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摘要 我国1 9 9 4 年的分税制改革，把中央与省之间的财政关系从体制到事权和财 权的划分都较为明确的框定了下来，而省以下各级政府之间的财政关系却始终没 有明确下来。这种体制的混乱造成了现在较为突出的县乡财政困难以及县( 市) 和市之间不能协调发展等问题。而在一真实行省管县财政体制的浙江省，这些问 题却都得到了很好的解决，而且其县域经济发展态势良好。在全国范围内推行省 管县财政体制已是一种趋势。本文主要对省管县财政体制进行全面分析，探究它 的运行机理以及与现行体制相比较下的经济绩效上的优势，并为这一体制的推行 提出完善的建议。 本文第一章即导言部分分析了现阶段地方财政运行中出现的问题与困难，以 浙江省为例提出研究省管县财政体制的意义；第二章对省管县财政体制和市管县 财政体制从各级政府的支出责任、收入划分、以及各级地方政府间的转移支付制 度这些进行比较，分析这两种财政体制在各方面的优劣及其所相适应的经济体 制，以及它们各自对经济所发挥的作用。第三章从公共产品理论，集权与分权理 论以及政府层级理论和分税制的需要出发为省管县财政体制提供理论支持；第四 章通过省管县财政体制对浙江省辖县经济影响的调查问卷分析以及对浙江和福 建两省的地方财政体制从激励、资源配置、公平分配和稳定经济这几个方面体制 绩效比较，作省管县财政体制的可行性分析。第五章着重从如何做好财权与事权 的对应、税收立法权是否适当下放以及地方税收调整权限是否扩大以及如何完善 省以下转移支付制度这几方面探讨省管县财政体制的构建，并且为省管县财政体 制的推行及配套改革提出政策建议。 关键词：省管县财政分权政府层级体制绩效 a b s t r a c t t h et a x a t i o nr e f o r mt h a tt o o kp l a c ei n1 9 9 4d e f i n e dt h eb o u n d a r yo ft h ef i n a n c i a l r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h en a t i o n a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t s ，b u tt h ef i n a n c i a l r e l a t i o n s h i pb e t w e e ne a c hl e v e lo ft h el o c a lg o v e r n m e n th a sn o tc o m p a r t m e n t a l i z e d d e f i n i t e l y t h el o c a lf i n a n c i a ls y s t e m sc o n f u s i o nh a sl e dt h eb a s i cg o v e r n m e n tt o s u f f e rf i n a n c i a l l y , t h ec o u n t ya n dt h ec i t yg o v e r n m e n tc a l ln o td e v e l o ph a r m o n i o u s l y b u ti nz h e j i a n gp r o v i n c ew h e r et h ec o u n t y sf i n a n c ei sd i r e c t l yr e l a t e dt ot h e p r o v i n c e h a se s c a p e df r o mt h e s ep r o b l e m s ，a n df i l r t h e rm o r e ，t h ec o u n t ye c o n o m yi nt h e p r o v i n c ei so nt h et o pp o s i t i o no ft h en a t i o n i ti sn o wat r e n dt op u tt h i sf i n a n c i a l s y s t e mi n t op r a c t i c en a t i o n a l l y t h i sa r t i c l ew i l lg i v ec o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so nt h i s f m a n c i a ls y s t e m ，t oe x p l o r et h em e c h a n i s mo fi t sf u n c t i o n ，t oi n s p e c ti t se c o n o m i c a d v a n t a g e o v e rt h ef o u r - l e v e ld i s t r i c tf i n a n c i a l s y s t e m ，a n dg i v eo u tp o l i c y s u g g e s t i o n so ni t sp r a c t i c e c h a p t e r1 o ft h ea r t i c l