（行政管理专业论文）改革后中国乡村治理的制度变迁研究.pdf

提要 制度是国家治理社会的基本工具 国家则是制度变迁中的关键变量 因此 从制度变迁的角度切入来探讨国家的作用问题是可行的 本文的核心主题是考察 改革之后乡村治理制度变迁过程中国家作用的演变 以及新的制度安排又如何反 过来重新塑造新型的国家一社会关系 从而推动新的制度变迁模式的形成 本文采取国家一社会关系的基本分析框架并借用新制度主义学派的制度变 迁理论来展开全文的分析 文章在回顾改革之前乡村治理制度变迁的基础上 重 点分析了改革之后的乡村治理制度变迁 特别关注了国家和以农民为代表的社会 力量在制度变迁过程中的复杂互动 提供了一个国家作用演变的基本图景 作者 还认为 新的制度安排所产生的后果是双重的 一方面它推动了制度变迁的深入 并促使国家进一步的退却和社会力量的成长 另一方面又形成了刚性的利益结构 而使进一步的制度变迁陷入困境 本文的结论是 1 改革后乡村治理制度变迁过程中国家的作用发生了深刻 的转变 它不再能够不经与任何社会协商就单方面的提供制度安排 而必须越来 越依赖于与农村社会的互动 但新的制度变迁模式远未形成 2 有效乡村治理 制度安排的关键是保持国家利益和社会利益的有机均衡 3 国家为提供有效的 制度安排必须建立足够的制度化渠道来消融来自 各方面的利益需求 同时打破现 有刚性利益结构以 减轻制度变迁的阻力 4 未来乡村治理制度变迁的推进与国 家政权建设高度关联 关键词 分类代码 乡村治理制度制度变迁 d 6 7 ab s t r a c t i n s t i t u t i o n i s a b a s i c t o o l f o r a s t a t e g o v e rni n g w h i l e t h e s t a t e i s t h e k e y v a r i a b l e i n t h e p r o ces s o f t h e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e t h e r e f o r e i t i s f e a s i b l e t o d i s c u s s t h e ro l e o f a s t a t e fr o m t h e as p e c t o f t h e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e t h e k e y i s s u e s o f t h i s p a p e r i n c l u d e i n v e s t i g a t i n g t h e e v o l v e m e n t o f t h e r o l e o f t h e s t a t e i n t h e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e o f r u r a l g o v e r n a n c e a n d d e m o n s t r a t i n g h o w t h e n e w i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s r e a c t t o t h e r e d e s i g n o f a n e w s t a t e s o c i e t y r e l a t i o n s o a s t o p r o m o t e t h e s h a p i n g o f t h e n e w m o d e o f t h e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e t h e w h o l e d i s c u s s i o n i s c a r r i e d o u t w i t h i n t h e b a s i c a n a l y s i s f r a m e w o r k o f s t a t e s o c i e t y r e l a t i o n a n d t h e t h e o ry o f n e w i n s t i t u t i o n a l i s m h a s b e e n e m p l o y e d a f t e r r e v i e w i n g t h e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e i n t h e r u r a l g o v e rn a n c e b e f o r e t h e c h i n e s e r e f o r m t h i s p a p e r a n a l y s e s t h e c h a n g e s a f t e r t h e c h i n e s e r e f o r m e s p e c i a l l y p a y i n g m o r e a t t e n t i o n t o t h e re a c t i v e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e