（社会学专业论文）公众参与与移民利益获取——l站移民安置案例研究.pdf

摘要 本文选择一个有代表性的火车站移民安置为切入点，深入实地采用深度访谈法、 座谈会、参与观察等方法认真收集了该站移民安置的各方面材料，并通过对移民安置 过程中几个重要阶段具体操作过程的梳理，将移民安置过程中的实际公众参与状况逐 一还原。文章阐述了移民安置活动前期信息获取的重要性。在房屋的拆迁安置阶段， 移民通过理性的参与方式，争取到了火车站周边很有发展潜力的地段作为移民安置点。 在征地补偿款及土地的重新调整阶段，分析了村能人的参与和村民集体参与的不同作 用，他们的参与不仅很好的防止了征地补偿中造成村民的两极分化，还保障了村民的 生计不受影响。在“农转非”安置补偿过程中，展示了村民非制度化的参与方式给村 民带来的巨大经济利益。本研究走出自上而下的视角，不仅仅考虑公众参与在移民安 置中应该如何，而更主要的考虑移民可以如何参与，事实上是如何参与的，展示移民 参与在多大程度上有利于其获得自身的利益。最后提出了提高公众参与效率和规范参 与方式的各种建议。 关键词：公众参与征地拆迁移民安置生计恢复 a b s t r a c t t h et h e s i sc h o o s ear e p r e s e n t a t i v es t a t i o nr e s e t t l e m e n ta saf o c a lp o i n t , i n t e g r a t e dw i t h l i t e r a t u r ea n dc a s e s t u d y m e t h o d s t h ee x t e n s i v e i n t e r v i e w , g r o u p - d i s c u s s i o n a n d p a r t i c i p a t i n go b s e r v a t i o nm e t h o d si nf i e l d a l lk i n d so fd a t aa b o u tr e s e t t l e m e n t 。v i a c l a r i f y i n g a n d c a t e g o r i z i n g s o m es i g n i f i c a n t p h a s e s o ft h ea c t t l a lr e s e t t l e m e n t i m p l e m e n t a t i o n , t h et h e s i ss h o w so u tt h ea c t u a l i t yo f p u m i cp a r t i c i p a t i o ni nt h er e s e t t l e m e n t p r o c e s s t ot h er e a d e r s t h i st h e s i se l a b o r a t e st h ei m p o r t a n c eo f o b t a i n i n gi n f o r m a t i o ni nf o r e p e r i o do fr e s e t t l e m e n ta c t i v i t y i nt h es t a g eo ft h eh o u s e sd i s m a n t l i n ga n dr e s e t t l e m e n t ，i n t h ew a yo f t h er a t i o n a lp a r t i c i p a t i o n , t h ei m m i g r a n t sg o tt h er e s e t t l e m e n tp l a c en e a rt h et r a i n s t a t i o ns u c c e s s f u l l yw h i c hh a sl o t so f p o t e n t i a lf o rd e v e l o p m e n t i nt h es t a g eo f r e a d j u s to f c o m p e n s a t i o nm o n e ya n dl a n d ，t h i st h e s i sa n a l y z e st h ed i f f e r e n tf u n c t i o no fp a r t i c i p a t i o n b e t w e e ne l i t e sa n dv i l l a g e r s t h e i rp a r t i c i p a t i o nn o to n l yp r e v e n t e dt h ep o l a r i z a t i o no f v i l l a g e r sc a u s e db yc o m p e n s a t i o n , b u ta l s og u a r a n t e e dt h el i f eo ft h ev i l l a g e r s i nt h e p r o c e s so f a g r