eg i v e sa n a l y s i so nt h ep r o b l e m sa n dd i f f i c u l t i e so ft h e f u n c t i o no fd i s t r i c tf i n a n c i a ls y s t e m ，p u tf o r w a r dt h es i g n i f i c a n c e so ft h et w o l e v e l d i s t r i c tf i n a n c i a ls y s t e mb yt a k i n gt h ez h e j i a n gp r o v i n c e sc o n d i t i o na sa ne x a m p l e c h a p t e r2g i v e sac o m p l e t ec o m p a r i s o nb e t w e e nt h et w o l e v e l d i s t r i c tf m a n c i a l s y s t e ma n dt h ef o u r - l e v e ld i s t r i c tf i n a n c i a ls y s t e mo nt h ee x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t y , t h ed i v i s i o no ft h ef i n a n c er e v e n u ea n dt h et r a n s f e rp a y m e n t c h a p t e r3u s e sp u b l i c g o o d st h e o r y , f i s c a lc e n t r a l i z a t i o na n dd e c e n t r a l i z a t i o nt h e o r y , a n dt h eg o v e m m e n t d e l e g a t i o nt h e o r yt og i v et h et w o l e v e ld i s t r i c t f i n a n c i a ls y s t e maf u n d a m e n t a l t h e o r e t i c a l l ys u p p o r t c h a p t e r4g i v e sap o s i t i v ea n a l y s i so nt h et w o - l e v e ld i s t r i c t f i n a n c i a ls y s t e mb yq u e s t i o n n a i r e sa n a l y s i sa n dt h ea p p r m s a lo fe c o n o m i ce f f e c t s c h a p t e r5d i s c u s s e sh o wt ob u i l du pad i s t r i c tf i n a n c i a ls y s t e m ，i n c l u d i n gm a t c ht h e f i s c a le x p e n d i t u r ea n dr e v e n u ei ne a c hl e v e l so ft h eg o v e r n m e n t ，p e r f e c tt h ed i s t r i c t s t r a n s f e rp a y m e n ta n dt h ed e l e g a t et a x a t i o na u t h o r i t yt ol o w e rl e v e l s ，f i n a l l y , g i v e p o l i c ya d v i c e so nh o w t op u tt h et w o l e v e ld i s t r i c tf i n a n c i a ls y s t e mi n t op r a c t i c e k e yw o r d s ：d i r e c tr e l a t i o n s h i pb e t w e e nc o u n t ya n dp r o v i n c e ，f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n ， g o v e r n m e n td e l e g a t i o n ，f i n a n c i a ls y s t e m se f f e c t 浙江大学硕士论文 省管县财政体制研究 1 导言 1 1 选题的背景和意义 我国在改革开放初期的1 9 8 2 年，确立了从省、市、县到乡镇的四级地方政 府体制，相应形成了省管到市、由市管到县，县管到乡镇，中央转移支付给省， 省转移支付到市，市分配到县，县再转移支付到乡镇的财政体制。 当时地方财政体制是计划经济向市场经济过渡所作出的安排，其指导思想是 在于通过提升市的行政层级，扩大市的管辖范围，增强市在资源配置上的行政权 力，强化市这一级在区域经济中心地位和协调能力，加快市本身发展，增强市对 周边农村地区的经济发展带动作用。