录 摘要 i abstractii 第一章绪论1 1.1 选题背景. 1 1.2 研究意义. 2 1.3 研究综述. 3 1.3.1 相关学者关于行政体制改革的观点 3 1.3.2 国外行政体制改革趋势6 1.3.3 国内行政体制改革理论探讨 9 1.4 理论支持12 1.4.1 公共选择理论. 12 1.4.2 治理理论 13 1.5 研究方法和研究思路 14 1.5.1 研究方法 14 1.5.2 研究思路 15 第二章 濠江区行政体制综合改革的背景. 16 2.1 濠江区行政体制改革缘起. 16 2.2 传统行政体制存在的问题. 19 2.2.1 职能配置失衡. 19 2.2.2 机构设置不当. 20 2.2.3 运行机制不顺畅 23 2.2.4 财政分配不合理 23 2.3 基层政府行政体制改革经验 25 2.3.1 佛山顺德“大部制改革”25 2.3.2 宁波海曙多方整合创新社会管理体制 27 2.3.3 成都锦江改革街道体制激活社会组织 29 2.3.4 重庆南川党政一把手“五不直管”分权改革 30 第三章 濠江区行政体制综合改革的动力. 33 3.1 省市级政府的推动. 33 iii汕头大学硕士研究生毕业论文 论汕头市濠江区行政体制综合改革 3.1.1 区域平衡发展的压力. 33 3.1.2 地方政府间的竞争34 3.2 市辖区政府发展的内在需要 36 3.2.1 基层行政系统的发展需求36 3.2.2 当地公务员队伍的利益要求. 37 3.3 社会多元主体的促进 38 3.3.1 市场经济主体的支持. 38 3.3.2 公众权利意识的觉醒. 39 3.4 行政体制综合改革的动力困境41 第四章 濠江区行政体制综合改革的主要措施43 4.1 优化职能结构 43 4.1.1 扩大区政府管理权限. 43 4.1.2 调整街道办职能重心. 44 4.2 调整党政组织结构. 47 4.2.1 区委机构调整. 47 4.2.2 区政府机构调整 48 4.3 创新体制机制 51 4.3.1 畅通参与渠道. 51 4.3.2 健全政务服务平台52 4.4 推进配套改革 53 4.4.1 深化财政管理体制改革 53 4.4.2 推进事业单位改革54 第五章 濠江区行政体制综合改革的的亮点及不足 56 5.1 改革显现出的闪 光点 56 5.1.1 力度大、涉及面广56 5.1.2 强化行政监督 57 5.1.3 立法保障 58 5.2 改革中存在的局限. 59 5.2.1 上下级对接困难 59 5.2.2 公众参与不足. 60 iv汕头大学硕士研究生毕业论文 论汕头市濠江区行政体制综合改革 5.2.3 社会组织发展滞后62 5.3 改革展望63 5.3.1 完善协调机制. 63 5.3.2 加强公民参与. 64 5.3.3 培育社会组织. 65 结语 67 参考文献. 69 附录 73 致谢 87 v汕头大 学硕 士研 究生 毕业 论文 绪论 第 一 章绪 论 1.1 选 题 背景 党的十七大报告明确指出 “行政管理体制改革 是深化改革的重要环节” 同时对 “加强行政管理体制改革, 建设服务型政府” 做了新的部署, 要求行政体制改革要 “着力转变职能 、 理 顺 关 系 、 优 化 结 构 、 提 高 效 能 , 形 成 权 责 一 致 、 分 工 合 理 、 决 策 科 学 、 执 行 顺 畅、监 督 有 力 的 行 政 管 理 体 制 ” , 这 为 当 前 及 今 后 一 个 时 期 深 入 推 进 行 政 体 制 改 革 确 定 了 基本方向和目标。 党的十七届二中全会通过了 关于深化行政管理体制改革的意见 进一步明确 了 改 革 的 指 导 思 想 、 基 本 原 则 和 总 体 目 标 。 