s t a t e a n d t h e s o c i a l s t r e n g t h r e p r e s e n t e d b y t h e p e a s a n t s a n d p r o v i d e s a b a s i c p ros p e c t o f t h e r o l e o f t h e s t a t e i n t h e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e t h e a u t h o r a l s o p o i n t s o u t t h a t t h e r e s u l t s o f t h e n e w i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s a r e d u a l o n o n e h a n d i t p ro m o t e s t h e d e e p e n i n g o f t h e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e a n d t h e f u t u r e r e t r e a t i n g o f t h e s t a t e a s w e l l as t h e g ro w t h o f t h e s o c i a l s t r e n g t h o n t h e o t h e r h a n d i t c a u s e s t h e r i g i d b e n e f i t s t r u c t u r e a n d p u s h e s t h e f u t u r e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e i n t o d i f f i c u l t y t h e m a in c o n c l u s i o n s o f t h i s p a p e r a r e 1 t h e ro l e o f t h e s t a t e i n t h e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e o f t h e r u r a l g o v e rn a n c e h as e x p e r i e n ce d g r e a t c h a n g e s i t c a n t p r o v i d e t h e i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s u n i l a t e r a l l y w i t h o u t a n y c o n s u l t a t i o n i n s t e a d i t s h o u l d r e l y o n t h e i n t e r a c t i o n b e t w e e n t h e s t a t e a n d t h e r u r a l s o c i e t y b u t t h e n e w m o d e o f t h e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e i s f a r fr o m c o m i n g i n t o b e i n g 2 t h e k e y p o i n t to t h e i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s o f t h e e f f i c i e n t r u r a l g o v e rn a n ce i s t o k e e p t h e e q u i l i b r i u m b e t w e e n t h e b e n e f i t s o f t h e s t a t e a n d t h e s o c i e t y 3 t o p r o v i d e t h e e f f i c i e n t i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s t h e s t a t e s h o u l d b u i l d e n o u g h c h a n n e l s t o a c c e p t t h e b e n e f i t d e m a n d s f r o m d i f f e r e n t as p e c t s a t t h e s a m e t i m e t h e s t a t e s h o u l d a l s o b r e a k u p t h e r i g i d b e n e f i t s t r u c t u r e a t p r e s e n t s o a s t o r e l i e v e t h e r e s i s t a n c e s a g a i n s t t h