（城市规划与设计专业论文）容积率在城市土地开发强度控制中的应用研究.pdf

内容提要 内容提要 容积率作为规划管理的核心指标之一，对城市用地开发强度的控 制起到至关重要的作用。但在管理实践中，受经济利益的驱使，控规 编制的容积率指标屡屡被突破，影响了规划思想的落实与规划管理程 序的良性运行，急需改进。 本文分析了市场经济条件下容积指标对各方经济利益的影响，提 出思想上对市场经济深入发展加强认识、控规编制上提高科学性与可 行性、操作上与管理程序的紧密衔接，是容积率对城市土地开发强度 控制的有效性的保障。 关键词：容积率控规土地开发强度物权自由裁量 a b s t r a c t ： b e i n go n eo f t h ec o r ei n d e x e so f p r o g r a m m i n gm a n a g e m e n t , t h ef l o o rf l r e ar a t i o h a sa l r e a d yp l a y e da ni m p o r t a n tr o l ei nc o n t r o l l i n gt h ei n t e n s i o no fu s i n gt h eu r b a n s o i l b u ti nt h ef a c to f m a n a g e m e i 也d r o v eb ye c o n o m i cb e n e f i t s ，t h ef l o o ra r e ar a t i oi n r e g u l a t o r yp l a ni sb r o k e nf r e q u e n t l y i ti n f l u e n c e dt h ei d e ao fp r o g r a m m i n gt ob e c a r r i e do u ta n dt h ec i r c u l a t o ro f t h ep r o c e s sp r o g r a m m i n gm a n a g e m e n t t h i sp a p e ra n a l y z e di n f l u e n c e so fa nk i n d so fe c o n o m yc o n d i t i o nf r o me c o n o m i c b e n e f i t su n d e rt h em a r k e te c o n o m y ，a n dp u tf o r w a r dt h et h o u g h to fat h o r o u g h d e v e l o p m e n to fm a r k e re c o n o m y , a n de n h a n c el o g i ca n df e a s i b i l i t yo fr e g u l a t o r y p l a n a n ds t r e n g a h e nt i g h t n e s sr e l a t i o nb e t w e e no p e r a t i o nw i t l lm a n a g e m e n t i ti sa n e f f e c t i v eg u a r a n t e eo f f l o o ra r e ar a t i ot ot h ei n t e n s i o nc o n t r o lo f d e v e l o p m e n to f u r b a n s o i l k e y w o r d s ：f l o o ra r e ar a t i o r e g u l a t o r yp l a n i m e a s i o no f d e v e l o p m e n to f u r b a ns o i l r e a lr j i g h t a d m i n i s 仃a f i v ed i s c r e t i o n a l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得鑫鲞盘茎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：影茛 荧 签字日期：知彬哆年月易日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫叠盘茎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤鲞盘茎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：钰砍导师签名： 签字日期：乃衫年互月z t 日 签字日期 导论 导论 容积率这个概念是在我国伴随着八十年代房地产业的发展与国有土地有偿 出让与转让制度的实施，以及计划经济不断的向市场经济转变，为适应新形势下 规划管理与规划控制而引入的。我国参照美国的区划制度开展了控制性详细规划 ( 以下简称“控规”) 的编制工作，容积率成为控规的核心，用来控制城市用地 开发建设的强度。