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海岛评估法律制度研究 摘要 海岛地处海陆接合部，是海陆优势兼备的重要国土，海岸带开发的前沿和海 洋开发的海中基地，也是对外开放的窗口。战略地位非常重要。随着我国海洋事 业的迅猛发展，海岛的开发和管理已成为新世纪海洋事业的热点。全面开发利用 海岛资源有着特别重大的现实意义和战略意义。改革开放以来，我国的海岛开发 和保护工作取得了重要成就，海岛渔业、海岛港口建设、海岛旅游、海岛经济都 取得了很大发展。但在海岛开发保护过程中出现了一些问题，主要表现为：海岛 开发秩序混乱，资源环境破坏严重；无序开发损害国家权益，威胁国防安全；海 岛开发和建设层次较低等。 针对海岛开发过程中存在的问题，有必要采取一系列措施，加强对海岛的保 护，促进海岛合理的开发利用。这其中，需要完善海岛物权法律制度，明确海岛的 归属；需要建立海岛规划制度，明确海岛的功能；需要建立开发许可制度，以促 进海岛的开发利用，在建立海岛开发许可制度的同时，我国需要借鉴国外经验， 建立海岛有偿使用制度。所谓海岛有偿使用制度，就是对海岛使用人收取使用金 或租金，作为使用海岛的对价。而如何确定海岛的价值，作为使用海岛的对价， 则需要对海岛价值进行评估。通过海岛评估不仅可以确定海岛的价值，还可以查 清项目所在海岛及其周边水域自然环境、资源及产业分布的背景资料，预测项目 用岛对海岛资源、环境与海洋功能区的影响程度，提出海岛使用控制和保护目标， 为有序开发利用海岛资源、维护海岛生态环境和强化海岛使用管理提供技术依 据。而通过立法使海岛评估制度化，可以为海岛评估工作提供法律保障，使其发 挥应有的功能。本文正是基于此探讨海岛评估法律制度，构建海岛评估法律制度 的基本框架。 本文主要分以下几个部分进行论述： 第一部分是海岛评估概述。分别介绍了海岛的定义、海岛评估的概念、海岛 评估目的及意义三方面内容。 第二部分是海岛评估法律制度相关问题研究。首先探讨了建立海岛评估法律 制度的必要性，其次介绍了海岛评估法律制度建立的相关法律法规依据及理论依 据。 第三部分是海岛评估法律制度框架研究。首先分析了进行海岛评估应遵循的 原则，其次分析了海岛评估的内容，最后运用法经济学相关理论，分析了海岛评 估主体法律责任产生的原因、危害及应采取的对策，并对法律责任形式，承担方 式等内容作了论述。 第四部分探讨了海岛评估法律制度的构建与其它相关法律制度的关系。在构 建海岛评估法律制度时，要和海岛保护立法、海岛物权法律制度、海岛功能区划、 海洋功能区划及海洋环境保护相关法律制度紧密联系。并应借鉴已有的资产评估 法律制度相关内容。 关键词：海岛评估；法律制度；研究 as t u d yo nt h el e g a is y s t e mo fis i a n da s s e s s m e n t a b s t r a c t t h ei s l a n dl i e si nt h ei n t e r s e c t i o no ft h es e aa n dl a n da n di t ss t r a t e g i cs t a t u si s e x t r e m e l yi m p o r t a n t , f o ri ti si m p o r t a n tn a t i o n a lt e r r i t o r yw h i c hh a sb o t hs u p e r i o r i t y o fm a r i n ea n dl a n d , t h ef o r e l a n do fc o a s t a lz o n ed e v e l o p m e n t ，t h eb a s eo ft h eo c e a n d e v e l o p m e n ta n dt h ew i n d o wt ot h eo u t s i d ew o r l d w i mt h ef a s td e v e l o p m e n to fo u r c o u n t _ r y sm a r i n ep r o g r a m s , t h ee x p l o i t a t i o na n dm a n a g e m e n to fi s l a n d sh a v eb e e , o m e t h eh o ts p o to fm e p r o g r a m si nt h en e wc e n t u r y i ti so fg r e a tp r a c t i c a la n ds t r a t e g i c s i g n i f i c a n c et od e v e l o pa n du t i l i z ec o m p r e h e n s i v e l yr e s o u r c e si ni s l a n d s s i n c et h e i n i t i a t i o no f r e f o r ma n do p e n i n g - u p ，o u rc o u n t r yh a sm a d eg r e a ta c h