（产业经济学专业论文）我国廉租房与日本公营住宅政策的比较研究.pdf

学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：生鱼星墨鏖日期：兰丝墨：至：! 多 学位论文使用授权声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保 t i l q 位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版。有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。有 权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索有权将学位论文的标题和摘要 汇编出版。保密的学位论文在t i t 密后适用本规定。 学位论文作者签名饿晶露导师签名矽乒荔 日期：2 塑墨：主：f 墨日期；2 1 丝：! - ，夕 论文摘要 廉租房政策作为我国社会保障体系中最有效的住房保障政策之一，有利于提 高住房弱势群体的人居水平，维护社会的安定，弥补市场机制的缺陷，消除传统 住房制度的弊端，深化住房制度改革，多方面辅助住宅市场健康稳定发展，是创 建和谐社会的关键和前提条件。探索和总结廉租房政策的改善方法，对我国住房 保障事业的推进具有深远意义。 国外专家学者在住房保障问题上的研究，大多站在老牌发达福利资本主义国 家的角度，直接采用其研究结果势必不符合我国的国情。而国内在住房保障政策 方面的研究尚处于初级阶段，面广而不精。尤其是在针对廉租房政策上，还没有 较为系统、深入的研究。日本的公营住宅政策颁布实施至今，经历了五十年代日 本的战后经济困难时期，六七十年代高速经济成长期，八九十年代泡沫经济期， 相对于我国目前的发展趋势非常具有借鉴价值。 首先，本文开篇简单介绍了国内外研究的成果，系统归纳总结了我国及发达 国家地区住房住房保障的实施方法，并在此基础上提出廉租房和公营住宅的基本 概念、模式，世界各国在廉租房政策制定及实践中的经验成效。其次，在搜集掌 握中同住房保障政策方面大量数据的基础上，进行了我国廉租房与日本公营住宅 在入住条件、房源及资金来源、补助方式、管理办法四方面的比较分析，并总结 出两国各自的实施成效以及存在的问题与不足。最后，在问题分析总结的基础上， 为我国的廉租房政策提出政策思考和方法建议。 本文的创新点在于，通过一年多中日两地实地考察和对比分析，对同本公营 住宅政策经验进行总结和学习，提出如何完善我国廉租房政策的对策思路和政 策建议，是我国廉租房政策国际比较研究领域较为前沿的一次尝试。 不足之处在于，日本的经济社会体系与我国有一定的差异，日本公营住宅政 策的成功，不仅仅在于政策本身的科学性，关键还有支持政策顺利开展的社会秩 序、财政金融政策、经济体系、法律体系、个人信用体系、网络体系等多方面的 因素。面对我国的国情，要想同样达到成功的效果，还需要经济、政治、教育、 科技等多方面政府及民问的共同配合，这方面的研究还需加强。 关键词：廉租房，公营住宅，住房保障 a b s t r a ct t h el o w - r e n th o u s i n gi so n eo ft h em o s te f f e c t i v em e a s u r e so fh o u s i n ge n s u r e p o l i c yw h i c hi sap a r to fs o c i a le n s u r es y s t e mi n0 1 , 1 1 c o u n t r y i ti s 9 0 i o df 0 rr a i s i n g l i f es i t u a t i o no fh o u s i n gd i s a d v a n t a g e d ，u p h o l d i n gs o c i a ls t a b i l i t y , r e m e d y i n gd e f e c t s o fm a r k e tm e c h a n i s m ，d i s p e l l i n gt h ec o r r u p tp r a c t i c eof t r a d i t i o n a lh o u s i n gp o l i e y d e e p e n i n gr e f o r mo fh o u s es u p p l y ，s u p p o r t i n gd e v e l o p m e n to fh o u s em a r k e ti nm a n v w a y s i ti sac r u xa n dp r e m i s ef o re s t a b l i s h i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y t oe x p l o r ea n d s u m m a r i z em e t h o d sf o ri m p r o v i n gl o w - r e n th o u s i n g p o l i c yi sv e r yi m p o r t a n tf o rt h e d e v e l o p m e n to fh o u s ee n s u r