这一体制安排在市场还没有成为资源配置基 础手段的时候，尚能通过行政手段和行政机制增强要素集聚和市域范围内的经济 关系协调。而在市场经济体制下，市和县都拥有专属的空间资源和经济利益，是 基本的空间竞争主体，这自然会造成市有可能用其政治优势和行政权利，控制财 权，优先保证自身发展所需的资源，限制所辖县的发展。 1 9 9 4 年的分税制改革，只对中央和省两级作了财权和事权范围的界定，并 没有把省级以下的财力分配框架确定下来，尽管财政收支在地方各层级政府间的 划分已有初步的框架，但各级政府的职责范围( 事权) 仍旧不太明晰和规范化， 导致了地方各级政府之间的责任权限也难以明确细化，这就使得原来地方四级财 政体制的弊端进一步暴露出来。现在四级财政体制至少造成了以下一些问题： 1 、省以下政府层层向上集中资金。基本事权却有所下移。市往往在把财权 上揽的同时把事权下推到县，“市刮县、市吃县”现象十分普遍，县、乡两级政 府履行事权所需的财力同其可支配的财力之间存在着严重的不对称。 2 、我国行政层级过多，五级政府与现行2 8 个税种之间的对比状态，使得地 方政府要达到分税制的“分税种形成不同层级政府收入”的要求几乎不可能。 3 、一些市把大量的资金、人员和精力投入到城市发展上，却忽略了农村的 发展，把用于农村发展的资金挪用到城市建设中，阻碍了农村的发展，导致城乡 发展不能兼顾，“三农问题”突出。 地方财政中县乡财政的赤字问题已经较为突出，据统计，2 0 0 2 年全国财政 浙江大学硕士论文 省管县财政体制研究 赤字县已达到7 0 6 个，占全国县( 市) 总数的3 4 8 。，县乡财政欠发工资问题 也较为普遍，财政难以发挥“四两拨千斤”的作用，县乡财政的困难自然也阻碍 了当地县域经济的发展，此外“三农问题”也同样困扰着地方政府。 我国地方财政运行过程中的困难主要源于制度缺陷，因而也就有必要对现行 制度重新审视并作出体制上的改革。 面对1 9 9 4 年分税制改革提出的两条要求，即：一是财政由省管到地市再到县 乡，二是分税，作为东南沿海发达省份的浙江不但沿袭了省管县的财政体制，而 且变分税为财政综合增收分成。除计划单列市宁波外，浙江其他县( 市) 的财政 直接由省管理，预算内的县财政直接与省财玫结算，只有预算外的各种“费”与 市结算。并且从2 0 0 3 年1 月l 臼起，除宁波市及其所辖县( 市) 外，采取了按行业 税种以及按比例分享财政收入等规范办法，进一步划清省与市、县( 市) 政府收 入来源，调动县域发展经济、培植财源的积极性，避免了市对县财政的截留。 浙江坚持实行财政省管县体制的最明显的收获便是促进了全省县域经济的 持续快速健康发展并且不断壮大，使县域财政收入占全省的比例大大增加，实现 了增强省级财力与壮大市县财政的目标，尤其是有效改善了欠发达地区的财政状 况，逐步形成了具有浙江特色的财政转移支付制度，综合实力显著增强。目前， 浙江省县域经济总量已占全省的三分之二，是浙江经济的重要支柱，经济综合实 力百强县从1 9 9 1 年的1 2 个增加到了2 0 0 4 年的3 0 个，在全国处于绝对领先的地位。 实行财政省管县的给经济带来的优势已经在浙江省得到了较多的体现。从世 界各国的情况来看，实行分税制的国家其政府层级都较少，地方普遍实行两级财 政体制，在我国有一些省份如河北、吉林、湖北、湖南以及江西已经开始酝酿或 者实行省管县财政体制，在我国各省份实行省管县的财政体制看来已经是一种趋 势。但是否省管县的财政体制就能顺利运行并且包治百病呢? 实行省管县的财政体制所面临一些问题也不可回避：第一，浙江省地域相对 狭小，省会杭州与各县( 市) 之间的空间距离都较其他省与其县( 市) 之间的距 离近，省的行政权力覆盖范围相对较大，实行省管县的财政体制相对便利些，而 在其他地域较大的省份就不一定能顺利实行。第二，浙江省所辖共有5 8 个县 ( 市) ，要实现省对县的垂直管理相对容易，而对于其他所辖县较多的省份，比 。财政部国库司、预算司编：地方财政统计资料2 0 0 2 1 2 浙江大学硕士论文 省管县财政体制研究 如有1 3 5 个县( 市) 的河北省，其省级财政的管理能力是否胜任? 第三，地级市 是否会因为实行省管县体制后掌握了较以前少的资源而影响其经济发展和城市 化进程? 第四，地级市的既得利益会因为财政省管县体制而失去，因而很可能会 与县( 市) 和省进行不同形式的博弈，省管县体制能否得到顺利实施也尚未可知。 本文选题的意义在于通过从理论上分析省管县财政体制以找出其成功的原 因及其推行条件；通过将它和现行的市管县财政体制相比较作出利弊分析；通过 实证分析考察省管县财政体制受到的评价以及与市管县体制相比的体制绩效优 势；在全面分析这一体制的基础上，给省以下财政体制的架构以及省管县的推行 以及配套提出政策建议。即为成功推行省管县体制，理顺省与下级政府之间的财 政关系，解决县乡财政困难，发展县域经济进行理论探索，提供理论支持。 1 2 研究内容的安排和研究方法的选择 前面已经述及我国大部分地区的地方财政体制在其演化及运行过程中，暴露 出了诸多的问题，在进一步改革地方财政体制，完善我国分税制财政体制的背景 下，在一些省份已经取得了良好效果的省管县财政体制作为一个崭新课题被提了 出来。 在我国五级财政体系中，有四级属于地方财政，地方财政体制实质上涉及到 四级政府的财权与事权的合理划分，并且必然涉及政府与市场的分工问题，而且 这种分工涉及到四级政府，既有简单的并列关系，又有复杂的包容关系。