（中外政治制度专业论文）民生工作与社区治理——杭州市清河坊社区个案研究.pdf

浙江大学硕士学位论文 民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 摘要 近些年来，党和国家积极推进和加强社会主义民主法治建设，在加强城乡基 层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与方面进行了积极的 探索，各地在坚持党的领导下结合本地区具体情况下寻求制度创新，推进基层民 主政治建设。 杭州市积极响应党和国家的号召，总结其它试点社区体制改革的实践，借鉴 反响比较大的几大社区体制改革模式的经验，综合利用沈阳模式、江汉模式、青 岛模式和上海模式中的积极和合适的因素全面推进杭州市的社区体制改革。杭州 市上城区清波街道成为杭州市社区体制改革的先行者。本文试图以清波街道的清 河坊社区在民生系统中的作为来考察当前社区体制改革中城市社区中的治理。 本文在考察城市社区中有关民生系统的治理时，发现当前社区基本上是行政 主导下的社区治理模式，与当前我国社区体制改革中存在的问题相似，即在不断 的推进基层民主与体制改革中，在某些方面却对政府与行政力量越来越依赖。出 现这种困境的原因在于一方面当前社会转型下基层政权必须承担相应的社会化 服务功能，另一方面在于法律法规的不完善，这些宏观原因与城市社区中的具体 实践相结合就出现了治理中的矛盾。 结合当前走在前沿的社区体制改革的经验，笔者认为当前推进社区体制改革 和善治的关键在于政府要继续推进社区体制改革和社区要积极培育本地区的社 会资本，同时要真正转变治理结构，使得治理是居民参与状态下的治理。这样， 城市社区的治理与基层民主政治建设才可良性、持续发展。 关键词：社区；治理；民生；清河坊社区 浙江大学硕士学位论文民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 a bs t r a c t r e c e n ty e a r s ，舶s hp r o g r e s sw a sr e g i s t e r e di ni m p r o v i n gd e m o c r a c ya n dt h el e g a ls y s t e m p o l i t i c a lr e s t r u c t u r i n gp r o g r e s s e ds t e a d i l y p r i m a r y - l e v dd e m o c r a c yi n c r e a s e di t sv i t a l i t y r e f o r m o ft h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e mc o n t i n u e dt od e e p e n t h ep a r t yh a sb e e nc o n s i s t e n t l y p u r s u i n gt h eg o a lo fd e v e l o p i n gs o c i a l i s td e m o c r a c y s i n c ec h i n ab e g a ni t sr e f o r ma n do p e n i n gu p ， 0 1 1 1 c o u n t r yh a sm a d ev i g o r o u sy e ts t e a d ye f f o r t st op r o m o t ep o l i t i c a lr e s t r u c t u r i n g ，a n ds o c i a l i s t d e m o c r a c yh a sd e m o n s t r a t e dg r e a t e rv i t a l i t yi nt h ec o u n t r y t h el o c a lg o v e r n m e n tp r o m o t e st h ei n s t i t u t i o n a lr e f o r mu n d e rt h ec p c sl e a d e r s h i pa n d i m p r o v e st h ep r i m a r y - l e v e ld e m o c r a c y h a n g z h o ur e s p o n d ss w i f t l yt o t h ec p c sp o l i c y , s u m m a r i e st h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o m m u n i t y sr e f o r m a t i o n , u s i n gs o n l ef a c t o r so ft h em o d e lo f s h e n g y a n g ，j i a n g h a n , q i n g d a oa n ds h a n g h a it oa c c e l e r a t et h ed e v e l o p m e n to ft h ep i 缸n 叫l e v e l d e m o c r a c y d e v e l o pp r i m a