es y s t e m t h er e s e a r c ho nh o u s ee n s u r eb yf o r e i g ne x p e r t sm o s t l y0 nt h ev i e wo fs e n i o r i t v w e l f a r ec o u n t r i e s i ti sn o tt a l l yw i t ht h ea c t u a ls i t u a t i o no fo u r c o u n t r yi fw eu s et h e c o n c l u s i o nb yt h e md i r e c t l y a n dt h er e s e a r c hb yl o c a l e x p e r t si ss os h a l l o wa n d r o u g h ，j u s ta tt h ep r i m a r yl e v e l e s p e c i a l l yt h e r ei sn os y s t e m a t i ca n di n d e p t h a n a l y s i sml o w - r e n th o u s ep o l i c y t h ep u b l i ch o u s i n gp o l i c yi nj a p a ne x p e r i e n c e d t h en e e d yp e r i o da f t e rt h es e c o n dw o r l dw a ri n 19 5 0 s ，t h eh i g hs p e e de c o n o m i c d e v e l o p i n gp e r i o di n19 6 0 sa n d19 7 0 s ，t h eb u b b l ee c o n o m yp e r i o di n19 8 0 sa n d 19 9 0 s i ti sq u i t eu s a b l ef o rc h i n a a tf i r s t , is i m p l yi n t r o d u c e da c c o m p l i s h m e n t so ff o r e i g na n dl o c a l r l s e a r c h e s c o n c l u d e dt h eh o u s ee n s u r es y s t 锄o f d e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dc h i n a ，e x p l a i n e dw h a t i sl o w _ r e n th o u s ea n dp u b l i ch o u s i n g p o l i c y , a n ds u m m a r i z e dt h er i c he x p e d e n c e si n o t h e rc o u n t r i e s s e c o n d l y ，ic o l l e c t e dl o t so fd a t a sa n di n f o r m a t i o no fh o u s ee n s u r e s y s t e mi nc h i n aa n dj a p a n ，c o m p a r e dt h ed i f f e r e n c e si ne n t r a n c ef a c t o r , f o u n dr a i s i n 岛 t h ew a yo fs u b s i d i z ea n dm a n a g e m e n t ，t h e nf o u n dp r o b l e m s 锄di l l s u 壤c i c l l c i e si nm e p o l i c yo fl o w 。r e n th o u s e a tl a s t ，ig a v es o m es u g g e s t i o n sf o ri m p r o v i n go u rl o w r e n t h o u s e t h ei n n o v a t i o np o i n ti s ，i nt h i sp a p e ric o m p a r e dp u b l i ch o u s i n g p o l i c yi nc h i n a a n dj a p a nb yo n - n l e s p o t i n v e s t i g a t i o nf o ro v e ro n ey e a r ，s u m m a r i z e dt h er i c h e x p e r i e n c e so fp u b l i ch o u s i n gp o l i c yi nj a p a n ，a n dp o s e ds u g g e s t i o n sf o ri m p r o v i n g o u rp o l i c yo fl o w - r e n th o u s e i ti saf o r w a r da t t e m p ti n r e s e a r c ho