i e v e m e n ti ni s l a n d d e v e l o p m e n ta n dp r o t e c t i o na n dh a so b t a i n e dt r e m e n d o u sp r o g r e s si ni s l a n df i s h e r y ， h a r b o r - c o n s t r u c t i o n , t o u r i s ma n de c o n o m i c s b u ts o m ep r o b l e m sa l s oa p p e a r e di nt h i s p r o c e s s ，m a i n l yi n c l u d i n g ：c o n f u s e d l yo r d e ri n i s l a n dd e v e l o p m e n ta n ds e r i o u s e n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e sd e s t r u c t i o n ；c o n f u s e d l yo r d e ri m p a i r st h ei n t e r e s t so ft h e s t a t ea n dt h r e a t e n sn a t i o n a ld e f e n s es e c u r i t y ；i n f e r i o rl e v e li ni s l a n dd e v e l o p m e n ta n d s o o n t od e a lw i t ht h e s ep r o b l e m s ，i ti sn e c e s s a r yt oa d o p tas e r i e so fm e 勰u r e st o s t r e n g t h e ni s l a n dp r o t e c t i o na n dp r o m o t er a t i o n a le x p l o i t a t i o na n du t i l i z a t i o no fi s l a n d a m o n gt h e s em e a s u r e s ，w en e e dt oi m p r o v et h er e a lr i g h ts y s t e mo fi s l a n da n dd e f i n e t h ei s l a n do w n e r s h i p ；e s t a b l i s hi s l a n dp l a n n i n gs y s t e ma n dd e f m et h ef u n c t i o no f i s l a n d ；e s t a b l i s ht h es y s t e mo fd e v e l o p m e n t a lp e r m i tt op r o m o t ee x p l o i t a t i o na n d u t i l i z a t i o no fi s l a n d i nt h i sp r o c e s s ，w en e e dt ol e a r ne x p e r i e n c ea b r o a da n de s t a b l i s h t h es y s t e mf o rp a i dn s co fi s l a n d t h es o - c a l l e ds y s t e mf o rp a i du s eo fi s l a n di st o c o l l e c tu s a g ef e ca n dr e n tf r o mi s l a n du s e r sa st h ec o n s i d e r a t i o no ft h eu o fi s l a n d d e f i n i n gt h i sc o n s i d e r a t i o nn e e d st oa s s e s st h ev a l u eo fi s l a n d i s l a n da s s e s s m e n tc a l l n o to n l yd e t e r m i n et h ev a l u eo fi s l a n db u ta l s oi n v e s t i g a t e st h eh o s ti s l a n da n di t s n a t u r a le n v i r o n m e n t ，r e s o u r c e sa n db a c k g r o u n di n f o r m a t i o no ni n d u s t r yd i s t r i b u t i o n i n s u r r o u n d i n gw a t e r s ，f o r e c a s t st h ei m p a c to ni s l a n dr e s o u r c