意 见 将 行 政 管 理 体 制 改 革 的 总 体 目 标确定为加快政府职能转变: 合理科学配置各级政 府的职、 权、 责 、 财,还提到要增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力; 推进政府机构改革: 合理调整政府机构设置, 探索实行职能有机统一的大部门体制, 推进事业单位分类改革; 加强依法行政和制度建设: 加快建设法治政府,推行政府绩效管理和行政问责制度,健全对行政权力的监督。 在国务院进行机构改革之后,2009 年 3 月份 广东省人民政府机构改革方案 获得了党中央、 国务院批准, 广东省也开始了以探索大部门体制为主攻点的新一轮的行政体制改革, 并将深圳市、 佛山 市顺德区、 广州市和珠海市作为行政管理体制创新试点, 其中以顺德区的改革最受瞩目, 取 得了不错的改革成就。 省委、 省政府为及时总结和推广顺德区的改革成果,决定在全省选择部分县(含县级市、市辖区)为试点。在 2010 年 11 月 25 日,省委办公厅、 省府办公 厅印发了 关于推广顺 德经验在全省部分县 ( 市、 区)深化行政 管理 体 制 改 革 的 指 导 意 见 , 从 实 际 出 发 推 广 顺 德 区 改 革 经 验 , 深 化 县 级 行 政 体 制 改 革 ,濠1江区就是汕头市的唯一的试点区。 指导意见 确定的行政改革主要任务就是加快转变政府职能, 切实理顺权责 关系; 深入推行大部门 体制, 着力优化组织结 构; 深化决策、 执行 、监督体制改革,创新运行机制;积极推进社会管理、事业单位改 革和其他领域改革。 在 关 于 推 广 顺 德 经 验 在 全 省 部 分 县 ( 市 、 区 ) 深 化 行 政 管 理 体 制 改 革 的 指 导 意 见1其他的深化行政管理体制 试点县 (市、 区 ) 分别是广州市: 增城市; 佛山市 : 禅城区、 南海区、 高明区、 三水区 ; 韶关市:乳源瑶族自治县;河源市:源城区;梅州市:蕉岭县 ;惠州市:博罗县;汕尾市: 海丰县;江门市:蓬江区、江海区; 阳江市: 江城区、 阳春市、 阳东县、 阳西县; 湛江市: 徐闻县; 茂名市: 茂港区; 肇庆市: 高要市; 清远市: 清城区;潮州市:湘桥区;揭阳市:榕城区;云浮市:云城区、云安县。 1汕头大 学硕 士研 究生 毕业 论文 绪论 下发之后,2011 年 3 月 21 日濠江区结合本 区的实际,出台了汕头市濠江区行政体制综合 改 革 方 案 , 按 照 深 化 行 政 体 制 改 革 的 要 求 , 充 分 借 鉴 顺 德 改 革 经 验 , 朝 着 大 力 简 政放权, 职能转变、 减少管 理层次、 大部门体制、透明运行的现代区级行政体制方向开始实施改革。 汕头市政府更是在 7 月出台了 汕头经济特区促进和保障濠江区行政体制综合改革规 定 , 大 力 支 持 和 促 进 濠 江 区 的 行 政 体 制 综 合 改 革 。 濠 江 区 行 政 体 制 综 合 改 革 在 各 方的关注下火热的开展中, 本文 就是在这一背景下, 运用行政管理的相关理论和研究方法来对濠江区行政体制综合改革进行全面研究的。 1.2 研 究 意义 全球各国之所以如火如荼的在实施行政改革, 就是因为在全球化的背景下, 政治、 经济、 社会的发展迅速,其现行的行政体制 大多存在着与新形势、 新任务不适应、 不符合的问题, 只有以变化适应变化 , 才能不断的推动经济社会向前发展 。 濠江区政府作为中国近860 个市辖区政府中的一个,有着中国市辖区政府普遍存在的问题,面临着政治、经济、社会、 文化等其他方面的挑战。 那濠江区作为粤东地区首先发力进行行政体制综合改革的市辖区, 到底采取了怎样的改革措施、 取得了怎样的改革效果、 存在哪些亮点及不足, 对其他地区的行政体制改革的开展是否具有借鉴意义?