ni n t e m a t i o n a l c o m p a r i s o n b e c a u s es o c i a la n de c o n o m ys y s t e mi nj a p a ni s q u i t ed i f f e r e n tf r o mc h i n 钆t h i s p a p e rs t i l lh a v es o m ei n s u f f i c i e n c i e s w h yp u b l i ch o u s i n gp o l i c yi ss os u c c e s s f u li n 6 j a p a ni sn o to n l yb e c a u s eo ft h er e a s o n a b l ep o l i c yb u ta l s ou pt os o c i a lo r d e r ，f i n a n c i a l s y s t e m ，l a w ，p e r s o n a lc r e d i t ，d e v e l o p e dn e tw o r ka n ds oo i l t oo b t a i nt h es a m e s u c c e s s f u le f f e c t ，t h ee c o n o m y , p o l i t i c s ，e d u c a t i o n ，t e c h n i q u eh a v et ob ec o n c e r t e d t h i si sal o n ga n dh a r dw a y k e yw o r d ：l o w r e n th o u s e ，p u b l i ch o u s i n gp o l i c y ，h o u s ee n s u r e 7 第一章绪论 廉租房政策是我国解决住房困难问题最重要的手段之一。但是由于廉租房政 策从1 9 9 8 年推出到现在仅仅l o 年时间，再加上我国人口众多、住房问题地区差 异大、住房困难程度严重等原因，廉租房政策的优越性没有明显发挥出来。尽管 如此，廉租房政策的重要性和必需性还是显而易见的。本章先对写作背景及选题 意义进行简要陈述，再以文献综述的形式对国内外研究现状做出概括，然后介绍 本文致力于研究的问题与研究思路、文章的体系结构与研究方法以及创新之处与 不足等。 1 1 本文的选题背景及研究意义 1 1 1 本文的选题背景 选择廉租房政策研究主要基于目前我国创建和谐社会进程中“居住和谐”这 一新概念的提出。但随着住房市场化的进程，房价的大幅上涨，“居住和谐”的 实现遇到了新的问题，任重而道远。 在邓小平同志创立的社会主义市场经济理论和关于住宅问题谈话精神的指 导下，中国于1 9 7 8 年开始了城镇住房制度改革，至今已走过2 0 多个年头。城镇住 房制度改革是要停止住宅实物分配，实行住房分配货币化；由传统的国家、单位 分配住房的供应方式转型为住房市场化交易。实践证明，这一改革不仅大大加快 了住宅建设，改善和提高了城镇居民的居住水平和居住质量；而且将房地产业培 育成为新的经济增长点，极大地推动了国民经济的发展。 但伴随着住房市场化的进程，产生了许多新问题。自2 0 0 0 年以来，房价大幅 度上涨，对于那些以前没有得到福利分房或者住房条件恶劣又没有经济实力买房 的人群来说，昂贵的房价对他们来说无疑是望尘莫及。正如温家宝总理说的那样： “一个船队，决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只，而是那个最慢的船只。 如果我们改善了困难群众的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况。 解决这些弱势群体的住房问题，成为化解当前住房价格变化与城镇居民收入变化 之间的矛盾、不同收入群体住房改善速度不平衡的焦点所在。 但是要保障他们的居住权力，提高他们的生活质量，仅仅依靠市场经济不能 解决。由于住房问题是关系到社会稳定，国家政局安全的特殊问题，只有依靠国 家对这些住房弱势群体实施住房保障，特别是推行廉租房政策，实现市场体系和 保障体系对全社会住房需求的全面覆盖，才能最终实现“居者有其屋 和“居住 9 和谐”的目标，才能让全体人民共享改革发展成果，构建社会主义和谐社会、保 证社会稳定。这是笔者选择廉租房政策研究的原因所在。 1 1 2 本文的研究意义 廉租房政策作为我国社会保障体系中最有效的住房保障政策之一，能够在真 正意义上解决住房弱势群体的居住问题。该课题具有以下重要意义： ( 1 ) 有利于提高住房弱势群体的人居水平，维护社会的安定 1 9 9 8 年下半年我国政府开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配社会化、 货币化。并与此同时，颁布了对不同收入家庭实行不同住房供应的住房保障政策， 其中针对最低收入家庭专项提供可供租赁的廉租房，为住房弱势群体提供租金低 廉、面积不大的普通住房，保证最基本的生活居住保障。首先满足“安居”的要 求，然后实现“乐业”，体现了政府对低收入阶层的关怀，展示了政府对基本人 权居住权的尊重，有利于实现国家安定团结及社会稳定。 ( 2 ) 有利于弥补市场机制的缺陷 通住房分配货币化改革，发挥了市场机制在住房资源配置上的基础性作用， 实现了住房的社会化和商品化。