（金融学专业论文）我国公益信托发展问题研究.pdf

内容提要 在我国，公益信托是个全新的概念，也是一个全新的信托产 晶。在中华人民共和国僖字卺法第六章，公益信托被单翻一章，是 见立法者对这一信抵产品的重视。但是由于秘枣巾原因，我们的社会包 括与公益信托有紧密关系的公益潦业管理机构，对公益信托知之甚 少，于是信托机构在开展公益信托业务时也是举步维艰。而在市场经 济发达国家，公益傣撬毒鬻发达，并且对 氇翻豹丰会经济产生囊抒豁 影响。 本文从公益信托的概念界定入手，运用实证法和比较法，通过 研究我国社会经济现状、公益事业现状以及公益信托的制度优势，论 涯了我莺发麓公益信托静必要性。接着通过国际晓较磁究，借鉴公益 信托发达的醺方国家的成功经验，比较屠发现我国在社会环境、制度 环境等方面存在的差距与缺陷。最后在上述研究的基础上，笔者提出 了关于完善我国公益信托制度的几点设想与建议。 关键词：公益信托、自由、效率、税收、制度安排 a b s t r a c t c h a r i t a b l et r u s ti sb o t han e w c o n c e p ta n d an e wt r u s tp r o d u c tt ot h ec h i n e s em a r k e t w h e nt h e ( ( t r u s tl a wo f t h ep e o p l e sr e p u b l i co f c h i n a ) ) x v a sr e l e a s e d ，t h el a w m a k e r s h o w sh i g ha t t e n t i o nl oc h a r i t a b l et r u s tb ys e t t i n ga s i d et h ew h o l es i x t hc h a p t e r d e a l i n g 、“t hw h a tac h a r i t a b l et r u s ti sa n dh o w t os u p e r v i s ei t i nw e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r i e s ，s u c ha sa m e r i c a a n d e n g l a n d ，c h a r i t a b l e t r u s th a s g a i n e dg r i t s u c c e s sa n d p l a y e d ac r i t i c a lr o l ei nt h e i rm a r k e te c o n o m ys o c i e t y h o w e v e r ，i nc h i n a ，m a n y p e o p l e ，a n de v e n s o i i l ep e o p l ew h ow o r ki nc h a r ya d m i n i s t r a t e sb u r e a u ss t i t la r en o t s u r ew h a tc h a r i t a b l et r u s ti s t h e r e f o r e ，i ti sv e r yd i f f i c u l tf o rt r u s ta n di n v e s t m e n t c o r p o r a t i o n s t od e v e l o pc h a r i t a b l et r u s ti nc h i n a 。 t h i sp a p e rb e g i n sw i t hd e f i n i n gt h ec o n c e p to fc h a r i t a b l et r u s t 。i nt h ep r o c e s so f r e s e a r c h ，e m p i r i c a lm e t h o da n dc o m p a r a t i v ea n a l y s i sa r ea p p l i e d f i r s tw es t u d yt h e s o c i a l e c o n o m i cs t a t u sa n dc h a r i t a b l ea c t i v i t i e si nc h i n a , m e a n w h i l e , w ea l s os t u d y t h es u p e r i o r i t yo fc h a r i t a b l et r u s ts y s t e m o u rr e s u l t sp o i n to u tt h a ti ti se s s e n t i a lt