r y - l e v e ld e m o c r a c ya n de l l s u l et h a tt h ep e o p l ee n j o yd e m o c r a t i cr i g h t si na m o r ee x t e n s i v ea n dp r a c t i c a lw a y t h em o s te f f e c t i v ea n de x t e n s i v ew a yf o rt h ep e o p l et ob e m a s t e r so ft h ec o m m u n i t yi st h a tt h e yd i r e c t l ye x e r c i s et h e i rd e m o c r a t i cr i g h t si na c c o r d a n c ew i t h t h el a wt om a n a g ep u b l i ca f f a i r sa n dp u b l i cs e r v i c ep r o g r a m sa tt h ep i 佃：l a d rl e v e l ，p r a c t i c e s e l f - m a n a g e m e n t ，s e l f - s e r v i c e ，s e l f - e d u c a t i o na n ds e l f - o v e r s i g h t w en e e dt oi m p r o v et h ed y n a m i cm e c h a n i s mo fp e o p l e ss e l f - g o v e r n a n c ea tt h ep r i m a r yl e v e l u n d e rt h el e a d e r s h i po fp n m a r yp a r t yo r g a n i z a t i o n s ，e x p a n dt h es c o p eo fs e l f - g o v e r n a n c e ，a n d i m p r o v et h ei n s t i t u t i o nf o rd e m o c r a t i cm a n a g e m e n t , t h ew a yt ot h eg o o dg o v e r n a n c ei sb r i n ga b o u te f f e c t i v ec o n n e c t i o na n db e n e f i c i a li n t e r a c t i o n b e t w e e ng o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na n dp r i m a r y - l e v e ls e l f - g o v e r n a n c e t h em o s ti m p o r t a n ti s s o c i a lo r g a n i z a t i o n st oh e l pe x p a n dt h ep a r t i c i p a t i o nb yt h ep u b l i ca n dr e p o r to nt h e i rp e t i t i o n st o i m p r o v et h es e l f - g o v e r n a n c ec a p a b i l i t yo f c o m m u n i t y k e yw o r d s ：c o m m u n i t y ；g o v e r n a n c e ；p e o p l e sl i v e l i h o o d ；e i n gh e f a n g i i 浙江大学硕士学位论文民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 1 、导论 1 1 选题的目的和意义 社区发展正在经历第二次浪潮，即从社会至社区。而在之前的第一次社区发 展浪潮是由社区到社会，这二大发展趋势，是整个人类社会发展的大背景，即从 工业革命之后，人们由社区发展到社会，由以往守望相助、相扶相助的社区到大 规模化的人与人的感情基础、内在的依赖逐渐消失与淡漠的社会化的社区，即工 业化后的社会。之后，我们文明的发展又正在经历从社会到社区的过程。标志是 2 0 世纪5 0 年代联合国号召成员国重视社区建设，发展社区建设，并出台了一些 方案，成立了相应的工作组。之后，走在发展前列的一些工业化国家也先后开展 了现代社区建设。转型期的中国社会工作一书中的论文：社区建设是迈向现 代化的必由之路对此过程有较详细的描述。( 夏学銮，2 0 0 3 ) 从社区到社会，是从传统的，以农村为代表，从人际关系具有熟悉、同情、 相互依赖和熟人社会等特征到以现代城市为代表，人际关系具有陌生、反感、不 信任、相互独立和社会连接等属性特征。这是第一次发展浪潮的内在特征。我们 可以称之社区社会化。从社会到社区，是从以理性为内在特征的社会到注重人 文、情感等为特征的社会，实质上是对社会的反思，对某种人文社会的回归。 