e s ，e n v i r o n m e n ta n d m a r i n ef u n c t i o n a l ，p r o p o s e so b j e c t i v e sf o ri s l a n d u s ec o n t r o la n di s l a n dp r o t e c t i o n s u c hu n d e r t a k i n g sa r ei no r d e rt op r o v i d et h et e c h n i c a lb a s i sf o ro r d e r l yu s i n gi s l a n d r e s o u r c e s ，s a f e g u a r d i n gt h ei s l a n de c o l o g i c a le n v i r o n m e n ta n ds t r e n g t h e n i n gt h e m a n a g e m e n to fi s l a n du s e a n dt h ei n s t i t u t i o n a l i z e di s l a n da s s e s s m e n tt h r o u g h l e g i s l a t i o nc a np r o v i d el e g a lp r o t e c t i o nf o rt h ei s l a n da s s e s s m e n ts ot h a tm a k ei tp l a y i t sd u er o l e i n v i e wo f t h i s ，m yt h e s i sd i s c u s s e dt h el e g a ls y s t e mo f i s l a n da s s e s s m e n t , h o p i n gt oe s t a b l i s ht h eb a s i cf r a m e w o r kf o rt h i ss y s t e m t h i sa r t i c l ec a r r i e so nt h ee l a b o r a t i o nm a i n l yf r o mt h ef o l l o w i n gs e v e r a lp a r t s ： t h ef i r s tp a r t ：o u t l i n eo fi s l a n da s s e s s m e n t i n t r o d u c t i o ni n c l u d e s ：d e f i n i t i o no f i s l a n da n di s l a n da s s e s s m e n t , p u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo f i s l a n da s s e s s m e n t t h es e c o n dp a r t ：as t u d y0 nr e l a t e dp r o b l e m so fi s l a n da s s e s s m e n t f i r s t l y , e l a b o r a t et h en e c e s s i t yo f e s t a b l i s h i n gt h el e g a ls y s t e mo f i s l a n da s s e s s m e n t s e c o n d l y , i n t r o d u c et h er e l a t e dl a wa n dr e g u l a t i o nb a s i sa n dt h e o r yb a s i si nt h ep r o c e s so f e s t a b l i s h i n gt h el e g a ls y s t e mo f i s l a n da s s e s s m e n t t h et h i r d p a r t ：as t u d yo nt h ef r a m e w o r ko f t h el e g a ls y s t e mo f i s l a n da s s e s s m e n t f i r s t l y ，a n a l y z et h ep r i n c i p l eo fi s l a n da s s e s s m e n t s e c o n d l y , a n a l y z et h ec o n t e n to f i s l a n da s s e s s m e n t f i n a l l y , a n a l y z et h ec a l l g e ，h a r ma n dc o u n t e r m e a s u r ef o rl e g a l r e s p o n s i b i l i t yo f t h es u b j e c to f i s l a n da s s e s