但市场不是万能的，纵观世界各国，不论是发达 国家还是发展中国家，都不可能只靠市场来解决住房困难问题。从理论上来看， 弱势群体在社会中的存在是一种必然的现象，尤其是在经济转型时期，由于产业 结构的升级与优化，必然导致某些行业的从业者从某些领域中退出，形成结构性 失业人群。我国政府目前采取廉租房政策，通过政策、法律、行政及金融等多种 手段的运用，对一部分财产进行再分配，提供住房弱势群体基本的居住条件，促 进社会公平，从而弥补市场机制的缺陷，保证市场机制的良性运作。 ( 3 ) 有利于消除传统住房制度的弊端，深化住房制度改革 传统住房制度的最大弊端是福利的普遍化，人人都享受低房租公房，享有公 房的永久性使用权，没有考虑居住者收入的变化，这种制度使国家的财政压力增 大，同时在分房时容易导致主管部门的权力寻租行为，滋生大量腐败现象，使社 会不公状况不断扩大。我国目前进行住房制度改革，建立住房分类供应体系，尤 其是廉租房政策真正保障了低收入者利益，可以有效地消除传统住房制度的弊 端。 ( 4 ) 有利于多方面辅助住宅市场健康稳定发展 廉租房不仅不需要住户为购买产权支付费用，还可以动态地梯级覆盖最低收 入以上家庭。从市场层面上看，避免了政府对住房市场的直接干预，不会给市场 运行带来障碍或产生降低市场效率的副作用。可以说，廉租房作为市场经济条件 l o 下城镇住房体系的组成部分，调控住房市场、促进住房二级市场发展，从而带动 住房一级市场，进一步促进和深化了住房制度的改革。 虽然廉租房政策具备上述四点优越性，但由于我国廉租房政策的出台和实施 只有1 0 年经历，尚处于初步尝试阶段，再加上我国的基本国情之一是人多地少， 国民收入长期处于较低水平，城市化进程则不断呈现加速之势，相当部分人口难 以通过市场化方式取得基本住房( 某项研究表明，未来5 0 年我国将有5 6 亿人 口需由政府提供福利住房) ，住房困难问题的解决尤为复杂和严峻。日本在六七 十年代的经济高度增长期也同样遇到类似的问题。他们采用了大量提供公营住宅 的办法，缓解了住房压力。日本公营住宅的建设和运营，经过半个多世纪的实践 考验，证明了其全面、规范、长效等优势，值得我们学习借鉴。因此，通过中日 两国比较，学习日本半个多世纪以来在公营住宅政策上的成功经验和教训，对于 改善我国的廉租房政策，完善住宅保障体系具有积极的现实意义。 1 2 国内外研究现状及文献综述 1 2 1 国外研究综述 国外在住房保障政策研究方面较国内早半个多世纪。早在6 0 年代，比较房屋 政策的先驱当尼逊就将各国的住房政策归纳成三种形式：雏生型、社会型及全面 责任型l z j 。雏生型的房屋政策，是指对于低收入住户的住房问题采用项目式的临 时措施由政府出资解决，缺乏系统和有力的政策；社会型的房屋政策是以社会发 展及社会公益为政策出发点，由政府与个人按照一定的比例共同承担；全面责任 型住房政策则对住房市场进行全方位介入和控制。 进入9 0 年代，欧美资本主义国家均先后建立起了福利资本主义制度，住房政 策成为福利国家社会保障政策的一部分，安德森( 1 9 9 0 ) 、巴洛和邓肯( 1 9 9 4 ) 提出 了福利国家分类模型 3 1 ，将住房保障纳入社会保障整个体系中，由国家统筹管理。 日本在住房保障政策方面从二战后的5 0 年代开始推行。经过5 0 多年的不懈 努力，住宅市场从一开始的“国家政策主导型 逐步转变为“民间市场主导，政 策引导”的良性供需循环【4 】。在成功解决住房困难问题的背后，不少城市规划、 社会福利、住宅政策方面的专家学者做出了巨大贡献。他们基本上走学习欧美福 利社会国家，尤其是英国成功经验的路线。大阪市立大学的小玉彻教授是近期在 都市住宅政策研究领域比较活跃的学者。他编写的欧洲住宅政策与日本一书 中，介绍了欧洲福利国家住房保障政策的特色及经验，并总结了同本二战以来的 住房政策，提出了未来日本在都市住宅保障上的新问题及解决方案。另外，他除 了研究先进福利国家的经验做法以外，还致力于研究发展中国家的住房困难问 题。曾多次来到中国访问相关政府部门，进行民问实地考察，从政府和民间两个 侧面来研究政策的实施情况和效果。 1 2 2 国内研究综述 国内方面，1 9 9 9 年我国颁布了城镇廉租房管理办法，并于当年5 月1 同起 开始在全国范围内实旅。但是由于该办法对廉租房问题缺乏处理经验和科学验 证，对此后该制度的贯彻执行带来很多棘手的问题。为此国内学者及部分房地产 从业者、政府住宅与房地产主管部门研究人员对廉租房实施问题进行了大量研 究。 中国房地产及住宅研究会常务副会长包宗华先生2 0 0 1 年5 月在中国房地产 上发表的关于加快建立廉租屋体系的探讨主要对廉租房的房源以及面向人群 的界定作了初步的构想和建议【5 j 。 四川大学经济学院冯宗容教授在2 0 0 1 年第3 期经济体制改革上发表的廉 租房运行体制评析及创新对廉租房运行体制作了较为深入的总结和思考，对供 给模式和配租方法以及退出机制都作了较详细的探讨【6 】。 成都市住房保障中心彭美玉在从经济学角度探析廉租房制度一文中从经 济学角度分析了建立廉租住房制度的必要。他认为，从资金的运转过程，可以看 到廉租住房保障制度的本质是由较高收入者通过税收的方式转移了一部分收入 给较低收入者【。 中国人民大学中国社会保障研究中心韩克庆研究员在2 0 0 4 年发表了对廉租 住房政策制订者的几点建议一文中认为，廉租住房政策要充分体现其社会政策 的特性。