e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e 4 t h e p e r f o r m a n ce o f t h e f u t u r e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e i n t h e r u r a l g o v e rn a n ce h a s h i g h as s o c i a t io n w i t h t h e s t a t e b u i l d i n g k e y w o r d s r u r a l g o v e rn a n c e i n s t i t u t i o n i n s t i t u t i o n a l c h a n g e c l a s s i f i e d n u m b e r d 6 7 导论 第一节问题的提出 过去的半个世纪 有关中国问题的研究 无论是在西方还是中国 都逐渐备 受关注 这不仅体现在中国研究方面学术研究队伍的扩大和学术成果的增多 而 且表现为对中国问题的研究在方法选择和理论积淀上的进展 对西方学界而言 他们的中国问题研究是比较研究的重要组成部分 在他们看来比较研究必须尽可 能的具有解释力 而中国作为一个具有悠久历史的文明国度 在经验和理论上都 具有很强的特殊性 缺乏中国 经验支撑的比 较研究是不完整的 而要达到理论上 的深化与抽象也是困难的 对中国学者而言 更主要的可能是在使命感的驱动下 寻求对中国问题的理解和解决 中国自1 9 世纪4 0 年代以来的近代历史是一段屈 辱的历史 也是国人思索解救中国积贫积弱的历史 救亡 与 图存 构成这 段历史的主题 这两大主题随着历史的推进尤其是共产党领导的新政权建立之 后 其内 涵发生了深刻的变化 完成了由 革命 主题到 现代化 主题的转换 中国的 现代化 所要解决的是通过快速的经济增长来改变中国长期以来的落后 贫困面貌 并在短时间内建成社会主义的现代化强国 比较现代化论者普遍认为 后发国家的现代化过程始终离不开国家的介入 而新国家所持有的意识形态从一 开始就蕴含着这样的信念 国家决不会游离于现代化建设的过程之外 相反 它 将会是现代化建设的全面主导者 新国 家也确实通过自己的组织体制和权威建设 实现了对社会的全面渗透 形成了事实上的 全能国家 但历史的教训表明 全能国家模式下的现代化并没有取得预期中的成功 相反 它导致了中国社会 政治的全面危机并最终迫使国家走上了改革之路 值得注意的是 改革巨大绩效 的获得与 国家一社会 边界的重新调整紧密相关 改革过程中的国 家不再奢望 对整个社会 经济生活的全面干预与控制 但却带来了巨大的成功 这使我们不 得不反思 在中国的现代化建设过程中 国家它到底应该在多大程度上以及它以 何种方式介入到现代化过程当中来的问题 从理论上说 国家必须具有足够的能力以对整个社会进行有效治理 这种治 理是通过国家提供的制度安排而不仅仅是行政性手段来实现的 国家提供的一定 制度安排鲜明的体现着其价值理念和政治动机 而国家以 什么样的方式介入制度 变迁的过程又反映了国家作用程度的大小 以道格拉斯 诺斯为首的新经济史学 派的开拓性研究也表明 制度而不是技术是经济增长的关键 国家的功能在于为 社会提供有效的制度安排 2 因 此 通过考察制度及其变迁过程 我们可以 深刻 体悟现代化过程中国家作用的演变及国家一社会关系的转变 并能了解随着改革 的推进国家应如何定位自己未来的角色 从而在制度变迁中发挥恰当的作用 3 对这个问题的考察构成本研究的核心主题 但本文并不准备对中国改革过程 中的整个制度变迁进行全景式考察 因为那不是一篇硕士论文所能承担得了的任 务 也为个人学力所不逮 因此 本文将仅限于对改革后乡村治理制度变迁的研 究 之所以 选取乡村治理的制度变迁作为切入口 有以下两点考虑 首先 传统中国一直是一个农业国家 这一点直到现在也并没有实质性的转 变 因此 乡村问题在中国具有特殊的重要性 鉴于乡村在中国地域上的广1 性 和它在资源供给上的 特殊重要性 传统国家对社会的治理首先是对乡村的治理 新国家建立以后 乡村问题依然是国家治理的重点 原因在于在国家所确立的现 代化战略中 农村是工业化启动所需资源唯一可能的提供者 国家通过自 身的组 织建设和体制建设成功的实现了对农村的超强调控和社会整合 农村被纳入到整 个现代化的战略之中 对乡村超强的调控有力的保障了中国以工业化为核心的现 代化启动 但这种成就的取得却也是以农村的普遍贫困 和社会活力的丧失为代价 的 并且最终使整个农村陷入了深重的危机 农村因此成为中国改革的发源地 在很大程度上 农村被当作中国改革的试验田 农村改革的成功经验对于整个国 家改革具有非常重要的前瞻性作用 体现国家政治意图的变革措施往往在农村最 先发端 国家自 身的边界调整也首先体现在这里 因此 农村的制度变迁成为观 察中国改革中国家作用变化的一面镜子 其次 中国现代化的实现不能建立在农村普遍贫困的基础之上 如果没有农 村的进一步发展 整个国 家的现代化将会成为空中楼阁 改革让农村走出了最初 的困境 但却并没有解决农村的所有问题 并且随着改革的推进 原有的制度创 新带来了更多的新问题 这些问题如果不能得到有效地解决 不仅农村的发展无 以为继 而且还将带来新的政治 社会危机 这从近些年来国家比以 往任何时 候都更强调 