对容积率的控制一直是规划行政管理部门对城市建设进行管理 的一项重要手段。 ， 经过2 0 多年理论与实践的不断探索，控规在对总体规划的落实与对修建性 详细规划的指导上起到了承上启下的作用，为城市建设进行了一定的指导与控 制。同时我们也看到，控规在城市建设控制方面存在着很多不足之处。市场经济 条件下，房地产业追求经济效益的一个显著特征是在一定土地上建设尽可能多的 建筑面积，以达到经济利益最大的目的，在这种背景下，高容积率便成为众多房 地产开发单位追求的目标。尤其是1 9 9 0 年代中期以后，中国进入了城市化加速 发展的阶段，城市拓展以及旧城更新普遍展开，城市开发空前活跃。许多违规建 设现象也伴随着城市建设而同步发生，容积率超标建设就是一种典型的违规现 象。上海浦东新区2 0 0 0 年竣工的开发项目有2 9 6 项，而存在各种程度容积率超 标问题的就达2 5 7 项，占总数的8 6 8 ，经规划批后管理部门立案处罚的为6 2 项，占总数的2 0 9 。函 作为控规核心的控制指标容积率在各城市的建设中屡屡被突破，说明我们的 规划控制体系存在制度上或是技术上的欠缺。市场经济的趋利性与投资主体的多 元性，使城市的建设中包含了很多的不确定性。这就要求规划设计与规划管理工 作能够有更强的科学性与更高的可行性，能适应市场，正确的引导市场，而不是 被市场所左右。现阶段的技术与能力不足以准确的预测未来若干年的建设需求 量，容积率规定的过死则不能适应市场经济下的不确定性，束缚了城市发展的步 伐，影响城市建设的进度；而规定弹性太大，对于我们当前的规划管理能力又不 足以很好的把握尺度和抵御各种利益集团的于预，使规划失去可操作性，进而使 管理失去了意义。 如何编制出兼具科学性、可行性与可操作性的容积率指标，并将规划意图很 好的落实到城市建设，将城市的开发建设行为很好的纳入到规划控制体系当中， 减少违规现象的发生，把城市用地开发强控制纳入良性运转的轨道，很好的协调 潘海霞，容积率超标建设现象及应对策略探讨，城市规划，2 0 0 3 年第8 期：7 2 7 5 管理者、开发商及居民之间的矛盾，保证个体与公众利益的平衡是控规当前急需 解决的矛盾。研究容积率的应用与控制用地开发强度的策略是解决控规中矛盾的 核心问题之一在总结经验与教训的基础上，本文就土地开发强度控制问题，借 鉴欧美国家进入城镇化后期在城市建设方面的理论与实践，探索适合我国国情的 规划控制体系。 当然，我们的城市土地开发强度控制工作所取得的成绩与进步是有目共睹 的，在理论上的不断完善与实践经验的积累都是我们进一步研究的基础。但是随 着我国经济的快速增长与城市建设步伐的加快，需要土地控制工作也要不断的改 进。美国的区划制度就是我们很好的借鉴的例子，它从一出现到现在一直遭受到 来自各方的批评与指责，也不断的在更新，是在指责声中完善起来的。我们的城 市土地控制也是一个渐进的过程，是规划设计者、管理者和全社会共同努力的过 程和日趋完善的过程。 本文从三个方面对容积率的运用进行论述： 容积率与规划思想的落实； 市场经济对容积率的作用； 容积率与管理的衔接 2 第一章容积率的引入与实践 第一章容积率的实践背景 1 1 容积率的引入 容积率作为表述地块开发强度的一项重要指标，是随着控规的普及两广泛使 用的。我国的控规编制体系是参照西方国家，尤其是美国的城市土地区划管理制 度( z o n i n g ) 建立起来的，提出有关城市土地利用的指标要求，实现对土地的开 发控制。容积率( h o o r a r e a r a t i o ，缩写为f a r ) 作为区划制度的一项核心指标， 随着控规的开展而引入，成为控规体系的核心指标之一。 控规始于8 0 年代中后期，随着市场经济的建立和房地产业的发展，各地开 始了新形势下对城市建设与土地使用管理的探索与实践。1 9 9 1 年建设部以第1 2 号部长令颁布实施了城市规划编制办法，明确了控规的编制内容和要求；1 9 9 2 年建设部又下发了关于搞好规划，加强管理，正确引导城市土地出让转让和开 发活动的通知，对温州市编制控规引导城市国有土地出让转让的做法进行推广。 1 9 9 2 年底又颁布实施了建设部令第2 2 号城市国有土地出让转让规划管理办 法，进一步明确，出让城市国有土地使用权前应当制定控规。1 9 9 5 年建设部又 制定了城市规划编制办法实施细则( 建规 1 9 9 5 1 3 3 3 号) ，进一步明确了控规 的编制内容。 城市土地开发强度控制是以市场经济为背景，以土地有偿使用为前提条件， 适应市场经济的一种城市规划管理手段，对城市国有土地有偿使用起引导作用。 市场经济的特点是趋利性，因此，并不能完全的实现资源的合理配置，需采取公 共干预来调节与控制市场机制的运行。容积率指标及与之相关的城市开发与土地 利用政策正是这种公共干预的主要方式。而干预的目标是从城市和国家的整体和 长远利益出发，合理、有序地配置城市空间资源，促进经济和社会的协调发展； 保障城市的公共利益，协调不同利益主体之间的关系；建立起引导和控制机制， 确保城市各项建设活动的健康有序，规范市场行为：体现城市经济的高效率与社 会公平的兼顾。 1 2 我国容积率实践中的问题 1 2 1 容积率超标建设现叙 1 9 9 0 年代中期以后，中国进入了城市化加速发展的阶段，城市拓展以及旧 城更新普遍展开，城市开发空前活跃。