地方不 仅同样存在区域经济的协调发展问题，而且同样存在地方财力在不同级次、不同 层面的合理配置问题。 基于对这一问题的上述理解，本文的研究内容安排如下： 第一章，导言，介绍选题的现实背景，以浙江省为例说明省管县财政体制的 现实意义，介绍文章内容及研究方法。 第二章，对省管县财政体制加以介绍并与地方四级财政体制进行比较和分 析，主要从各级政府的支出责任、收入划分、以及各级地方政府问的转移支付制 度这些进行比较，分析这两种财政体制在各方面的优劣及其所相适应的经济体 制，以及它们各自对经济所发挥的作用。 第三章，主要从理论层面分析是否有必要在地方推行省管县财政体制。从公 浙江大学硕士论文 省管县财政体制研究 共产品理论出发，讨论地方各级财政在提供各级地方公共产品方面的责任以及其 财政收入划分，即从财权和事权相对应的角度对财政体制有何要求；用集权与分 权理论论述如何在各级政府间划分权力才能有效的提供公共产品和公共服务；从 政府分层理论的角度出发提出政府对经济需要有一个怎么样的调控力度就决定 了该有怎么样的政府层级设置，从这个角度出发讨论财政层级的设置问题；从分 税制的需要出发讨论分税的要求和税种的多少和财政层级多少之间的关系。 第四章将作省管县财政体制的可行性分析。第一节为省管县财政体制对浙江 省辖县经济影响的调查问卷分析，该过程主要包括问卷的发放、回收及结果统计， 找出调查中的问题，设立变量以及自变量进行统计分析，并在最后对回归结果进 行分析和说明；第二节从激励、资源配置、公平分配以及稳定经济这四方面建立 地方财政体制的经济绩效评价指标，对实行省管县体制的浙江省以及较有代表性 的实行四级体制的省份的财政支出与经济发展之间的关系进行实证分析，考察实 行省管县财政体制是否与四级财政体制相比较具有优势。第三节，从市场经济的 特点、原有的行政隶属关系在经济上的日益淡化以及现代管理水平的提高等方面 论证实行省管县财政体制的可行性。 第五章讨论如何完善与推行省管县财政体制及确定其配套措施。第一节，着 重从如何做好财权与事权的对应、税收立法权是否适当下放以及地方税收调整权 限是否扩大以及如何完善省以下转移支付制度这几方面探讨省管县财政体制的 构建。第二节，分析在不同经济发展水平、地域面积和省辖县数目差异较大的省 份如何推行省管县体制，并且提出为保证省管县财政体制的顺利实施以及发挥其 体制经济绩效的配套条件。 4 浙江大学硕士论文 省管县财政体制研究 2 省管县财政体制与市管县财政体制比较 2 1 现行省以下财政体制特点 我国政府有省、市、县、乡四个层次，是世界上政府层次最多的国家，如此 众多的政府层级在确立政府间财政关系方面具有许多重要含义，特别是在其复杂 性和重要性方面。迄今为止，世界上还没有超过在三个层级的政府结构中成功的 实施分税制财政体制的先例。我国这种多层次的政权结构决定了分税制改革纵向 深化的难度。1 9 9 4 年的分税制改革，只是把省级以及省级以下的政府作为一个 整体与中央政府对应起来，划分了双方的收支范围及调节措施，并没有具体规定 所有各个层级财政收支范围以及相互之间的调节方式，省级以下的各层级财政的 多级财政体制主要由省根据自身的情况确定。 目前我国省级以下政府和财政的层级繁多，且各地又有较大的差异，故不作 一一介绍，总体来说，我国省级政府与其以下层地方政府的财政关系主要有以下 几个特点。： l 、税收收入划分呈现多样性。具体的划分方式主要有： ( 1 ) 、按企业的隶属确定税收归属。企业所得税比较典型，几乎所有的省、 市、自治区都是按照这种方式确定其归属。 ( 2 ) 、按纳税主体的所有制形式或行业性质，划分收入归属。较为典型的是 营业税，几乎所有的省、市、自治区都把金融保险业的营业税收划作省级收入， 而把建安装、交通运输、餐饮服务等行业的营业税作为地、市、县等层级的地方 政府的收入。 ( 3 ) 、按某种比例对某些税种进行分享。相当省、市、自治区都把城镇土地 使用税、耕地占用税、资源税等税基较小、税额不大的税种在省级政府与其下的 各级地方政府之间进行比例分配。 ( 4 ) 、对于地方分享的2 5 的增值税。部分省、市、自治区全部划归地、 市、县级政府，部分地区则实行了某种形式的共享税划分方式。 ( 5 ) 、部分省、市、自治区把部分税种确定为调剂收入、根据其辖区内个各 。主要参考自叶振鹏主编：财政理论与实践，中国财政经济出版社1 9 9 8 年出版；姜维壮主编：中国分税 制的决策与实践，中国财政经济出版社1 9 9 7 年出版 5 浙江大学硕士论文省管县财政体制研究 地区的贫富差距程度，分别确定不同的分享形式和比例。 2 、中央税收返还增量资金分配方式存在一定差别。约有一半的省、市、自 治区按照中央对省级政府税收增量返还按“两税”增长率l ：o 3 的比率如数返 还到地、市、县级政府，其余的省级政府为了达到集中财力或调节地区差距的目 的，则通过不同形式参与了此部分资金的分配。 3 、各地区采取了一定的地区间财力平衡措施。不少省级政府在确定其辖区 内的分税制财政体制时，对地区间财力分配格局进行了适当的调整。有的地区主 要是按照中央分税制改革的思路，在保证地、市、县等层级政府1 9 9 3 年既得利 益的前提下，通过增量分配来调节地区间的财力差异；有的省级政府甚至还对利 益存量进行了调整：有的省级政府还参考中央的“过渡期转移支付办法”，确立 了自己的比较规范的转移支付形式。 