i c u l t u r a l t o n o n - a g r i c u l t u r a l ”s t a t u sr e s e n l e m e n ta n dc o m p e n s a t i o n n o n - s y s t e m i z ew a yo fp a a i c i p a t i o nc a nb r i n gh u g ee c o n o m i cb e n e f i t st ot h ev i l l a g e r s t h e s t i l d yd i s c a r d st h ev i e wo f f r o mt o p t ob o t t o m n o to n l yt a k i n gi ti n t oc o n s i d e r a t i o nt h a tw h a t s h o u l db ed o n et op u b l i cp a r t i c i p a t i o nd u r i n gt h er e s e t t l e m e n t b u tp a y i n gm u c ha t t e n t i o nt o t h ea c t u a l i t yi m p l e m e n t a t i o na n dh o wt op a r t i c i p a t e ，t oi n t e r p r e tt ow h a td e g r e et h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o nd o e sh e l pf o rt h e m s e l v e st og e td e s e r v e dp r o f i t i nt h ee n d ，t h i st h e s i sg i v e s s o m ea d v i c e so i lh o wt or a i s et h ee f f i c i e n c yo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dh o wt or e g u l a t e t h ew a yo f t h e p a r t i c i p a t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，l a n d - a c q u i s i t i o na n dh o u s e d e m o l i s h m e n t ， h o u s ed e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o n ，l i v e l i h o o dr e c o v e r y u 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不 实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ： 二瞧逵量跏。年弓月f 7 日 论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊( 光 盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ； 遨蓬孟矽刁年；月，f 日 公众参与与移民利益软取 一、导言 在2 0 世纪的最后2 0 年，由发展项目导致的非自愿移民的数量每年大约有i 0 0 0 万， 2 0 年中全球总共有大约2 亿移民( m i c h a e lm c e m e a ，2 0 0 2 ) 。非自愿移民( i n v o l u n t a r y r e s e t t l e m e n t ) 是由于工程建设( 包括水利、电力、铁路、公路、机场、城建、工业、 环保等) 所引起的移民，这样的移民大多数由政府决策引起，是具有很大强制性的变 迁。这就决定了非自愿移民安置是一项政策性强、涉及面广、技术复杂的系统工程( 陈 绍军、施国庆，1 9 9 5 ) 。由于多种原因，非自愿移民的安置工作还存在很多的问题，但 是，世界银行移民专家塞尼指出，“在开明的政策引导下，一定可以比现状更有效地保 护公民权利，人的尊严以及作为非自愿移民而享有的经济权利”( m i c h a e lm c e m e a ， 2 0 0 2 ) 。同时，这种权利的保障更有赖于移民自身的觉醒与公众参与。 ( 一) 研究问题 1 研究背景 随着我国社会主义建设事业的不断发展，各种工程移民数量庞大。据估算，建国 5 0 多年来，我国工程类非自愿移民大约有5 0 0 0 多万人。( 张绍山、陈绍军。2 0 0 7 ：i ) 1 9 9 0 年以来，由于大规模的公路、城市改造、水利、电力工程建设产生的移民人数超 过1 0 0 0 万人( 施国庆、陈阿江，1 9 9 9 ) 。移民问题从一个很不受重视的非工程问题， 发展为与工程并重的重要问题，已经引起了政界、学界等多方的高度关注。但是，由 于多方面的原因，和移民相关的很多问题仍在大小工程项目中出现并产生重要影响。 