即一是能够改善贫困群体的生存和生活条件：二是要公正、公平：三是社 会政策往往是社会安全机制的重要保证：四是它体现了对人的尊严的保障【8 i 。 上海市房屋土地资源管理局廉租办的董佳懋主任在上海房地上对2 0 0 7 年止上海市廉租房政策的实施做出全面的汇报总结，并对政策执行的不足做出了 详细、科学的建议【9 】。 清华大学建设管理系卢有杰教授在全面分析城镇住房保降制度一文中提 出，实物配租和租赁住房补贴两种保障方式必备的先决条件和利弊各不相同。同 时他还认为，各地政府能否履行住房保障职责的关键在于我国行政、固定资产投 资、官员选拔、任用和考核，以及其他有关的制度改革和健全的进展和成败【l 0 1 。 1 2 3 国内外研究的不足 以上对国内外廉租房政策的研究现状进行了简单概述。可以看出，这些研究 1 2 虽然涉及到了廉租房政策建设的各个方面，但由于历史时期和基本国情不同，西 方国家的成熟理论和经验对今时今同中国的住房困难问题只能借鉴与参考。而国 内的研究一般停留在较为宽泛的介绍层面，系统性、可操作性方面存在不足，还 需要进一步深入探索。本文将基于前人的成果，针对廉租房政策进行比较研究， 分析中日两国在低收入者住房保障政策方面各自的优劣势，取长补短，学习成功 经验，减少走弯路的损失，总结对策思路和政策建议。 1 3 本文研究的问题与研究思路 1 3 1 本文研究的问题 当前，我国城市低收入人群的住房问题已经引起政府和社会的广泛关注和重 视，很多城市在摸索解决这一问题的方法，但都缺乏对廉租房政策体系深入的研 究。而同本在1 9 5 1 年就推出了公营住宅政策，在至今为止的半个多世纪中，公营 住宅政策经历了五十年代r 本的战后经济困难时期，六七十年代高速经济成长 期，八九十年代泡沫经济期，相对于我国目前的发展趋势非常具有借鉴价值。 通过本文对中国廉租房与日本公营住宅政策的比较研究，致力于寻找我国廉 租房政策体系本身存在的欠缺以及实际操作过程中的问题；致力于总结同本公营 住宅的成功之处以及可以灵活借鉴到我国的有效经验；从而致力于对中国廉租房 政策体系以及相关法律保障体系的完善提出可行、高效、便利、经济的政策建议。 希望能推动我国廉租房政策乃至整个社会住房保障体系方面的理论研究，为政府 制定相关制度提供参考。 1 3 。2 本文的研究思路 本文首先对国内外住房制度及住房保障政策做出概述，在此基础上引出国内 外廉租房政策的特点，尤其重点介绍了作为住房保障最有效的手段之一，我国廉 租房与日本公营住宅政策的发展历程和实施情况，然后对我国廉租房和日本公营 住宅政策在入住条件、补助方式、房源建设、资金筹措、后期管理等各方面进行 对比分析，指出了目前我国廉租房政策本身以及实施过程中存在的问题，结合日 本公营住宅政策的先进理念和成功经验，探索适合我国国情的廉租房政策。 1 4 本文的体系结构与研究方法 i 4 1 本文的体系结构 本文首先在第一章通过说明廉租房政策的重要性，介绍了选题背景和研究意 义。同时由于廉租房政策是整个住房保障体系的重要组成部分，因此第二章基于 发达国家地区尤其是日本住房保障体系的特点，引出对我国城镇住房制度改革、 住房保障体系的概述以及对住房保障体系难点的提出。 鉴于我国廉租房和日本公营住宅政策的可比性，第三章概括了两国政策的发 展历程，第四章第五章深入比较分析了在入住条件、补助方式、建设资金及管理 办法上两国政策的具体内容和优缺点。 在此基础上，第六章总结归纳了两国政策的实施效果，尤其探讨论述了我国 廉租房政策本身存在的问题和在实际操作过程中发现的不足。第七章进一步发掘 廉租房政策体系的改进和发展方向，提出政策建议。 1 4 2 本文的研究方法 本文采用调查分析法、对比分析法、实例分析法、综合法等方法来阐述分析 问题。 ( 一) 对比分析法。分析对比中国廉租房政策和日本公营住宅政策本身的优劣之 处，从日本的成功经验中提炼可供中国政府参考借鉴之处。 ( 二) 调查分析法。通过对政府及有关部门的采访，了解两国低收入者住房保障 政策的发展历程、现状、具体操作方法以及优劣点。 ( 三) 实例分析法。结合两国低收入者住房保障政策实施中的具体事例，搜集具 体数据，进行分析论证。 1 5 本文的创新与不足 在查阅多方面资料的基础上，发现国外专家学者在住房保障问题上的研究虽 然已经比较成熟，但是大多站在老牌发达福利资本主义国家的角度，直接采用其 研究结果势必不符合我国的国情。而国内在住房保障政策方面的研究尚处于初级 阶段，面广而不精。尤其是在针对廉租房政策上，还没有较为系统、深入的研究。 本文之所以选择日本公营住宅政策作为对比学习参照，是因为r 本虽然是发 达国家，但作为二战战败国，5 0 年代的社会经济状况与我国当时很相近，都是一 穷二白，住房严重不足。伴随着战后一系列经济复兴政策，1 9 5 1 年日本的公营住 1 4 宅政策被提出，在至今为止的半个多世纪中，公营住宅经历了五十年代f 1 本的战 后经济困难时期，六七十年代高速经济成长期，八九十年代泡沫经济期，相对于 我国目前的发展趋势非常具有借鉴价值。本文通过一年多中同两地实地考察和对 比分析，对日本公营住宅政策经验进行总结和学习，提出如何完善我国廉租房政 策的对策思路和政策建议，更具有实践性和现实意义，是我国廉租房政策国际比 较研究领域较为前沿的一次尝试。 不足之处在于，日本的经济社会体系与我国有一定的差异，给比较研究带来 了难度。