农地产权与征地制度.ppt

农地产权与征地保护制度 中国城市化面临的重大选择 地点 酒店 时间 1998 12 人物 1 政府 2 铁路公司 地点 铁路公司 时间 2000 1 人物 1 铁路公司 2 农民代表 王岳东 地点 政府大楼 时间 2000 1 人物 1 政府 2 农民代表 王岳东 地点 信访局 时间 2003 人物 1 信访部 2 其他农民 地点 访谈室 时间 2003 人物 1 主持人 2 专家 目录 CONTENTS PARTONE 产权 9 使用权 收益权 转让权 清楚界定的转让权意味着资源的自由转让 一定包含着清楚界定的使用权和收益权 反之却不一定成立 制度 关于产权的法律 经济绩效 资源稀缺性 转让权与经济增长之间的关系 10 经济增长 大规模 资源转让 经济结构转变 转让权 清楚界定 现实中的转让权与经济增长 11 经济增长 大规模 资源转让 经济结构转变 转让权 界定模糊 违法行为 经济秩序紊乱 限制转让 恶性循环 思考 12 background 城市化加速现存法律关于土地资源转让的重新界定严重滞后 城市化加速伴随着利益冲突加剧 两难性问题 不惜以土地转让中的利益冲突为代价来继续加速城市化 还是不得不抑制城市化来缓解土地转让中的利益冲突 PARTTWO 农村土地转让的法律界定 中华人民共和国农村土地承包法 第三十三条土地承包经营权流转应当遵循以下原则 一 平等协商 自愿 有偿 任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转 二 不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途 三 流转的期限不得超过承包期的剩余期限 四 受让方须有农业经营能力 五 在同等条件下 本集体经济组织成员享有优先权 宪法 第十条城市的土地属于国家所有 农村和城市郊区的土地 除由法律规定属于国家所有的以外 属于集体所有 宅基地和自留地 自留山 也属于集体所有 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿 任何组织或者个人不得侵占 买卖或者以其他形式非法转让土地 土地的使用权可以依照法律的规定转让 一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地 中华人民共和国土地管理法 第五章建设用地第四十三条任何单位和个人进行建设 需要使用土地的 必须依法申请使用国有土地 但是 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的 或者乡 镇 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外 第四十七条征收土地的 按照被征收土地的原用途给予补偿 第五十四条建设单位使用国有土地 应当以出让等有偿使用方式取得 农村土地转让法律现存问题 征地悖论 15 农村土地转让法律现存问题 政府牟利冲动 16 农村土地用于非农建设的唯一合法途径 国家垄断 即政府凭对农地转用的行政垄断权获取城市建设用地 然后将部分国有土地批租给城市二级土地市场 部分留在政府手中划拨 行政配置与市场配置的特别混合 激励各行政主体成为牟利组织 国有土地有偿使用 农村土地征收按原用途给予补偿 且征地补偿费设上限 政府经营土地租金 批租土地收益 征用农地成本二级城市土地的市值 无偿划拨 划拨权租值 结果 为牟利 政府大量征收土地 造成土地浪费 同时损害被征地农民利益 暴利 三处例外与两处不明 17 农民自用于兴办企业 住宅 公共设施和公益事业用地 这里用于解释这个概念 与其他单位 个人以土地使用权入股 联营等形式共同举办企业 这里用于解释这个概念 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业 因破产 兼并等情形致使土地使用权发生转移 例外 不明 随着城市化进程加快 当初农民自办企业或与人联办企业的农村 日后可能成为城市的一部分 一旦发生这种情况 原先的 例外 是否一定要再经征用转为国有土地 在农地已经承包给农户经营的情况下 集体 为了获得法定例外转用农地的好处 是否可以 甚或一定要收回农户的土地承包权 然后再以集体的名义自办 联办企业或者其他设施 法律基础概述 18 显然 现有农地产权与转让制度不能适当地反映农村土地资源的稀缺性和经济机会 进而导致了农地转让市场的行为扭曲 PARTTHREE 河南登封铁路征地案 20 1998 2000 1 2000 10 2003 2003年 在媒体干预下 新一届领导班子将全部截留征地补偿款足额退还给沿线农民 公益性 21 当 为公共利益 的征地权与被征土地的所有权及其承包经营权发生冲突的时候 现存法律怎样要求前者补偿后者 以及这种补偿机制实际上怎样执行 案例思考 有关补偿法律 22 1986 土地管理法 征地补偿 土地补偿 附着物和青苗补偿 安置补助 最高不超过被征用前三年平均年产量的10倍 征用耕地补偿费 为该耕地被征用前三年平均产值的3至6倍 尚不能满足需求的 可增加安置补偿费 但土地补偿和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的20倍 