2 2 浙江省管县财政体制介绍 从“一级政府一级财政”来看，全国各省市区的财政体制都是省管到市，市 管到县，中央转移支付给省，省转移支付给市，市再分配到县。浙江省( 除宁波 外) 则是财政体制和结算由省直接管到了县。 在评价省管县财政体制之前，需要事先对这一体制有所了解，故本节对较具 有代表性的浙江省的省管县财政体制的内容作一介绍： 1 、省对市、县( 市) 分税制财政 省管县财政体制核心即是县财省管，其管理主要依靠省对市、县( 市) 分税 制财政体制进行。1 9 9 4 年，浙江省根据国务院关于实行分税制财政管理体制的 决定精神，结合改革开放以来财政体制改革的实践，为了保证省有一定的调控能 力，在确定分税制财政体制时，省财政从1 9 9 4 年起对市、县( 市) 财力增量集 中了“两个2 0 ”，即地方财政收入增收额的2 0 0 和税收返还增加额的2 0 。 但对少数贫困县和海岛县适当照顾。2 0 0 3 年。省对市、县( 市) 财政体制作了 进一步完善，但集中“两个2 0 ”没有变。 2 、“抓两头、带中间、分类指导”的管理方法 所谓抓两头，即抓经济发达县一头和欠发达县及贫困县一头。所谓带中间， 即指带动介于二者之间的少数较发达县，这少数县( 市) 与发达市、县( 市) 一 浙江大学硕士论文省管县财政体制研究 样享受“两保两联”财政政策，所以工作重点是抓两头。所谓分类指导，即对发 达和较发达县、欠发达和贫困县两类采取不同的工作方法和实行不同的财政政 策。 ( 1 ) 抓财政收入大县，即经济发达县。经济发达县( 市) 是增强浙江综合 实力、国际竞争力的关键，也是浙江财政收入迅速增长的重要支撑。支持经济发 达县( 市) 持续发展，不断把“财政蛋糕”做大，是浙江省财政厅的一项重要工 作。从1 9 8 6 年到2 0 0 3 年，浙江省财政厅坚持每年召开一次财政收入大县会议。 其中，1 9 8 6 1 9 9 3 年是每年召开全省财政收入亿元县( 市) 会议，1 9 9 4 年开始 为全省地方财政收入亿元县( 市) 会议，1 9 9 8 年开始为全省地方财政收入双亿 元县( 市) 会议，2 0 0 2 年开始为全省地方财政收入4 亿元县( 市) 会议；少数 财政收入( 地方财政收入) 将到亿元( 双亿元、4 亿元) 的县( 市) 相应列席会议：从 1 9 9 1 年召开的第六次财政收入亿元县( 市) 会议开始，由会议举办地点所在的 县( 市) 政府邀请其他市、县( 市) 政府领导参加。 每次会议都根据当年财经工作中追切需要解决的新情况、新问题，精心选定 一个会议主题，通过交流，沟通了财政部门与市、县( 市) 政府的信息。对财经 改革中出现的新问题提出了建议和对策，促进了财税工作，推动了经济和社会的 全面发展。对财政收入大县，省财政厅实行“亿元县上台阶”政策。在1 9 8 6 1 9 9 4 年期间，省财政厅根据当时财税工作的实际，对亿元县( 市) 实行了一些奖励政 策。从1 9 9 4 年起对奖励政策作了调整，明确规定对地方财政收入首次上亿元的 县( 市) 一次性奖励3 0 万元，以后每年以3 0 0 0 万元为一个台阶。每上一个台阶 一次性奖励2 0 万元。2 0 0 3 年，省对经济发达和较发达市、县( 市) 的财政政策 作了调整和完善。将原“两保两联”技改补助和奖励、“亿元县上台阶”奖励、 “三保三联”城市化专项补助等政策整合归并为“两保一挂”奖励政策，适用范 围为原实行“两保两联”的3 3 个市、县( 市) 。对“两保一挂”市、县( 市) 在 确保实现当年收支平衡、确保完成政府职责任务的前提下，实行省奖励与其地方 财政收入增收额挂钩的办法。具体为：对市、县( 市) 按地方财政收入比上年( 环 比1 增收额的一定比例实行奖励。省奖励分为发展资金和个人奖励两部分。对杭 州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6 个市按全市地方财政收入增收额挂钩计算， 挂钩比例为增收额的5 ，其中，4 5 部分用于发展资金。0 5 部分用于个人 浙江大学硕士论文 省管县财政体制研究 奖励。对2 7 个县( 市) ，按本县( 市) 地方财政收入增收额挂钩计算，挂钩比例 为增收额的5 ，其中，4 部分用于发展资金，1 部分用于个人奖励。 ( 2 ) 抓财政收入小县，即经济欠发达及贫困县。对支持贫困县、次贫困县的 经济发展和脱贫致富，缓解财政困难方面，省财政厅始终常抓不懈。1 9 8 7 年，由 省财政厅牵线搭桥，采取富裕县与贫困县结对的办法，先后结余杭一磐安，鄞 县一景宁，绍兴一云和，萧山一泰顺，嘉兴一常山，嵊县一松阳六个对子，制定 了关于扶持六个试点县开发山区经济若干财政税收政策的意见。同时，省财 政厅还多次召开贫困县和次贫困县同志参加的座谈会、研讨会等，与这些县( 市) 党委、政府和财政局领导共同探讨发展经济，培植财源，脱贫致富的对策。在抓 工作的同时，省财政厅还从资金、政策等方面给予支持。1 9 9 4 年，实行了分税制 财政管理体制，加剧了贫困县和次贫困县的财政困难。省财政给1 7 个贫困和次贫 困县( 市) 补助了2 0 2 7 8 万元，b 9 1 9 9 3 年增；0 n 5 5 0 0 万元，而这些县( 市) 仍出现 了1 1 2 2 2 万元的财政赤字。为此，1 9 9 5 年，省财政对这1 7 个县( 市) ，实行“两保 两挂”政策，收到了明显的效果。