o d e v e l o pc h a r i t a b l et r u s ti no u rc o u n t r y 孰t h es e c o n dp a r t , w em a k e ar e s e a r c h0 1 1 s o m es u c c e s s f u lc h a r i t a b l es y s t e m so fw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，s i n c ew ek n o w t h a tt h e r es t i l le x i s ts e r i o u sd e f i c i e n c i e si no u rs o c i e t ya n di no u rp r e s e n tt a ws y s t e m a tt h ee n do ft h et h e s i s w ep u tf o r w a r dw i ms e v e r a l s u g g e s t i o n sa b o u th o wt o i m p r o v eo u r c h a r i t a b l et r u s ts y s t e m k e y w o r d s ：c h a r i t a b l e t r u s t , f r e e d o m , e f f i c i e n c y , a r r a n g e m e n to f s y s t e m 浙江大学硕士学位论文 我国公盎信托裳袋闷薤霹究 1 亏| 言 2 0 0 1 年1 0 胄1 爵，中牮入琵共莘嚣国绩托法矮布并实藏e 2 0 0 2 年中， 人民银行宣布，中国信托业第五次清理整顿将在2 0 0 2 年内结柬。就在2 0 0 2 年7 月之后，各地晌个人僖托产品一下子纷涌而舀：上海外环隧道、上海磁懋浮交邋 项目傣托、北京商务中心土地开发项目资金信托、重庆鼷投推出的教育偿托等等， 中国倍托业让人有耳目一新的感觉。 谯国外的信托投赘公司的组织结构中，都有一个公益信亭黾部，公箍信托楚 三大傣托品秘之一。源起于英嗣的信托制度最早的模式就是公焱信托人们为 了教会的利益，将土地信托给其他可以信任的人管理，土地所产生的利益归教会 襞煮。壹敷采，公盏信季乏就是英美法系国家公夔慈羲组织最曩要的渡缮形式之 中国从1 9 7 9 年引入西方市场经济发达国家英、美、日等圈普遍应用的财产 警理期凄售援露l 瘦，在治理整顿兹，信援投资公司都班吸牧存款秘骞效发救 贷款为运作核心。信托法颁布、治理整顿结束后，到目前为止，信托投资公 司齐溪静基本上是在麓赣内齄产生效豢静资金集合信甄计翊，黯予公懿信托少蠢 涉及，见诸报道的仅2 0 0 2 年9 月金信信托投资股份有限公司设计并掇出的“收 益捐赠型慈善公益信托计翔”。该计划拟将多个委托入所交付的公益倍芋亡资金聚 集起采，通过金信公司的统一运用和管理，在肖效保诚公益信托资金安全性、流 动性的前提下，谋取公益信托资金长期并相对稳定的收益，并将所得收益用于发 震救凌贫困、救助灾民、按助残疾人等慈善公麓事业；具体戆救助对象由金华镬 慈善总会确定。该计划的实施照然取得了一定的成效，但据业内人士介绍并没有 达到预矮效暴。这其中主要纛鬻是公豢信蓑与菇毽离攀信兹鑫耱不露，嚣蘸它豹 开展还受到社会环境、政策环境、法律环境等诸方面的制约。信托公司开拓新产 品的冲动氇受绷了撺翩。 在凝矮毒豹信孛毫法中，立法器对公蕊倍季乏这群耱鬏符合“受久之嚣， 代人理财”的信托主业，又能促进社会公益事业发展、造福于民的信托品种非常 重视，公益信事卺被荦魏一章。避年采，我们靛_ 事土会对公盏信托撬出了前所未有的 浙江大学硕士学位论文我雷凳盏信托靛髓问题研究 强烈熬黉采。蓄先表袭在中鏊享会主义枣溺经济啜囊赘敬摹在馁绩经济敬褥快速 发展的同时也带来了一烘社会问题，比如贫富麓距增大、环境污染严重铸，这就 是所谓的“市溺失灵”；政府在治理“市场失灵”的过程中，人们发现敬府氇菲 万能，同样存在着“政府失灵”现象。2 0 0 3 年，抗击“非典”的过程中政府的 一些失误以及非营利组织所发撵的作用，更是键使人们总考社会组织的发展模 式，从骶关注到中国非慧剩组织( n p 0 ) 的发展。其次蹿前我国樱在的公益基金， 大多被备主管部门分割控制。由于主管部门缺乏必要的资金运作经验、技术和专 遵久才，资金逡俸嚣黢色彩浓簿，甭接受严格豹金惑蕊譬。姿金运行效率低下， 有的甚颦被挪用、盗用，无法实现基金预定的保值增慎和安全的目标。在国外， 专顼基金静管疆大多崮信托梳掏运律，磐嚣零黪年金信芋毫嚣公藏信托，在香港， 当地政府还通过税收优惠措施，将公益艇金导入信托业管理序列。一方面实现撼 金的专业理赠，傈僵增值，另一方面也可懿对蒸金加强箍管，保护基金受益入的 剥盏。 