s m e n ta n de l a b o r a t et h i sr e s p o n s i b i l i t y t h ef o u r t hp a r t ：d i s c u s st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eo t h e rr e l a t e dl e g a ls y s t e m s a n dl e g a ls y s t e mo fi s l a n da s s e s s m e n t e s t a b l i s h i n gt h el e g a ls y s t e mo fi s l a n d a s s e s s m e n ts h o u mb e c l o s e l yc o n n e c t e dw i t hr e l a t e dl e g a ls y s t e m so fi s l a n d l e g i s l a t i o n , i s l a n dr e a ll a w , i s l a n df u n c t i o nz o n i n g ，m a r i n ef u n c t i o nz o n i n ga n dm a r i n e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dl e a r nr e l a t e dc o n t e n tf r o me x i s t e dl e g a ls y s t e mo fa s s e t s a s s e s s m e n t k e yw o r d s ：i s i a n da s s e s s m e n t ；i e g a is y s t e m ；s t u d y 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得或其他 教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：往弗签字日期：? 嘲年6 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者签名：4 乏弗 导师签字 嘉f 曼z 签字日期：矶刁年参月7 日签字日期：参哆年7 月拥 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话 邮编 海岛评估法律制度研究 刖昌 海岛是我国国土的重要组成部分，是重要的地理单元。我国是一个海洋大国， 同时也是一个海岛众多的国家。根据2 0 0 0 年出版的中国海岛，我国面积在 5 0 0 平方米以上的海岛有6 5 0 0 多个，其中有居民海岛4 0 0 多个，占6 ，其余均 为无居民海岛。至于小于5 0 0 平方米的岛屿、低潮高地和礁、滩、沙洲等约有上 万个，海岛总面积达8 0 0 0 0 平方公里( 含港、澳、台) ，海岛海岸线总长度超过 1 4 0 0 0 公里。这些海岛在维护我国海洋政治、经济、权益、安全方面，在经济与 社会可持续发展以及生态系统建设方面具有很高的地位和特殊的价值。 在我国历史上，海岛对维护国家主权权益和国防安全做出了很大贡献和牺 牲，同时也造成其经济基础薄弱。目前，虽然我国海岛开发利用活动规模较小， 但海岛保护与管理所面对的问题和矛盾已经出现。因此，如何在科学发展观的指 导下，积极发展海岛经济，合理开展海岛的保护和利用工作，不仅是发展海洋经 济的需要，也是建设和谐社会的重要内容。 为了维护国家海洋权益和国防安全，保护海岛生态系统，规范海岛利用秩序， 改变海岛开发利用无序、无度、无偿的状态，扭转生态系统遭受人为破坏的状况， 促进海岛环境资源的可持续利用，全国人大正在编制中华人民共和国海岛保护 法( 以下简称海岛保护法) 。制订中的海岛保护法建立了一项全新的制 度，即“海岛评估制度”。要求“国家建立以海岛保护、建设和合理利用为目的 的海岛评估制度。对海岛保护与利用的价值进行评估，保证海岛保护与利用的科 学性、准确性和合理性。从事海岛评估工作的单位和个人，应当依法取得海岛评 估资质和执业资格。从事海岛评估的单位和个人，必须依法承担评估业务。海岛 评估制度的具体实施办法由国务院海洋行政主管部门制定”。海岛评估制度的建 立，将会对海岛的保护和开发利用工作发挥积极作用。， 虽然海岛作为一个独特区域，在自然条件和社会属性方面有自身的特征，但 是海岛的资源和环境研究，涉及到众多的自然科学和社会科学问题，因此，国内 目前已有的资源、环境评估的相关法律制度对海岛评估法律制度的建立均有重要 的参考意义，但又均不能直接套用，必须依照海岛的特点和国情实际，研究、制 定切合我国实际的海岛评估法律制度。 海岛评估法律制度研究 可以说，开展海岛评估的法律制度研究，对填补我国在该领域理论的欠缺、 指导我国海岛的合理开发和利用、切实推动海岛生态系统的保护具有重要的现实 意义和理论意义。因此，本文开展了对海岛评估法律制度的研究，旨在为发展海 岛经济，加强海岛综合管理提供法律方面的支撑，为海岛评估制度的完善和相关 政策的制定提供理论根据和参考性意见。 