n 2 0 0 3 年年底，实行“两保两挂”财政政策的 共3 0 个市、县( 市) 。2 0 0 3 年，省对“两保两挂”财政政策作了调整和完善。将 原“两保两挂”补助和奖励、“两保两挂”财源建设技改贴息补助、“三保三挂” 城市化专项补助等政策整合归并为“两保两挂”补助和奖励政策，适用范围为实 行“两保两挂”的3 0 个市、县( 市) 。市、县( 市) 在确保实现当年财政收支平 衡和确保完成政府职责的前提下，实行省补助和奖励与其地方财政收入增长、增 收额挂钩。具体办法是以原“两保两挂”财政政策计算的2 0 0 2 年补助数，剔除财 力性专项增列的补助数为基数，地方财政收入增长1 。省补助增长的挂钩系数， 2 0 0 3 年为0 5 。2 0 0 4 年为0 4 ，2 0 0 5 年为0 3 。对市、县( 市) 按地方财政收 入比上年( 环比) 增收额的一定比例实行奖励。奖励分为发展资金和个人奖励两部 分。对丽水、衢州、舟山、金华4 市按全市地方财政收入增收额挂钩计算，挂钩 比例为增收额的5 ，其中，4 部分用于发展资金，1 部分用于个人奖励。对 2 6 个县( 市) 按本县( 市) 地方财政收入增收额挂钩计算。挂钩比例为增收额的 1 0 ，其中，8 部分用于发展资金，2 部分用于个人奖励。 3 、市和县( 市) 的财政、地税合署办公的组织机构 浙江省财税系统机构是按中央的精神，结合本省的实际而设置的。从省级机 8 浙江大学硕士论文 省管县财政体制研究 构看，建国初期，省税务局单独设置，1 9 5 1 年划归省财政厅领导，由一位副厅 长兼任省税务局局长。1 9 5 8 年省税务局成为财政厅的处级局，但对外仍可单独行 文；1 9 8 8 年升格为副厅级局，由财政厅一位副厅长兼任局长；1 9 9 4 年，实行分税 制财政管理体制，国税、地税单独挂牌。并升格为正厅级，但党组还与财政厅设 在一起。1 9 9 4 1 9 9 6 年，国税、地税机构虽然没有完全分设和垂直领导，但各项 税收收入任务也完成得较好。1 9 9 7 年，省国税局单独分设。省地税局继续与财政 厅在一个党组内，财政厅长继续兼任省地税局局长，一直到现在。从市、县( 市) 看，5 0 年代的大部分时间里，财政局与税务局均单独设置机构。1 9 5 8 年后，税制 作了简化，财税机构合一。成立了财政税务局，简称财税局。1 9 9 4 年，实行分税 制财政管理体制，省委、省政府决定财税系统分工不分家，实行一个党组、两套 班子( 财政、税务) 、三块牌子( 财政、国税、地税) 的管理体制。到1 9 9 7 年， 国税机构单独分设并实行垂直领导；而财政与地税保留一个党组、两套班子、两 块牌子，各市、县( 市) 财政局局长仍兼任地税局局长，一直到现在。从实践来 看，这样的组织机构体现了精简高效的原则。并有利于坚持省管县财政体制。 4 、强县扩权 浙江省财政的扩权过程1 9 9 2 年，浙江对1 3 个经济发展较快的县市进行扩权， 扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1 9 9 7 年，浙江又在萧山、余 杭试行部分地级市的经济管理权限。2 0 0 2 年8 月1 7 日，中共浙江省委办公厅、浙 江省人民政府办公厅下发了题为关于扩大部分县( 市) 经济管理权限的通知 的浙委办 2 0 0 2 1 4 0 号文，将3 1 3 项本属于地级市经济管理的权限赋予2 0 个县级政 府：绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚等1 7 个县和杭州、宁波的三个区。文件把这 3 1 3 项权限事无巨细，一一罗列出来，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、 交通、建设等1 2 大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方 面。文件里用四个字来表述扩权的总体原则：“能放都放”。下放的权限则主要分 两类：一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩 权县( 市) 自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省 审批，报市备案。o 。主要参考自翁礼华著：以经济视角面对历史一财税新视野杂谈，北京，中国税务h 1 版社1 9 9 9 年 9 浙旺大学硼上硷史省管县财政体制研究 2 2 省管县财政体制与市管县财政体制比较 从省管县和市管县两种地方财政体制在全国的运行情况来看，都有其有利的 一颤，也有不利的一面。 2 1 1 省管县财政体制利弊分析 1 、省管县财政体制优势 ( 1 ) 有利丁发挥省级财政的调控作用，帮助困难县( 市) 解决实际困难。 在我国的一些省份，由于财政积累能力较弱，经济发展水平相对落后，而且县域 之间的经济发展水平很不平衡，县( 市) 级的财政收支矛盾非常突出，部分县( 市) 白有财力令部保工资都难以做到。从地级市来看，除少数地级市财力状况相对较 好外，多数地级市都比较困难。实行省管县财政体制，有利于省从全局的角度， 台理分配财力统筹考虑解决县( 市) 的市级困难和问题，发挥省财政调节市县 财力差异的职能作用，确保财政困难县继续维持的基本需要。