社会对n p o 的需求以及我国现行公益基金管理方式存在的弊端都表明了 我国对公益信捅的切实需求。从金融枫构的角度来看，信托投资公司也有开辟公 益信托产品市螈的 申动，但公靛信托在我国的发漫非常缓慢，题兹尚处于萌芽状 态。这有文化传统上的原因，也有体制上的因潦。本文试图通过实证分析和国际 院较磅究，发现我国公蕴售耗发震联霹旗豹困飕，在戴蘩础上邋过氆鉴溜势鲍缀 验，结合我国圈情，提融有利于促进公益信托发展的制度框架，以期达到一箭双 靛静嚣豹。奁德逶社会公盏事照发震豹黼舞，稳避信托照豹毽壤发展，开螽蔫鼹 产品市场，丰寓信托品种。 关于公益信托酶研究，蕊有静资料不多，尤其是专门研究公益信托韵更怒 少之又少。所熊找到的些资料也多散见于关于信托制度研究的专著中，或是研 究非营利组织的专著中偶有提殿。这是本文研究的一个滩点。本文的创新之处程 子笔者试图全方位来讨论公盏信托这榉一个信托晶豺，从社会背景、金融、法德 等方面来论证我国开展公益信托的必袋性，并如何将之本土化，使其在我国的社 会经漫发浸过程中发撵应毒麴俸建。 本文共分七个章节，第一奄是引言，介绍笔者选题的背景与本文的研究目的； 第二章是对公豢信托豹界定；第三章主要逶过分褥我黧事圭会瑰状、我嚣公益基愈 浙江大学礤士学位论文我国公益信托发鼹闯磁研究 豹管理瑷毒爰、公熬镕惩豹蠡赉与效率等来论诞我圈发袋公藏镶强豹搽瑟浚与逡落 瞧；籀嚣章逶遘磅究公懿售季毫发选鬻家懿搴会繇辘、螽囊环凌帮稳翻开爱的公益 信芋蠡产品，觚中褥密辩我匿公盏信獠菠袋的稿示。第五露对照国外发展状况，校 据鞠对瘦静凡个条襻：社会环境、番l 凄环境等来努褥羁蘸我瀚公箍信耗袋震麴可 行性，势捷融存在的种种问题；第六章程前五章研究的基础上提出完善我国公益 蕊獠制度安搂弱几点设想。第七章镣语，是对我爨公蘸谂孛羲发震的鼹望。 2 公益傣托的界定 囊。1 公益信聿毛概念 对于中国公民丽言，公盏髅掩是一个锻新的概念，许多人，戗括榍关政府 瓤门的工l 馨人虽和社会公众，对公蕊信撼酌真正含义尚不了船。 键为公益镰携? 公益傣援怒指委托人为了社会公共列熬藤设立的傣托辟“。 装瀑勰公盏信孝毛豹疼懑，曹瘫零整了释僚拳羲豹含义。 绩挺越澡予吉埃殛，黛学予枣凌经滚发达戆英荚法系爨家茨美餐露。它楚 一萃申酷信任为基础，蔽财产为中心，戬漤托为方式的髓产管理制度孵“。信托必 须翁三方当事入：婺托入、爱托入、受蘸入。赋产教是麓掇行为娥囊的藤强，也 就是说委撼人& 够转移绘受托人黪信托财产必须是传拥肖财产投的财产。信托 辩产熬热袋与形式哥毅怒念钱、不懑产、熟产、蠢份涯券秽馕毅。掇摄不溺瓣禄 港，霹戮怒壤援划分戈诲多熬形式。魄翔戬镶援零矮豹法簿立甥恣撂准鲻分，蕊 耗可臣分为民事信字卺舔鬻攀信舔；麸委托大戆麓发鬟 l 可以瑚分为个人信托、法入 倍褥；戳籍托戒立瓣方式麓标臻潮分，德强霹该分为往慧穗芋毫、法定信麓；醵傣 托财产的谶艨莛l 标准翊分，可戳分为金钱信托、渤产信托、不动产铸托戳殿金钱 债粳信撬；扶受益a 为拣澈翎分，可以分为衽蠡信惩、公靛信手毫。 公靛信托熙指为促进丰士会公共刹蘸的发展谣设立的信托。例如为假进社会 秘学技术懿发震，魏社会文化教肖辫蛰敬载鼹，麓毒士会嚣疗卫生保健事攮载发鼹 等等麦黧懿覆没立瓣售援。公慈售援兹受兹人罴不确定疑，咫是符会公撬镶援受 【淀l 】馆掩与租赁p 1 2 3【注2 1 信撬与嘏赁p l 一3 浙江大学磺士学位论文我国公益信托裳腥问题研究 益入资捂豹均爵圣筝为受蔻久。公麓信 毛麴发震遵是搴会避步兹一耪表瑰。嗣嚣雪公 益信托又极大地促进了公益事业的发展和社会的进步。 寇我国，公盏信托已经弓l 怒了管理罄貔重褫。在中华人醚共稻爵信托法 中被单列一章，足见立法者对于运用信托方式解决我国公益资金筹集与管理问鼷 的重视程度。 2 2 公益信托的起源 公益信托的起源可良追溯到l l 鬣篼时期酌英国，那时的荑酱人笃信宗教， 大多在死前立下遗嘱，将土地捐赠给教会，以弘扬宗教精神。而教会利用自己的 收入，通过修遒院与城市慈善缌织，以提供衣食住行的方式承掇救济穷人和丧失 劳动能力者、照颞麻风病人和滚浪者的慈善职能 刘继同，2 0 0 3 ) 。这就是公蕊 信托的雄形。1 6 0 1 年热国通过公益事业法( s t a t u t e o f c h a r i t a b l e u s e ) 又称“伊 瑟莎囊法”( s t a t u t eo f e l i z a b e t h ) ，确定了公益僚l 毫熬范烫，并绘予魏救方嚣豹臻 惠政策，从此在英国，公益信托得到极大的发展。后来在资本主义国家，随着市 场经济静发震，社会不平等如蠲，在“市场失燹”与“藏府失瑟”豹不酝密合与 艰难选择中，锌国政府越来越徽识到公髓事业对于经济发全与牢土会发展的重要意 义，并出台优惠的税收政策以促进公懿信托与箕它非营秘组织的发展。 2 3 公益信托的本质三要件 对于公蔬信托，罱私益信字卺一样需要符合法定的生效条佟：委事毛入有嚼礁 的信字毪意思表示并已完成信托财产的转移，信托目的或舔款也不违背法律、行政 法规或公共政策。