我们正处于社会社区化的大背景下，在何谓社区与社区何为中论述“社 区的生长点 时，讲到了二点，首先是随着住房制度的改革，我国城市社区的住 房私有化比率越来越高，这在打破以前由单位分配住房、并且住房的产权也属于 单位这种状况所造成的社区居民的“单位制隔离的同时，大大地加强了居民与 社区的利益关联。其次，作为经济体制改革的一个必须结果，随着计划经济向市 场经济的转型，我国过去的“单位办社会 模式也在为“社会办社会的模式所 取代，也即原先都由“单位 所承担的许多社会事业和职能现在正在逐步地由市 场和社会来承担。而像社会保障、社会救助、社会服务等功能和事业势必将越来 越多地由“单位 向社区转移。 ( 王小章，2 0 0 3 ，p 2 6 ) 浙江大学硕士学位论文民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 如何建设社区，怎样建设社区，明白这些，对我们国家政治制度、政治文明、 政治稳定、政治发展都有着极为重要的意义。同时因为中国城乡二元体制，区域 发展的极不平衡，使得整个中国的社区建设呈现出纷繁复杂的状况。即对某些中 西部地区，我们正在经历社区发展的第一个过程，即从社区到社会；因为发展的 示范效应，即对发达地区的社区体制的模仿等，也会同时进行第二过程。正在经 历从社区到社会的地方同时也有着从社会到社区的一些方面。 对于东部沿海发达城市和地区，我们更多的在经历第二过程，即社会社区化。 因为发达地区的社区建设具有示范效应，也代表社区建设发展的方向。所以对东 部沿海发达地区的社区进行研究有着重要的意义。而对社区进行研究中非常重要 的一环是对其治理进行研究，有鉴于此，本文选择了浙江省杭州市上城区清波门 街道清河坊社区中就民生系统的治理作为我的个案研究，期望因小见大，从我选 择的一个视角即民生系统这个角度出发，对社区在如何操作民生系统方面所体现 的治理进行描述，期望做到一个较好的事实与案例的梳理。 社会发展对制度安排的冲击与影响有如下几方面，市场经济体制要求政府职 能做相应的转变、经济转型和社会转型要求制度安排有所变革：中国的经济体制 由过去的计划经济体制向市场经济体制变革。在这个过程中，给整个社会带来了 深远的变革与影响。中国的政府体制由过去的全能政府向现在的市场经济下的法 治政府转变。突出的问题是政府体制改革落后于经济体制改革，如果制度安排不 能与之相适应，造成的后果就是政府不能有效的利用有限的资源更好的为社会和 公民服务，造成有限的资源得不到充分的利用，从而延缓我国的社会发展进程。 中国的社会转型势必要求政府职能做相应的变化，这种变化是全方面的。 在由过去的国民经济系统向现在的市场经济系统转变，这种经济转型带来的 社会转型是一个庞大而复杂的系统转换过程，在这种社会转换过程中，无论是什 么样的变化与改革，在系统转换过程中都不可必免的产生阵痛，在系统转换过程 中存在着很大的风险，势必带来利益的分化与组合。突出表现是企业的破产与重 组、工人失业与再就业、市场分化加速，富者越富，贫者越贫，阶层分流、城市 化进程加快，人口变迁等。城市规模扩大，社会分工进一步细化，使得相应的管 理也变得更加复杂与技术化。 与此同时，虽然政府也在积极地进行转变，但是仍然存在许多问题。首先是 2 浙江大学硕士学位论文民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 受传统模式的影响，在很多领域与场合，政府职能和市场职能仍然交叉，突出的 表现为“越位 和“缺位，要管的没有管好，不要管却管的更糟。由于我国历 史上的原因，造成国家与社会的关系含混不清、国家代替社会的现象十分严重， 而城市的社会职能却日趋萎缩，其次是城市管理以垂直型行政调控为主，城市经 济社会生活缺乏分级综合调控的机制。这样就严重地影响了国家的发展进程，这 样就给我们一个问题，如何通过制度创新和新制安排来寻求更为公平有效的体制 安排。在当前的环境下，社区发展的程度如何折射出社会发展的健康与否，在当 前党和国家把民生提到一个前所未有的高度来对待，而民生工作的重点又在基 层，所以社区中的民生工作做的如何很大程度上说明了社区的治理文明如何、社 会建设如何。 社区是人们生活中除家庭之外最直接接触的生活范围，社区是为了满足人的 生活需求而产生，以人为本的发展战略当然产生要直接关照人的生活需求，经济 发展必须要考虑是否提高了人的生活质量，是否关照到子孙后代的福祉等问题。 ( 冯钢，2 0 0 3 ，p 9 2 ) 十七大报告中社会建设中的民生即有关就业、医疗保障、最 低生活保障、社会和谐等，其中所涉及的人群几乎都处于社区的直接治理与照顾 下。同时社区是整个社会的基础，是大社会的缩影。在这种经济、社会转型过程 中，街居体系远不是以前管理离散在单位体制之外的闲杂人员了，而是承担了经 济转型过程中重要的社会保障、救助、基层民主实践的实验等，在当前市场化程 度和第三部门发展程度不高的同时，它也提供了大量本应由市场提供的社会化服 务。 在现在全国各地开展社区体制改革的背景下研究个案社区如何处理民生系 统的工作与相关任务，描述个案社区在民生系统的操作下的具体运作与治理。从 对民生系统中的治理进行描述，从中找出清河坊社区治理的现状、治理中遇到的 问题，以此期望能对学界能对个案社区有所了解，在学术上有所贡献。 1 2 相关理论及重要概念 1 2 1 国外关于社区的主要理论 首先是社会区理论，战后初期美国社会学者谢夫奇、威廉斯和贝尔等提出 3 浙江大学硕士学位论文民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 了社会区分析，它是用来鉴别特定时期城市社区空间静态格局的一项分析技术。 