日本公营住宅政策的成功，不仅仅在于政策本身的科学性，关键还有支 持政策顺利开展的社会秩序、财政金融政策、经济体系、法律体系、个人信用体 系、网络体系等多方面的因素。我国廉租房政策在实施过程中遇到的相当棘手的 问题，在日本公营住宅政策实施过程中没有遇到，或是换句话说得到了很好的避 免。虽然本研究找到了日本避免这些问题的原因，但是面对我国的国情，要想同 样达到成功的效果，还需要经济、政治、教育、科技等多方面政府及民间的共同 配合，这一过程是漫长和艰辛的。 第二章国内外住房保障政策概述 无论是发达国家还是发展中国家，都在各种不同的历史时期经历过不同的住 宅问题。由于住宅既是人们生活中不可缺少的物质条件，又是人们长期积累的私 有财产，既关系到人民的安居乐业，又关系到整个社会经济的稳定和发展，所以 在不同的历史时期住宅保障政策都扮演着极为重要的角色。住宅保障政策的实施 随着历史的发展不断更新成熟，它一方面解决和改善了人民的居住水平，另一方 面促进了住宅建设和经济成长，在社会和经济两方面都发挥了积极作用。本章首 先从我国住房市场化进程的各个阶段入手，归纳我国现行的住房制度和住房保障 体系，提出目前住房保障工作的难点；然后介绍三种不同类型的发达国家地区的 住房保障政策，着重对日本住房保障政策的目标、阶段、手段、特征等进行详细 说明。 2 1 我国的住房改革及住房保障政策 2 1 1 我国住宅的市场化进程和改革 新中国成立以来，我国城市住房供给模式几经变化，形成了当前的格局。这 一变化始终围绕着由谁提供住房，怎样配置住房这两个核心问题而展开。从1 9 5 6 年至今，我国城市住房供给模式的市场化进程经历了以下三个阶段： ( 一) 单一的政府供给模式( 1 9 5 6 - - 1 9 7 9 年) 这一阶段我国城市住房的供给主体主要是政府和附属于政府的各个单位，供 给对象为直管公房与自管公房。这是实施计划经济的必然结果。该模式的特征是： 第一、住房建设靠国家，住房投资来源于政府财政；第二、住房分配高度行政化， 即按级别、职位分配住房：第三、住房实行福利化供给，具体表现为低房租、高 补贴；第四、住房供给远远满足不了对住房的需求。 ( 二) 突破单一供给的过渡模式( 1 9 8 0 1 9 9 7 年) 这一阶段，我国进入了住房制度改革的准备和探索时期。1 9 8 0 - - - 1 9 8 8 年提 出住房商品化、社会化这一住房制度改革的总目标，其主要任务是破除旧的住房 制度，并且以提租和公房补贴出售试点为切入口。1 9 8 8 年1 9 9 7 年国家召开了 四次全国性的住房制度改革工作会议，并且颁布了推进房改的文件，其内容的重 点是扩大住房消费，增加存量房的供给，加强住房金融的支持力度，逐步构建住 房市场等。在住房制度改革的推动下，城市住房供给模式逐渐突破了单一化，形 1 6 成了政府和单位供给为主，市场供给为辅的过渡模式。该模式的特征之一就是政 府供给住房的规模趋于缩小，市场供给量逐步增加；特征之二，除了增量供给以 外，出现了存量供给：特征之三，既有租赁供给，又有销售供给；特征之四，由 于处于过渡时期，整个模式的运行不稳定。 ( 三) 以市场为主导的供给模式( 1 9 9 8 年至今) 国务院于1 9 9 8 年7 月发出的关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住 房建设的通知指出，深化城镇住房制度改革的指导思想是：稳步推进住房商品 化、社会化，逐步建立适合社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度； 加快住房建设，促进住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的 住房需求。推进房改的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化； 建立和完善已经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培 育和规范住房交易市场。 根据通知要求，1 9 9 8 年下半年开始停止住房实物分配，新建经济适应住房 原则上只售不租。职工购房资金来源主要有职工工资、住房公积金、个人住房贷 款以及由地方财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。推行住房分配货 币化，是在实行住房补贴和住房公积金的基础上，彻底取消原来的实物供给与配 置方式，职工要解决居住问题就必须到房地产市场上购买或租赁，从而从根本上 解脱了国家和单位在住房供给问题上承担的无限责任，以实现自住其力和住房供 给市场化。 从1 9 9 8 年至今，在住房制度改革以市场化为取向的推动下，以市场为主导 的住房供给模式基本形成，并且几乎覆盖了整个城市社会。这个模式的主要特征 是：一、住房市场是一个庞大的供给平台，可以满足各种不同的住房需要；二、 在这个平台上，产权是交易对象，货币是媒介，价格是信号，公平竞争是运行规 则；在这些条件下，只有当有效需求和有效供给相互契合时，价值才得以实现。 三、以市场为主导的住房供给模式的适用范围是有限的，即市场化的住房供给只 适用于有支付能力的人群。四、住房供给以市场为主导存在着诸多风险，其中， 包括供给结构失衡的风险，权力与资本结盟的风险等。 我国的住房制度改革取得了显著成效。