然而，许多违法和违规建设现象也伴随着 城市建设而同步发生，容积率超标建设就是一种典型的违规现象。容积率超标建 第一章容积率的引入与实践 设是指经过审批的建设项目，按批准的用地性质完成建设，但容积率超出国有 土地使用权出让合同或建设工程规划许可证所给定的指标。在目前的城市 建设中这已是种较为普遍的现象，成了规划批后管理中的热点和难点问题之 一。尤其是一些超标建设的开发商在受到处罚之后仍可获得超额利润，较低的违 法成本更助长了进行违法行为的心理。 还有一种容积率超标现象是在“合法”的表象下表现出来的。开发商在取得 “两证”的同时，为获得更高的容积率，通过各种方式，以各种借口对行使行政 行为的管理部门进行游说和施加影响，试图对给定的容积率以“合法”的形式进 行修改。北京于2 0 0 2 年1 月1 日起实行的北京市区中心区控制性详细规划实 施管理办法第七条规定：“各级政府及组成部门、有土地使用权的建设单位和 个人，因城市社会、经济发展需要，拟改变市区控规规定的规划控制指标的， 可向市城市规划行政主管部门提出申请”。这些规定是为了减少规划设计与管理 中的误差，适应社会的不断发展而制定的，却往往成为开发商谋取多余利益的渠 道。在这种情形下形成的容积率超标，其形式上虽合法，但其产生的外部负效应 并没有因为合法而消失或减少而从中受益的开发商所付出的游说成本又往往小 于违法超标所受处罚的成本，反过来又促使更多的游说行为对规划管理施加影 响，对管理工作也造成了更大的压力与困难。 然而，一个建设项目所带来的效益是多方面的。包括经济的、社会的、环境 的等等。它们之间既有相互联系，也存在相互制约的关系。这种相互制约关系决 定了面积越多综合效益不一定越大，因为容积率和效益之间不是单纯的线型关 系。简单地说，当建筑面积达到一定的限度后，可能将带来对环境、资源、他人 利益等公共利益的外部负效应。而这种外部负效应反过来也会降低建筑本身的价 值，导致市场对该项目的不认同。如果建筑量控制在一个适当的限度内，公共利 益受到保护，反而会使建筑品质升高，达到个体利益与公共利益的双赢，使得综 合效益最大化。因而解决容积率超标建设的问题，合理的控制城市土地开发强度， 是实施公共管理、维护社会经济平衡发展的重要手段。 1 2 2 容积率确定缺少科学性 容积率超标现象的大量出现，除开发商追求利益最大化的因素外，还有规划 设计与管理上的不足促成的因素。尤其是在容积率的确定中缺乏对经济规律与社 会利益关系的重视。 在规划设计中往往注重用地的功能与景观的塑造，追求空间体量的美学关系 和视觉效果。规划设计者，尤其是政府领导都希望将来的城市形象就是现在“摆” 出来的样子，尽管这一希望在土地批租后会逐渐化为泡影。人为的、感性的因素 2 第一章容积率的引入与实践 较多，而对开发的经济因素比如政府和开发商的利益、原土地使用者的利益、新 开发建筑及其空间的使用者的利益等等诸多因素没有做太多理性的分析。同时， 对于经济与社会的发展没有灵活的应变机制。一些规划确定的开发强度本身就是 不尽合理，影响了城市开发的积极性，阻碍了城市的发展，对其进行修正是必然 的结果。这也导致了人们对规划成果缺乏信任感，使规划控制条件的权威性也受 到了影响。 当然，还有行政领导在经营城市、招商引资的旗号下对规划的干预，以及为 政绩工程而施加的影响。设计的权威性与管理的严肃性是互为条件的。具有科学 性的指标体系才能真正起到控制城市用地开发强度的作用，才能给管理工作提供 支持条件；同样的，只有严格的法律制度为约束下的依法行政、按章办事才能减 少各种因素的干扰，才能维护规划编制的权威性。 第二章确定容积率的要素解析 2 1 容积率溯源 第二章容积率指标的要素解析 2 1 1 容积率释义 容积率是指建设用地内的总建筑面积为建设用地面积的倍数，在现行的规范 中与建筑面积密度的定义相同。在2 0 0 2 年修订版的城市居住区规划设计规范 2 0 2 9 条对建筑面积毛密度的定义是：也称容积率，是每公顷居住区用地上拥有 的各类建筑的建筑面积( 万m l hi n ) 或以居住区总建筑面积( 万m 2 ) 与居住区用 地( 万i n l ) 的比值表示。我国过去的城市规划编制程序和作法中，不采用“容积 率”指标。但是在详细规划中所采用的“建筑面积密度”( 时hm 1 ) ，也同样是 表述修建用地上的建设容量的，其内涵与“容积率”是致的。这两种指标的表 述形式不同，主要是由于：建筑面积密度来源于前苏联，其土地制度不同于西方 国家，没有土地租让与房地产业经营的需要。建筑面积密度仅是作为评价详细规 划设计的一项主要技术经济指标，表述的是单位用地上的建筑面积，是对用地内 建设量的一种描述。容积率是建设量与用地的比值，是建筑面积比其用地的倍数， 是对用地使用强度的描述。也就是说在建筑面积和用地面积两个因子中，建筑面 积密度偏重于表达建筑的“量”，而容积率偏重的是用地的“强度”。因此，“容 积率”与“建筑面积密度”虽然内涵一致，但是性质和作用有所异同。 2 1 2 容积率因子的内涵与外延 以管理为指向的容积率指标，必须具有明确的概念才能在管理程序中发挥其 作用。因此，其内涵必须是明确的，表述的外延的范围也必须是完整确定的。