它的目的是通过鉴别在城市居住区变化基础上产生的不同类型的社会区域 社会区。( 程玉申，2 0 0 2 ，p 3 0 ) 其次是社区治理研究中的生态论，芝加哥学派的 重要奠基人之一帕克( r o b e r te p a r k ) 在2 0 世纪初致力于推动城市社会学研 究，在他的著作入文社区：城市和人文区位学中，他提出了人文区位学的视 野。再次是社区权力论，林德夫妇分别在1 9 2 0 年代中期和1 9 3 0 年代对中镇 ( m i d d l et o w n ) 进行了研究，提出了精英控制模式，开创了社区权力结构的研 究分支。另一位研究者亨特得出了社区的结构模式是多元控制的主张。最后是社 区网络理论，1 9 8 0 1 9 9 0 年代学者们从互动关系的角度进行社区研究，从而产 生了社会网络理论。1 9 7 7 年( f i s c h e r ) 出版了社会网络与场所：城市环境中 的社会关系，阐述了社会网络在城市居民生活当中的作用，提出城市居民社会 关系的形成基础不仅是互为邻里，还有共同兴趣或价值观等。 从社会网络理论慢慢演变发展出社会资本理论与社区建设和治理的关系。 1 9 8 0 年，布尔迪厄首先分析了个人通过参与团体而使收益增加的现象，他指出， 团体成员的身体带来的是团结的基础，而团结又使收益的获得具有可能性。科尔 曼( j a m e sc o l e m a n ) 认为，两个个人之间建立的有待偿还的义务关系是社会资 本的来源，而这种关系也是社会网络中信任关系的基础。他认为信任是理性选择 理论的核心问题。如果把参与社会网络看作有待偿还的行为，就能够解释信任是 一种理性行为，而这种参与社会网络的行为，就可以看作为社会资本投资。波茨 的表述更加细致和全面。他提出“社会资本是个人通过其成员资格在所属社会网 络或更大范围的社会结构中获取短缺资源的能力。( 格鲁特尔特，2 0 0 4 ，p 4 ) 这 样，社会资本的理论可以与社区存在与发展的实践很好的结合起来，因为它传达 了其中参加者如何获得利益与价值，价值又如何依赖于组织与网络而产生。 1 2 2 国内关于社区治理的研究 国内关于社区治理与社区建设的研究更多集中在社区体制改革与社区建设 上面。是随着实践的发展而逐步产生的，与现实结合比较紧密，通常都是围绕着 各地的社区体制改革和社区试点而总结出来的。 关于社区体制的定位与治理代表性观点具有以下几方面。 4 浙江大学硕士学位论文民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 潘小娟在讨论居民委员会的角色时指出，宪法、居委会组织法的有关 条款明确无误地表明，居民委员会就是城市基层群众性自治组织，它既不是政府 机构或政府的附属机构，也不是以营利为目的的经营性机构，更不是专业化的事 业单位。应该在体制上独立于政府，致力于社区公共事务和公益事业治理的、不 以营利为目的社会组织，任务是维护社区居民利益，保持社会的稳定，促进社区 的发展。同时社会提供应该提供的服务，一些不必要的服务与职能由市场化的组 织与服务接管。( 潘小娟，2 0 0 4 ，p 5 2 ) 徐永祥也指出，社会发展的滞后和缺陷表现在社区建设和社区发展方面，最 突出的问题之一就在于居委会的角色、本位角色即自治组织的职能严重地弱化与 退化，却过多地承担了政府的行政职能、市场组织的职能和社会事业单位的专业 职能，变成了一个依附于街道办事处的、功能混淆重叠的全能主义组织。同时认 为当前的法律规定过于抽象，并未对居委会的自治制度领域、自治性质加以明确 的限定或解释。关于社区应该的走向，徐永祥认为首先必须进一步明确其自治性 的内涵和外延，其次是一个维护居民权益、民主管理居民公共事务的、具有政治 民主性质的自治组织。( 徐永祥，2 0 0 4 ，p 2 3 9 ) 唐忠新的观点认为要防止过度“行政化 也要防止过度“自治化 。这里的 过度“自治指离开党组织领导的下的自治，这样在中国当前的国情下与中国特 色社会主义的社区建设下是不会成功的。高民政关于社区治理与建设认为要保证 以下三点，即保证居委会组织的基层性、群众性、自治性、社会性的定位不变。 其次是遏制居委会组织全能化冲动。再次是为居委会创造自我生成稳定与发展机 能的良好环境和条件。( 唐忠新，2 0 0 3 ，p 2 2 9 ) 1 2 3 重要概念 社区：滕尼斯( f t o n n i e s ，1 8 5 5 - 1 9 3 6 ) 在共同体与社会一书中，于 1 8 8 7 年第一次明确给出社区的定义，即由具有共同习俗和价值观念的同质人口 组成的关系密切、互相帮助的人性化关系；靠契约维持关系、彼此有分工的异质 性人口组成的。( 腾尼斯，1 9 9 9 ，p 6 2 ) 强调人际之间强烈的休戚与共的关系， 是持久的和真正的共同生活。1 9 6 8 年国际社会科学百科全书第3 卷中，伯 纳德( gb e r n a r d ) 和桑德斯( i r w i nt s a n d e r s ) 将社区的定义概括为三种：( 1 ) 5 浙江大学硕士学位论文 民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 社区是居住于特定地区范围内的人口；( 2 ) 社区是以地域为界并具有整合功能的 社会系统；( 3 ) 社区是具有地方性的自治自决的行动单位。