除此之外，麓美法系还规定公益信托必须具裔三项与其本质相 联系的要俘： 1 ) 目的公益性。在不同的国家，对于公菔目的范畴的界定都不同。英国法 害l o r d m a c n a u g h t e n 谈受法德意义土瓣公盏器戆龟耩强大类：1 、滚贫嚣豹；2 、 发展教育目的；3 、发展宗教目的；4 、其他有利于社会公众的目的。美国信托 法重遮( 第二敝) 第3 6 8 条剩概括惫六类：l 、救济贫穷；2 、发震教鬻；3 、发 展宗教；4 、增进健康；5 、政府或社会目的：6 、其他有利于社会利益实现的目 的。日本、韩阐爱在僚托法中列出公菔目的包括学术、宗教、祭祀、慈善、艺术 潞江大学硪士学位论文 我国公靛信托发展i j j l 题研究 积其继公麓霆戆。 我国信托法规定公懿信托的公益目的有以下几类：救济贫困；救助灾民；扶 韵残疾入；发展教育、科技、文纯、艺术、体育攀监；发袋医疗墨生事照；发展 环境保护事业，维护生态环境；发展其他社会公靛事业等。从内豁上看，大致与 ，述各国的公益目的相同，只是英美法中包括宗教、日韩法中还包含了祭祀，这 大概与器国的国情和文化背景存密切关系。 2 ) 实效上促进公共利益。项公箍信托是否具有公共利髓，可以从形式 黢实矮嚣方嚣寒考察。嚣豹载公薤蛙是扶形式层滋上判别公蓥售援，此癸逐嚣要 从实质上认定该公益信托的执行是否真正导致了公共利菔。如果一项公蕊信托从 瓣豹上纛其有公麓往，舔实质圣 l i 行靛效柒并没簿键送公关利盏，簧鸯该臻筏不麓 认定为公益信托。 3 ) 目的稚纯性。设立一项信托，允许有备萃中不同的舀静。如采设立的是 一顶公蕊信托则要求每一个目的或意图瓤必须具有公益性，这就是公热信托的 “目的排他性”。但在英美法下，公益目的的排他性有两个例外，l 、是附属的非 公蓝星弱。2 、醛豢产生戆 公蘸疆鲍。 2 + 4 公益信托与菲营到组织 非黪剥组织( n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n ，缩写n p o ) ，是不以营剥为目的的组织。 在美国，非营利组织包括公益性非营利组织( 教堂、私立大学、文化组织以及非 营零i 注貘貔) 秘 公羲瞧粪营裁缀织( 凝会蛙懿貘乐部、王会以及枣民秘企韭毒圭 团) 。美国政府依赖这些非政府性的非营利部门来执行蘸要的社会功能。非营利 缓缓与公益信托既有密稳豹联系，遣有嚣翔与蓑异。 根据沃夫w 0 1 f ( 1 9 9 0 ) 提出的定义，非营刹组织有五项特质：1 、商服务大 众的宗酪；2 、不以营剩为日的的组织结构；3 、肖一个不致令任何个人利已营私 的管理制度；4 、本身具有合法受税地位；5 、具肖可提供提助人减免税的合法地 位。如果以此为标准，那非营利组织基本上也可以被认为是公益性组织。但根据 美国载分类，公蕊售托疲该只与公菱蛙# 营剩级织有关系。在此，毯们凝基弓l 用 荚国的分类法。 在嚣营穰缝缓缀发达熬美潜，公豢缝 营潮组织鹃税梅形式毒多耱彩式， 浙江大学硕士学位论文我国公益信托发展问题研究 较普遍采用的是三种：非营利公司、公益信托和未注册非营利公司的协会。在英 国，公益性非营利组织主要体现为公益慈善团体。这种公益慈善团体的标准“模 式”与美国大同小异，主要是协会、公益信托和慈善公司。 清华大学公共管理学院副院长王名认为，在两种法律体系中，非营利组织 的法律表现形式不同。大陆法系中，非营利组织主要表现为社团法人和财团法人， 其中社团法人是会员制n p o 存在的主要法律形式，如各种协会、联合会；财团 法人包括基金会和特定类型财团法人如私立学校、医院、服务机构等。英美法系 下n p o 可以选择以下法律形式存在，即非营利公司、协会和公益信托( t r u s t ) ， 公益信托的受托人最主要是基金会。 由此可见，公益信托是英美法系下公益性非营利组织存在的最主要的法律 形式之一。大陆法系与之相对应、相类似的法律形式是财团法人。公益信托最主 要以基金会的形式出现。 2 5 公益信托与基金会 基金会，是以维持或资助有关社会、教育、慈善、宗教或其它有助于大众 福利活动为目的的事业而成立的非官方且非营利的组织，它是一种特殊的信托机 构。之所以认为基金会是一种特殊的信托机构，是因为，在公益信托业务中，作 为公益信托的受托人，可以是专门从事信托业务的信托机构，也可以是为某一一 特定公益目的而成立的基金会组织，而其中，基金会是最主要的受托方式( 左 毓秀主编的信托与租赁) 。 通过对现有基金会运行模式的研究，可以发现基金会与公益信托的关系可以 从两个层面上去理解。一是基金会本身是公益信托的受托人，接受捐赠者的委托， 管理和处置受托资产，将其用于公益事业。基金会一般只用基金的增值部分进行 公益活动，这就对基金会管理资产的能力提出了要求。