对于收入规模较小 的县( 市) ，由于其则力不足，存在资金调度问题，在以地区为单位调度资金时， 由于地区资金总量不大，市本级可调的资金量又小，对县( 市) 来说，市的预算 资金的调度的回旋余地很有限。省管县体制可以使县( 市) 财政在预算资金调度 上有更大的回旋余地，有利于县( 市) 干部以及职工的工资及时发放和社会保障 等重点支出资金及时拨付到位。 ( 2 ) 有利于减少财政管理层次，降低行政成本。省管县体制由于在管理层 次上省直接对县( 市) ，没有中间环节，有利于提高工作效率和政策措施的及时 贯彻落实。如在制发文件、开会布置落实工作、对下调度资金方面，省可以一竿 了插到底，县( 市) 在申报项目、反映情况等方面，也可以快速直达到省里。从 行政成本上看，省管县体制有利于降低行政成本，如在省下发文件和县( 市) 项 目申报等方面，省与县( 市) 之间都是直达的，不存在市这一中间环节转发转报 等问题，同样，开会时，省可咀一直下到县( 市) ，这些都有利于减少财政开支， 降低行政成本。此外，省管县体制能使省补助县( 市) 的资金直接落实到县( 市) ， 避免了中间环节的截留、挤占和挪用。 ( 3 ) 有利于促进县域经济的发展。制约县域经济发展的主要障碍是管理层 ( 3 ) 有利于促进县域经济的发展。制约县域经济发展的主要障碍是管理层 浙江大学硕士论文 省管县财政体制研究 次多，办事效率低，权力下放不够。要加快县域经济发展，必须为县域经济发展 创造良好的外部环境。实行省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分 配，其根本目的是为了促进县域经济的发展。省管县后，一方面由于县级财政留 成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少 了市级管理层次，从而减轻农民负担。浙江省县域经济全面发展，与体制不无关 系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市外，浙江省其他县( 市) 的财政和党政一把手直接由省管理，是实际上的省管县体制。由于避免了市对县 的财政截留，浙江县域经济发展的优势非常明显。 2 、省管县财政体制缺陷 ( 1 ) 财政管理体制与行政管理体制相脱节。目前，地方行政构架上县( 市) 是由市直接进行管理的。财政体制作为行政体制的重要组成部分，是履行市管县 ( 市) 的重要手段。而财政实行省管县后，无形中从财政上越过市级，即市级对 县( 市) 没有了财政管理权。而作为与行政权匹配的财政权的架空，无疑会直接 影响到行政管理权的实施。市对所属县( 市) 的困难和问题基本上就不会过问， 也很少会关心并尽力帮助解决，致使县的困难和问题都集中到省里，省级压力较 大，不利于同时调动省和市两级的积极性来帮助解决县( 市) 的实际困难和问题。 ( 2 ) 削弱县域经济的协调发展。由于市和所属县( 市) 在财政体制上都直 接对省，受利益驱动的影响，使市级中心城市在统筹县域经济社会协调发展中的 作用大打折扣，市在区域经济规划布局、项目建设、资金和政策扶持上往往偏重 于本级，难以合理有效地调配和利用区域内的资源和财力共同促进区域经济的协 调快速发展。体制的变化会减弱市级帮扶县( 市) 发展的积极性。省管县的实行， 市级财政将把财力更多地投向市区，帮扶县( 市) 发展的积极性将有所降低。区 域内资源就难以有效整合，例如，从文章第四部分对浙江省县( 市) 的问卷调查 情况来看，浙江省就出现了市政设施建设上的分散和重复。 ( 3 ) 不利于中心城市的发展。由于县( 市) 财政赢接和省进行结算，这使 的中心城市的建设集中不到所需要的财力。这使设置市这一级的目的，即发挥中 心城市的区域优势，带动周边经济发展无法得到实现。但是从浙江省的情况来看， 虽然浙江的中心城市建设比较落后，但是在经济总量上却并没有显得逊色多少。 根据卓永良的省直接管辖县市研究的一文统计，“1 9 9 5 年，浙江1 1 个中心 浙江大学硕士论文 省管县财政体制研究 城市人均g d p 达到1 3 8 0 3 元，同期我国东部地区全部城市( 包括上海市) 的人均 g d p 只有9 9 2 3 元；浙江1 1 个中心城市的第三产业占g d p 的比重为3 9 1 2 ，东 部地区全部城市的第三产业比重只有3 6 1 9 。也许浙江的市县体制确实不利于 中心城市发展，但至少从实证分析看，看不出现行体制对中心城市发展有较大的 负面影响”。 2 2 2 市管县体制利弊分析 1 、市管县财政体制优势 ( 1 ) 财政管理体制与行政管理体制相一致。实行市管县体制，市级政府不 仅有事权，也具有了管理所属县( 市) 的相应财权，财权与事权相统一，有利于 调动地级市政府管理所属县( 市) 的积极性，帮助困难县( 市) 解决实际困难和 问题。 ( 2 ) 有利于区域经济统筹规划。实行市管县体制，市能够从全地区的角度， 统筹规划、充分利用本地资源优势，发展特色经济，对区域内的资源进行优化配 置，促进区域经济协调快速健康发展。如在招商引资和项目建设上，由于市和县 ( 市) 基本是一个利益共同体，市里区域经济统筹协调发展的观念明显增强，在 项目建设布局上向县倾斜的力度也比较大了，对于区域经济的发展有较大好处。 ( 3 ) 有利于调动市的积极性。由于在该体制下权责明确，财权与事权相统 一，市帮助县( 市) 解决困难和问题的主动性和积极性较强，有利于深入开展增 收节支工作。