有太多的问号, 也正是这些问号支撑着本文论述的一步步展开。 市辖区级政府是我国地方政府中非常重要的一个层级, 它既有一定的人口规模, 也有一定的地域规模, 是一个相对完整的行政单位, 更是我国政权体系的基础, 处于政府工作的第一线, 是国家法律和政策 的重要执行者; 与公众的接触也比较密切, 承担着大量提供公 共 服 务 的 责 任 。 基 层 地 方 政 府 是 国 家 的 政 治 基 础 : 国 家 的 政 治 稳 定 , 社 会 秩 序 的 安 定,1社会经济与文化的发展, 在很大程度上取决于基层地方政府活动的结果。 新中国成立以来,我 国 市 辖 区 行 政 管 理 体 制 建 设 经 历 了 从 初 创 ? 波动 ? 复兴 ? 快 速 发 展 等 不 同 阶 段,特别是 90 年代“撤郊并区” 、 “整县改区”以来,市辖区建制更是获得了长足的发展。然而作为现行行政管理体制系统中的一个重要组成部分 的市辖区体制, 它同整个行政体制一样, 是普遍存在一些不适应的方面。 关于市辖区政府该往哪走这个问题, 学术界也有四种不同的看法, 第一种 观点是大体维持现有状况, 对市政府与区政府权力与职能划分 进行调1徐勇,高秉雄. 地方政府学m. 北京:高等教育出版社,2005.06 :592汕头大 学硕 士研 究生 毕业 论文 绪论 1整, 明确市政府和市辖区政府之间的角色分工 。 第二种观点是弱化市辖区政府, 乃至将市2辖区政府改制为市政府的派出机关, 将市辖区转变为行政分治区。 第三种观点是撤销市辖3区, 将市辖区的职能全部统一为 “条” 的管理 。 第四种观点强调按照城市规模设计不同的改革方案: 在中心城区人口达数百万的特大城市, 保留完整的市辖区政府; 在中心城区人口为 50 万200 万的大 城市中,将区政府改制为区公所,作为市政府的派出机关;在中心4城区人口不足 50 万的中小城市不设市辖区。 虽然这几种观点都有其合理之处, 但是从中国目前市辖区的实际 情况出发, 笔者比较倾向于第一种观点, 对市政府和市辖区政府之间的权力与职能进行重新划分调整, 使其更为适应经济社会的发展, 是更具有现实操作性的。 濠江区虽然只是作为行政改革的一个点, 然而以点及面, 是可以从濠江区行政体制综合改革这个点窥视到我国市辖区这一级政府的行政改革状况的, 濠江 区行政体制综合改革是否有哪些经验值得推广、 借鉴或有哪些教训得警惕的, 这都是值得研究分析的。 本文以濠江区的行政体制综合改革个案分析为切入点, 意在联系濠江区改革 的实际情况, 研究 如何在现有行政体制的基础上进行改革, 使这一组织数目众多、 面向基层的政府定位更加准确、 组织更加科学, 行 为更加规范, 责任更加明确, 并在此基础上深化行政审批制度改革、稳步推进大部门制改革、 优化行政层级和行政区划设置、 创新行政管理方式、 降低行政成本、 推进事业单位分类改革、 完善体制改革协调机制, 继续推动政府职能向创造良好发展环境、 提供优质公共服务、 维护社会公平正义转变, 提高政府的公信力和执行力, 朝着十八大提出的 “ 建设职能 科学、 结构优化、 廉洁 高效、 人民满意的服务 型政府”的新目标 迈进。1.3 研 究 综述 1.3.1 相关学者关于行政体 制改革的观点 行政体制改革是本文的核心概念, 要论述清楚什么是行政体制改革, 如何进行行政体1朱光磊. 当代中国政府过程m . 天津:天津人民出版社,2008 :326-3272浦兴祖. 特大城市城区管理体制的改革走向 ?兼谈“两级政府、三级管理”之提法j . 政治学研究,1998 ,(3 ):52- 573董建新. 撤销市辖区政府又何妨?c / “/ 落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会 2006年年会论文集. 