在国外，些财力雄厚、 规模巨大的基金会如福特基金会、洛克菲勒基金会等往往设有专门的信托投资 部，聘用专业人才进行投资理财，以使基金会得到持续发展，并达到更好地为社 会服务的目的。第二层关系存在于一些中等或小型基金会与专业的金融信托机构 之间。出于成本与效率的考虑，这些基金会将受赠的资产( 金钱或其他形式的财 产) 委托给信托机构管理。基金会作为委托人而信托机构作为受托人，信托的目 溉江大学疆士学位论文 我国公益信托发展翘惩研究 鹣锯是笼了享会公众夔利益。一蹙专家学者将魏炎公益傣托穗为公共蕊掬信托。 在大陆法系豳家，基金会多采取财团法人的法律形式。这种基金会虽然在功 糖和瞧羧上类钕予公益馕耗，僵幽于它翻在法律形式以及运律管疆模式上与公益 信托有极大的差别，所以应该说不能算是公益信托。比如日韩等圈以及我们中国 在引进信托制度以前成立的基金会或者怒在引避信托制度以后，但并未根据各国 信托法规范成立的基金会。两在英美法系国家一开始基金会麟主要采取公盏 信托的法律形式。日本的专家学者对公菔信托的研究结果表明：财团法人的运作 爨现了一些问题。滋如，弗| 圈法入的事务爨曩较褒，怼产鹣漉囱与运1 鼙l 难以控制， 由此常使设立财团法人的目的落空等等。而公益信托虽不适合像学校、图书馆、 羡末镑等麴毒一定设备专门太揆管理懿攀造垄公蕊活动，毽瓣戈务秘公蕊活动提 供奖金、补助金的供给财产型是适合的。并且通过公益信托，可以压缩行政费用， 切实掌握基金静经济狡淼。所黻在大陆法系静西、韩等鬻，随着信托隶l 度的弓 入 以及对公益信托认识的加深，公益信托业务得到了较好的发展。 2 6 公益信托与私益信托 与私益信托相比较，最能体现公益信托的特点，从而有助予公益信托的界 定。其体而言，与私益信托阮较，公益信托具有阻下特点： 1 )目的的公盏性。舷盏信托是完全为了委托人身己线指定的受益人的利益。 2 ) 受益人的不完全确定性。私益信托的受菔人不论是个人述是团体，在设 囊售援辩豢己礁定，嚣公蓬售援溪援据继题契约惩定静受益条 争来确定每一鼓期 的受益人。 3 ) 公益信稳静设立努须经主管部f j 静援准，嚣私藏信享毛只要签订僚耗契鲍 即可设立。 4 )公益信托除了受法律激督外，还要按鬣柱会公众和国家有关枫构的蓝 督。弘蘸信托一般只接受法律的监督。 5 ) 公益信托不得中途解除合同。信托终止时，若储托财产凭归属椒利者， 主譬部门可强按照原售援兹宗鬟，运用于类似曩瓣。私藏信托可以困中途鼹豫契 约而终止，其信托财产w 以为受益人或豢托人及其继承人所有。 浙江大学硕士学位论文我国公益信托发展问题研究 2 7 公益信托外延的界定 公益信托在不同法系具有不同的概念外延。 在英美法下，公益信托包括经注册登记的和未经注册登记的。在英国，由“公 益委员会( t h ec h a r i t yc o m m i s s i o n e r s ) 负责对公益信托的注册登记，而美国则 主要由州检察长负责登记。同时在英美法下，未经登记的公益信托只要具有其他 公益信托的成立要件，虽未经登记仍完全成立及生效( 周小明，1 9 9 6 ) 。在英美 法下，基金会是专为公益信托而存在的一种特殊的信托机构，所以基金会一开始 就是一种公益信托。 在大陆法下，公益信托的外延大大的缩小。在大陆法下，不论是目、韩还是 中国，公益信托的设立都需主管机关的许可。也就是说，仅仅具有公益信托设立 的其他所有要件并不成为公益信托，只有在此基础上，经过主管机关许可的才是 公益信托。至于大陆法系国家的基金会，在各国的信托法颁布之前，严格意 义上来况都不是公益信托，在日、韩等国为财团法人，而根据中国1 9 8 9 年的基 金会管理办法，中国信托法颁布前的基金会属社团法人。真正意义的公益 信托直到信托法颁布以后才出现。 3 我国发展公益信托的必要性 3 1 我国开展公益活动的必要性 3 1 1 “市场失灵”与“政府失灵”的理论 西方经济学理论中关于“市场失灵”与“政府失灵”的理论是非营利组织及 公益事业存在的理论基础。“市场失灵”本意是指资源配置无效率，即资源配置 达不到帕累托效率的状态。广义的“市场失灵”则意味着微观经济无效率，宏观 经济不稳定，社会不公平。西方经济学家在论述市场经济的优越性的局限性、长 处和短处时，区分了理想世界的市场经济和现实世界的市场经济。他们认为，在 理想世界的市场经济中，资源配置是有效率的：在现实世界的市场经济中，资源 配置达不到有效率的状态，存在着市场失灵。1 9 7 7 年，美国经济学家加尔布雷 浙江大学硕士学位论文我国公益信托发展问题研究 思在不确定的年代中把“宏观经济不稳定”、“微观经济无效率”、“社会不公 平”看作是市场缺陷的三个重要表现。1 9 8 0 年，萨缪尔森在经济学第1 1 版 中把“不合理的收入分配”、“垄断和外在性”以及“失业的不稳定性”看作是资本主 义制度偏离被认为是社会“最优状态”的“三个主要方面。针对“市场失灵”，西 方经济学家提出应当由政府部门进行干预。而政府的经济职能就是：增进效率， 促进公平，保持稳定。 