三农问题 的态度中 可见一斑 这表明 农村的制度创新并不是可 以一劳永逸的 制度的非均衡是农村改革中的常态 农村改革的进一步推进取决 于新一轮的制度创新 但问 题是农村的未来发展到底需要什么样的制度安排 因 此 研究农村的制度变迁对农村发展乃至整个国家现代化都有很强的现实意义 第二节研究现状及评价 回顾中国乡村问题的研究历程 我们可以发现学术界对中国乡村问题的研究 具有以下三种趋势 首先 多学科交叉综合研究日益增多 中国乡村问题的研究最初是以单一学 科为主的 在这方面 经济学研究注重改革后中国农村经济发展模式的选择 他 们运用经济学的分析范式和理论工具试图揭示中国公社时期农村经济低效率的 原因所在 在此基础上 他们致力于通过经济学的建构提供一套促进中国农村经 济发展的药方 但却最终不可避免的走上了经济学的化约式解决道路 即认为中 国农村问题可以依靠快速的经济增长和资源总量的增加来解决 但实践表明问题 并非如此简单 社会学研究主要关注改革之后农村社会结构的转型 他们为很好 的展示了改革之后中国农村社会变迁的丰富图景 并且对于新的结构分化也提出 了 相应的对策 但依然无法对农村问题进行全景式的解决 政治学的 研究则主要 关注改革之后的农村基层政治秩序重建和基层民主建设问题 政治学的宏大视野 在乡村问 题研究上独树一帜 但由于缺乏自己 独特的分析工具 政治学的研究越 来越需要其他学科的支撑 当单学科的研究难以取得更大的突破时 多学科的交 叉综合研究是一个理想的选择 近年来 各学科间的交互影响日益明显 这种交 叉不仅体现在各学科逐渐突破原有的主题界限 而且体现在研究方法和理论工具 上的相互借鉴 所以 我们很难判定现在的 某一乡村问 题研究完全属于某一学科 其次 宏观理论研究与微观个案研究相结合 宏大叙事型的理论建构有利于 从对中国乡村问 题的宏观把握 也有利于一种总体趋势的归纳 但却无助于对中 国高度异质性的乡村社会的精确理解和深刻洞察 近些年来乡村问 题研究的一个 重要趋势是微观个案研究的兴起 他们日 益重视对微观事件和具体问 题的研究 这不仅有利于对微观个案的深度研究 而且为宏观理论提供了重要的学术积累 有利于增强宏观理论的 解释力 避免了宏观理论的概念化和空洞化 当然 实证 调查基础上的微观研究同样也不能缺乏宏观理论的指引 否则将只能是资料的堆 砌 从而流于对现象的一般性描述 再次 内部视角与外部视角相结合 早期的中国乡村研究者深受第一代西方 汉学家 冲击一回应 模式的影响 他们所理解的中国乡村社会变迁仅仅是外部 力量作用的结果 要么是由于西方现代性的冲击 要么是由于国家力量的渗透 但随着区域史研究的推进 人们发现这种单向度的 研究视角远远不足以准确的理 解中国乡村社会的变迁 乡村社会内部因素同样不能忽视 如此 研究者不仅关 注国家介入情况下的乡村变迁 而且关注在乡村社会力量作用下国家范围及其权 力限度的调整 具体到中国乡村政治问题研究 学者们关注的一个热点就是国家在乡村的作 用问题 在冷战时期 社会主义中国被认为是极权主义阵营中的一员 因此极权 主义模式是当时分析中国国家与乡村社会关系的主流理论范式 这一理论认为与 强大的极权国家相对的是一个弱小而不成熟的社会 个人更是被动的 原子化的 没有任何政治影响力 极权主义国家以其强大的统治力量实现了对社会的全面性 行政控制 而社会的运作则需要国家单方面的动员和控制 社会与个人对官员和 国家的反作用被忽略了 斗 这种解释范式具有明显的意识形态色彩 全能主义国 家 模式是一种与 极权主义 范式相类似的用来解释改革之前中国国家社会关 系的范式 所不同的是它较少意识形态色彩而多学理性分析 在国内外学者中有 较广泛的影响力 但 极权主义 模式的观点遭到了一些学者的强有力挑战 a n d r e w n a t h a n 认为极权主义的不足是 它掩盖了地方权力是如何扩大 自 我巩 固和捍卫地方利益的 也使人看不清宗派网络是如何产生器固有的生命力的 弗里曼 毕克伟和赛尔登三人的研究则认为极权主义国家 它远非一块全面控制 的磐石 它在胚胎时期就形成了导致国家与社会分裂的因素 这种分裂最终引起 了被疏远的大多数人的债怒 到改革以后 中国 农村改革的巨大成就引发了 众 多学者对乡村发展中地方政府及官员作用的关注 s h u e在叙述中国国家权力与 乡村社会之间关系时认为 1 9 4 9年以来国家对农村的控制经历了毛泽东时期的 蜂房式 制度到商业网络和政府机构直接渗透到乡村的变迁 在毛泽东时代 农民被固定在当地社会中 国家依赖地方干部对中央政策进行地方化式的 变 通 其角色颇类似于中华帝国时代的 士绅 从而农村社区对于自 上而下的政 治控制基本上是不开放的 相比 之下 改革以来的一系列经济开放政策和行政改 革措施把农民纳入到具有一体化趋势的商业网络和不断强化的地方行政制度的 控制当中 使他们的社区逐步向自 上而下的社会控制形式开放了 也使中国出现 了一个史无前例的国家力量延伸阶段 国家与社会之间不是简单的作用与被作用 的关系 而是复杂的 社会交织 s o c i a l i n t e rt e x t u r e 过程 7 另外一些学者进 一步认为 国家对社会的控制并非像旧 模式所认为的那样单纯而彻底 国家在作 用于社会时 社会对国家也有相当重要的影响 并可能在一定程度上抵制中央国 家的 超强控制意图 j e a n o i 提出的 地方法团主义 l o c a l s t a t e c o r