移民安置的好坏，不仅直接关系到工程能否兴建、何时兴建、能否如期建成，更直接 关系到移民生产生活水平能否恢复、提高并得以持续发展以及项目所在地的经济发展， 社会安定等，所以，“移民安置是搞好一项工程的重要基础和保证”( 董铭，2 0 0 2 ) 。 而移民安置工作是否成功，对政府而言，最关键的还是要清楚移民的情况，要站在移 民的角度切实的考虑移民的问题和困难，充分听取移民的意见，保障移民利益。同时 要充分发挥移民自身的作用，通过移民区广泛的公众参与实现项目的最终目标与移民 的共同利益。但并不是所有的工程建设都会从一开始就十分重视移民问题，这往往会 给工程的顺利实施带来重大的影响。事实证明，有的工程项目自始至终都相当的注重 河海大学硕 学位论文 移民的利益与移民的参与，所以工程进展相对顺利，移民利益也得到较好的保障。例 如，在w d 铁路上的两个火车站的移民安置情况就存在着本质差别。w d 铁路地处四 川瓮地的东北边缘，低山丘陵地带，沿线矿产资源和农副产品资源丰富，但由于沿线 交通设施落后，迄今仍为国家的贫困地区之一。l 县与w 区也都是相对贫困的地区， 地理环境和社会经济条件相似。l 站与w 站分属于这两个地区，都是w d 铁路上的火 车站。但是由于在移民安置过程中公众参与的程度不同，在补偿政策相同、地理条件 相似的情况下，两个火车站竞出现了截然不同的安置后果：l 站移民得到妥善安置， 是项目最大的受益者，其生计不仅得到很好的恢复还在原基础上有所发展；而w 站移 民不仅没有享受到项目实施带来的利益，且由于安置较差，生活水平较安置前普遍有 所下降。 2 提出问题 铁路项目造成的虽然是线性移民影响，但是如果火车站选在一个很偏僻的地方， 就不能够充分发挥铁路的作用；因此，尽管铁路沿线可能避开了居民点，但火车站还 是往往选在人口相对集中，离市镇中心较近的地方。所以，相对而言，火车站的征地 和移民拆迁都较多，移民安置情况的好坏影响也就较大。尽管相对于水利水电移民来 说，铁路项目移民的规模和难度都相对较小，但聚集在某一个点，即火车站的移民安 置情况同样尤为重要。 移民安置，一般说来，主要考虑工程和移民、环境及社会经济的关系，也就是如 何处理工程和人、自然及社会的关系，如何处理全局和局部、国家和个人、受益地区 和影响地区的权益分配( 张明义，1 9 9 5 ) 。移民利益应该如何分配，实际上如何分配， 移民在其利益分配过程中的作用如何都成了移民安置的重要内容。移民安置过程中的 公众参与对移民利益的获取有重要作用。移民安置的好坏对工程建设顺利与否起着重 要作用；移民参与又决定着移民安置状况。本文的研究问题就是：在移民安置的主要 阶段，移民及相关人员或组织是如何参与利益分配的? 各种不同的参与方式在移民安 置的不同阶段是如何影响移民获取其利益的? 各种不同的公众参与形式为移民争取到 了哪些利益? 政府和相关机构又该如何促进移民参与的实现? 早期的工程项目建设往往不重视移民安置。1 9 8 0 年代以前，移民问题在我国一向 被认为是无足轻重的枝节问题，“移民的利益尤其是农村移民的利益一向被视为只须适 当考虑的局部利益，它应该无条件地服从国家的整体利益”( 应星，2 0 0 1 ：3 6 2 ) 。1 9 8 0 2 公众参与与移民利益软取 年代以后的工程建设就比较重视移民问题了，但也存在着不少问题，主要表现在( 董 铭，2 0 0 2 ) ：一是注重经济补偿，而对移民过程中各种社会、文化、环境问题重视不够； 二是移民安置规划编制深度不够，规划的应变能力较差；三是移民安罨规划征求群众 意见不足，缺少人文观念的思考，其实就是公众参与不足。2 0 世纪末社会评价弓l 入中 国项目以后，公众参与受到了更多的重视，但即使是这样，这种参与也仅仅是自上而 下的参与过程，这仅与我们评价的项目工作人员有关，也与中国几千年来的传统有关， 与中国现阶段的民主程度有关。 本研究走出自上而下的视角，不仅仅考虑公众参与在移民安置中应该如何，而更 主要的考虑移民可以如何参与，事实上是如何参与的，展示公众参与在多大程度上有 利于移民获得其自身的利益。本文分成六章。第一章综述该研究的理论和现实背景， 包括对公众参与的理论和实践发展历程，以及公众参与在非自愿移民安置中的应用和 作用的综述，也包括研究方法的概述。第二章阐述了移民安置活动前期信息获取的重 要性，指明信息是公众参与的基础，并阐述了l 站移民信息的传递与获取过程。第三 章至第五章分别从移民安置活动的三个重要方面( 房屋的拆迁安置、土地征用补偿及 土地重新调整、“农转非”补偿安置) 描绘了移民过程中公众参与的实际状况，分别阐 明了不同阶段、不同参与形式的不同作用，揭示了l 站移民安置之所以更让人满意的 原因，即公众参与较好。第六章则碍出结论：充分的公众参与能更好她保障移民利益， 并提出了提高公众参与效率和规范参与方式的各种建议以供今后的移民活动参考。笔 者希望说明的是：公众参与不仅可以保障移民获取利益，还可以消除移民因信息不对 称引发的不公平感，反过来。移民在获取利益时也更能增强其参与能力。同时，自下 而上的参与方式不但能促进民主制度的发展，也有助于参与机制的形成，更是移民获 取其利益的有效手段。 ( 二) 文献回顾 1 公众参与的发展历程 ( 1 ) 公众参与的概念 “参与”作为一种发展理念，已经逐步形成一种思想体系，并运用于很多方面， 如参与式农村发展、参与式项目管理等；“参与”也作为方法和手段应用于参与式贫困 评估、参与式规划等( 中国国际工程咨询公司，2 0 0 4 ：3 0 ) 。关于“参与”的定义，现 河海大学硕士学位论文 代汉语词典解释为“参加事物的计划、讨论、处理等”；学术上主要有以下代表：“参 与是在对产生利益的活动进行选择及努力的行动之前的介入”( u p h o i f , e s m a n ，1 9 9 0 ) ； 参与可被定义为在决策过程中人们自愿的民主介入；“参与可被定义为农村贫困人口组 织自己、组织他们自己的组织来确定他们真正的需求、介入行动的设计、实施及评估 的过程。这种行动是自我产生的，并且基于对生产资源及服务的可使用基础上，而不 仅仅只是劳动介入”( o a k l e y , p e t e r e ta 1 1 9 9 1 ) ；参与涉及到人们在给定的社会背景下为 了增加对资源及管理部门的控制而进行的有计划、有组织的努力( 李小云，1 9 9 9 ：2 ) ； 对于农村发展来说，参与包括人们决策过程中，在项目实施中，在发展项目的利益分 享中，以及在对这些发展项目的评估中的介入( c o h e n 及u p h o i f , 1 9 7 7 ；塞缪尔p 亨 廷顿，1 9 8 9 ：9 7 ) ：“公众参与指的是通过一系列的正规及非正规的机制直接使公众介 入决策”( s e w e l l 、c o p p o c k ，1 9 7 7 1 c h a m b e r sr o b e r t ，1 9 9 4 ) ，“指政府之外的个人或社 会组织通过一系列正式的和非正式的途径直接参与到政府公共决策中”( 北京大学公 众参与研究与支持研究中心，2 0 0 6 ) ；社区参与是受益入影响发展项目的实施及方向 的一种积极主动的过程，这种影响主要是为了改善和加强他们自己的生活条件，如收 入、自立能力以及他们在其他方面追求的价值( p a u l ，1 9 8 7 ) 。 政治学或行政学强调公众是相对于政府而言的，公众参与主要指政府以外的人或 组织参与决策过程，是民主政治、行政公开的基础。公众参与社会公共管理中主要是 指公民对与自己生活相关的社会公共领域事务的参与( 余文学，2 0 0 6 ) 。环境评价中 引入公众参与概念已经成为人们的共识，其强调的除了相关机构公开信息让公众介入 决策以外，更强调公众的参与意识，公众在整过环境过程中的作用。在对众多发展项 目失败的反思基础上，发展项目中也开始提倡公众参与，但强调“参与不能只参与投 入，更重要的是要参与利益分享”( 李小云，1 9 9 9 ：4 ) 。在非自愿移民安置过程中， 董铭( 2 0 0 2 ) 认为，公众参与作为一种方法，是指“通过利益相关群体的民主协商， 通过群众积极参与决策过程和专家的辅助作用，使利益相关群体中的普通群众真正地 拥有自我发展的选择权、参与决策权和受益权”，强调相关利益群体的平等互动，并更 倾向于保障普通群众的权益；而许佳君等人( 2 0 0 2 ) 的研究认为，“移民参与是指移民 安置过程中相关利益群体和组织直接或间接参与移民安置活动并影响这些活动的过 程”，强调过程，指出移民参与的主体为移民安置活动的相关组织、移民和安最区居民。 世界银行操作手册( 0 p 4 。1 2 ) 中规定，被迁移人口“应及时得到有关的信息，并有机 会参与移民的规划、实施和监督”，并要求项目单位要辨别受影响的居民、社区、地方 4 公众参与与移民利益获取 当局，在准备阶段要规定“与非政府组织进行磋商的程序和具体的申诉渠道”，把相关 群体的参与作为项目本身的内容之一( o p 4 1 2 ) 。本文取其中最广义的公众参与概念， 即：一切相关的人员或组织( 包括正式组织和非正式组织) 介入与其利益相关的事务 的过程，包括其获取楣关信息、参与决策以及决策过程中的磋商和讨价还价，重点是 利益的协调。 ( 2 ) 公众参与理论及应用发展历程 “参与式发展”最早起源于草根组织( c a l m ，e d g a es a n d p a s s e t t , b a r r y a 1 9 7 1 ) ， 由美国康乃尔大学的n o r m a nu p h o f f 教授最早提出。他认为“参与式发展”中，发展 对象不仅要执行发展，还要作为受益方参与检测和评价。公众参与发展项目思想的提 出与众多发展计划的失败、国际发展思想的转变以及新的可持续、以人为本的发展观 的提出密切楣关的。在2 0 世纪4 0 年代末期，一些早期的发展援助活动开始在发展中 国家进行以促进发展和社会变化，但结果并不理想。到了5 0 6 0 年代，“社区发展” ( c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t ) 是当时国际发展的主流思想( 李小云，2 0 0 1 ：1 ) 。社区作 为一个基本行动单位，参与开始在社区层次上得到体现。但由于此时的决策仍掌握在 社区之外，社区只是作为支持国家发展计划的一种工具而并不能真正对其自身发展的 内容和方向做出决定( 黄海燕，2 0 0 4 ：7 ) 。 