2 海岛评估法律制度研究 1 海岛评估概述 1 1 海岛的定义 海岛评估工作的对象是海岛，目前对海岛概念的界定并不统一，不同国家、 不同学科有所差异，因此对海岛概念的界定就带有一定的地域色彩。 1 1 1 海岛的地学定义 根据联合国海洋法公约规定：“海岛是指海洋中四面环水并在高潮时高 于水面的自然形成的陆地区域”，但未确定陆地的面积界限。国家质量技术监督 局发布的国家标准海洋学术语海洋地质学中规定，海岛是“散布于海洋中 面积不小于5 0 0 平方米的小块陆地”。1 全国海岛资源综合调查简明规程参 照目前国内外通行的原则，规定“海岛系指被海水包围的小块陆地，列入本次调 查计划的海岛，是指在大潮高潮面之上面积在5 0 0 , 5 以上的海岛”。但是，小于 5 0 0 m 2 的仍属于海岛，是我国国土的组成部分。 上述定义其内涵主要包括以下几方面：( 1 ) 在海洋中，四周有海水围绕；( 2 ) 高潮时露于海面之上；( 3 ) 不是人造的，是自然形成的陆地；( 4 ) 在我国通常 面积大于5 0 0 平方米的小块陆地。 j 1 2 海岛的法学定义 1 9 8 2 年联合国海洋法公约( 以下简称公约) 第1 2 1 条明确规定： “岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。它包含以下三 个必要条件：( 1 ) 四面环水，凡是有一面与大陆相连，属于半岛，不在岛屿之 列；( 2 ) 高潮时高出水面，这里指的高潮应当是平均大潮高潮面；( 3 ) 自然形 成，即不包含人工岛屿或者人工构造物。由于该定义综合了众多国家的意见，体 现了世界各地岛屿的情况，就目前而言应当是客观准确的。 岛屿的法学定义曾是一个长期以来国际上法学界“百家争鸣”的问题。它经 国家质量技术监督局 海洋学术语海洋地质学中华人民共和国国家标准6 b t1 8 1 9 0 2 0 0 0 第1 页 海岛评估法律制度研究 历了如下发展过程。1 9 3 0 年海牙国际法编纂会议规定，“岛屿是一块永久地高 于高潮水位的陆地区域”：，而当时英国曾建议将岛屿定义为“一块由海水环绕的 陆地，在正常情况下，永久位于海面之上，它不包括一块不能有效占领和利用的 领土”。到1 9 5 6 年，国际法委员会的报告又作了进一步修订，认为“岛屿是四 面环水并在通常情况下永久地高于高潮水位的陆地区域”。1 9 5 8 年领海及毗 连区公约第1 0 条第1 款规定，“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然 形成的陆地”，增加了“自然形成的”内容，以区别于“人工岛屿”。在1 9 7 3 年的国际海底委员会上，岛屿的定义引起了广泛的争议，马耳他代表提出用数字 把岛屿与小岛加以区分的建议，即“岛屿是指四面环水，露出高潮水面，面积大 于l k r f l 2 的自然形成的陆地”，“小岛是指四面环水，露出高潮水面，面积小于 l k m 2 的自然形成的陆地”；罗马尼亚则建议，“小岛是指四面围水，高潮时露出 水面，面积超过1 k i n 2 但不足1 0k m 2 ，且无人居住或不能有人居住，本身亦无经 济生活或不能有经济生活的一片自然高地”；非洲1 4 国提出，“岛屿是指四面 围水，但露出高潮水面，自然形成的一片广大陆地；小岛是指四面围水，但露出 高潮水面，自然形成的一片较小的陆地；岩石是指四面围水，但露出高潮水面， 自然形成的一片石质高地；低潮高地是指低潮时四面围水，但露出水面而于高潮 时淹没的自然形成的一片陆地”。最终，经过世界各国进一步研究、争论和协调， 大部分国家逐步形成一致意见，形成了1 9 8 2 年海岛法学定义。 1 2 海岛评估的定义 评估是根据特定的目的和掌握的资料对某一事物的价值进行定性定量的说 明和评价的过程。海岛评估可以定义为专业机构和人员，按照国家法律法规和海 岛评估准则，根据特定目的，遵循评估原则，依照相关程序，运用科学方法，对 不同海岛的特有价值以及地理区位特征，进行充分论证和评价不同开发利用活动 对海岛生态、资源以及国家权益和安全的影响，针对性地评估海岛生态防护措施、 各类废弃物、垃圾和污水处理办法的合理性和有效性，检查海岛开发利用活动中 海岛保护的组织管理、人员和设备配置情况的行为。海岛评估是一项科学性非常 强的工作，每个海岛都有自己的特点，对海岛进行评估，需要进行详细的科学调 4 拇岛评估法律制度研究 查和论证，而不能简单的以资料为依据。对要开发利用的海岛，应对海岛开发的 具体内容、开发规模、开发方式、经济效益的分析，以及对岛屿开发后的变化情 况、岛屿对周围环境的影响等方面做出详细论证，以促进海岛资源的持续利用 对重点保护的海岛，应对岛上的资源状况、历史遗迹等方面认真调查，作为将来 海岛保护的依据。因此，海岛评估必须结合海岛的实际情况，进行广泛的社会调 查，立足实际。 1 3 海岛评估的目的及意义 1 3 1 海岛评估的目的 海岛作为一个独特区域，在自然条件和社会属性方面，不同于海域，也不同 于大陆，有着自身的特征。其特殊性主要表现在以下几个方面：首先在自然属性 方面，一是海岛具有独立性。海岛有着得天独厚的地理位置、自然资源、自然环 境和社会经济条件。它的独立性主要表现在以下几方面：生态系统的独立性、人 类生存环境的相对独立性、自然环境的独特性。