但是随着政府对经济过多干预造成弊端的出现，西方“公共选择理论”提出 了“政府失灵”的观点。“公共选择理论”是现代经济学的最新分支之一。“公共 选取择理论”的经济学家用经济学的方法来分析市场经济条件下政府干预行为 的局限性或者说是政府失败问题，并提出改进的措施。公共选择理论认为，市场 失灵是政府干预的理由，但是有些市场解决不了的问题，政府也不一定解决得好， 并且政府也同样会失灵。“政府失灵”主要表现为以下几个方面：1 、公共决策失 误从而加剧了“市场失灵”；2 、政府扩张或政府膨胀，政府机构、立法部门追求 预算最大化。政府扩张导致社会资源浪费，经济效益降低，资源配置低效，社会 福利减少：3 、官僚机构( b u r e a u c r a c y ) 的低效率。由于缺乏必要的竞争、激励以 及监督，官僚机构的效率低下：4 、寻租。所谓寻租也就是“用较低的贿赂成本 获取较高的收益或超额利润”( 缪勒语) ，寻租活动导致经济资源配置扭曲，是资 源无效配置的一个根源。 为此，公共选择理论的学者提出了避免政府失灵，改善政府机构工作效率的 措施：其一，进行宪制改革，也就是改革规则；其二，在政府机构内部形成竞争 机制，打破公共物品生产的垄断；其三，对政府的税收和支出加以约束；其四， 引进利润动机。即在政府机构内建立激励机制，使政府官员树立利润观念。 政府的干预被认为是解决“市场失灵”良方，而后的实践证明：政府也存在 着失灵。对此，打破公共物品生产的垄断是目前所发现的治理“政府失灵”的一 剂良方。而公益性非营利组织在公共物品的提供上可以成为政府的一种补充。赛 拉蒙( 1 9 9 8 ) 在他提出的第三方管理理论( t h e t h i r d - p a r t yg o v e r n m e n tt h e o r y ) 中 认为，政府和非营利组织在各自组织特征上具有互补性( s a l a m o n ，1 9 9 4 ) 。非营 利部门作为公共物品的提供者有着固有的缺陷，会产生“志愿失灵”。具体表现 为对慈善的供给不足、慈善的特殊主义、慈善组织的家长式作风、慈善的业余主 濒 王大学颈士学垃论文 我溺公蘸信托获展阐磁研究 义。而这塑弱点正好建政府组织的优势。政府能够通过立法获得足够的资源开展 摇剥事灶，g 够瘸涎圭的致治程謦泉决定瓷众豁使焉窥提供照务的种类；能够通 过赋予民众权利来防止服务提供中的特权和家长式作风等等。但是政府往往妇予 避溲科层纯褥袋乏对李会需求豹却时酗应。檑蹴之下，志愿组织院较有弹往，能 够根据个人霈求的不同提供相应的服务；g 够在较小范姻内开展鼹务；能够在鼹 务的提供者之间展开竞争，等等。工e ：是由予政府和非营利组织在各自组织特征上 的互 性，政府出予对殿务提供的成本考虑，与菲鹭剩缎织建立起合俸关系，扶 而既可以保持较小的政府规模，又能够较好地完成梢剥提供的责任。 “市场失灵”、“政府失覆”与公兹j 羧 营利缝缓三者之阙翡关系如图l 浙示： 图l ： 处于转轨时期的中国，理鳃遮榉的一抛关系非裳藿要。慰为中晷是由一个权 力中心决定度安摊的基本棰粲，并且遵循巍上而下带4 度交迁原姗的国家，潮魔 变革更大程度上受铡于权力中心在毁定黪竣治经济秩序下提供瑟的制度安持的 能力和意憨( 田凯，2 0 0 3 ) 。对于非营剩部门的发鼷，政府往往可以通过垄凝馥 地铡定煺则攀方露决定非营测都f l 的生存空润秘行动权利。因此，程发展公益信 托的期望面前，从理论与现实两方碰来分辑中国非馥聪部门发展毂动力规测，从 焉增强敬麝对卷疫变辇静意愿，楚非常重簧鼢。两时这也是开展公盏信托的前掇 条件。 3 1 2 我国对公益事业需求的现实分擀 3 t 2 。 经滂体糕羧擎带来7 靛会懿蜜纯鸶新豹桂会淘题 扶上世纪，、千年代开始，我国避行了市汤他取向的经济体制改革，在熬个 8 0 每代却9 0 年代懿大部分时阙里，我嚣致瘵遣求懿怒“效率犹先、兼顾公平”e 浙江大学磷士学位论文 我重公益信托蓑麓褥题研究 毽琵羟渗大揠度增长，瓣氏浚入求平不凝提寒。农辩嚣涎1 9 7 8 年太均年牧灭为 1 3 4 元，到2 0 0 1 年达到2 3 6 6 元，1 9 7 9 2 0 0 1 年平均每年实际增长7 3 。城镇居 涎1 9 7 9 1 9 8 9 年收入的年筠增长率是5 6 ，1 9 8 9 - 2 0 0 1 年的年筠增长率为7 1 。 从居民存款来看，1 9 7 8 年城乡腿民储蓄余额为2 1 0 6 亿元，2 0 0 1 年为7 3 7 6 2 ，0 亿元，眈1 9 7 8 年增长了3 4 9 2 倍。现在我们既攀受着市场经济和经济瀚长带来 的静静好处，同时也面l 临着随它们两来的静秘挑战。其中最严峻的两项挑战是不 断扩大的收入分配不公平的问题和经济不安全问题。 在圜际上，餐量一个国家翱对甭平等懿指标是基是蒺数【注引。我国羼琵的基 尼系数从1 9 7 8 年的0 1 5 左右增长到2 0 0 2 年的0 4 0 左右，达到了国际警戒线。 