政府有独家征地权但并未清楚规定政府行权时的代价 被征地农民无法律许可的 还价权 诉诸 生存权 等 征地需支付非生产性的 非市场交易性的成本 福州闽侯东南汽车城征地案 23 1995 7 8月 1996 闽侯县财政决定每年拨款青口镇100万元补偿被征地农民 村民至今要求补发1997年至2000年期间的补偿 并要求分享县政府在东南汽车城的股权 项目非常成功 出让金提高到每亩6 7万元 商业性 调查结果 闽侯县和青口镇政府截留土地补偿费 用作投资 案例分析 24 1986 背景 各地激烈竞争商业投资项目 政府征地权的净租金 土地出让金 实际给付农民的征地补偿款 法律激励 商业项目追逐高利润驱动政府行使征地权 政府行使征地权追逐更多权力租金 土地出让金的上限 地方之间争取投资项目的竞争决定 农民征地补偿下限 农民的上访 上诉和采取其他集体行动的压力 政府 抗压性 是谋取更大权力租金的必要条件 冲突 攫取 徐闻县迈陈镇征地案 25 1997 1997 7 2000 11 2002 2003年 在媒体干预下 新一届领导班子将全部截留征地补偿款足额退还给沿线农民 征而不用 征而不用原因分析 26 申报时 镇党机关财力无力建设菜果市场 开发办法 镇政府招商引资 等地皮卖出和市场盈利后 政府与开发商三七分成 总补偿额 90 4 360万元卖地4亩 88 4 392万元卖地8亩 88 8 704万元 倍利 闲置90 土地 90 0 1 88 792万元镇政府和开发商净赚 792 360 432万元政府强制 拿地 给付的补偿可大大低于农地转用的机会成本 是否 低成本 支持我国的工业化和城市化 刺激了土地的大量浪费 刺激了巨量资本错误配置 PARTFOUR 南海模式 28 1992年以后 南海地方政府认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下 统一规划集体土地 以土地或厂房向企业出租的方式 首次尝试 具体做法 产生影响 南海市政府也将这种村庄级的土地创新制度进行了规范化到了2002年 南海全市工业用没有经过征地改变集体所有制几乎占到了一半 将全村的集体财产和土地折成股份 配股给行政村或村民小组的全体农户 配股时以社区户口为准则 村股份公司出租土地的收益 按股份向全体股东分红 南海模式评价 3 以集体土地启动工业化 降低了工业化的门槛 1 3 既保留了家庭承包制本质 又将农民的土地收益权延伸到了土地非农化过程 打破了征地按照非市场价格确定补偿的制度 2 4 南海模式游离在现行土地法律的边缘 南海土地股份制对工业化的积极作用 30 01 手续比通过征地方式取得土地更为简单 02 土地费用下降 昆山模式 31 非农土地的来源 开发 融资 形式的选择 经营形式 村周烂泥塘和沟渠改造 农民私人投资建厂房出租 农民自发组成 投资协会 和 投资合作社 其经营形式 1 合作农民按资入股 形成合作组织 2 竞租农村的土地 3 投资厂房建设并出租外企以获利 昆山模式面临的问题及经验借鉴 32 风险来源 1 出租土地的村庄 2 承租厂房的外资公司 法律不健全 1 合作组织的法律地位 2 法律保障 经验借鉴 1 通过竞租农村非农建设用地 投资建设厂房和其他设施向外出租 从而分享农地转用的土地租值 2 没有重新集中农户的土地承包权 而是利用 复垦土地 PARTFIVE 经济分析 34 这笔交易值吗 同一出价 值 还是 不值 个人判断不同 一笔生意成交 交易双方都认为 值 按照双方觉得 值 的原则成交 资源配置才有效 经济分析 35 值得 的出价是多少 经济分析 36 为什么 不值 的交易可以达成 农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方 无权讨价还价 即农民在征地补偿问题上没有 还价权 政府决定了土地的需求判断和供给 产权残缺 排除市场机能 权力租金刺激农地转向工业城市用地 而不是土地产权的权利租金 决定城市化土地资源配置的不是市场价格机能 经济分析 37 低价征地缘何易行 要害在集体 集体有权决定承包期限和承包条件 也有权中止和收回承包权 PARTSIX 关注 最严格的耕地保护制度 39 01 02 承认和保护不受农业 非农业建设用地限制的农户土地转让权 为在法律上打破农地转用的单一征地制度提供了十分重要的证据 03 04 关于公益性和经营性区分 40 公益性和经营性的含义 代价及标准 供应角度 资源配置 1 2 3 4 各地政府把按公益性低价征得的土地高价向经营性项目出让的严重问题 决定 提出 严格界定公益性和经营性建设用地 的原则 关于 提高征地补偿的法定水平 41 现行征地基准是 原来用途产生的收益 此基准导致征地需求脱离征地成本的制约 基准 期限 政府给予农民的补偿以最高30年为限 而政府征得的土地可以分期批租 永久收益 补偿原则 法定征地补偿先天不够灵敏 参照发达国家经验采用 市价补偿原则 国家对一级土地市场的垄断必须被打破 否则社会无从知道土地的市价信号 关于 被征地农民纳入社保 42 征地补偿的社保形式是一种价格安排 道德风险 局部实验 制度化 法制化为时过早 关于 准许集体土地进入市场 43 01 如何明确界定集体与承包农户的产权权利 02 集体和农户进入非农市场的合约形式的选择 建议的政策组合 44 01 结束单一国家征用