中国行政管理学会,2006 :1976- 19804戴均良. 城乡大转型时期的思考m . 北京:中国社会出版社,20063汕头大 学硕 士研 究生 毕业 论文 绪论 制改革之前必须先将 “行政体制” 弄清楚。 不 同的学者对行政体制有不同的见解, 有的涵义相差甚远,也有相差不大的。 黄达强与徐理明认为所谓行政体制 , 是相对立法体制、 司法体制而言, 指管理国家行政 事 务 的 政 府 机 关 的 设 置 、 职 权 的 划 分 与 运 行 等 各 种 制 度 的 总 称 , 它 是 上 层 建 筑 的 范 畴,1是国家政治体制不可分割的重要组成部分。 齐明山则认为行政体制是政府系统内进行权力、 机构设置和运行的一种机制, 它可以保证政府呈良性运行状态。 行政体制是政治体制的重要组成部分, 政治体制决定和制约行政 体 制, 同 时, 行政 体制 又 必须 与 经济 体制 相适 应,政 府机 构 是行 政体 制 的重 要 组成 部分 。2这一定义明确提出行政体制是政府系统内的事情,不涉及系统外。 胡伟把行政体制做了狭义与广义之分, 狭义的行政体制特指政府体制, 广义的行政体制包括执政党在内的一切国家机关。 就我国政治发展的现状而言, 行政体制改革应取其狭3义。 这一定义只说明了行政体制的主体,而没有涉及行政体制的其他方面 。 竺乾威 则认为行政体制是相对于政治体制、 经济体制而言的, 指政府的组织形式、 权力运行方式, 行为模式等, 行政体制不仅指政府内部机制还包括与外界之间相互发生作用4 的一些形式。张国庆在研究行政体制的时候用行政管理体制代替了行政体制, 认为 行政管理体制纯属国家性质, 所涉及的也是国家公共权力主体, 所具有的各项制度也应具有国家法权性质。他还从 “政府” 这一概 念着手, 把行政管理体制做了广义和狭义的区分, 认为广义的行政管理体制涉及与国家公共行政管理相关联的诸方面的法权主体及其相互关系, 并以这些法权主体相互关系的改变或调整为体 制改革的核心内容, 而狭义的行政 管理体制特指以政府5为中心的行政系统。 这一定义的内容较为庞大, 但也较为全面的说明了行政体制的基本内容。 颜廷锐 则在总结了各家之言后, 指出行政体制 是制度化的行政关系及其相关的政治关系 , 是 有 关 行 政 的 “ 体 ” ( 行 政 主 体 、 行 政 客 体 和 有 关 政 治 主 体 及 其 基 本 关 系 ) 和 “ 制”1黄达强,徐理明. 行政学m. 中国劳动出版社, 1990.07 :42齐明山. 试论行政体制的结构与政府机构改革的动力j. 云南行政学院学报.1999.2:43胡伟著. 政府过程m. 杭州:浙江人民出版社, 1998.12 :2924竺乾威主编. 公共行政学m. 上海:复旦大学出版社, 2006.025张国庆. 行政管理体制改革及其与政治体制改革的异同j. 中国行政管理.199404:364汕头大 学硕 士研 究生 毕业 论文 绪论 1(相关基本制度) 的总 和。 这个定义应该说是比较综合性的, 也是比 较符合我国的现实的 ,所以本文所讲的行政体制主要借鉴的是这个定义, 行政体制主要是指 政府的组织形式及与相关行政客体和有关政治主体之间关系,以及相关制度的总和。 行政体制 改革和行政改革是两个比较容易混淆的概念, 在大多数情况 下人们都将行政体制改革和行政改革当作可以替代的概念进行使用。 但是, 行政改革是一个全球化的术语,不管是在国外还是国内的大多数专家学者, 都使用行政改革来解释政府自身职能、 结构及其与社会组织、 企业之间关系的调整。 而行政体制改革相对来讲是一个中国化的概念, 是伴随着我国经济体制改革和政治体制改革的深入而产生的, 并与之相对应的一个 “体制化”的概念,着重强调的是我国的改革是对现有体制进行调整。 