p o r a t i s m 认为 由 于中国乡村政治中依附主义 c l i e n t e l i s m 的制度安排 国家在乡村地 方的官员和行政机构与地方经济组织之间形成较为稳定的合作关系 强调了中国 国家与乡村社会的合作一面 以上学者的观点具有 国家主义 的倾向 但并 非所有学者都持此种倾向 相反的观点是中国农村的经济增长不是国家力量在地 方介入的结果 而是国家收缩 市场扩大和社会发展的产物 以上研究关注主 题可以化约为在中国乡村发展过程中 国家的作用到底是积极的还是消极的 他 们的认识不可谓不深刻 但其结论多建立在地区个案的经验基础之上 因而解释 力是相对有限的不足以涵盖中国乡村政治变迁的全貌 新制度主义提供了一个全 新的研究切入点 他们认为任何想解释国家社会的过程 都必须考虑到国家社会 主义中独特的制度安排 而不能将全部注意力完全集中到党和国家精英身上 在 国家社会关系问题上 新制度主义范式并不认为国家己经完全吞并了社会 相反 新制度主义范式非常关注从属群体的抵制对国家官员的限制 他们关注社会主义 国家的社会的相对自 主性 关注社会中的制度是如何对国家和国家管理者的权力 范围 施加影响的 在具体运用新制度主义范式的中国 研究中 s u s a n h wh i t i n g 从经验和理论两个方面研究了1 9 4 9 年以后中国乡村制度的演变及变迁 他的分 析涵盖包括个人 制度和国家的政治经济三个层面 但其落脚点依然是关注乡村 工业的发展 2 撇开其他不谈 新制度主义范式从制度的角度来研究国家社会关 系等问题确实拓展了政治学研究的视野 第三节关键概念 理论范式及基本框架 一 关键概念 1 治理 与 乡村治理 治理 一词常见于各类表述之中 但其所指并不全然相同 概括起来主要 有以 下几种用法 作为对某一问题进行整顿 惩处的 治理 如社会治安综 合治理 作为村庄自 治的治理 如村级治理 作为管理的 治理 如治理 学校 与传统政府统治模式相对应的 治理 g o v e r n a n c e 在当代社会科学 研究中 第四 种意义上的 治理 概念正在大行其道 治理 g o v e r n a n c e 在英 文中原意为操纵 引导和控制 它与国家的公共事务密切相关 因此 治理 总离不开社会公共权力 3 近年来 随着西方国家公共事务管理上出现的新变化 西方政治学 经济学界赋予 治理 以 一种全新的含义 认为 与统治不同 治理指的是一种由共同的目 标支持的活动 这些管理活动的主体未必是政府 也 无须依靠国家的强制力量来实现 弓 换句话说 治理意味着 统治的含义有了 变化 意味着一种新的统治过程 意味着统治的条件己经不同于前 或是以新的 方法来统治社会 一般认为 与政府统治相比 治理 理论强调了两个明显 的变化 一是治理主体多元化 治理的主体不再是单纯的政府机构 它同时还包 括各类非政府组织 第三部门 甚至私人机构 二是治理中公共权力的行使不再 是自 上而下的单向运行 它是一个上下互动的过程 主要通过合作 协商 伙伴 关系 确立认同和共同的目 标等方式实施对公共事务的管理 尽管治理与传统的 政府统治有这样那样的不同 但 说到底 治理所求的终归是创造条件以保证社 会秩序和集体行动 因此 治理的产出和统治并无任何不同之处 如果有什么差 异 那也只在于过程 不难看出 治理在实质上仍然是对社会公共事务的管 理和对社会秩序的调控 只不过它在行动方式上己经远远区别于传统政府统治模 式而已 为了切合中国的实际和本文研究主题 同时也为行文表述的方便 本文所使 用的 治理 是一种整合性概念 它并不准备取西方治理理论的 治理 内涵 而是倾向于比较传统的用法并侧重于其目的性方面 即将 治理 看作是为实现 政治统治 保障社会秩序 履行社会公共服务等国家职能而进行的统治 领导 管理和调控各类活动的过程 尽管这种界定依然将国家当作最重要的治理主体 但也并不否认在社会秩序整合和公共服务供给方面 国家之外的社会力量能够发 挥一定的作用 因此 乡村治理 即是指 以国家为主体同时包括乡村其他非 体制性力量在内的各主体 对乡村社会进行统治 领导 管理 调控的行为 过程 其终极目的是为了实现国家对乡村的政治调控 保持社会秩序并为促进乡 村经济发展提供必要的社会公共服务 产品 2 制度与制度变迁 关于 制度 i n s t i t u t io n 新制度主义 n e w i n s t i t u t i o n a l i s m 有过许多界 定 诺斯认为 制度 是指一系列被制定出来的规则 守法程序和行为的道德 伦理规范 它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为 v w 拉坦认为 制度通常被定义为一套行为规则 它们被用于支配特定的 行为模式与相互关系 林毅夫认为 制度可以 被理解为社会中个人遵循的一 套行为规则 日 这些定义尽管表述不同 但都认为制度在本质上是一种规则或 规范 它对个体或个体组成的团体具有外在的约束作用 对制度还可以作进一步 的区分 诺斯认为 制度既包括一定的主体经由一定的程序所正式建构起来的正 式制度 又包括意识形态 道德伦理规范等自 然形成的非正式制度 此外 制度还可分为制度环境和制度安排 具体说来 制度环境是指 一系 列用来建立生产 交换与分配的基础的政治 社会和法律基础规则 而制度安 排则是指 支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排 