改变了人们旧的住房观念，引导了 家庭消费，缓解了住房供需矛盾，提高了住房使用率；刹住了住房分配中的不正 之风，促进了社会安定团结；改变了不合理的消费结构，促进了产业结构合理化； 有利于住房维修，提高环境效益和社会效益，大大提高了人民的居住水平。 2 1 2 我国的住房保障体系及构建历程 ( 一) 我国住房保障体系概述 1 7 广义地说住房保障就是低生产力水平下保障“人人有房住”。依靠市场配置 住房资源，并不等于说人人都只能靠市场化竞争、自主分散决策来获取住房。在 市场经济条件下，为了保障每个人都有房子住，我国政府颁布了一些特殊的政策 措施，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。从实际情况看，住房保障包括 三个基本方面。 第一，住房公积金制度。该制度包括雇主与雇员共同缴付、对公积金部分免 征个人所得税、在购房时除个人账户累积部分外还可利用公积金贷款购房、以及 公积金贷款实行优惠利率等几个组成部分。 第二，针对中低收入群体的半市场化方式的保障制度。政府通过减免土地出 让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设的经济适用房就是这种制度的体现。 第三，针对低收入困难群体的非市场化保障方式。经济适用房毕竟还是让购 房者去“买 。对连经济适用房也买不起的有些困难群体，由政府提供廉租房。 具体办法就是政府提供贴租甚至于实物分房。 ( 二) 住房保障体系的构建历程 根据住房保障政策的颁布和实施，住房保障体系的构建可以分为以下三个阶 段t 第一阶段( 1 9 9 4 年- 1 9 9 8 年) 雏形阶段 1 9 9 4 年7 月，国务院下发国务院关于深化城镇住房制度改革的决定，决 定建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以 高收入家庭为对象的商品房供应体系。建立住房公积金制度，发展住房金融和住 房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。 1 9 9 5 年1 月，国家安居工程实施方案出台，安居工程可称为经济适用房 的前身。 第二阶段( 1 9 9 8 年- 2 0 0 3 年) 成型阶段 1 9 9 8 年，国务院颁布国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房 建设的通知，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。 这一阶段，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭 购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。实物福利分 房制度自此终结，市场化全面加速。 在此之后，又相继出台了关于进一步加快经济适用房建设有关问题的通知、 住房公积金管理条例等文件，住宅保障体系基本成型。 第三阶段( 2 0 0 3 年至今) 发展阶段 2 0 0 3 年，国务院颁布国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知， 提出完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通 1 8 商品住房；要求合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象，并做好其住房供应 保障工作。 之后，出台城镇最低收入家庭廉租住房管理办法、经济适用住房管理办 法。明确了以普通商品住房为主的住房供应体系，进一步完善了经济适用住房 和廉租住房保障体系。 2 1 3 我国住房保障工作的难点 我国的住房保障体系还处于“低水平、广覆盖”的初级水平。主要存在廉租 房覆盖面过于狭窄，房源不足；经济适用房受益群体定位不准，没有真正体现保 障性住房的价值；公积金覆盖面窄、资金大量沉淀、使用率偏低等问题。 同时，现行住房保障政策的适用对象基本上是持有当地户籍的居民，没能够 周到、全面地照顾到各类人群，具有一定的局限性。 另外还有住房保障与城市发展的矛盾冲突问题。城市化进程中，拆迁造成一 部分低收入群体居住地远离核心市区，“有了房却坐不起车；城乡结合部出现 的“城中村；老工业基地等社会失业率高、住房改善速度明显滞后等等。这些 问题都迫切需要纳入住房保障体系，深入研究并尽快改善。 2 2 发达国家和地区保障性住房政策 纵观发达国家和地区的经验，社会保障性住房建设的共同特点是：政府制定 计划，直接或间接参与。主要有以下三种方式： ( 一) 政府直接建房方式 政府建房是通过设立专门机构，并提供运营资金。这种方式在住房短缺情况 下较受政府的重视。 英国设立了直属政府部门的住房公司，负责中央政府住房投资的分配。住房 资金主要在中央政府的公共开支中列支。每年政府投资占住房总投资的比重一般 为2 2 - - 3 5 左右。到1 9 8 6 年，除撒切尔政府已向居民出售的大约1 0 0 万套公 房外，政府尚拥有6 0 0 万套公房，占住房总量的2 6 7 j 。 新加坡建屋发展局负责“公共组屋”的建设，并向购买组屋的家庭发放政府 抵押贷款。建设与贷款资金全部来自政府，售房亏损和出租亏损在政府财政预算 中解决。