图2中国基尼系数 数据来源：国家统计局从基尼系数看贫富茇距，2 0 0 t 年1 月 转；| 蠡美国避步时 弋鹣唐示，王绍光著 在凌革嚣l 开始豹时娱，我国是一个裙当乎等瓣嚣家，牧入分配戆不平等穗度大大 低于世界平均水平。而目前虽然我国的收入不平等仍然低于绝大多数拉丁美洲国 豢帮撤滁控戳露菲溺嚣家，餐港超过了缝太多数东欧转鳖国家稻谣歃麓枝久鬣 家，以及一些大的亚洲邻国，如印度、融基斯坦和印度尼西亚，这些国泶通常被 发展经济学研究认为是收入差躐很大的豳家( 壬绍光，2 0 0 2 ) 。 注3 】基尼系数是衡量裙对不平等的一个捂标，冀数值分布姨0 ( 代袭绝对平等) 舞l ( 绝对不平等) 。 - l l t 浙江大学张学位论文我黉公蘸信托繁袋离题礤究 袭l中瓣城声援涎较入不平等戆遂热，1 9 9 0 1 9 9 8 年 r 2 0 的最高收入 2 0 的嫒低收入最高2 0 的收入 最高1 0 的收入 阶层2 0 豹最除层占总收入的除层占总收入的阶层占总收入豹 低收入阶层比重比重比重 1 9 9 0 4 2 倍 9 o 3 8 1 2 3 6 1 9 9 3 6 9 倍 6 3 4 3 5 2 9 3 1 9 9 89 。6 售 5 5 5 2 - 3 3 8 。4 资料来源：王绍光著美国进步时代的肩示 世界银行的报告认为，根据可得数据，中国的总体不平等程度的增加是所 有国家中最大瓣( w o r l d b a n k , 1 9 9 7 ) 这静短时蠲痨增麓麓不平簿使褥孛潜社会中 产生了一种普遍的经济不安全情绪( 见图3 ) 。政府部门如果不对这种趋势加以 控制，将会影响到整饰经济的安全与社会的稳定以及改革的掩续进彳亍。 燧3中遏城市鼹民中感到沉重生活压力的入口拢重 搬料来源：汝信等编社会蓝皮书：中国社会形势分析与预测 转；| 强美国遴步薅 弋麓寅示，差绥竞蓑 3 t - 2 - 2 我莺羧赛戆孬分配襞秀不是，霈要慈豢组织的参与裁缓解薮静李会溺题 在现代社会中，市场经济模式被认为是相对来说最有效率的经济模式。但是， 经验证携，审绣经济斡发震会繁来亭主会不公乎与不平等翡茹雩题。这藏需簧建立合 理、科学的再分配机制。 鬣楚我誉在改革藤，市场都门不断膨涨酌闽时，欢府部门开始从裰多领域邋 出，导敞政府财政收入和支出占国民生产总值的比重从1 9 7 8 年开始双双下降( 见 图4 ) ，已跌低于世界平均水平。 浙江大学硕士学位论文 我国公益信托发展问题研究 图4中国政府财政收支占国内生产总值比重的变化。1 9 7 8 2 0 0 1 资料来源：中国统计年鉴2 0 0 3 政府的再分配能力主要取决于政府的汲取能力，我国政府如此低的汲取能力 从根本上限制了再分配作用的发挥。借鉴市场经济发达国家的经验，应对中国的 社会现状，政府可以采取两个办法：1 、通过税制改革增强政府的汲取能力；2 、 经由政策导向，鼓励民间或半官方慈善组织的发展，使它们在再分配的过程中发 挥应有的作用。 根据我国目前的社会状况，中国应该双管齐下。当前在通过税制改革增强政 府汲取能力方面，国家所做的努力与成绩大家有目共睹，但在鼓励非营利组织发 展，非营利组织减免税制度化方面，做得还很不够。管理部门主要是考虑到目前 中国偷逃税情况比较严重，会计工作又存在不少漏洞，深怕一旦为非营利组织减 免税开了口子，就会出现成千上万个偷逃税的假非营利组织。但是希望完全消灭 偷逃税后再引入对非营利组织的减免税是不现实的。即使行政能力很强的西方发 达国家，借非营利组织和慈善之名偷逃税的情况也还存在。我们不能因噎废食， 而是应该在加强税收征管能力上下功夫。 3 2 我国发展公益信托的必要性 3 2 1 公益信托对社会经济的作用( 市场经济发达国家的经验) 公益信托源自英国，后来被同为英美法系的美国以及大陆法系的日本、韩国 等引用，在各个国家，结合本国的国情，公益信托得到了迅速的发展并对各国的 社会经济产生了重大的影响。 浙江大学碛士学位论文 我雷公益信托发艘滴题臻究 一、在荚鬣，倍孝乏设谤一壹焱社会公薤事选爨避方嚣揆演着极其重要熬受色。 在中世纪，英国人就习惯于利用信托设计就自己的土地为教会设定利益，以推谶 宗教事渡鲍发袋( 周，l 、明，1 9 9 6 ) 。英戳的慈善法起源予1 6 0 1 年慈善粥途法寨 序言。而信托基金在“1 6 0 1 年法案”之前便已如现，它是慈善团体最初的法律 形式。现在，随着社会的进步与发展，社会公益领域的覆盖面翼广，公菔信托瓣 翻用也鼹为频繁。在英鳗，包挺宗教、慈善、学术、教肖、医学、科研等公益事 业，无不得益于公益信托的实施。而从现实的角度考察，英国对公益信托采取了 筏收貔悫竣繁，铁嚣鼓聚久粕憋鬟考产撼燧于享会公益事渡。摄撼英国公蘸事务嚣 的统计资料( 表2 ) ，从1 9 9 8 年楚2 0 0 2 年，公懿组织的数量保持在1 8 5 0 0 0 个上 下，琵公益缝绒年寝入稳慧帮剿每年都在增长，嚣2 0 0 2 年这剽r2 9 5 纭荚磅。 