或 管束特定 行动模型和关系的一套行为规则 2 它实际上是 制度 之上的 制度 它构 成制度运行的外部约束 例如宪法 法律 意识形态 伦理道德 宏观政治体制 等都可以成为一定制度的 制度环境 因此 新制度主义所界定的制度是一个 外延极其广泛的概念 而且他们也主要是从经济学的角度来界定制度的定义的 本文同意他们的界定和分类 但在使用中严格限定 制度 概念的外延 在这里 为契合文章的研究主题即制度变迁中的国家作用 乡村治理制度中的 制度 在外延上仅限于国家经由一定的程序所建构的正式制度 例如村民自治制度 家 庭联产承包责任制等 同时 它也仅仅指 制度安排 层次的制度而不包括 制 度环境 因为 制度安排可能最接近于 制度 一词的最通常使用的含义了 x 但要注意的是 乡村治理制度 并非一项单一的制度安排 它是国家为了有 效治理乡村而建构的各种制度安排的集合体 在新制度主义那里被称为 制度结 构 而且这种制度并不仅限于农村的经济制度 它同时包括具有政治意义的制 度 此外 新制度主义内部对于 制度 和 组织 是否应该区分开来存在分歧 但在本文中 制度概念将包括组织的含义 制度变迁 i n s t i t u t i o n a l c h a n g e 按照诺斯的定义 是指制度的 创立 变更和随着时间的变化而被打破的方式 2 2 因此 本文中乡村治理的制度变迁不 简单的指一种制度被另一种新制度的根本性替代 它指制度从创立 在原有制度 许可的范围内的调整 直至最终完全意义上的制度创新 但有时在文中 制度变 迁 又会与 制度创新 i n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o n 交替使用 因为现有制度的 修正同时也是一个创新活动 新制度的采纳必须随着旧制度的改变 2 3 二 理论范式的探讨 1 国家一社会关系模式 国家一社会 的二元相对模式是各种国家理论研究中的主流范式 这里 社会被看作是独立于国家之外的非政治领域 两者之间相互分离又相互作用 国 家与社会之间不同的作用程度就构成了不同的国家一社会关系模式 归纳起来 主要存在以 下三种类型的观点 第一 极权主义国家模式 这种类型的国家将它 的触角渗透到了社会的任何角落 社会被国家完全吞没并丧失了任何意义上的独 立性 国家与社会之间的边界被彻底摧毁 只有国家没有社会 极权主义国家模 式早在二战以前就存在 它以当时的法西斯主义国家为原型 后来又被用于对社 会主义苏联的研究 而到2 0 世纪5 0 6 0 年代这种研究范式成为西方学者研究社 会主义国家的主流范式 中国改革之前的国家同样被一些研究者纳入到极权主义 国家的行列当中 2 心 第二 国家乌托邦主义或无政府主义 这种观点从根本上取 消了国 家存在的 价值 只有社会没有国 家 走向了另一个极端 由 于和实际情况 离得太远而耗散了 理论自 身的生命力 在今天已 经没有市场了 第三 市民社会 理论 它是真正严格意义上的国 家一社会关系理论 也是当今有关政治研究中的 主流范式 因为这里不仅有国家的存在 也有社会的存在 国家与社会之间形成 了实质上的互动 市民社会理论 强调的是社会与国家相对的二元性质 关注的 是那些不能与国家混淆或不能被国家淹没的社会生活领域 2 作为一种理论范 式 市民社会理论最早可以追溯到西方中世纪那些为争取个人自由权利的思想家 那里 但中间由于各种原因逐渐趋于沉寂 近一二十年间市民社会理论又全面复 苏 原因在于人们希望通过它来抵制形形色色的 国家主义 的猖撅 并 重 新检讨 批判和调整现实中国家与社会间极度的紧张关系 以求透过对市民 社会 的重塑和捍卫来重构国家与社会间应有的良性关系 中国学界从 2 0世纪 s o 年代末开始引入市民 社会理念 但与西方不同 它 乃是一种含有现实批判性的 汲取性创新 因此 因此基于现实层面的目 标则标示为建构经验历史及思想历史 全不知晓的国家与社民社会关系的努力 其任务当然是首先建构起中国的市民社 会 7 姑且不论中国学界引进市民社会理论的意图何在 也不论中国是否己经 形成了西方式的市民社会 但它至少为理解中国政治的变迁提供了 一个非常重要 的视角 这就是中国政治研究再也不能将目 光仅仅局限于国家这样一个单一主体 之上 它还必须关注国家之外的力量对于国家的影响 否则我们将无法准确的解 释中国政治变迁中国家力量的演变 毕竟 改革过程中国家的种种退却并不完全 出自 国家自 身的主动调整 尽管作者并不认为中国已经存在真正意义上的市民社 会 但同 样不否认中国存在着相对独立于国家之外的社会力量一 一 事实上 随着 改革的推进这种力量表现得更为明显 并且这种国家之外的社会力量有可能对国 家形成或大或小的抵制作用 从这个角度说 本文采取 国家一 社会 的分析框 架是可取的 但它并非西方市民社会理论的简单化约 原因在于这里的 社会 在内涵和外延上都与西方式的市民社会存在极大的差异 具体留待下文讨论 z 新制度主义学派的制度变迁理论 制度变迁理论是新制度经济学体系的核心部分 它是以道格拉斯 诺斯教授 为首的 新经济史学派对新制度主义发展的重大贡献 其目 的是 要提供一种理论 能有助于预测或解释新的或更替性安排的形成 2 产权理论 国家理论和意识 形态理论是制度变迁理论的三块基石 新制度主义从根本上改变了古典经济理论将制度看作是既定的 不变的传统 看法 他们将制度看作是经济增长中的变量而不是常量 