二是海岛具有完整性。海岛及其 周围海域构成一个既独立又完整的生态环境系统，海岛各种资源并存。是一个具 有多种功能、多方面开发利用价值的自然综合体。三是海岛具有脆弱性。海岛的 自然环境和生态系统都具有脆弱性：海岛陆域面积一般较小，环境条件严酷，陆 域植被贫乏单一，易受破坏；同时海岛四面环海，易受海洋灾害的侵袭，受灾频 度大，种类多，危害大，容易受到毁灭性的打击。其次，在社会属性方面，海岛 的特殊性主要表现在：维护国家主权和海洋权益、保障国家海上安全、促进海洋 经济发展、保护生态环境等方面。海岛的特殊性，决定了对海岛的开发利用和保 护应采取合理可行的方式，而海岛评估工作的开展可以发挥重要作用。 海岛评估可以查清项目所在海岛及其周边水域自然环境、资源及产业分布的 背景资料，预测项目用岛对海岛资源、环境与海洋功能区的影响程度，提出海岛 使用控制和保护目标，为有序开发利用海岛资源、维护海岛生态环境和强化海岛 使用管理提供技术依据，为实现海岛的资源、环境、社会、经济效益的统一及海 岛的可持续利用服务。 海岛评估法律制度研究 1 3 2 我国海岛面临的主要问题 2 0 世纪8 0 年代，随着改革开放的进一步深入，我国社会各界逐步认识到海 岛重大的经济与社会价值，开发利用海岛成为热潮，并成为我国社会主义现代化 建设的新的经济增长点，但同时也引发了一系列问题，特别是开发与海岛生态系 统保护、海岛资源可持续利用之间的矛盾，以及开发与国家海洋权益和安全维护 之间的矛盾逐渐突出甚至激化。我国海岛开发和保护主要面临以下几方面问题： ( 1 ) 海洋主权权益和国防安全问题突出 根据以陆定海的国际法原则，海岛可以划定领海、毗连区以及专属经济区和 大陆架等广阔海域，在主张国家海洋主权方面具有无与伦比的地位。我国已经公 布的7 7 个领海基点中，大陆领海的部分基线的领海基点为4 9 个，西沙群岛有领 海基点2 8 个。在所有领海基点中，有6 个基点分布在有人居住的海岛上，另外 7 1 个基点部位于无居民海岛上2 。但目前，我国多数领海基点岛屿没有设立基点 标志，也没有标识领海基点位置；社会对领海基点的保护意识不够；我国领海基 点及其所在海岛缺少维护，部分领海基点因潮汐、波浪的侵蚀而面l i 缶破坏的危险。 此外，国家主权岛屿被侵占情况严重，国家面临严峻的安全形势。 ( 2 ) 海岛生态系统破坏和退化严重 海岛生态是海岛生物群落与其周围环境相互构成的，影响这种关系的自然因 子主要有气候、水文、生物、地质、地貌等。海岛一般远离大陆，地形地貌简单， 面积狭小，土壤单薄贫瘠，植被种类贫乏，生物多样性稳定性差，生态系统脆弱， 极易遭受损害。因此，海岛无序化的开发利用，导致海岛林木、草地等植被破坏 严重，水土流失、生物多样性受损，环岛水域水产资源捕捞过度，局部水体受到 污染，水生资源量锐减，生态环境日趋恶化。 ( 3 ) 海岛污染问题逐渐突出 过去，由于海岛开发建设相对滞后，海岛污染主要以海岛周围油田开发的油 气污染、海水携带来的有机物污染、重金属污染、海洋事故污染以及大气沉降污 染为主。近年来，海岛周围养殖污染以及海岛开发的自身污染越来越严重，已经 2 根据国家海洋局公布的资料，我国有6 7 个领海基点在无居民海岛上，而根据国家海洋局海洋三所的资料， 我国有4 3 个大陆领海基点在无居民海岛上，西沙群岛的2 8 个领海基点全部在无居民海岛上据海洋三所 的资料，我国有7 1 十领海基点在无居民海岛上。 6 海岛评估法律制度研究 成为海岛污染的主要因素。 ( 4 ) 海岛资源破坏和浪费现象普遍 我国海岛开发主要是粗放型的开发模式，资源附加值低，破坏性大，掠夺 式开发现象多，包括采石、挖沙、砍伐植被、挖掘珊瑚礁、捕捉海岛鸟类等。 ( 5 ) 无居民海岛开发秩序混乱 无居民海岛地理位置偏僻，交通不便，过去长时间没有得到社会的关注， 开发利用活动很少。改革开放以来，无居民海岛巨大的经济与社会价值逐步为社 会所认识，开发利用无居民海岛，甚至争当“岛主”，成为社会热潮。然而，由 于无居民海岛开发属于社会新的发展领域，自主性、随意性较大，缺乏规范和秩 序，已经引发了一系列问题。 ( 6 ) 海岛经济与社会发展滞后 由于历史等原因，我国海岛地区基础设旅差，交通不便，淡水短缺，通讯 不畅，电力不足，生态系统脆弱，经济社会活动局限性大，国民经济发展远远落 后于临近大陆沿海区域，是“东部的西部地区”。 1 3 3 海岛评估的意义 海岛是一个复杂的生态系统。海岛生态系统包括岛陆、岛滩、岛基和周边海 域，这四个部分是任何海岛不可分割的亚系统。由此可见，海岛的资源和环境， 涉及到众多的自然科学和社会科学，其开发和保护、利用又涉及到众多的业务部 门。因此，如何加强对海岛的保护，促进海岛的合理开发利用已经成为一个重要 的现实问题。国内目前已有的评价、评估和有关技术导则，如环境影响评价、海 域使用论证、海洋自然保护区管理技术规范等等，均不能套用于海岛评估，必须 根据海岛生态系统的特殊性，依照海岛的特点和国情实际编制适宜的海岛评估体 系。