在财政管理工作上，市在县( 市) 编制预算、预算执行、调查研究、 干部培训等方面的管理服务工作明显加强。 2 、市管县财政体制缺陷 ( 1 ) 增加了管理层次，加大了行政成本。市管县体制，由于在管理层次上 省不直接对县( 市) ，县( 市) 需请省帮助解决的问题，都要通过市里，项目申 请、资金调度都需市转报、转拨。省对下发文件、开会布置落实工作，也只能先 到市一级，市里再对县( 市) 转发、布景，不利于提高工作效率，降低行政成本。 ( 2 ) 截留、挤占、克扣县( 市) 资金问题难以避免。在财政管理体制上， 虽然市市管县，但具体到现实利益问题时，市里往往考虑的还是市本级。尤其是 省转拨给县的资金往往会被市里截留、挤占、克扣县( 市) 资金的问题时有发生。 浙江大学硕士论文省管县财政体制研究 预算调度资金也数如此，多半也是先本级，后县( 市) 。 2 3 省管县与市管县的取舍 财政体制评判的标准，要看能否有利于促进经济发展，省管县体制和市管县 体制，作为财政管理方式，具体实行哪一种体制本身并不是最重要的，关键看这 种体制是否有利于促进和加快县域经济发展，做大财政蛋糕，解决县乡财政困难， 更好的促进经济和社会事业全面协调持续健康的发展。并且由于各地的情况千差 万别，经济发展不平衡，实行省管县体制还是实行市管县体制，应结合本地的实 际情况研究决定。 至于省管县体制是否适合在一个地方推行，主要应该看以下这几方面：一是 省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持 县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失 效”的成本。二是县级经济的自身发展能力。省管县后，县( 市) 作为一个相对 独立的经济区域赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力。自主权 的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县( 市) 在扩权之后，经济仍然不 能得以发展，省管县的改革成效难以显现，那就失去了省管县的意义。三是市级 财政实力。市级财政实力强弱，是判断省管县还是市管县的重要标准。如果市级 财力较弱，县级财力较强，则应以省管县为宜；如果市级财力较强，有能力帮扶 县级，则应以市管县为佳。 浙江大学硕上论文 省管县财政体制研究 3 省管县财政体制的理论依据 3 1 公共产品的层次性 地方财政的级次安排最基本的理论问题就是为什么需要多级政府共同管理 国家的公共财政，以及不同层级的政府在管理国家公共财政活动中如何进行任务 的分配。 公共产品与服务的内在特征和属性，在很大程度上影响着政府职责的划分， 财政级次的设置及其运行。对公共产品的分析，是分析财政及其体制的前提。 经济学基本原理表明，与私人产品相对应的公共产品，是为整体意义上的社 会成员所生产和提供的。公共产品应该同时具备两个特征，即：供给上的非排他 性和消费上的非竞争性。 然而，在现实中，同时集这两个特征于一身的公共产品并不多，具有消费上 的非竞争性的公共产品不一定就具有非排他性，并且不同公共产品上各个特征所 表现的程度也有强弱之分。而且在市场经济下各种公共产品和服务是有其特定的 受益范围和区域的，而没有绝对无限的受益区域。公共产品按其受益范围的大小 可以分为全国公共产品和地方公共产品。由中央政府提供的全国公共产品受益范 围为整个国家，且在国家的疆域内分散的相当均匀。相对全国公共产品而言，地 方公共产品是指由各级地方政府提供的，只能满足某一特定区域( 非全国) 范围 内居民公共消费需求的产品和服务。 不完全的非竞争性与非排他性以及受益范围的限制，决定了公共产品具有层 次性，其主要体现在以下几方面： ( 一) 受益范围 公共产品的有效提供确实会受到地理和空间因素的影响，因为不同的公共产 品，其受益范围不同。受益范围原则结合成本与受益相对称的原则，公共产品应 该由能使这一产品在成本与效益内部化最小地理范围的辖区来提供，即根据公共 产品的受益范围确定分担公共产品成本的辖区范围，使成本分担的地理边界与受 益范围相一致，据此实现成本与受益在地理范围上的完全内部化，而不至于外溢 到其他辖区。如果某项公共产品的受益范围能够在最低层的辖区范围内完全内部 1 4 浙江大学硕士论文 省管县财政体制研究 化，那么，由该级政府来负责提供此项产品就是有效的。如果某项公共产品的受 益能够在最低层次的辖区内完全内部化，那么，由该级政府来负责提供该项产品 就应该是有效的；如果某项公共产品的受益范围是全省范围内的，那么由省来提 供该项公共产品就是有效的。 对于一些受益边界不是十分明确的公共产品，由于其在一定范围内具有外部 性，该类产品的成本分摊可以根据以下原则来处理：( 1 ) 根据受益的多少来分担 成本，( 2 ) 将此类公共产品的提供责任上划给涵盖全部受益的更高一级政府；( 3 ) 由高层政府进行协调，促成有关各方面达成都可以接受的成本分担协议。( 4 ) 必 要时由高层级政府提供专项补助以使外溢内部化。 ( 二) 规模经济 不同类型的公共产品具有不同的规模经济效益。从理论上讲，任何一种公共 产品都存在着一种最佳的供应规模，由此决定了公共产品的层次性及由不同层级 政府提供不同规模要求的公共产品才能取得单位成本上的