由 容积率的概念可知，容积率数值由两个因子决定，即用地上的建筑面积和用地面 积。这两个因子的确定性决定了容积率概念的严密性。 首先，建筑面积的计算方法，参照国内外的情况，概略归纳为下列三种： 仅计算地上建筑面积；地上、地下建筑面积全部计算；地上全部和地下部 分使用( 营业) 建筑面积合并计算。第一种方法比较简单，还有鼓励修建地下建 筑的作用。但遇过量开发地下建筑面积时，有可能给基础设施的承载能力和城市 环境带来不利影响。第二种算法也比较简单，但数值偏于保守，在经济计算方面 不尽合理。第三种算法亦即在地上、地下建筑面积全部计算的总数中减去地下车 库建筑面积、人防地下室建筑面积和机械设备占用的建筑面积。这种算法稍显复 4 第二章确定容积率的要素解析 杂。建筑面积的大小带来相应的人的活动的多少，提出对基础设施的要求。因此， 第三种计算方法中将一些不必要的辅助面积减去，准确的反映了对基础设施的对 应关系，更具科学性与合理性。 其次，地块用地面积的计算。容积率所表述的是“净”地块上的建设容量。 “净地块”是指为建筑所使用的场地，其面积不包括城市公用的道路、公共绿地、 大型市政及公用设施用地等。即凡不仅为本建筑项目所需用的土地即共用土地， 都不包括在内；如和邻户或更多户共同使用的道路、绿地、市政公用设施、锅炉 房、停车场和历史保护地段等土地面积都应减去。 人们在使用“容积率”时，常常不注意“净”地块的概念，提出“大块”或 “成片”城市土地，如若干平方公里土地开发区的“容积率”等。这种“扩大 的”容积率，由于包含着大量的公共用地，因此过分笼统，缺乏控制土地开发 强度的实际意义，也失去了相互之间的可比性，而且容易在具体的规划管理工作 中造成概念上的混乱。 控规的容量控制重点在于建设量所带来的人的活动，与所处地块的基础设施 的供给量之间的平衡。由地上全部和地下部分使用( 营业) 建筑面积与“净地块” 求得的容积率指标准确地表达了单位用地上的建设量，是衡量建设用地开发强度 比较合适的尺度。也为管理程序的规范化提供有力的支持。 2 。2 容积率与土地开发强度 容积率作为城市土地开发强度控制的核心指标，会受到多方面因素的影响。 同时，容积率也不是独立存在于控规中，需要与其它指标共同构架起控规的体系 ( 图2 1 ) 。 摔 经济网裘j r 发盥度 规 容 使l ；j 功能 作脚f 指 包禽 建筑臻瞳 决定 景联冈豢j j 她性质 积 王 ：境闻袅 标 j 地区位 矗 体 心理需求盎成分区 系 图2 - 1 容积率影响因素 2 2 1 容积率与用地性质及区位 总体规划按功能需要将城市用地划分成不同的区块，为各地块赋予不同的使 第二章确定容积率的要素解析 用功能。在规划的落实过程中，对于土地开发强度，各区块内不同性质的用地， 有不同的使用要求和特点。从建筑单体到群体组合，从空间环境到整体风貌，均 呈现出差异，因而开发强度亦不相同。商业、宾馆、办公等地块的容积率往往高 于居住、学校、医院、影剧院等地块，而体育用地、工业用地、绿化用地等容 积率则更小一些。按城市用地分类标准，在各大类用地内部细分后的各类中、小 类用地容积率，同样存在差异。 同样的，由于区位的不同也会影响容积率指标的大小。各建设用地所处区位 不同，其交通条件、基础设施条件、环境条件出现差距，从而产生土地级差。使 用性质决定了对地租的承受能力，也决定了开发强度的大小。因地租从城市中心 向周围呈递减趋势，而出现开发强度也呈现出递减的形态。如中心区、旧城区、 商业区、沿街地块的地价与居住区、工业区的地价相差很大，开发强度也相对较 大i 中心商务区( c b d ) 的容积率比远离c b d 的地区要高得多。土地区位效益在 很大程度上支配着城市各项用地的空间安排及土地利用效率与开发强度。区位对 建设用地的使用性质、地块划分大小、容积率的高低、投入产出的实际效益等产 生直接影响。 图2 - 2 大城市c b d 区土地高强度的建设( 加拿大多伦多) 用地性质与区位对城市用地的开发强度与容积率的作用是城市发展中的内 在要求与特点决定的，同时，用地性质与区位两因素之间也同样存在着相互作用。 因区位的不同产生不同的级差地租，影响了不同区域的用地性质，继而影响用地 开发强度。反过来，不同的用地性质对生产要素的投入不同、对建筑形态与用地 强度要求不同，也产生了不同的空间环境。这些因素的形成会影响局部地区地租 的升降，影响土地的价格。同时，容积率指标编制的本身也会对某一区位建立预 期的周边环境，对其地租也会有同样的影响，因此，城市用地性质和区位是确定 容积率的重要因素。 6 第二章确定容积率的要素解析 2 2 2 窖积率与城市建筑空间； 容积率指标在对城市土地开发强度控制的同时，对城市建筑空间的控制同样 起到重要作用。从宏观的城市整体面貌、视线走廊到具体的建筑形体空间，容积 率都起到控制作用。由其概念可知它是对用地上的建筑容量的直接表述，但是它 并不能完整的表达一个地块上的建筑容量和城市空间形态，还要与建筑高度、建 筑密度、建筑体量、建筑退线等指标共同来完成。不同建造方式和形体规划设计 能得出多种开发强度的方案，如低层低密度、低层高密度、多层行列式、多层围 合式、自由式、高层低密度、高层高密度，这些均对土地开发强度和城市空间的 塑造产生重大影响。这些形式的产生是由多项指标共同控制下产生的，而这些指 标又是相互影响，相互作用的，一个指标的变化可能会带来其它指标的变化。 