海岛评估工作具有重要意义，主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 促进海岛合理开发利用 不同国家或者同一国家不同区域的海岛开发情况差异很大，发展不均衡，一 般表现为从初级到高级的3 个不同发展阶段：一是原始阶段，即国家经济社会发 展水平比较低，或者是大陆国家基于各种原因对海岛开发不很重视或者关注，海 岛开发利用活动少，自然资源和生态环境基本保持原始状态：二是粗旷式发展阶 7 海岛评估法律制度研究 段，即随着国家对生产力的逐步解放，社会经济、技术水平逐步提高，海岛资源 价值初步为社会所认识，海岛开发热情高，但缺乏科学规划，开发盲目性较大， 资源和生态破坏情况严重；三是生态岛建设阶段，即随着人们对海岛价值的重新 认识以及经济技术水平、社会素质的普遍提高，人们开始以可持续发展观念来指 导海岛开发，根据海岛的特有属性和功能定位确定海岛的发展目标，坚持开发与 保护并重，从而在形成海岛经济社会的快速发展的同时。保持海岛自然资源和生 态环境的原始或者良好状态。当前，由于海洋技术和海洋开发能力的制约，世界 大部分地区海岛仍然处在第一个阶段，然而在大陆沿岸或者社会重点关注区域， 也有不少海岛已经发展到第二、第三阶段。就同一国家而言，往往3 个不同发展 阶段的海岛同时存在。世界上海岛开发利用的类型、方式很多，但主要集中在渔 业、矿业、旅游业、交通运输业以及科学探索、军事基地建设等领域。3 改革开放以来，我国海岛开发建设取得了一定成就，海岛经济飞速发展。各 地区都在探索海岛开发利用的有效形式。例如三角洲岛位于大亚湾内，面积约 1 2 万平方米。海岛一大一小，其间由岛坝连接而成，因海岛形似一个等边三角 形，故称三角洲岛。该岛于1 9 9 8 年被个人购买了4 0 年的使用权。经过几年的开 发，三角洲岛建起了欧式会所和别墅，配套的旅游设施已经初具规模，每天可接 待近百人游客。目前三角洲海岛俱乐都为了保护海岛原始的生态环境，限量上岛 人数，一年不超过1 万人。海岛开发，扩大了就业，改善了环境，增加了地方 财政收入，促进了海岛经济的发展。 虽然我国海岛开发取得了一定成就，但不容否认的是我国海岛开发还存在许 多问题。如海岛无序开发问题严重，海岛开发缺乏统筹规划和科学论证，海岛开 发竭泽而渔，只顾眼前利益，不顾长远发展。造成这些问题的原因一方面是由于 我国对海岛长期疏于管理，没有合理的保护利用规划和措施。另一方面是与海岛 配套的法律法规并不完善。 海岛既然是公有资源的重要组成部分，为了保护国家作为资源所有者的利 益，同时也为了对海岛进行生态保护的同时，更合理有效地利用有限资源，我国 应借鉴英国、美国、加拿大、澳大利亚等发达国家的做法，实行海岛有偿使用制 度，通过出租的方式，将海岛交由开发者使用，国家通过收取海岛使用金这种途 3 王忠论我国海岛开发与保护管理的基本政策研究中国海洋大学2 0 0 6 年博士论文第l l 1 2 页 海岛立法起草组海岛立法必要性和可行性研究北京：2 0 0 4 年第3 3 页 海岛评估法律制度研究 径来实现所有者利益。在发达国家，出让或出租海岛可采取多种方式，政府在不 同情况下，分别采用协议、招标、公开拍卖、单独申请、行政划拨等方式出租公 有海岛土地。实行海岛有偿使用制度，就需要对海岛使用人收取使用金或租金， 作为使用海岛的对价。租金支付的方式，大致可分为从量征收与从价征收两种： 5 前者是按照海岛的面积征收使用金；后者是按照海岛的使用价值或使用海岛所 获得的经营收入的一定比例征收使用金，发达国家多采取这种方法计算土地租 金。海岛的面积虽大小有别，但影响海岛价值的更重要的因素还是海岛的地理位 置、岛上环境与资源等情况，根据海岛的使用价值收取使用金更公平合理。而采 取这种方式征收使用金的前提是应对海岛的使用价值存在一个较为客观合理的 估算。在美国、加拿大、澳大利亚、新加坡等发达的市场经济国家，都建立起海 岛土地估价制度。政府不仅设立估价机构，而且建立了非常完善的估价制度，所有 海岛土地的估价，包括私有海岛土地，其估价必须由政府估价部门进行或者估价 结果必须得到政府部门的确认。政府正是通过种种严格的估价制度，调控着海岛 土地的价格，杜绝了过高或过低估价现象的发生，从而确保政府能从海岛土地流 转中得到充分的经济利益。 我国应借鉴上述国家的做法，根据我国的实际情况，除因军事或公益目的需 要，用岛采取单独申请、行政划拨的方式之外，为经营性目的使用海岛的，宜采 用招标、拍卖等方式，透明度高，公示性强，可以比较公平地配置资源，维护国 家利益。对海岛资源实行有偿使用制度，不仅与发达国家做法一致，与我国现行 法律规定的精神也相吻合。我国1 9 9 9 年中华人民共和国土地管理法实施条例 中规定了国有土地有偿使用的方式，包括国有土地使用权出让和国有土地租赁， 在国土资源部1 9 9 9 年颁布的规范国有土地租赁若干意见中，明确规定了国 有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招 标、拍卖方式。而实行海岛资源有偿使用制度，就需要建立海岛评估制度，由具 有评估资格的评估机构，根据特定的评估因子，例如海岛所处的地理位置、周边 环境、岛上基础设施、自然资源等情况，估算出海岛的价值，以此作为海岛租金 确定的基础。这一制度既可以保护海岛使用权人的利益，保证其支付的对价较为 公平合理，同时也可以维护国家利益。 5 海岛立法起草组国外海岛法律制度比较研究北京：2 0 0 4 年第1 2 5 页 9 海岛评估法律制度研究 ( 2 ) 加强海岛生态保护 海岛不仅具有重要的经济价值和政治、军事、科学等方面的价值，还具有重 要的生态价值。