2 0 世纪7 0 年代以来，国际发展理论产生了6 个主要方面的转变( 刘璨、马天乐， 1 9 9 9 ：5 6 5 8 ) ，主要包括经济发展由单一走向综合；单纯的资源开发转向自然资源、 人才资源的共同开发；数量型增长转向质量型增长、结构型增长；短期发展转向长期 的、可持续的发展；单一技术创新转向机制创新、制度刨新；“自上而下”式的发展方 式转向“自下而上”式发展方式。这些变化的一个直接后果就是在各种项目中都加入 了重要的一个环节或者说一个过程，即公众参与。参与式发展方式开始成为国际发展 领域中创新理论与实践方面的突破。7 0 年代末期对于不发达的分析认为贫困源自于贫 困人口被置之于广泛的社会参与直接的发展活动之外。世乔银行在1 9 7 6 年曾经就一些 参与效果的经验研究，如用水系统管理研究得出结论：如能使得用水户参与决策与管 理，用水系统的供应将更加成功。农事系统研究、快速农村评估、参与式农村评估等 等方法先后被应用到各种发展研究与实践中去。也就是说在过去的1 0 年中，各种促进 当地人参与的努力形成了发展主流，这种参与是对非参与实践的计划体制的从态度到 方法论上的彻底变革( 黄海燕，2 0 0 4 ：8 ) 。 早期的公众参与主要体现在环境评价领域。由于早期工业发展给环境造成的公害 河海大学硕士学位论文 严重，一些国家以及国际组织均将“环境权”写进环境法律之中，公众参与作为可持 续发展的一个重要基础日益受到人们的重视。美国在上世纪7 0 年代在将环境影响评价 纳入国家环境政策法时已开始注意在环境影响评价过程中注意受影响者的参与， 提出要倾听受影响者的意见( 钱水茁，2 0 0 1 ) ，并有法律保证这一过程中的信息公开( 李 艳芳，2 0 0 4 ) 。加拿大环境评价法把“确保公众有机会参与环境评价程序”作为环 境评价法的目的之一，在该法的环境评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参 与( 方洪庆，2 0 0 0 ) ，同时，为保证公众的有效参与，法律还规定，“为进行环境评价 的每个项目开设公开档案室，方便公众获得该项目的档案资料”( 李艳芳，2 0 0 4 ) 。1 9 8 0 年在世界各国发表的世界自然保护大纲，不仅提出了让公众更多地参与环境保护政 策的制定，而且详细分析了让公众参与环境保护的好处( 韩德培，1 9 9 9 ) 。 到了9 0 年代初期，一些主要的援助机构如世界银行等开始将其援助重心向促进参 与式发展方面实行全面转移，参与式发展方式在全世界范围内真正蓬勃兴旺起来并逐 步演化成了相对丰富的参与式发展理论，包括以下内容( 李小云，2 0 0 1 ：2 ) ：1 ) 发展 对象在发展过程中的决策作用；2 ) 特定社会状况下发展的受益群体对资源的控制及对 制度的影响；3 ) 政治经济权利向有利于社会弱势群体进行调整的过程；4 ) 在社会中 构建社会角色相互平等的伙伴关系( p a r t n e r s h i p ) 。伙伴关系不仅意味着磋商，而且意 味着社会角色的基本愿望和知识系统都能得到充分的尊重。2 0 世纪9 0 年代以后，参与 式的含义在实践领域发展为所谓的利益相关各方共享资源，共享决策，这一概念是世 界银行在1 9 9 4 年提出的。 如今，公众参与已成为美国、欧洲等国家项目环境影响评价和社会评价中的一个 重要环节。联合国、世界银行、亚洲开发银行等国际机构和组织对公众参与均有明确 的规定。其中，对信息公开也是相当重视。日本的环境影响评价法就规定了从范 围界定阶段、准备环境影响报告书草案阶段到最终环境影响报告书三个阶段的相关信 息公开( 李艳芳，2 0 0 4 ) 。联合国开发计划署更是在1 9 9 2 年的人类发展报告( 沈红 霞，2 0 0 2 ) 中明确指出公众参与和可持续一样是实现人类发展目标的四个基石之一， 发展必须“由人民”而不是“为他们”而进行，人民必须充分参与形成他们生活的决 策和过程。 我国关于公众参与理念的正式提出是在1 9 9 1 年。当时，我国实施了一个由亚洲开 发银行提供赠款的环境影响评价培训项目，该项目在中国首次提出“公众参与”问题 ( 文洋，2 0 0 6 ) 。之后，公众参与问题逐步受到政府和人们的重视。在移民相关法律、 6 公众参与与移民利益获取 法规中，新一版土地法、土地管理法实施条例、城市房屋拆迁管理条例中开 始有部分条款涉及到公众参与，但还未作进一步明确，更谈不上形成一个较为完整的 公众参与制度。尽管国家也对环节影响评价中公众参与做出了很多规定，但大都流于 形式，在实际中或不能落实或无法实际操作。同时，由于我国很多信息的不公开、不 透明，致使很多参与不能深入，无法达到其应有的效果。李艳芳( 2 0 0 4 ) 就指出，我 国环境影响评价法对“公众”的界定不明确，对参与方式与阶段的规定也不尽全 面合理；更重要的是对公众应有的对相关信息的知情权也没有做出具体规定，这将大 大制约公众参与环境影响评价机制的真正形成。孙晔也指出，为使制定的规划能够可 行，在规划的整个过程中公众参与是非常重要的( 孙晔，2 0 0 0 ) 。 虽然“参与”的概念引入中国只有2 0 多年的历史，但“参与”的政治学含义在我 国并不陌生。可以浼，中国革命就是受剥削和压迫的广大民众广泛参与社会变革的成 功例证。毛泽东早期在湖南农村的一系列调查也包含了许多十分可贵的有关“参与” 的思想。