容积率作为控制土地利用的机制存在楼层与空地的替换关系，印高楼用地 少。广州市在旧城区改造中采用“高容积、低密度”的土地开发政策，这就意 味着开发强度不变的前提下增加建筑物层数。在一定的建筑密度条件下，容积率 与层数成正比；同理，在一定的层数条件下，容积率与建筑密度成正比。容积率 ( r ) 、建筑密度( c ) 与层数口) 具有以下关系 r = c f 建筑的高度往往用建筑的层数来表示，由此公式似乎可以得出建筑高度( h ) 与容积率、建筑密度具有同样的涵数关系。但对于不同功能的建筑需要的层高不 同。例如，一般情况下商业、展览建筑的层高比办公建筑高，办公建筑比居住建 筑高。因此，存在同样的容积率、同样的建筑密度和层数会产生不同的建筑高度， 形成不同的城市空间形象。只有在其它条件完全相同时，层数与容积率才具有线 性相关关系。 因此，城市建筑空间构想是确定容积率的重要因素。除与相关指标配合外， 还要考虑地块的空间环境条件，与相邻四周在空间环境上的制约关系，如建筑物 退线、间距、形体、绿化、通道等，才能提出适合其功能与使用方式，与周围环 境相协调的控制指标。 2 2 3 窖积率与环境容量 经济学家认为市场经济能形成对资源的最有效利用，但这种利用往往是在趋 利性的驱使下最大强度的利用，而不是最佳利用。生态破坏、环境恶化、物种消 失、资源浪费，这些问题市场经济是没法解决的，需要通过规划进行调控。通过 规划手段对生态资源进行严格的保护，科学合理地利用规划来调节空间布局，确 定环境容量与开发强度。通过对资源的保护，尤其是土地等不可再生资源的保护 7 第二章确定容积率的要素解析 实现城市的可持续发展。 以城市小气候与土地开发强度的关系为例，北京作为大都市区其环境质量受 容积率影响明显。北京城区内最大的一片热环境质量优良区，当属北海海公园、 中南海、中山公园、故宫、景山公园、劳动人民文化宫和天安门广场这一地区， 其土地开发强度低，具有群集的公园绿地，得天独厚的广阔水面和广场，年四 季白天均为冷中心，晚上成为暧中心，这里的绿化覆盖率除故宫和天安门广场外， 一般都较高，景山公园达6 0 ，北海公园5 4 ，中山公园3 9 ，劳动人民文化 宫的参天古柏对调节气温、净化环境、削弱城市热岛作用显著。同样的，宣武门 崇文门一带高温区四季稳定存在。高层建筑集中兴建，提高了城市建筑容积 率，同时也提高了这一带的人口密度，增强了人为热的产生，尤以冬天为甚。这 种东西连片布局阻塞城市气流的流通、环流的交换，使地温和热量易于积聚，对 城市热岛、城市气候都起到负影响。o 环境容量可以从总规与控规两个层面上通过不同的角度来控制。首先，在总 规层面上更多的考虑区域资源的可持续利用和生态环境的维护。城市规模以人口 与用地来衡量，建筑容量隐含于城市规模之下。不同的城市规模，对各种资源的 需求量不同。比如城市对水资源、土地资源、煤电能源的需求。一个区域的生态 环境对城市各种排放的吸纳能力和自身的再生能力是有限的，环境的承载能力限 制了城市规模的大小。在总体规划阶段需要解决的是城市发展与环境承载力的关 系，促进城市的可持续发展： 其次，在控规阶段是考虑建筑的容量与局部地块的关系。不同的开发强度产 生不同的建筑容量，对基础设施的容量提出不同的要求，比如给水、供电、供气、 交通等。不同的建筑形态对局部环境产生不同的影响，比如采光、热效应、风效 应等。为避免环境拥挤、交通混乱、容量失控等问题，需要以城市交通与基础设 施容量指标来控制地块的开发建设强度，既要避免过度开发，也要防止利用不充 分。 总规并不能直接指导城市建设活动，其确定的城市总体开发强度目标的落 实，要依靠控规对其进行细化，落实到具体的容积率指标。对于城市局部地区的 环境与开发强度的关系，也要依靠控规来进行调节。因此，控规在确定容积率指 标时，即要依据总体城市容量的要求，又要考虑具体地块所处环境的基础设施容 量。 范心圻，北京城市热岛遥感研究的应用与效益，世界导弹与航天1 9 9 1 年第6 期6 - 1 1 8 第二章确定容积率的要素解析 2 3 容积率与经济权益 2 3 1 土地使用钢度中的物权 我国的国有土地使用制度改革，从无偿、无限期、无流动的使用制度，到有 偿、有限期、有流动的使用制度，再到以市场形成土地使用权价格为核心的全面 建设土地市场阶段。从划拨使用到有偿使用再到市场配置，土地使用制度的改革 逐步向纵深推进。土地从无价到有价，对其使用强度的控制已涉及到各种主体的 利益，因而，和土地相关的不动产物权意识得到了越来越广泛的认识。 物权是指权利人直接支配物并排除他干涉的权利；是民事权利主体对一个具 体的物所享有的占有、使用、收益和处分的权利，是一系列民事权利的总称。是 民事主体在民事法律关系中享有的权利，是典型的民事权利。我国物权法草案 ( 建议稿) 中表述为：“自然人、法人直接支配特定的物的权利，包括所有权、 用益物权和担保物权。” 物权法的立法宗旨是为适应我国经济体制的变革，在服务于经济建设的同 时，保障人( 自然人、法人，特殊情况下可以是国家) 的合法利益不受损害。物 权法是民法的重要组成部分，它是调整人对于物的支配关系的法律规范的总和。 物权法和合同法是支撑市场经济的两个支柱。