对于行政改革,国外学者曾下过以下定义: 美国蒙哥马利从行政与政治的关系出发, 认为行政改革是一个政治过程, 是指调整行政机构与社会其他要素之间的关系或者行政机构内部的关系, 改革的 目标也随政治形势的2不同而不同。 k.r. 霍普从行政 改革的 内容与目的 出发,认 为 行政改革是 为了根本 性 的改变政府 官 僚机构的结构和办事程序以及有关人员的态度和行为, 而专门筹划和慎重进行的努力, 旨在3提高组织的效能,实现国家的发展目标。 4f.c. 莫舍 从行政机构和 外部环境关系 的角度入 手,认为行政 改革是使 行政机构和周围环境相适应的一种努力,是克服机构过时,以及使机构回到正常平衡的一种尝试。 也有国内学者对行政改革进行过描 述, 一般是指在政府管理范围内, 为提高行政效率、5改变旧的和建立新的行政制度和方式的行政行为。 在国内学者的研究中, 对于行政改革与行政体制改革之间的关系大体上存在着两种看法: 一是认为行政改革包含行政体制改革和机构改革; 另一种看法则认为行政体制改革和行政改革是对等的。 结合上文对行政体制的界定, 笔者认为在实际的操作中, 行政改革和行政体制改革谈论的都是对政府内部和外部关系进行调整的一种行为, 目的也都是优 化行政组织及其效能,1颜廷锐等编著. 中国行政 体制改革问题报告 问题? 现状? 挑战? 对策m. 北京:中国发展出版社, 2004 :102张郧等主编. 中国政府管 理百科全书m. 北京:经济日报出版社, 1992.02 :2633k.r. 霍普. 发展中国家的政府腐败和行政改革j. 国外社会科学,198809:2634(美) 斯蒂尔曼 (stillman ,r.j. ) 著; 李芳等译. 公共行政学 观点和案例 下m. 北京: 中国社会科学出版社, 1989.02 :1805颜廷锐等编著. 中国行政 体制改革问题报告 问题? 现状? 挑战? 对策m. 北京:中国发展出版社, 2004 :115汕头大 学硕 士研 究生 毕业 论文 绪论 提高行政组织和行政人员的效率。 行政改革和 行政体制改革的内容都包括政府的管理方式、行政职能、 公务员制度 等一系列涉及政府内部行政行为和外部行政行为方式的调整和改变,所以本文在论述过程中倾向于将行政改革和行政体制改革对等看待, 即行政体制改革就是以优化行政组织及其效能, 提高行政组织和行政人员的效率为目的, 对政府内部及内外部关系进行调整的一种行为。 1.3.2 国外行政体制改革趋 势 从政府改革历程来看, 西方各国的政府 治理结构 主要经历了官僚制公共服务阶段、 新公共管理公共服务阶段和“整体政府”公共服务阶段 这三个阶段的改革 。 官僚制公共服务阶段主要是以效率为优先目标, 按层级原则组织劳动分工, 认为这样可以将复杂的决策进行分解, 转化为细化的决策, 使复杂的行政管理问题被细分为可处理的、 可重复的任务, 使每一项任务归属于某一特定的公职, 并为所有雇员提出由其职责所决定的工作目标和完成目标的手段, 通过组织 内的信息机制给每个雇员提供有效完成职责所需要的信息, 然后由一个集中的、 等级制的控制中心进行协调, 重新整合为一个运作稳定的有机过程。 按照马克斯 ? 韦伯的论述, 一个典型的官僚制体系需要遵循六大原则: 固定和法定管辖范围原则; 公职等级制和权力等级 化的 原则; 建 立 在 保 存 书 面 文 件 基 础 上 的 公职管理; 全面而专门的训练; 公职人员职业化; 公职管理遵循稳定、 全面和可学习的一般性规定。1马克斯 ? 韦伯设想中的应具有精确性、 稳定性、 可靠性和纪律严明优势的政府治理形式在运行中却逐渐变得部门分工僵化、 层级分工过 细、 非人性化、 本位主 义、 各自为政、 腐败、低效、 不负责任等, 被 批评为 “专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统, 已经不再能有2效地运转?