但由于我国长期采用自上而下的决策程序，我国机构和群众也习惯于自上而 下的决策程序，在缺乏决策民主化和市场参照系的情况下，参与式的决策方式成本高 且速度慢。所以，即使有项目供资机构和上级部门的压力，项目执行人员也会敷衍了 事，不是导入参与式，而是导入形式主义( 李小云。1 9 9 9 ：3 2 ) ，虽然用了很多参与式 的方法和工具，也不过是为使用而使用，并没有真正的领会其中的含义。 当然，参与式方法在很多领域得到应用也取得了成绩。目前参与式方式广泛应用 于以下领域：资源管理、农村社会经济评估、社区发展与管理、发展计划、社会林业、 小流域治理、小额信贷以及农村医疗等。2 0 世纪9 0 年代术期以来，参与式发展方式开 始由研究机构向基层组织、政府组织扩散。目前，以北京、云南、四川、贵州等为主 要基地的参与式发展方式的研究与实践正在健康地发展( 李小云，1 9 9 9 ：1 5 ) ，并且在 实践中逐渐认识到了农民以及“乡土知识”的作用。“农民的知识”实际上发挥着重要 的作用，农民现实、理性、聪明，并且实践中许多行之有效的技术来源于农民的创造； 同时，强调农民参与决策，要求建立无排他性的新的伙伴关系，这种关系包含所有相 关人员的积极参与与合作( 李小云，1 9 9 9 ：1 8 ) 。 有关公众参与的研究，还包括对相关利益者的分析，这在黄海燕( 2 0 0 4 ：1 0 ) 的 著作中有详细叙述，研究的主要是参与的主体，并且强调弱势群体的参与以及公众参 与过程中的社会性别敏感性，在此不作详细论述。另外，有关参与的影响因素，陈绍 军在其研究中作了归纳，指出影响参与的因素很多，主要包括社会环境因素、行政、 7 河海大学硕七学位论文 政治因素以及人的因素。真正有效的参与方法，应该有一种自下而上的计划、以及政 府与当地人民伙伴式合作关系的发展。事实上，人们参与的意愿常常依赖于其需要和 地方官员、项目规划人员给予人们参与的支持和鼓励。如果人们发现他们的参与只是 一种形式，那么他们是不会积极、主动地去参与项目的计划活动：其次，如果项目对 他们没有特殊的厉害关系，他们也不会积极参与这些活动；因此，研究其参与必须要 弄清楚其需要( 陈绍军、施国庆，2 0 0 2 ) 。 总之，公众参与发展到今天，有关“参与”的思想已经逐渐深入人心，但在实际 应用过程中仍然存在很多不足，表现在：公众参与只在国际投资项目中有更明确的要 求；没有完善的体制或制度保障，参与容易流于形式，这又进一步打击相关人员参与 的积极性；有关活动涉及到的很多信息不是不公开，就是公众获取信息有限制，不利 于公众参与的深入；有些设计方案对公众参与的成本和效益缺乏考虑等，这在一定程 度上阻碍了人们积极参与相关事务。 2 非自愿移民安置中的公众参与研究 非自愿移民是相对于自愿移民而言的，在国内也称作“工程移民”，指由工程建设 ( 包括水利、电力、铁路、公路、机场、城建、工业、环保等) 所引起的移民( 方泉 尧，2 0 0 4 ：7 ) 。世界银行操作手册( o p 4 1 2 ) 中特别指出，非自愿移民指在没有事先 征得被迁移居民同意或被迁移居民处于没有选择余地或者是缺少合理的替代方案条件 下，移民做出的无奈选择或被迫同意。在性质上，移民参与是种社会参与，参与主 体为移民安置活动相关的组织、移民和安置区居民；在范围上，移民参与涉及面广； 在方向上，参与主体通过参与追求利益；在形式上，移民参与指参与主体参加到相关 活动中去，影响甚至改变一些移民安置活动的性质和方向( 许佳君、施国庆等，2 0 0 2 ) 。 ( 1 ) 移民安置中公众参与的必要性 公众参与在移民安髭活动中的必要性早就被人们所认识。发展项目特别是水利水 电项目，通常会产生大量的移民搬迁和重建活动。如果移民问题处理不当，可能会给 移民的生产、生活带来许多困难，使移民和安置地所在社区潜在的各种矛盾、冲突趋 于活跃，甚至产生比较严重的社会风险( m i c h a e lm c e m e a ，2 0 0 2 ) ，如果对于社会风 险控制不力，就可能产生严重的社会问题。“不经过充分参与和协商而进行的移民安置 可能会导致不适当的策略、错误的决策和最终的移民贫困”( 陈绍军、施国庆，2 0 0 3 ) 。 因此，对于不同的移民安置活动，应保证移民能够充分地参与，使之真正享有对移民 r 公众参与与移民利益获取 安置政策的知情权和对与自身生产生活恢复与发展相关活动的决策权。如果没有充分 的参与和协商，移民即使不反对项目的建设，也可能大大推迟项目实现县标的时f b j 或 者给项目方带来无穷的负面影响。而充分的参与和协商活动，可能使得项目最初的反 对者转化为积极的参与者，从而达到双赢的效果。 在世界银行非自愿移民安置实施导则( o d4 。3 0 ) 中明确要求：“直接或通过他们 的正式或非正式的领导人、代表或非政府组织，磋商为移民安置可考虑的各种方案和 社会经济问题。这将更好地弄明白他们的需求、资源和愿望，防止决策带来的巨大损 失，减少对迁移的抵触情绪与搬迁有关的压力”。s 阿斯撒那在总结印度沙达尔沙罗 沃工程移民经验时认为：“对任何移民计划的成功实施来说，非政府机构和公众参与的 作用是不可缺少的。从规划阶段开始到实施的每一阶段，都必须有非政府机构和移民 的积极参与”( a r s t e i n ，s r ，1 9 6 9 ) 。 