物权法的基本范畴归纳为如下三 点：( 1 ) 规范静态的物权关系，即根据本国的国情确定物权的具体种类以及内 容，就是在不涉及他人的情况下，权利人对特定物进行占有、使用、收益和处分 所形成的法律关系；( 2 ) 规范物权的动态关系，即建立物权设立、移转、变更 与废止的具体制度；( 3 ) 保护交易中的第三人，就是以客观公正的标准，确定保 护正常的经济秩序。这三项基本范畴也是物权立法的基本任务，他们贯彻了物 权立法的始终。 “物权法定”是现代各国民法大都采用的物权基本原则，即法律规定物权的 种类和内容，不允许当事人依其意思设定与法律规定不同的物权。按照物权法定 主义的要求：( 1 ) 物权的种类不得创设， 即不得创设法律未规定的新种类的物 权。( 2 ) 物权的内容不得创设，即不得创设与法律规定的内容不同的物权。 土地产权是不动产物权，它包括自物权和他物权，即土地的所有权和使用、 收益、处分权，其基本理论框架可用下图表示。其中的他物权已从原有的用益物 权和担保物权扩大到实际经济生活中的各个方面。在我国土地产权归国家所有， 只有使用权可以流通。而这里的“使用权”已包含了他物权中的大部分权利，城 市土地开发活动中，它涉及政府、开发商、原土地使用者、土地同边使用者及城 市公众等多方的利益。 9 第二章确定容积率的要素解析 广自鞠杈一饶全盘配投 ll 舞赫黼极 i广嚣投 篡广匿蹴 l 4 投匿 l 糨邻美系三嚣量枧 2 3 2 土地使用制度与主体利益 土地权利制度，可定义为人们因利用土地而由国家或社会规定的人与人之间 的权利关系，包括其内在的有关土地占有和利用的各种权利规范。其内涵甚为广 泛，涉及了多种权利运用和限制的法律规定，如土地所有权制度、土地使用权制 度、土地租赁皋4 度、土地抵押制度、土地管理制度等。 以土地控制为目的的美国区划制度的法律依据，也正是来源于“物权法定” 这一基本原则，以法律的形式保护物权主体的利益。宪法修正案第五条中规定， “没有人应当在没有正当法律程序的情况下被剥夺生命、自由或财产；也没有人 应当在没有得到合理赔偿的情况下其私有财产被用于公共用途”。美国宪法 修正案第十四条中规定，。任何人也不应当被否定法律的平等保护”。o 自1 9 5 0 年代以来，我国实行的是土地公有制。由于国家对土地资源的完全 垄断，限制了土地的流通，土地市场消失，土地使用规范完全由公法及通过计划 手段来界定。但改革开放以后，我国的土地权利结构发生了很大的变化。土地由 ? 公有公用”转为“公有私用”，土地使用权在土地权利体系中的地位日益突出。 土地由。不可流转物”变为“可流转物”，房地产市场重新形成并迅速发展。o 物 侯丽，美国“新”区划政策的评介，城市规划学刊。2 0 0 5 年第3 期：3 6 - 4 2 赵民吴志城，关于物权法与土地制度及城市规划的若干讨论，城市规划学刊，2 0 0 5 年第3 期；5 2 - 5 8 1 0 第二章确定容积率的要素解析 权制度的确立成为房地产市场健康发展的必然要求。 物权法立法最根本的原因是随着我国市场化取向的不断改革，许多领域中的 运行基础发生了转变，特别是经济与社会过程的传统思维模式与运作方式发生了 改变。计划经济的物权权利制度的一个极大的弊病，是把所有权按照权利主体的 状况划分为不同的级别，给予它们不平等的地位和保护。根据旧的意识形态，私 有所有权代表的是不符合历史发展趋势的私有制，故应当被严格限制。正是基于 这种分析，以前的物权权利制度建立了国家所有权优先的原则，而私有财产所有 权却承受着巨大的限制甚至是歧视性的待遇。o 计划经济强调的是“公有财产神 圣不可侵犯”，强调国家本位及对私人财产所有权的藐视甚至剥夺。而市场经济 体制的建立，其主要的基础之一是私人的合法财产权益受法律保护。基于计划经 济思维的物权制度限制了土地市场的发展，物权立法成为当务之急。2 0 0 4 年3 月2 4 日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案。该修正案完善 了对私有财产保护的规定，明确确立了公民私有财产的法律地位。 不动产的政治意义和经济意义一般要远远大于动产，这是生活的常识。因此 不动产物权历来是物权法的重点。因为我国以市场经济作为基本的经济体制，故 我国不动产物权体系的建立就以满足市场经济的需要为基本出发点。我国不动产 物权法的一个最基本的特征，是没有土地所有权的市场，而只有土地使用权的市 场。 2 3 3 容积率与物权 随着市场经济的发展，涉及空间资源的民事主体及权利关系变得日益复杂， 土地开发强度控制涉及到的内容已不能仅仅局限于行政关系。宪法及物权法所确 定的私人财产保护的原则必然使城市规划管理涉及的权利范畴扩大，即在原先较 单纯的行政主体与相对当事人之间的单向行政关系的基础上，增加了公民、法人 及社团组织之间的民事约定的范畴。如果仅依据是否满足规划标准来审批，开发 商出于追求利润最大化的本能，会千方百计“用足”规划条件( 诸如容积率用上 限、日照间距用下限) 或不兑现售房时的承诺，从而就会引发无穷的民事和行政 争议及诉讼。出现这种局面时，即便规划审批是有合法的行政依据的( 例如上面 提到的容积率合法超标问题) ，但规划作为保护民事主体的合法权益、维护社会 公平的职能也就丧失了。