在1 9 7 9 年的新社 会学辞典中，社区指人们以集体的形式占有一个地理区域，共同从事经济活动 和政治活动，基本上形成一个具有某些共同价值标准和相互从属的、感情的、自 治的社会单位，城市、城镇，乡村或教区就是例子，这里包括地理区域、互动关 系和共同情感三个特征，或地域性社会组织和共同情感二个特征。 我国学者费孝通将社区定义为“社区是若干社会群体或社会组织聚集在某 一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体 。( 程玉申，2 0 0 2 ，p 8 ) 这些 定义大都涉及三个因素：地域、人口和社会互动。而在本篇论文中，取费孝通对 “社区的定义”，即社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一 个在生活上相互关联的大集体。社区的定义着重于“相互关联 这一方面。因为 在思考与展望中，提到了社会资本的培育，因此在本文中主要采用费孝通对社区 的定义。 治理：基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维护秩序、满足公共需要、 实现对公共事务的管理。它不同于汉语辞源学上表示“控制、指导、操纵”之意 的“治理”。英语中的治理( g o v e r n a n c e ) 源于拉丁文和希腊文，愿意是控制、 引导和操纵。1 9 8 9 年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危 机 ( c r i s i si ng o v e r n a n c e ) ，此后“治理 一词便广泛地被用于政治发展研究 中。( 俞可平，2 0 0 0 ，p 1 ) 全球治理委员会则把治理定义为：“各种公共的或私 人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。 本文中的治理是指政府与 公民合作使用公共权力，强调的是公民参与的不可或缺性，强调的是权威来源的 多样性和权力的双向互动。从治理含义出发来观察城市社区中的治理，可以认 为，城市社区治理即基层政权对城市社区公共事务的组织与管理，其治理目标是 在各种不同的关系和制度中去引导、规范居民的各种行为，以最大限度地促进城 市社区的公共利益和社会发展。( 俞可平，2 0 0 0 ，p 4 ) 民生：“民生 一词最早出现在左传宣公十二年，所谓“民生在勤， 勤则不匮。 这里的“民 ，就是“百姓”的意思。千百年来，“民 的这个含义 基本未变，但是“民生一词的内涵与外延却变化较大。但是到了2 0 世纪2 0 年 代，孙中山给“民生注入了新的内涵，并进而将其上升为治国方略、社会制度 6 浙江大学硕士学位论文民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 和政治经济学术语。他认为：“民生就是人民的生活，社会的生存，国民的生计， 群众的生命，他还把“民生看作是社会存在和发展的起始点，是国家“建设 之首要 所在，是“政治的中心、“历史的重心 、“经济的重心和种种历史活动 的中心。在孙中山那里，“民生 一词广泛地包括了牵涉民众生存与发展的各类 问题。并不只是“基本的谋生手段和生活资料。 二o o 七年温家宝总理的政府工作报告中，民生话题贯穿始终，他在 谈到政府工作的基本思路和任务时，提出了四个“着力 ，其中之一就是“着力 促进社会发展和解决民生问题。即今年将更加重视社会发展和改善民生。改善 教育、医疗、住房、就业等民生问题又与社会保障息息相关。要建立覆盖城乡居 民，让人民共享改革发展成果的社会保障制度，一定要确立起鲜明的理念，在理 念的导引下构建与社会经济发展相适应的制度框架体系及运行机制。十七大报告 的第八部分，界定了社会建设的内涵，这个内涵包括5 个方面的内容：教育、就 业、收入分配制度、社会保障体系、医疗卫生制度。( 十七大报告，2 0 0 8 ，p 3 6 ) 民生的内涵包括由低到高、呈现出一种递进状态的二个层面，第一层面是生 存权，即民众基本生计状态的底线。从以上可知主要包括最低生活保障、基础性 的社会保障、基础性公共卫生等。第二个层面是发展权，主要指民众基本的发展 机会和发展能力。主要指就业、保护相关权益、社会事务参与权等。 1 3 个案选择与研究设计 本文选择杭州市清波街道的清河坊社区作为个案研究对象基于以下几个原 因：首先是本文选择东部发达地区的社区体制改革为考察对象，而杭州市上城区 清波街道位于繁华的市中心，而清河坊社区又是自南宋以来的繁华地段，地处老 城区。其次则因为从民生系统考察，而清河坊社区中的特殊社情，即困难人员、 失业人员和退休人员是清波街道所属五个社区中最多的，而这“三多人群又和 当前党和国家所提的社区建设中的民生息息相关。最后清河坊社区在清波街道并 不是作为“样本推出，其重点打造的是劳动路社区，而选择清河坊社区这样一 个并不“突出的社区更具有代表意义。 本文研究所采用的仍然是政治学中较为普遍的“治理 的分析框架，从社区 的民生系统这个角度入手进行观察与思考：从社区在当前的治理结构下如何处理 7 浙江大学硕士学位论文 民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 民生系统相关问题的层面研究社区的治理结构。在此分析框架下，本文的研究思 路如下： 第一部分，导论。