对海岛生态系统的保护，不仅有利于海岛的经济价值及其他价值 的保持及提高，还有利于周围海域生态系统的保护。但是，当前我国海岛由于缺 乏有效管理，导致其开发无度、资源破坏严重。我国大多数海岛是基岩海岛，海 岛上的石英砂岩、大理岩、岩浆岩等都是较好的建筑材料；一些海岛还富含多种 矿产资源，包括黑色金属、有色金属、稀土金属以及其他非金属矿产，具有极高 的开采价值。因此，在海岛上开山采石情况在我国沿海各省普遍存在，特别是在 浙江、福建和广东等省，给海岛生态带来严重危害。此外，海岛资源虽然种类独 特，但种类很不完备，一般以区位、港口、景观为资源优势，而海岛本身土地、 水资源、生物资源等都十分有限，又受外界条件约束，生产选择余地小，大部分 以渔业为主，辅以少量种植业。形成特有的海岛型经济。正是海岛资源的有限性， 决定了海岛开发必须走资源节约型发展海岛经济的路子。探索合理的海岛开发利 用模式，对于海岛的开发利用和生态保护具有重要的意义。通过海岛评估工作， 一方面要对已经遭到破坏的海岛状况进行调查，得出评估结论，有关部门以此作 为处罚依据，对擅自炸岛、炸礁的个人或单位进行处罚，以起到警戒作用；另一 方面，要对海岛的生态状况定期考核，及时发现在开发和保护过程中存在的一些 问题，控制和改善海岛及其海域生态环境的恶化趋势，使海岛及其海域的生物资 源衰退趋势得以遏制。只有这样，才能做到发现问题，及时解决、防治结合，做 到防患于未然，才能确保海岛的生态平衡，资源的永续利用。 ( 3 ) 规范行政权力的行使 由于海岛具有很高的国家主权、安全、交通、能源等综合资源价值，并且陆 域狭小，土壤稀缺，没有淡水，灾害频繁，海洋属性显著，基本不具备可开发的 土地以及其生态的高度脆弱性和基本不可恢复性等特征，使海岛不宜纳入集体所 有范畴。新颁布的物权法确立了海岛属于国家所有。物权法第四十六条 规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。而海岛作为特殊的生态系统，被认为是 海域的重要组成部分，其理应归国家所有。因此，任何个人都不应擅自开发利用 海岛，海岛的开发利用和保护活动应由国家专门机关管理。对于已经被擅自破坏 的海岛，有关部门应对其进行处罚，一方面可以对擅自开发者起到警戒作用，另 l o 海岛评估法律制度研究 一方面可以最大限度的挽回国家损失。然而，“行政权的操作者毕竟是同具人类 弱点的普通平凡的人而非天使，使普遍抽象的法律规定有机地与具体个案情形结 合起来的过程实际上是人的认识过程，行政公务人员既需准确的把握法律规范之 意义及规范背后社会经济政治文化之内蕴，还必须通过各方面的信息对具体事件 的全部情形有清醒理智的了解。这其中，或者由于客观复杂因素的影响，或者由 于公务员认识才智和认识能力的局限，或者更严重地由于公务员职业道德和品行 上的缺陷，行政权行使的失误或权力的故意滥用都在所难免。”6 有关部门没有 专业的评估人员，其对海岛价值的判断往往是直观抑或片面判断，如果以此为依 据，一方面可能损害相对人的合法权益，另一方面可能由于行政权的滥用损害国 家利益。此时，专业的评估人员及出具的评估报告可以有效地弥补行政权的不足， 其出具的评估报告客观反映海岛的实际价值，对保护相对人的合法权益和国家利 益具有重要作用。 2 海岛评估法律制度相关问题研究 2 1 海岛评估法律制度建立的必要性 根据法律制度的一般含义，海岛评估法律制度的概念可以概括为：是我国法 律体系的组成部分，是为维护国家海岛权益、建立合理的开发利用秩序，最终实 现海岛资源的可持续利用，而由国家制定、认可，并由国家强制实施的调整海岛 评估过程中发生的各种社会关系的规范制度的总和。人类社会有秩序运行是依赖 各种制度的保证。大到有国家制度、经济制度、科技制度、文化制度、教育制度、 法律制度等；小到有基层单位的具体行政与生产管理的规章制度等。没有管理制 度，必然发生混乱。而这其中由于法律制度，因其本质特征是“统治阶级按照自 己的意志，通过国家政权建立的用来维护自己秩序的制度，是统治阶级实行阶级 统治的工具”，使得其在国家各类管理制度中最具强制性、权威性和执行性。因 此，海岛评估法律制度的建立，对于保障海岛评估工作有序、顺利进行具有重要 6 罗豪才，沈岿平衡论：对现代行政法的一种本质思考中外法学 。1 9 9 6 年。第4 期：第1 页 “ 海岛评估法律制度研究 意义。 此外，目前进行的海岛评估工作没有统一的标准，从事评估工作的机构主要 是依据中华人民共和国海域使用管理法、中华人民共和国海洋环境保护法、 中华人民共和国渔业法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和 国矿产资源法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国物权法、中 华人民共和国野生动物保护法等法律规范，评估标准的不统一，势必会影响到 评估结论，从而影响到对海岛的保护和利用：其次，评估机构的资质没有相应规 定。目前我国还没有制定相应的规范，规定承担海岛评估工作的机构应具备的条 件，实践中，往往是有关部门委托相应的机构从事评估工作，而受委托的机构是 否具有相应的资质以及相应的评