因此，开发强度控制应在“物权法定”的原则下，在城 市土地开发中保护各利益主体的权益，实现公共利益与综合利益的最大化，促进 城市建设健康发展，体现物权法立法宗旨。 在确定城市土地开发强度时，必须考虑各种社会利益的协调，避免成为少数 孙宪忠，物权法基本范畴及主要制度的反思，中国法学，1 9 9 9 年第5 期；5 3 6 3 1 1 第二章确定容积率的要素解析 人实现自己利益的工具。基于“物权法定的”的美国区划法就是初衷就是通过对 物权的保护来实现公共利益，只是在实施过程中往往成为高收入阶层利益的维护 工具，成为促成社会居住分异的重要因素。但是，区划法很好的保护了房地产所 有者( 物权主体) 的利益，促进了房地产市场的繁荣。房地产是美国普通家庭最 重要的支出之一，也是长期生活的保障。拥有一独立住房是美国人的一大目标。 而选址的重要指标便是保值和增值的前景，因为许多美国人是靠出卖或出租房地 产来维持退休后的生活。保证房产升值的一个重要手段便是保证社区的稳定，极 力避免社区受到一些不理想因素的干扰。在城市建设中，最直接的方法便是避免 多层或高层建筑，避免出租房或公寓房，避免小宅基及建筑的住房。通过对土地 低容积率、低开发强度的控制避免低收入人群的进入。然而，在法律上明确的歧 视性条款是不允许的。如何“合法”同时又能达到阻止较低收入人群进入的目的， 便是通过区划这一手段。譬如，在一高收入为主的社区，区划往往会确定宅基及 建筑的最低面积，过低的土地开发强度使低收人人群无力购买这样的住房。 在美国，正因为对房地产升值的考虑，区划这一城市规划的法律手段具有了 自下而上的动力。因此区划从根本上是一自下而上的过程，居民的意志通过区划 而得到体现和保障。我们在土地使用权分散的情况下，城市规划在对土地使用进 行组织和安排时，必须充分把握土地使用、开发的过程，并且要分析开发过程中 土地使用所蕴含的社会利益关系，注意保护各方的利益，尤其是弱势群体的利益。 要充分地认知这种调整对现有社会利益关系的影响及可能产生的后果。土地使用 关系的任何改变都意味着社会利益的再调整，这种调整会影响到物权所有者即得 利益的改变，或物权的转移，以及社会公共利益的变化。规划部门( 也就是政府) 如果要改变土地的用途或开发强度，对这些改变所需要的成本要有充分的了解。 除了经济代价之外，还包括了对政府决策的可信度的评价与期望，也是规划能否 继续发挥作用的重要影响因素。 2 4 容积率与管理程序 2 4 1 控规的法律地位 我国现行“两证一书”制度，即建设工程选址意见书、建设用地规划 许可证和建设工程规划许可证。建设单位应首先向规划行政主管部门提出 建设申请，规划行政主管部门依据控规在建设工程选址意见书中给出选址意 见和规划设计条件；对建设单位提交的规划设计文件进行审核，符合规划设计条 件的核发建设用地规划许可证；建设单位可依此办理用地手续和进行建筑设 计，符合规划要求的建筑设计报规划行政管理部门申请，获得建设工程规划许 第二章确定容积率的要素解析 可证即可开工。规划行政管理部门在这个判例式的管理的过程中具有较宽自由 裁量权，因各种利益集团的影响而对已实施的规划进行调整也是在所难免。同时， 在规划审批过程中虽有提出规划设计条件与审核规划设计的程序，但并没有提出 对控规编制的程序，控规也就没有真正成为“两证一书”的管理程序的一部分。 在完整的规划控制系统中，真正具有法律地位的只有“两证一书”，尽管其管理 的内容与框架是来自于控规。1 9 8 9 年颁布的城市规划法中仅提到详规，并 未提到控规的编制问题。控规仍然属于规划部门编制的技术文件，它的审批也是 由各城市人民政府进行，尚达不到法律条文的地位。对绝大多数城市来说，即使 开展了控规工作，充其量也只能作为政府的一项行政措施颁布。这样在管理中就 不可避免地迫于各种压力而进行不断调整，规划内容在管理中没有明确的法律地 位，自然就动摇了管理与控制应有的严肃性。 目前我国城市规划管理体系中，真正具羁束性意义的是“一书两证”的管理 程序。这样一种案例式管理的行政审批和行政许可制度，具有相当大的自由裁量 权。作为管理内容的控规却没有相应的法律地位，同时，监督机制与公众参与机 制尚不健全，使规划管理的自由裁量权经常处于失控状态，控规指标，尤其是容 积率指标常常被突破。过大的自由量裁权是导致行政管理权滥用的重要诱因，也 违背了物权法的一项基本原则物权法定。 2 4 2 容积率的灵活性与自由裁量 我国法律体系是以成文法为本位，宪法第5 条规定了法治原则，即强调 依法办事。但是成文法要求立法者可以遇见未来，未雨绸缪。由于社会和历史的 发展，法律制定后随之就存在部分或局部的滞后性。成文法的局限性导致的法律 规则的非完备性。所以只有允许自由裁量权的存在，才可以在前法的基础上，制 定和完善后法。也就是所谓的实践性的立法。 自由裁量是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和 宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此做出或不做出具体行政行 为的权力，它具有法定性，自主选择性，相对性等特点。它的运用需要两个条件， 即在法律、法规规定的范围内；符合立法本意。它是行政主体提高行政效率之必 需的权限，它能使行政执法者审时度势地处理问题。 