公众参与在移民安置中的作用表现突出，移民参与的广度和深度直接影响移民安 置工程的效果。董铭( 2 0 0 2 ) 从非自愿移民的实施人员或者说管理者的角度出发，指 出了公众参与在移民安置规划及实施过程中的主要作用有：有利于提高移民规划的成 功率；有利于移民安置规划的实施；有利于移民管理体制的改革；有利于移民区民主 制度的建立；同时，还可以使相关利益者在保证自己利益的同时，尽释相异之点， 起关心工程事务，以确保工程建设良好的公众支持和社会参与，使工程顺利进行，是 社会活力和创造力的源泉，是体现群体智慧的重要方法( 南水北调工程经济社会研究一 2 0 0 1 ) 。不少有关移民参与、发展项目中的公众参与的研究都主要从这个角度出发讨论 公众参与的作用，认为参与不仅是项目社会发展豹一个目标，而且是促进社会发展和 项目成功的一种手段。 郭贵明( 2 0 0 2 ) 指出，保护移民的合法权益，是新形势下做好移民工作的重要课 题。从移民自身的角度来讲，参与的作用及意义都主要在于保护自身的合法权益，包 括经济上的权益，当然也包括政治和社会权益。在陈丽晖、李勤等人( 2 0 0 3 ) 对漫湾 库区移民生产恢复障碍及其原因的分析中发现，漫湾电站建设以来诸多问题的产生和 遗留，都与决策过程中缺乏公众参与直接有关。余文学的研究发现，移民参与可以有 效减少移民社会问题，同时指出阻碍移民参与的主要因素是移民参与的制度缺失和参 与的能力不足( 余文学，2 0 0 6 ) 。罗安定( 2 0 0 2 ) 通过百色水利枢纽移民搬迁工作实践 认识到，充分让移民参与是项目取得成功的重要因素，并指出，移民搬迁关系到移民 的切身利益，为使村民搬迁方案不与村民意愿脱节，不仅要提高移民参与方案的选择 9 河海大学硕十学位论文 水平，还应该对移民进行培训与沟通。杨文建、刘耀祥等人( 2 0 0 2 ) 认为，移民安置 工作要尊重市场运作机制，让移民也能分享工程带来的社会经济效益，要均衡工程受 益者与工程受损者的利益关系，建立合理的工程效益共享机制，是解决移民安置问题 的最有效途径。只有让移民参与工程效益的分配，才能使移民获得公正待遇( 段跃芳， 2 0 0 4 ) 。在整个移民运作过程中，移民的参与有助于保证移民工作的公开性、公正性与 公平性，有助于保证非自愿移民的建议得到尊重，也有利于减轻移民的精神压力，从 而才可能把移民社会风险降到最低程度( 苟厚平、陈绍军，2 0 0 1 ) 。史志平、王振刚等 人( 2 0 0 2 ) 对小浪底移民安置的研究也发现，重视移民参与是小浪底移民项目取得成 功的重要因素。 从政治民主的角度来看，公众参与是民主的基本要求，尤其是代议制民主的必要 补充形式( 北京大学公众参与研究与支持研究中心，2 0 0 6 ) ；非自愿移民在移民安置过 程中民主地介入，确定移民安置的总目标和移民安置计划，参与移民安置实施，并且 分享发展的利益和成果是维护移民基本权益的根本措施( 陈绍军、施国庆，2 0 0 3 ) 。 但是，尽管如此，移民的参与程度并不高，尤其是在农村，这与中国农民政治参 与权的缺失也有关系。农民政治参与权的缺失主要表现在参与的范围窄、层次低、内 容单一，主要都是在社区层次上的问题性参与和手段性参与( 赵子良，2 0 0 5 ) ，这和学 者们对移民参与的研究结果比较一致。另外，中国的许多项目由于规划、实施和管理 主要操纵在政府或外来人员手中，在很多方面还采取了所谓的“政府负责制”，这样， 他们关注的利益与当地人所关注的利益未必一致。在这样的情况下，如果没有公众参 与，则会产生大量的矛盾和冲突。 ( 2 ) 移民安詈中的公众参与途径和方式研究 世界银行关于非自愿移民的实施导则( o d 4 3 0 ) 中明确规定“社会的参与和与安 置区原有居民的融合”是移民规划的内容的一部分。并指出，在搬迁之前，让非自愿 移民和安置区居民介入安置规划是至关重要的。同时强调，如果要获得安置区原有居 民和移民的合作、参与及其反馈意见，在制定移民安置规划时就要系统性地介绍他们 所拥有的权利和可以选择的方案并进行协商。他们可以从若干可以接受的安置方案中 做出自己的选择，这些可以直接和他们商量或通过正式、非正式的领导或代表来确定。 还可以做出一些制度性的安排，比如召开项目官员与当地团体的例行会议，能使移民 和安置区原有居民在整个规划与实施期闯反映他们对移民工作的意见。 公众参与的方法可以在移民安置的不同阶段体现出来，这些阶段包括移民安置的 1 0 公众参与与移民利益获取 酝酿、规划阶段，移民规划方案的编制、调整与实施阶段( 董铭，2 0 0 2 ) 。许佳君、施 国庆等人对垣篮县小浪底水库移民的实证研究指出，参与主体在移民安置过程中的参 与主要表现在五个方面，包括：实物调查、确认和补偿的阶段的参与，移民安置去向 选择与确定阶段韵参与，移民安置规划和实施阶段的参与，土地分配方面的参与，移 民资金管理和公共管理方面的参与等( 许佳君、施国庆等，2 0 0 2 ) 。 史志平、王振刚等人( 2 0 0 2 ) 的研究指出，移民参与项目实施主要有考察和协商 两种方法。这里所说的“考察”主要是指地方各级政府组织移民代表到安置区进行访 问，了解安置区情况及移民的想法；而“协商”指的是业主单位和地方政府及规翅j 设 计部门与移民代表进行对话，了解移民对项目实施的真实想法和要求。