在某些环节上, 它们脱离了人民, 变得机构臃肿、 浪费严重、 效率低下” , 引发了各国公众的不满。 于是, 西方各国对官僚制危机纷纷 做出应对, 尝试对官僚制 进行改革,掀起了“新公共管理”运动。 新公共管理公共服务阶段行政改革强调效率, 也强调与其他价值的平衡, 认为可将灵活、 高效的私营部门的管理技术和管理办法应用到公共部门, 通过市场竞争机制来提高公共管理者的绩效水平。 在市场化导向和顾客导向的基础上, 新公共管理逐渐形成以市场取向为主的治理模式, 主张打破政府垄断, 主张将政府决策和执行的权力分散 , 通过分散权1欧文?休斯. 彭和平等译. 公共管理导论m. 北京: 中国人民大学出版社,2001:322戴维?奥斯本,特德?盖布勒. 改革政府:企业精神如何改革着公营部门m. 上海:上海译文出版社,1996 6汕头大 学硕 士研 究生 毕业 论文 绪论 力将大的部门分解, 并且利用私人组织或半私人组织来提供公共服务 , 政府主要是承担制定共同准则指导行动及确定大方向 。 相信市场作为分配社会 资源的机制的效率, 通过市场机制和私营 部门的调节完善政府治理模式。 胡德hood 认为新公共管 理的特质为:1 在公共部门之中放手给专业管理, 这表示让管理者自己管理。2 目标必须明确, 绩效必须能够加以测量。3 特别强调产 出控制, 重视实际的成果甚于重视程序。4 走 向分解的转变。 分解的意思是透过小型政策领域的机关设立, 而将 大规模的部分割分开来。5 转变为更大的竞1争性。6 重 视 私 人 部门 形 态 的 管 理 行 为。7资源运用上的克制与节约。 新 公 共 管 理 运动在使政府组织结构从官僚制组织模式向分散化、 独立化、 分权化和灵活性的组织模式转变的同时, 也加深了职能部门各自为政, 管理分割的碎片化制度结构 , 产生了政府的碎片化、2政治控制的削弱、 协作不力和能力不足等问题。 到20 世纪90 年代中后期许多西方国家在对传统官僚制和新公共管理运动所形成和强化的管理碎片化反思之下, 纷纷采取新的行政改革举措,将行政体制改革导向整体政府方向。 “ 整 体 政 府 ” 公 共 服 务 阶 段 行 政 改 革 追 求 更 注 重 全 局 战 略 , 坚 持 主 张 机 构 联 合, 避免3部 门 主义, 崇尚 无缝 隙行 政 ,其 核 心目 的是 通过 整 合政 府 内部 相互 独立 的 各个 部 门和 各种行政要素、 政府与社会 、 以及社会与社会, 围 绕公共管理目标, 在原先组织机构的基 础上实行跨部门协作, 实行公私部门之间、 政府与非政府组织之间、 中央与地方之间的协作来4实现公共管理目标。 整体政府改革 在强调协作的基础上 也吸纳了新公共管理理论的合理因素, 如强调市场机制、 明确的绩效标准与绩效评估、 公民参与管理、 提供回应性公共服务,等等。 总的来讲, “ 整 体政府一个重要的创新就是围绕结果而非围绕功能来定义组织和进5行组织设计 ”,提供优质的公共服务是 “整体 政府” 的根本目的, 政 府机构功能的 “整合 ”是 其 精 神 实 质 , 各 种 方 式 的 “ 联 合 ” 或 “ 协 同 ” 、 “ 协 调 ”, 构 建 扁 平 化 组 织 和 跨 部 门协6作的组织形式, 则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。1hood. public management for all seasonsj. public administration,1991.no.69. pp3-192(挪威)tom christensen ;perl ?greid ;张丽娜;袁何俊(译). 后新公共管理改革 ? 