国家的行政自由裁量权是赋予行政主体的，自由裁量权的行政行为在很大程 度上依赖于公务员自己本身对国家法律和政策法规，规章制度的理解，依赖于公 务员主观能动性的发挥，具有较大的灵活性、伸缩性。如监督机制不完善或自由 裁量幅度过大很易形成失控，行政自由裁量权的失控除了导致行政管理相对人权 利的直接损失和社会公共利益的损失外，还存在延伸出来的外部性问题。它直接 第二章确定容积率的要素解析 造就了一种权力寻租，从而滋生腐败，还因为缺乏可预见性和稳定性，增加行政 管理相对人的行为预期成本。 在城市土地开发强度控制体系中，由于在规划编制阶段无法对未来城市建设 进行准确的预测，规划的容积率等指标体系在对城市建设进行控制的同时，存在 一定的不确定性。采用何种管理形式能更好的引导城市建设健康的发展，分别以 美、英两国为代表的西方国家采用了两种截然不同的方法。美国区划式依法裁定 的管理，可以降低行政执行成本，杜绝贿赂和腐败发生。但严格的区划条例规定， 会扭曲资源的分配，也易产生单调呆板的城市空间；而英国的判例式的管理对管 理者提出较高的素质要求，如监督机制不够完善易使自由裁量权形成失控，增加 行政执行的成本。 如何使我国的规划管理进入健康发展的轨道，自由裁量式的管理是适合我国 城市建设快速发展的国情，现阶段主要的问题是遏制自由裁量权失控。针对自由 裁量权的失控与控规指标失效的矛盾点容积率，要重点提高控规编制体系的科学 性与操作性。控规在编制过程中无法准确预测具体地块上的具体建设项目，也无 法预测其准确具体的建筑形式。而现阶段我国控制规编制过程中，对容积率指标 的确定又往往是通过排房子的方式得出。而且，反映到规划成果中的容积率往往 只有一个上限指标。在具体建设项目的规划审批时，批准的容积往往就是规划成 果的上限指标，甚至突破上限。因此，在控规编制时，应给容积率确定一个相对 确定的指标，和允许的调整幅度，或者是一个相对确定的取值范围。相对确定的 审批指标使自由裁量的幅度也相应的缩小，减少执行的难度和自由裁量权的失 控。 1 4 第三章容积率控制的方法研究 第三章确定容积率的方法研究 3 1 国外城市土地开发强度控制实践 3 1 1 美国区划镧度对我国的启示 美国的区划制度是为解决在人口流动和城市发展背景下，出现的很多土地使 用纠纷，以及因城市快速膨胀而引起的卫生、消防和交通压力而形成的，1 9 0 9 年和1 9 1 5 年，美国联邦最高法院在两起诉讼案中，从维护社会公共利益和政府 行政权力( p o f i c ep o w e r ) 的角度出发，分别确认了地方政府有权限制建筑物的 高度和规定未来的土地用途而无需作出补偿，1 9 1 6 年，纽约市制定了第一部区 划法，其主要意图是控制摩天楼高度的无序增长。由于这些摩天楼往往铺满整个 基地，遮挡了相邻的街道和建筑的阳光，引起租户大批地搬走，纽约市为此损失 了超过1 0 0 万美元的税收。于是，市政府不得不开始关注这些庞然大物的问题， 以避免其经济遭受负面影晌。区划法实行后，无论是开发商还是城市的公共财政 都从中受益匪浅。区划的实施对于土地所有者们尽管丧失了一定程度的用地自由 性，但给与补偿的是对周边地块未来开发和使用情况的可预见性，从而保障了私 人或公共在土地上的投资价值， 图1 1 纽约中心区密集的高层建筑 1 9 1 6 区划条例的觌定相对较简单。主要包括建筑高度与建筑退缩控制，以 及土地使用用途的相容性规定等。但经过不断的调整，在很大程度上适应了之后 美国4 5 年城市与经济快速增长的状况。1 9 2 6 年，美国最高法院确立了区划的地 1 5 第三章容积率控制的方法研究 位和作用：保护公众的健康、安全和福利。此外，它还规定区划必须随时间和形 势的变化不断进行调整。1 9 6 1 年，纽约市对区划的实施与发展进行了彻底检讨， 在经过长达近2 0 年的研究和公众听证之后，采用了新的区划法。1 9 6 2 区划法引 入了“容积率”的概念，以此来决定每一地块上允许的最大建筑面积。o 美国区划制度采用依法裁定的形式( “私o f d g h t ”或“m a t t e r - o f f i g h t ”) ，对 于土地开发的可能性与不可能性做出明确规定，强调客观性和平等性。降低了行 政执行成本，杜绝贿赂和腐败发生，从而减少了因为执行人素质或他人游说的原 因而使得原有规划变形的可能性，也相应降低了对政府和规划师的素质和责任要 求，减轻了政府行政压力。但严格的区划条例规定，尤其是密度控制，也会扭曲 资源的分配，提升地价和房价，有时甚至成为引发城市蔓延( b 孤s p r a w l ) 的主要 原因之一。此外，不当的土地利用规定会人为地增加低收入住房的成本，使开发 商的介入更加困难。 区划的实施解决了当时土地开发中的一些矛盾，对城市建设的引导起到了重 要的作用。但是，它也带来了一系列的城市问题。现代美国社会挥之不去的一些 城市痼疾，也起因于此。比如对高度的控制，区划将纽约市划分为若干个高度区， 每个地块被赋予一定的开发权，区划规定建筑必须逐步后退，以使相邻的地块获 得足够的阳光。当建筑后退至一定高度，该层的面积达到整个基地面积的l 4 时，建筑可不必退缩而继续升高。通常情况下，开发商会认真研究区划条例以获 得尽可能多的建筑面积，精打细算的结果就是人们常看到的1 9 3 0 年代纽