引出问题，对国内外关于社区治理的理论以及我国社区体 制改革下的大背景社会转型进行相关的介绍，并介绍了清河坊社区的概况。 第二部分，清河坊社区中的治理，主要从社区中的民生系统着手，并对其中 涉及民生的几个案例进行描述，包括这些案例后面折射出来的行政与自治的关系 进行简要的解释。并初步探讨形成这种治理结构状况的原因。 第三部分，展望与思考，文章在案例分析的基础上得出社区治理结构的状况， 并探讨了形成此治理结构的原因，对清波街道清河坊社区将来如何发展持谨慎态 度，并初步提出了一些构想与对策。 第四部分，结论。文章尝试在分析、讨论基础上提出研究结论。 2 、清河坊社区治理结构与民生系统 2 1 社区概况 2 1 1 清波街道概况 清波街道面积为2 0 3 1 平方公里，1 9 9 2 年底有4 1 4 7 7 人，2 5 个居委会。地 域范围东至中河西侧；南至鼓楼、伍公山、城隍山、紫阳山、云居山等山脊平台； 西至玉清路；北上沿西湖至涌金路；北至涌金路折南沿定安路；折东沿惠民路串 中山中路，折金波桥弄至铁佛寺桥。1 9 9 2 年清波街道2 5 个居民委员会分别是打 铜巷、扇子巷、大井巷、高银巷、四宜路、吴山、十三湾巷、华光巷、理问所、 嘉禾里、诚仁里、清波街、涌金路、螺蛳山、陆官巷、四宜亭、清波门、河坊街、 四条巷、东都司卫、劳动路、锻局司弄、三衙前、荷花池头。 1 9 9 9 年全国2 6 个城区成为社区建设实验区，其中杭州市下城区作为试点区。 2 0 0 0 年中央关于在全国推进城市社区建设的意见发布后，社区建设开始由 部分地区的试点进入全面推进的新阶段。2 0 0 0 年上半年，下城区在长庆街道、 朝晖街道进行社区制改革，按照1 5 0 0 - - 2 0 0 0 户为单元设立社区行政建制，以此 为基层单位，建立社区居民委员会。( 翁卫军，2 0 0 6 ，p 5 3 ) 与此同时2 0 0 1 年杭 浙江大学硕士学位论文民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 州社区体制改革全面启动，至2 0 0 6 年底，共撤销1 0 4 5 个居民区，组建7 0 3 个社 区。清河坊社区成立于2 0 0 1 年1 月，社区党总支相应成立，2 0 0 3 年2 月成立社 区党委，同年8 月与高银巷社区重新组建为清河坊社区。1 在合并了大井巷、高 银巷、十三湾巷、华光巷、理问所四个居民委员会和螺蛳山一部分的基础上成立。 2 1 2 清河坊社区概况 2 0 0 3 年原清河坊社区与高银巷社区因社区建设重组为清河坊社区。：作为杭 州历史上最著名的街区，也是杭州目前唯一保存较完整的旧街区，是杭州悠久历 史的一个缩影。南宋定都杭州后，筑九里皇城，开十里天街( 今中山中路) ，河 坊街新宫桥以东，是南宋时期宋高宗寝宫德寿宫遗址。南宋时被封为清河郡 王的张俊住宅就在当时称之为御街的太平巷，故这一带被命名为清河坊。清河坊 商铺林立、酒楼茶肆鳞次栉比，是杭城的政治文化中心和商贾云集之地。直至解 放初期，这一带仍是杭城商业繁华地带。 清河坊社区内的主要机关事业单位和企业：本社区内有市公安局、上城区人 民政府、上城区人民法院、清河中学、高银巷小学、市二轻房地产公司、名城房 地产公司、省食品有限公司、华龙投资有限公司、新丰餐饮、省盐业公司、清河 坊历史街区管委会办公室、吴山景区管理处、杭州历史博物馆、杭州市人民防空 办公室等1 6 家省、市、区级地区单位。同时拥有河坊街、吴山、城隍阁、杭州 历史博物馆等自然、人文景观。 清河坊社区总的定位为旅游、休闲特色社区。清河坊社区地处吴山广场旁， 社区范围为延安南路至四宜路、四宜亭以东( 不含四宜路、四宜亭两边) ，惠民 路以南，中山中路以西，鼓楼、伍公山与紫阳街道交界以北。清河坊社区所辖面 积0 5 2 平方公里，常住居民2 4 0 2 户，人口6 5 7 8 人，地区大单位1 0 家。社区党 委1 个，党支部1 2 个，在册党员3 1 2 名。议事协商会成员1 1 名，小组长1 7 名， 社区工作者1 0 名，其中党员6 名，大中专8 名，社区拥有办公室、市民学校、 党建室、警务室、保障室、救助站、老少活动室、社区服务站、社区计生、调解 室等“五室四站二栏一家一校一场共计7 5 4 4 7 平方米，建有科普长廊，其中 1 引自清波街道清河坊社区( 2 0 0 4 创建党建示范社区情况汇报 2 引自清河坊社区2 0 0 3 年老年工作总结 9 浙江大学硕士学位论文 民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 居委会事务公开栏1 0 米，宣传栏2 0 米、阅报栏8 米。社区图书室藏书3 0 7 4 册， 另有报刊杂志，活动室按照开放时间向居民开放。 清河坊社区处于老城区，因种种原因中老年人留守居多，清河坊社区与清波 街道其它四个社区相比较，其中很重要的一个方面就是中老年人占社区人口构成 的比例很高。社区困难“三证力人员、社区失业人员、社区退休人员在街道所属 的5 个社区中是最多的。 2 2 清河坊社区治理结构与民生系统 2 2 1 清波街道治理结构 清波街道根据中共杭州市委、杭州市人民政府关于杭州市上城区机构改革 方案的通知( 市委发 2 0 0 1 4 6 号) 和区委办、区政府办关于印发 的通知( 上委办 2 0 0 1 1 5 7 号) 的精神，结合街 道实际，制定出了中共杭州市上城区清波街道工作委员会、杭州市上城区清波街 道办事处( 以下简称清波街道党工委、办事处) 职能配置、内设机构和人员编制 方案。 ( 1 ) 街道党工委。它是区委的派出机关，对街道的各项工作实行全面领导， 在街道各种行政组织、经济组织、群众组织中起领导核心作用。主要工作职责有 以下七点：1 、认真贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法令，积极 组织实施上级党组织的决议，讨论决定本街道党的建设、经济建设和社会事业发 展的重大问题，努力完成各项任务。2 、领导基层党组织搞好党的思想、组织和 作风建设，坚持党管干部的原则，依照权限，做好干部的培养、选拔、使用和管 理工作。加强对社区党组织工作的领导，抓好地区非公有制企业党组织的建设， 搞好党内“双争双评 ，负责基层党组织的设置调整和审批新党员，抓好党员队 伍的教育和管理工作，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作 用。3 、领导街道办事处的工作，积极支持街道办事处依法行使行政管理职能， 保证上级政府的政令畅通，促进街道经济和各项社会事业的发展。4 、领导街道 思想政治工作和精神文明建设，搞好社会治安综合治理，办好基层党校，开展形 势、政策、法制等宣传教育，提高广大党员群众的思想政治素质，努力创造良好 1 0 浙江大学硕士学位论文民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 的社会环境。5 、领导人民武装、统战工作和共青团、妇联、科协、工会、商会 等群众组织，支持群众组织独立负责地开展工作，密切群众关系，积极开展军、 警、民辖区内的联片共建活动。6 、加强党工委以及办事处领导班子的自身建设， 加强党风廉政建设，教育党员干部自觉遵守党纪、国法，不断增强廉政勤政意识， 同一切违法违纪行为作坚决斗争。7 、完成区委交办的其他任务。 ( 2 ) 街道办事处。它是区政府的派出机关，在区人民政府领导下，行使基层 政权的部分权力，管理辖区的行政工作。街道办事处主要职责有以下1 1 点：1 、 宣传、贯彻党的路线、方针、政策，执行法律、法规、规章和上级政府的决定、 命令、指示，对居民进行思想政治教育和法制教育。2 、进行社会主义精神文明 建设，开展创建文明街道、文明社区活动；做好爱国卫生、计划生育、群众绿化、 市容环境保护等工作。3 、组织、管理和发展街道经济，发展便民利民的第三产 业，确保公有资产保值增值，监督、指导、协调街道经济的运行和操作，发展地 区服务事业。4 、指导社区居委会的工作，促进社区居委会的建设，提高社区居 委会的自治能力，向上级政府反映居民意见和要求，处理群众来信来访。5 、开 展社会治安综合治理，做好人民调解、法制宣传，协助公安机关做好治安保卫和 外来人口管理工作；加强对违法人员的帮教转化工作；保护老人、妇女、儿童的 合法权益，维护社会稳定。6 、配合有关部门做好市政建设，参与制订旧城改造 方案讨论以及旧房拆迁和住宅建设验收工作，检查督促公建配套设施的落实，加 强对小区建设的管理。7 、做好本地区省、市区属单位的有关协调工作；做好人 民代表工作，密切相互之间的关系，促进共同发展；协调、督促、检查地区性、 社会性工作的开展，推进社区建设。8 、积极开展社区建设工作，负责和协助做 好社会救济、社区服务、拥军优属、殡葬改革、精神卫生等工作。9 、配合有关 职能部门做好市政建设管理、房产管理、工商、物价、税收、征兵、防空、防台、 防汛和预防灾害、抢险救灾等工作。1 0 、协助有关职能部门做好劳动就业、劳动 用工、离退休人员的管理、青少年教育、老龄和残联工作。1 1 、完成区政府交办 的其他任务。 ( 3 ) 职能科室。 第一是党政办公室，负责制定并组织实施街道党建工作目标责任制，搞好 基层党支部工作和党员干部的培训教育管理，做好基层干部的考察、考核、选拔、 浙江大学硕士学位论文 民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 任用和管理工作；抓好党的路线、方针、政策的宣传，办好街道党校；受理基层 党组织和党员、机关工作人员的申诉、检举与控告，查处党员和机关工作人员违 纪案件；负责机关工作人员的劳资和人事管理；宣传贯彻党的统战政策；负责秘 书及会议组织、档案管理、文件收发等工作，认真做好离、退休老干部工作，指 导、协调工青妇科商等群众团体组织和文化体育等部门工作。并且负责办事处日 常行政事务工作，负责行政总务、综合信息、文秘、公文处理、收发文、印鉴保 管、行政财务、信访接待和后勤管理工作，完成办事处交办的其他任务。 第二是经济管理科，办理街道经济日常工作，负责全街道的经济发展，编 制街道经济发展规划和年度计划；抓好便民利民的第三产业；负责对街道各类企 业的管理、指导、监督、服务，完成各种统计报表，全面、准确、及时地反映经 济运行情况，保证街道经济目标的实现，确保街道国有资产保值增值。 第三是城市管理科，负责实施本辖区的市容环境卫生管理；输有关审批事 项和进行监督管理；做好新村管理工作，查处违章建筑，配合有关部门做好规划、 环保、防疫、土管、绿化等工作。 第四是民政科，负责辖区内的烈军属、五保户、特困户优抚和残疾人、精 神病人的管理及殡葬管理；指导、协助搞好社区居委会工作，管理和发展社区服 务；负责街道的劳动就业和劳动用工工作。 第五是计生科，负责辖区内各单位计划生育工作人员的管理和培训，负责 辖区内的计划生育技术指导以及孕环情监测，搞好各类避孕药具的发放与管理； 依法推行计划生育，协调辖区各部门做好育龄人群和外来人口的计划生育管理。 