同时还指出要 提高移民的参与意识，并指出组织培训和宣传教育两个途径。 在移民实施方的移民规划中，公众参与可以在各个阶段体现出来，只是，这样的 参与方式都是由规划决定的，主动权掌握在项目实施方，而不是公众。从下列用词上 就可以得到充分的体现，如“宣讲”、“听取”、“调查”、“征求意见”等，讲的都是一 种“应然”的状态，移民或者其他相关人员始终处于参与的边缘，且表现出明显的被 动性。在这样的情况下，公众参与的效果就与项目实施人员有相当大的关系，也正因 为此，董铭( 2 0 0 2 ) 在其研究中指出，“一支富有经验的规划队伍是搞好移民安置规划 的关键”。 ( 3 ) 公众参与模式研究 移民安置过程中的参与模式可以归纳为自主性参与和动员性参与，组织化参与和 个体化参与，目标性参与和手段性参与，支持性参与和非理性参与。锩4 度化参与和非 制度化参与( 许佳君、施国庆，2 0 0 2 ) 。 自主性参与和动员性参与，又称主动性参与和被动性参与。许佳君等人( 2 0 0 2 ) 认为，自主性参与是指在移民安置过程中参与者主动地、自发地进行的参与；而动员 性参与则是指在移民安置过程中参与者在其他参与者动员或胁逼下进行的参与。陈绍 军等人在其研究中总结的观点与此稍有不同，他们认为；主动参与形式是指在没有政 府和外部机构帮助的情况下。人们自愿和自觉地组织起来处理与他们自觉有关的问题； 而被动参与形式则是指社区参与采取一些方式，j t l l ：激励和培训地方人民和地方领导， 帮助建立自我管理和合作型组织，促进居民和社区团体的形成，通过现存的地方基层 组织来听取人民的意愿。她认为这种参与形式从某静程度上说是政窥所需要的( 陈绍 军、施国庆，2 0 0 2 ) 。 河海大学硕士学位论文 组织化参与是指移民以定的组织形式进行的参与；个体化参与是指移民以个人 方式进行的参与。目标性参与是指在移民安置过程中的参与被参与者看作是希望追求 的一种特性，因此参与移民安置过程自身就成了一个有价值的目标，人们进行这类参 与是为了在参与中得到利益。而手段性参与则不然，参与者主要把它作为实现其政治、 经济目标的手段，参与本身不是目的。支持性参与是指移民为了表示对政府或政策的 支持和拥护而进行的参与，至少不是持反对态度的参与。非理性参与主要是指移民为 了表示自己的不满而进行的参与，是一种反对态度的参与。制度化参与是指移民按照 制度规定的要求所进行的参与活动，制度化参与寓于合法参与之中；非制度化参与则 是指参与者不按制度规定的程序或要求而进行的参与活动。移民参与基本上是手段性 参与，非制度化参与有所扩大，参与程度各地不一，总体参与水平仍然较低。在最低 层次上，移民参与的积极性较高，参与的效果也很明显。 公众参与在很多地方又被译作“公民参与”。在美国，“公众参与”涉及到这几个 专门概念或术语，包括p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n ，p u b l i ci n v o l v e m e n t ，a n dp u b l i co rc i t i z e n e n g a g e m e n t 等。p u b l i ci n v o l v e m e n t 直译应为“公民或公众介入或投入”，表现各项决策 中必须法定地包含有公民的作用( 孙柏瑛，2 0 0 4 ；约翰克莱顿- 托马斯，2 0 0 4 ：1 0 ， 译者注) 。本文选用“p u b l i ci n v o l v e m e n t ”的含义，将“参与”理解为所有与项目相关 的言、行，其主体可以是政府部门或一些正式机构，也可以是村民个人或者各种民间 正式和非正式组织，但本文更着重关注底层即移民及移民区的其他人员和组织。“公众 参与”则是指与项目相关的人或组织介入项目的言行，是在最广泛的含义上讨论公众 参与。但本文沿用国内研究的习惯用法译作“p u b l i c p a r t i c i p a t i o n ”。 总之，目前我国的公众参与实践都存在这样一种形式，即由项目方或者政府强制 实施，村民或受项目影响人员长期受制于其下，习惯了由别人管理，因此其主体意识 不强。但这并不说明其参与能力弱，只是缺乏参与的途径和机制，一旦他们找到了参 与的机会，他们还是会积极为自身的利益而奔走。 ( 三) 研究方法 1 调查区域的选择 本文选择l 县火车站移民安置作为切入点，一是因为点小，便于进行深入细致的 调查：二是因为这里是笔者曾经参与过的一个项目区域，对当地情况已经有了一些了 1 2 公众参上了移民利益捩取 解，方便进入；三是因为该点位于笔者家乡，对当地的语言甚至方言都十分的熟悉， 便于沟通。 火车站涉及的区域虽小，但移民的重要性并不低：而且相关的步骤、程序也不少， 所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。选择火车站移民作为调查的主体，可以避免铁路建设移 民分散、量小，影响不大，没有移民代表性的局限；因为火车站移民相对集中，也是 整个铁路线上矛盾最为集中的地方；铁路移民问题相对于水库移民比较简单，但对于 铁路沿线移民来说，同样具有重大的影响，所以仍具有一定的代表性。 l