作为一种新趋势的整体政府j.中国行政管理,2006 (09 ):883(挪威)tom christensen. perl ?greid ;张丽娜;袁何俊(译). 后新公共管理改革 ? 作为一种新趋势的整体政府j.中国行政管理,2006 (09):864蔡立辉;龚鸣. 整体政府 :分割模式的一场管理革命j. 学术研究,2010 (05 ):365曾维和. 后新公共管理时代的跨部门协 同?评希克斯的整体政府理论j. 社会科学,20125:38-496曾维和. 西方“整体政府”改革: 理论、实践及启示j. 公共管理学报,20084:647汕头大 学硕 士研 究生 毕业 论文 绪论 1表1-1 各国“整体政府”实践比较 国别 “ 联合 ”的主 要范 围和方 式 “ 联合 ”的基 本做 法与特 色 英国 中央与 地方 之间 ; 部门 之 间; 公共 组织 、 通过公共部门改革、提供 优质的公共服私人组 织与 志愿 组织 之间 务来推动联合;制定跨组 织边界的政策等 联 邦 与州 政府 之 间; 官方提 供 跨国 的同 联合的方式主要是自上而 下;具有长期澳大利亚 类 服 务之 间; 公 、私 人部门 之 间的 伙伴 的效能测量措施;伙伴关 系的理念深入关系 人心 联邦政 府与 地方 政府 之间 ;跨部 门之 间 通过效能目标来协调联合 方式,并证明加拿大 富有成 效 荷兰 中 央 政府 与地 方 各级 政府之 间 ;政 府各 通过效能目标来改善协调 与合作,实施部门之 间; 社会 团体 之间 横切交 汇的 反馈 新西 国家与 地方 之间 ;各 部门 之间 运用策略优先和中心目标 来实现联合;通过制定公共预算来实现 横切交汇的政兰 策;精 简机 构实 现部 门间 联合 瑞典 内阁、 区域 和地 方当 局之 间 通过协 商、 妥协 实现 联合 联 邦 政府 与地 方 各级 政府之 间 ;公 共部 州政府在很多领域具有独 立的权力,并美国 门 、 私人 部门 、 志愿 部门之 间 州政 府在 分担责任;横切交汇的效 能目标主要通很多领 域具 有独 立的 权力 , 并分担 责任 ; 过资金 刺激 和立 法体 系来 实现 横切交 汇 在现代公共行政改革理念的指引下,西方国家在 20 世纪 70 年代末 80 年代初至今,大致进行了包括政府治理理念、 政府运营方式以及政府组织结构和运行体制的变革。 由于实施行政改革的国家遍及全球, 它们在不同的 国内背景下采取了各具特色的改革战略和措施,中外学者也从各自的角度对西方国家的行政改革模式进行了概括。 美国比较行政学家盖伊? 彼得斯在 1996 年概括了现代西方国家行政改革的四种模式;1 市 场 模 式 , 即 按 企 业 运 营 方 式 实 施 行 政 管 理 ,2 参 与 模 式 , 主 张 开 放 式 行 政 ,3灵活政府模式, 强调对环境变化的快速反应和适应:4 非管制型政府模式. 要求立法机构对政1曾维和. 西方“整体政府”改革: 理论、实践及启示j. 公共管理学报,20084:678汕头大 学硕 士研 究生 毕业 论文 绪论 1府活动放松管制。 伊莱恩?卡马克围绕政府改革的六个方面,对过去 20 年各国行政改革和创新的实践进行了概括, 他认为主 要有 6 种类型: (1) 低 成本政府 (成本核算、以绩效为基础制定预算 、 为 组 织 争 取 积 蓄 、 提 高 生 产 率 ) ; (2 ) 优 质 政 府 ( 一 站 式 服 务 ; 了 解 民 众 需 求 ; 公 开服 务 标 准 ; 以 标 准 来 衡 量 绩 效 ) ; (3 ) 专 业 政 府 ( 提 高 收 入 、 改 革 公 务 员 制 度 、 公 开 招 聘人才、平衡专业性与政治性) ; (4)电子政府 (网 络化、信息化、透 明化) ; (5)较少管制的政府 (衡量管制成本、 简化或缩减管制程序和内容、 立法和管制的过程中征求利益相关2者的意见) ; (6)廉洁和透明的政府(透明和开放的文化环境、公开政务、加强监督) 。 