第六是社会综合理治科( 司法办) ，负责实施法制宣传和社会治安综合理治 各项工作，健全和完善司法、调解网络、做好司法调解，协助公安部门做好治安 保卫工作及违法青少年帮教工作；加强对外来人员管理，开展法律咨询和有关法 律服务。 ( 3 ) 人员配置。清波街道的人员编制和领导职数如下，街道党工委、办事处 机关编制定为行政编制3 6 名。领导职数：书记1 名、主任1 名、副书记1 名、 副主任3 名、人武部长1 名、正副科( 室) 长7 名。3 3 以上资料引自关于中共杭州市上城区清波街道工作委员会杭州市上城区清波街道办事处职能配置内设 机构和人员编制方案的报告上清工委 2 0 0 g l o 号2 0 0 1 年1 2 月8 日 1 2 浙江大学硕士学位论文民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 清波街道的这六个科室，其中城市管理科、民政科、计生科和社会综合理治 科与社区有着密切的工作联系。 2 2 2 清河坊社区治理结构 ( 1 ) 清河坊社区的居民委员会和议事协商委员会 社区内法定最高权力机构是清河坊社区居民代表大会，但因为社区的居民委 员会和议事协商委员会是常设机构，而在社区的实际运作过程中，起作用的主要 是这二个委员会，因此在本文中，讨论社区的权力机构主要就是讨论居民委员会 和议事协商委员会。 社区居民委员会的工作职责大致包括以下几方面，即宣传法律、法规和政策 等、做好社区服务、创建文明社区、维护居民权益、落实最低生活保障、协助人 民政府工作等，而清河坊社区对于社区居委会的职责有明确规定，即三大方面， 管理职责、教育职责和监督职责。清河坊社区就职责制定了相应的工作制度即定 期报告制度、居委公开制度、服务承诺制度和考核评议制度。社区居民委员会的 工作职责与工作制度详情可见附录。 清河坊社区议事协商委员会成员实行义务制，由辖区内知名人士、人大代表、 政协委员、居民代表、辖区单位负责人及街道在编人员组成。社区协商委员会由 1 1 人组成，除主任外，成员均实行义务工作制。清河坊社区的议事协商委员会 职责有以下二方面，民主议事和民主监督。就社区议事协商委员会的工作职责制 定了相应的工作制度。工作制度有以下几条，季度例会制度、讨论表决制度、分 片负责制度、学习培训制度、民主评议制度。议事协商委员会的工作职责与制度 详情可见附录。 ( 2 ) 社区居民委员会的下属委员会与组织 清河坊社区的居民委员会的下属委员会与组织如下：残疾人协会、保障服务 ( 老龄) 委员会、社区救助帮扶站、老年人协会、社区志愿者服务队、妇女代表 小组、文体、科普工作委员会、共建工作班子、社区少年队组织、计划生育协会 组织、调解委员会、综治( 治保) 委员会、校务委员会、爱国卫生组织、社区普 浙江大学硕士学位论文 民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 法依法治理领导小组、治保调解消防队伍等。4 下属委员会与组织很多，有的工 作要经常性的开展，有的要应付上级检查，还有的是直接与辖区居民的民生息息 相关，这就造成了同属社区居民委员会的下属委员会与组织，但在实践中受重视 程度却有很大差别。 在实际运行过程中，每个委员会与组织的构成人员有相当的重合。但是最经 常的工作与任务大致可以分为以下八个下属工作委员会：劳动保障、计划生育、 治保调解、妇女文教、环境卫生、社区党建、民政福利和帮扶救助。考虑到工作 量与工作的繁复程度，其中劳动保障与治保调解都分别由二入主管，其它工作委 员会都是由一人主管。 ( 3 ) 清河坊社区工作人员 人员构成：清河坊社区工作人员可分为以下三种，即社区居委会工作人员( 简 称社工) 、保安与环卫。社工有l o 人，具体情况见表2 1 2 1 清河坊社区居委会人员及职务表 姓名性别出生文化程度政治面貌党内外职务 王祺男1 9 8 4本科团员社区帮扶委员 张银科男 1 9 8 3 大专团员保障委员 李典顺男 1 9 7 2 硕士党员党委书记兼主任下派 夏燕鸣女 1 9 8 2 大专团员文教委员 马水莲女 1 9 7 5 大专群众综治委员 陈月娟女 1 9 6 3 高中群众保障委员 张惠芳女 1 9 6 3 高中党员妇女文教委员 彭菊华 女 1 9 6 9 高中群众计生委员 俞美华 女 1 9 6 8 本科党员社区帮扶站 施哲女 1 9 7 0 本科党员社区党委副书记 从男女性别比3 ：7 可以看出，社区工作人员主要以女性为主，除了社区主 任是街道公务员下派且保障委员和帮扶委员都是新进来的大学生之外，其他工作 4 引自上城区街道与社区的内部网络。e 家人社区” 1 4 浙江大学硕士学位论文民生工作与社区治理杭州市清河坊社区个案研究 人员皆为女性。这在清波街道的其它社区如定安路社区、劳动路社区、清波门社 区、惠民苑社区比例更高。而在最近几年社区改制，吸引了一些大学生加入之外， 在以前几乎全为中年妇女。随着大学生和男性工作人员的加入，使得一些工作更 易于也更有效的展开。 从出生年月来看，社区工作人员的年龄集中在1 9 6 3 - - 1 9 8 4 年之间，相较于 之前人员的年龄构成，工作人员的年龄逐渐年轻化。现在社区工作人员年龄主要 集中在3 0 4 5 岁之间，平均年龄为3 6 1 8 岁。清河坊社区中主要是新进来的三 个大学生即帮扶委员、保障委员和文教委员使得整个年龄