截止1 9 9 3 年，新加坡政府共建成住房6 6 万套，占全国人口8 7 6 的 居民住进了政府提供的组屋f 1 2 】。 香港地区于1 9 7 3 年成立房屋委员会与实施机构房屋署，负责全港“公共住 房”的建设与管理。房委会的资金投入主要是政府的土地投入和政府免息贷款。 1 9 全港4 9 的人居住在政府建造的住房中【1 3 】。 政府公房依据收入线划分而进行分配，主要面向中低收入居民出租，租金与 住户的收入水平相联系。英国公房租金占住户家庭收入的1 5 - 2 0 ，不足成 本费用的5 0 。新加坡公共组屋的租金一般占住户家庭收入的4 - 1 5 。香港地 区租屋的租金水平大约是同类房屋市场租金的2 9 ，占住户家庭收入的7 1 5 【1 4 】。 ( 二) 政府问接参与方式 政府提供优惠贷款，实行贷款利息补贴，支持非营利机构发展低租金、低成 本住房。 法国政府对低租金住房机构提供长期低息贷款，年息1 ，期限4 5 年( 市 场上一般3 0 年的贷款利息为5 2 2 ) 。低租金住房机构资金不足时，可直接向 特定的金融机构借入资金，借、贷利息差额由政府补贴。2 0 世纪7 0 年代，新建 住房中由政府资助和补贴的住房仍保持在5 0 以上。其租金水平一般为成本租 金的5 5 6 0 【”j 。 日本政府建立了住宅金融公库，作为政府向居民自建或购买住房提供长期、 稳定、低息贷款的机构，利息比市场利息低l 2 个百分点。f 1 本政府还与地方 政府成立住宅供给公社，分别建造面向中等收入者出售的住房。其租金水平严格 按照收入线确定，平均为市场租金的5 5 【怕】。 ( 三) 对住房承租人补贴和住房购买人减税的方式 从2 0 世纪7 0 年代中期开始，西方国家的住房保障逐渐由“补面积”转向“补 人数”。现在，几乎所有发达国家和越来越多的发展中国家，都不同程度地采取 了发放住房补贴的办法。 另外，对住房购买人减税的方法也很值得推广。美国的做法是，将住房购买 人的贷款利息从其年收入中扣除，从而冲减年收入的纳税基数，实质上可以看为 降低了贷款利息。差额由政府承担【1 7 】。 2 3 日本的住房保障政策 日本作为后起的市场经济国家，社会保障起步晚而发展快，住宅水平后来居 上。从二战后住宅短缺4 2 0 万户，约有2 5 0 0 万人无房可住发展成为目前人均居 住面积2 5 平方米，位居世界前列，其发展速度是惊人的。其成就的取得和正确 的住宅保障政策密不可分【l8 1 。现将日本的住房保障体系归纳如下： ( 一) 住宅建设规划 日本住宅建设的总目标是：与国民经济发展阶段相适应的，与家庭构成以及 居住区域的特点相适应的，为全体国民提供良好居住环境的住宅。为实现总目标， 同本1 9 6 6 年6 月制定了住宅建设规范法。规定从1 9 6 6 年起，每五年为一期， 由建设大臣制定该期内的住宅建设规划，确定五年所有住宅的建设目标。“五年 规划成为实现总目标和分段建设总目标的关键措施。1 9 6 6 1 9 7 0 年第一个住 宅建设五年规划时期，共建房6 7 4 万套，已达到一家一套住宅；1 9 7 1 1 9 7 5 年 第二个规划时期，共建9 5 0 万套，住宅套数已超过家庭户数，质量大大提高； 1 9 7 6 1 9 8 0 年第三个住宅建设五年规划时期，建造住宅7 6 9 万套；1 9 8 1 年1 9 8 5 年第四个五年规划时期，共建造达7 0 0 万套。从7 0 年代起，日本人均居住面积 已达到1 4 平方米，基本解决了住房困难问题。目前同本的人均居住面积为2 5 平方米，每户住宅数平均1 1 套，已位居世界前列。 ( 二) 国家补贴住宅建设 日本在5 0 年代前期开始由国家补贴进行住宅建设，即“住宅公团”、“住宅 金融公库 、“公营住宅”，这三项措施被称为日本住宅保障政策的三大支柱。 公团住宅，类似于我国的经济适用房，由国家投资成立住宅公团，为城市中 等收入者建设住宅，并给予租、售优惠。住宅金融公库，类似于我国的公积金制 度，即住宅金融公库为住宅建设提供资金支持( 长期低息贷款) ，月利率比普通 银行低5 - - - , 6 个百分点，贷款期限长达2 5 3 5 年。公营住宅，类似于我国的廉租 房，由国家拨款补助地方政府直接建设住宅或征用民问住宅，用于向低收入家庭 出租。1 9 9 6 年公营住宅法进行了大幅度修正。一方面，国库的辅助率降低， 帮困对象收入分位由3 3 ( 将社会家庭收入按照由高到低排列，占收入额最后 3 3 的) 下降到2 5 同时，高龄者、身残者的收入分位根据各地情况可以上升 到4 0 。 需要补充说明的是，由于人民收入水平的提高和居住条件的改善，上述住宅 保障政策三大支柱现己逐渐退出或转型。2 0 0 4 年7 月1 日，住宅公团被废止， 原本致力于提供公团住宅的都市基盘整备公团与地域振兴整备公团的地方都市 开发整备部门统合成立了“u r ( u r b a nr e n a i s s a n c e ) 都市再生机构”。该机构是 以都市的街道基础设施建设、租赁住宅的供给支援、旧公团住宅的管理为主要目 的的独立行政法人。主要收益为1 日公团住宅的租金以及街道基础设施建设中的土 地买卖利润。2 0 0 7 年3 末，住宅金融公库被废止，取而代之成立了独立行政法 人“住宅金融支援机构”。新法人的业务以民间住宅贷款证券化支援为主，根本 上废弃了住宅融资业务。公营住宅也呈现萎缩趋势，公营住宅政策虽尚未废除， 但已由二战后经济复兴时期的大量供给转变为目前的残余期。2 0 0 5