据我国学者 陶学荣 总结认为目前行政改革有以下几种趋势: (1) 公共行政的民主化 (公众参与、 程序化、 竞争 性机制、 制度化的监督) ; (2) 公共部门的民 营化 (引入竞争机制、强 化 政 府 监 管 ) ; (3 ) 公 共 管 理 的 企 业 化 ; (4 ) 公 共 服 务 的 市 场 化 ( 非 垄 断 化 与 竞 争 、 强制 推 动 竞 争 、 公 共 部 门 与 私 营 部 门 竞 争 、 公 共 部 门 之 间 的 竞 争 ) , (5 ) 公 共 运 营 的 信 息 化3(电脑化、网络化、信息化) 。 综上所述, 目前行政体制改革模式趋向于打造低成本政府、 高效型政府、 服务型政府、信息化政府, 追求的是高性价比, 投入适宜的成本就能较为方便的得到相应的优质公共服务。 也 就 是 说 当 前 的 行 政 体 制 改 革 倾 向 于 通 过 整 合 、 协 作 , 构 建 “ 整 体 政 府 ” 治 理 结 构,从而达到降低行政成本、提高行政效率、透明政府信息、改善公共服务质量的目标。 1.3.3 国内行政体制改革 理 论探讨 当各大改革理论的思潮在国外得到广泛运用和推崇的时, 我国也受到 全球改革大潮的影响, 在党的十七大提出了 “行政管理体制改革是 深化改革的重要环节” 之后, 行政体制改革更是成为学界的研究重点, 从我国行政体制改革的发展历程、 主要目标、 存在的问题、路径选择等方面都有丰富的文献研究。 党的十八大也指出 “ 行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求 ”,所以行政体制改革研究一直是备受关注的热点。 关于我国行政体制改革目标方面, 有从管理机制 角度入手的, 如薄贵利认为未来适应我国经济、 政治、 社会的发展形势, 深化行政体制改革的核心和重点应该是加强政府管理1(美 ) b. 盖伊? 彼得斯 (b.guy peters ) 著; 吴爱明, 夏宏图译. 政府未来的治理模式m. 北京: 中国人民大学出版社, 2001:25 2伊莱恩?卡马克. 过去 20 年各国政府改革的经验与教训j. 经济社会体制比较,2005 (06):79-873陶学荣主编. 公共行政的 变革m. 南昌:江西人民出版社, 2007.07 :14 9汕头大 学硕 士研 究生 毕业 论文 绪论 1体制和管理机制创新, 构建社会主义公共行政体制。 也有围绕政府职能转变的, 魏礼群就认为行政体制改革的 重点是进一步转变政府职能、 优化行政职能结构; 进一步探索大部门制, 推进行政机构改革; 进一步推进政府管理创新, 优化行政体制机制; 加强法制政府建2设和公务员队伍建设。 还有从国际视野来看, 认为我国行政体制改革必须与全球化这个大背景相适应, 齐桂珍就认为我国行政体制改革应该在选择具有中国特色的 “政府主导” 型模式的基础上, 在强化国际职能和完善国内职能两个方面进行制度创新, 提高应对危机的3 能力。关于我国行政体制改革存在的问题, 韩永文认 为主要是表现在缺乏总体改革方案总体4改革规划; 政府职能转 变滞后; 部门责权交叉 ; 运行机制不畅 ; 法律 手段不完备。 石亚 军认为在我国五级政府中都普遍存在的是职能不清、 机构交叉; 结构不 合理; 协调不力; 效5率低下; 成本居高不下; 缺乏监督。 汪玉凯更是总结出我国在行政体制改革的六大主要问题: (1) 政府自身改革 和政府职能转变滞后; (2) 部门主导公共政 策的制定,而政府各个部门之间有严重的部门利益倾向; (3) 有些关系群众切身利益的问题还没有得