制度变迁比 技术变迁更 为优先且更为根本 在他们看来 制度的最大功能是能够节约交易成本 使外部 收益内在化 但 总有许多制度安排能实现这样的功能 因此制度安排的选择将 包括对费用和效益的计算 2 也即不同制度安排的绩效是不同的 当各个行动 主体能够在一定的制度安排下都能实现收益的最大化 那么这种制度将会得到维 持 制度处于均衡状态 而当一项制度安排不能保证所有主体都获利 甚至集体 不获利 或者现有的制度安排己经无法为其中的主体带来更大的潜在利润时 制 度就处于非均衡状态 现实中制度均衡总是暂时的 而制度非均衡则是一种常态 8 制度非均衡导致制度变迁 但是否会发生制度变迁则取决于现有制度结构内各行 动主体的 成本一收益 计算 只有当他们的预期收益超过预期成本时 制度变 迁才有可能 存在两种形式的制度变迁 诱致性制度变迁和强制性制度变迁 诱致性制 度变迁指的是现行制度安排的变更或替代 或者是新制度安排的创造 它由个人 或一群个人 在响应获利机会时自 发倡导 组织和实行 与此相反 强制性制度 变迁由政府命令和法律引入和实行 前者实质上是相互同意的主体之间的合 作性安排 国家在其中并不起决定性作用 后者则是国家介入下的制度变迁 国 家是制度变迁的单一主体 由于新的制度安排可能会导致整个制度结构内所有行 动主体福利的普遍增加 因而制度在本质上是一种公共产品 从而制度变迁过程 中 搭便车 的机会主义行为不可避免 总有一些主体只希望享受制度变迁带给 他们的收益增长 却不愿承担相应的制度变迁成本 他们的这种机会主义行为将 使得诱致性制度变迁发生困难甚至变得完全不可能 此时 国家主导或干预下的 强制性制度变迁就显得尤为重要 原因在于国家属于自 然垄断的范畴 它是具有 暴力潜能 的组织并独占了强制性权力 凭借这种比较优势 国家具有很大的 规模经济 这能够降低制度变迁所需的组织成本和实施成本 使它可以比竞争性 组织以 低得多的费用提供制度性服务 也就是说 制度作为一种公共产品 国家 供给将比个体供给更为经济和有效 而且国家的强制性介入也解决了由于 搭便 车 等机会主义行为而造成的制度供给不足问题 尽管国 家对于制度变迁非常重要 但国家并不总是愿意推动制度变迁 现实 中国 家有时宁愿维持一种无效或低效的制度安排而不是进行制度创新 新制度主 义所提供的国家理论有助于解释这一点 在新制度主义那里 国 家不再是传统政 治理论中的 神圣国家 而被理解为一个遵循经济原则的具有自己独特利益的 统治者 它同样是具有效用最大化的行为的 经济人 因此 国家是否愿意推 动制度变迁就取决于它的 成本一收益 计算 只要统治者的预期收益高于他 强制推行制度变迁的预期费用 它将采取行动来消除制度不均衡 反之 如果 制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存 那么国家可能仍然 会维持某种无效率的不均衡 3 其中 国家的收益表现为多种形式 包括税收 政治支持以及其他进入国家效用函数的各种收益形式 成本则是指国家维持和推 动制度变迁所须支付的费用 这些费用既包括经济性的 例如为维持更大规模的 组织机构所带来的工资等支出的增加 也包括政治性的 例如合法性的丧失 政 治支持的减弱等 新制度主义将 维持一种无效率的制度安排 和 国家不能采 取行动来消除制度不均衡 两种情况都看作 政策失败 引起政策失败的原因 包括 统治者的偏好和有界理性 意识形态刚性 官僚政治 集团利益冲突和社 会科学知识的局限性 进一步的问题是 即使国家进行了制度创新活动 也不能保证新的制度安排 对整个社会效用的最大化一定是有效的 原因在于国家 统治者 收益的增长和 社会总体效用的增长之间存在紧张关系 甚至是根本的背离 诺斯认为 国家有 两个基本的目的 一是 界定产权结构3 3 的竞争与合作的基本规则 这能使统 治者的租金最大化 二是 在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最 大化 从而使国家税收增加 但上述两个目的并不完全一致 在使统治者 和 他的集团 的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率 体制之间 存在着持久的冲突 3 月 此即 一种有效率的产权结构无法同时实现 社会产出最大化和统治者租金最大化的双重目 标 真正理想的产权结构至多只是 在两种目标之间求得一种相对平衡 但由于国家对 暴力潜能 的垄断占有及其 有界理性 的缘故 国家往往更强调自 身租金的最大化 从而不仅不会提供有 利于社会产出最大化的制度安排 甚至可能侵犯产权并引起长期的经济衰退 正 如诺斯所言 国家的存在是经济增长的关键 然而国家又是人为经济衰退的根 源 3 5 三 分析框架与文章结构 1 分析框架 上述两种理论范式对本文极其重要 国家一社会 二元模式直接影响着本 文的分析框架的建立 制度变迁理论则构成本文的基本分析工具 它有助于揭示 改革后乡村治理制度变迁发生的动力所在 以 及进一步的制度变迁所遭遇的困难 但要强调的是 本文并不以 这些理论来简单的裁剪中国的经验 也无意于以中国 的经验来为这些理论作注脚 相反 本文充分注意到这些理论范式对于解决中国 问 题的局限 性 这些理论的建构基本上都以 西方的经验为背景 很明显中国的经 验与此有相当的差异 因此不加任何鉴别的运用将会有贻笑大方之嫌 对本文而 言 这些理论范式所提出的问题及其分析思路的启示意义远甚于它们对问题的解 答 当 然 这并不是说它们的结论对本文毫无疑义 读者会发现文章在许多地方 引用了它们的观点 有鉴于此 本文对 国家一社会 二元模式进行了细化 初步建构了一个 国家一中介力量一社会 的分析框架 有必要对此作出说明 这里的国家与上述范式中的 国家 并无不同 它同样遭遇到了诺斯式的难题 即它一方面要实现统治者的租金最大化 3 另一方面也要为实现社会效用的最大 化而提供制度安排 需要强调的是 现实中的国家并非铁板一块 它内部存在着 分离的可能性 在中国比较明显的是地方政府的 地方性 不仅是可欲的 而且 1 0 是客观的存在 这种分离无疑增强了 制度变迁过程的复杂性 对农村的制度变迁 影响重大 因此 本文特别关注了制度变迁中的地方政府的作用 本文中的 社 会 并非西方式的 市民社会 而是指农村基层社会中以农民为代表的社会力 量 它尽管可能受到国家权力的影响 但并非国家及其衍生的权力自 身 它也不 包括与农村相对的城市 因为在中国由于制度的原因而形成了事实上的城乡二元 分离结构 城市与农村之间存在很大的紧张关系 城市与农村相对 从这个意义 上城市利益可以被纳入到国家之中 之所以 在国家与社会之间构建一个 中介力 量 是因为历史上的任何类型的国家里都不存在完全意义上的国家和农民直接 相对 国家总是通过一定的中介力量进入乡村 而农民也总是通过一定的媒介与 国家打交道 中介力量是国家和农民交汇的场所 国家意志和农民意志在这里都 得到反映 当然这种中介性力量会随着国家形态和社会的演变而不断被更替 中 介力量 的概念只是为了表述之方便 在内涵上它是确定的 但它的外延并不确 定 本文的中介力量在不同时期表现为不同的形式 公社体制之下人们一般以为 国家直接面对农民 但他们忽略了在代表国家力量末端的公社之下 国家仍然要 依靠社队干部来实现与农民的沟通 这些社队干部不属于国家正式官僚 但与农 民也有差别 它们构成了公社体制时期的 中介力量 而在改革之后 随着公 社体制的解体 国家在村一级建构起了村级组织 这些村级组织 尤其是村委会 并非国家的行政机关 但也并非完全意义上的农民自 治组织 具有比 较特殊的地 位 从而不能不关注它们在制度变迁中所起的作用 而地方政府在特定时期也可 能起到 中介性力量 的作用 在这个初步框架之下 本文将以国家作为分析的 重点 同时关注国家之外的力量对乡村治理制度变迁的回应 这种回应反过来对 国家产生这样那样的影响 z 文章结构与宏观整体研究的不足 全文将由五个部分组成 导论部分如上所述 下面交代后面各部分的写作思 路 第一章 是对历史的回顾 它提供了 一个新中国改革之前乡村治理制度变迁 的基本图景 其中重点是对公社体制时期制度安排及其变迁的分析 第二章 是 对改革后中国乡村治理的制度变迁过程的分析 为防止分析的泛化和空洞 本章 选取农村最重要的两种制度变迁 家庭联产承包责任制和村民自 治制度作为 个案 第三章 分析农村治理制度进一步变迁所面临的障碍 这种障碍要么是因 为某些制度变迁主体的动力缺失 要么是因为某些主体的能力不足所致 最后是 结论部分 本文无论是在分析框架还是基本工具的选择上来说都属于宏观整体研究 这 可能导致两项不足 一是 将整体集团作为分析单位不可避免的具有化约式的武 1 1 断 而不能反映集团内部不同成员甚至是子群体在某一行动上的差异性 二是 中国乡村社会的所呈现的高度异质性势必影响本文普遍主义观点的解释力 当 然 作者将尽可能关注不同群体和地区的差异性以弥补此种不足 第一章改革前乡村治理的制度安排及其变迁 第一节新国家重建基层社会秩序的努力 共产党凭借其对中国农村问题的深刻体悟和艰苦斗争最终赢得了革命的胜 利 建立起了新国家 但依然面对的是整个社会的一盘散沙和国家的普遍贫困 因此 新政权面临着政治 社会秩序重建和实现国家现代化的双重任务 前者更 具紧迫性 这不仅是新政权得以维系和巩固的必要条件 而且在共产党人看来 一个统一的 高度组织化的社会控制体制的建立是中国现代化建设的前提 所 以 中国共产党人一开始就把新中国成立后的组织化和社会整合作为国家建设的 一项重要内容 3 因此 在过渡时期中国共产党通过经济上的所有制改造和政 治上的阶级斗争实现了农村社会的组织化 它体现为两个方面的趋势 一是一系 列新的社会和政治组织诸如互助组 合作社 乡村党支部 农会和新的村政权等 的产生 二是被认为是压迫劳动人民的政权 族权 神权和夫权而形成的各种统 治制度和社会 政治组织被解散或严重弱化 但新国 家在重建乡村政治秩序时 并不能完全依靠其单向度的理念驱动 在现实的重建过程中新国家必须在一定程 度上服从和利用乡村社会的传统资源 张佩国的研究揭示了新国家在改造和重建 社会秩序过程中国家的另一面 他认为 与其说是国家权力改造了乡村社会秩序 还不如说是乡村的内部力量借助于国家权力而进行了资源和权力的再分配 3 与组织建设紧密相连的另一个方面是国家对土地产权制度的变革 土地改革 的目 的是消灭地主经济 实现耕者有其田 广大的贫苦农民被新国家广泛的动员 起来参与到这场轰轰烈烈的政治化的土改运动中来 农民新获得的土地不是交易 而来的 而是国家通过政治运动剥夺地主土地所有权基础上的再分配 农民 则 以 他们对这场政治运动的积极参与来显示对新国家的支持 通过土地改革 土地 这一农村最重要的生产资料被平均分配到了农民手里 土地产权个体化了 国家 则由于自己 对农民尤其是贫苦农民 土地要求的满足而获取了巨大的合