英国的公益组织从法律关系而荫，大部分都采取公益信托的形式，受托人有基金 会，也有信托机构或其他符合法律规定的自然入或法入。 表2 英国1 9 9 8 2 0 0 2 年登记在册的公益组织数量及捐赠所褥 年份 在艇公益组级数量公益组织年收入总和 缮彼：个) ( 单位：英磅) 1 9 9 81 8 8 ，4 7 6 1 9 ，7 4 9 ，6 9 0 ，7 3 9 | 1 9 9 拿1 8 9 9 8 2 3 ，7 4 0 ，4 4 2 ，3 9 1 2 0 0 0 1 8 5 ，3 8 12 4 ，5 6 1 ，2 3 5 ，9 8 3 2 0 0 l】8 8 1 1 6 2 6 ，7 0 8 ，6 4 8 ，2 3 2 2 0 0 2 1 8 6 ，7 1 5 2 9 ，4 5 0 ，2 8 3 ，8 2 1 数据来源；幽也越i 垃：曼蚀数i i 塑：g q 弘业 二、美国从英国继受了信托制度后，无论悬商事信托还是民事信托都比英豳 有了燹多豹应掰与发袋。在公豢信援领域遣溺祥毫不逊色。在美簪，习溪予把公 益性组织称为第三部门或非营利部门。非营利部门在美国的社会中扮演着极其艇 要的角色，斋樊非营利组织一年的运佧资金福警于国内生产总值静百分之七八。 如果掇这些组织中义务工的贡献折算成金钱，非营利缎织活动的价值接近国内，主 产总德的1 0 ( 王绍光，2 0 0 2 ) 。据1 9 9 0 年统计，美圜共有营利机构( 企业、公 司等) 2 2 0 ，0 8 8 ，0 0 0 个，j # 黪到规构l ，3 7 5 ，0 0 0 个，两政府极构只有8 3 0 0 0 浙江大学硕士学位论文 我蓍公盏信托发展商题研究 个，是典型的“小政府、大衽余非营利部门同时也可称为兔税部门，因为这 些部f 1 与其他部f 1 静区分主要根据是是否属于美国联邦税法5 0 1 c 条款规定的免 税机构。美国的免税机构可以分为恧类，一类是为公众g 墨务或使公众受益的机构， 冀一类是只为会员腋务或相互受益的机构。从表3 的数据，我们w 知在2 0 0 2 年 符合5 0 1 c 条款懿兔税橇构总计1 , 4 4 4 ，9 0 5 个，其中5 0 i c 3 条款下的免税机构 9 0 9 ，5 7 4 个。从1 9 9 9 - 2 0 0 2 年，5 0 1 c 3 袋款下鳃公益极构以平均每年3 2 的速泼 增长。 表31 9 9 9 2 0 0 2 年在美国国税硒登记泣搿的免税机构清单( 单位：个) l 组织类型 1 9 9 92 0 0 02 0 0 i2 0 0 2 f 5 0 1 c 条款免税机构总计1 ，3 1 2 ，6 4 7l ，3 5 4 ，3 9 5 1 ，3 9 9 ，5 5 8l ，4 4 4 ，9 0 5 | 3 ) 慈善、宗教与类似机构7 7 3 ，9 3 4 8 1 9 0 0 8 8 6 5 ，0 9 69 0 9 ，5 7 4 数据来源：h 神：妇型强盗：g 坌竺( 差髫蓬| 塞越釜商匿楚) 据统计，1 9 9 6 年，美国入对这些非蘸利机构的捐款大约在1 5 0 0 亿美元以上。 几乎8 0 游播款即1 2 0 0 亿美元来自个人，其中的1 0 0 亿来自个人遗产。非营利 部门的年度基金总僮约先5 5 0 0 亿荧元，韪常运萼亍支出约4 9 0 0 亿美元( 王盒荣， 2 0 0 2 ) 。 另据掘利福尼盈大学n p o 研究中心提供的数字统计，1 9 9 7 年美国有1 6 0 万 个非营利机构，其中合乎联邦税法5 0 i c 3 条款熬慈善梳构有7 0 万个，在5 0 1 c 条的其他款项下的有5 4 个，宗教类3 6 万个。这些非营裂机构款财产总额达到2 万亿美元，年收入为1 万亿美元涟稍。 器罄作为公益信托受括入酶各类基金会在全美国有近4 万个，拥有资产约 1 , 9 0 0 亿元，其中1 , 7 4 0 亿美元为7 , 3 0 0 家较大的基金会所有( 郡杰英，2 0 0 2 ) 。 公靛信托在美国星稳定发展之态势，并且随着公众捐赠财富的增多，受托人 专业化水平数提葛，公益信托越来越具有现代意义， l 亟们所关注、支持的项目也 越来越具有前瞻性与科学性，比如教育、科研、环保、人才等领域，扶雨对社会 产生更深蔚、长远的影响。 【注4 】杨团主编上海罗山市民会馆个枭研究，第2 9 7 页，华夏出舨挫，2 0 0 1 ，转s l 蠹非 营利组织与免税。 浙江大学硕士学位论文筏雷公菇信耗发麓褥题研究 三、在强本，1 9 2 2 年羡托法裁攘定了公益壤题i 挂弱，攥在1 9 7 7 年双翦 实际上没有出现过公益信托( 周小明，1 9 9 6 ) 。出现这种情况的原因是：日本民 法上有赚闰法入设计，嵌从事公益活动方嚣，稳稍多羁溺这耱方式。困蔼信撬 法关于公益信托的规定一直没有引起人们的重视。在1 9 7 3 年，也就是信托法 颁布后的5 0 年，日本出现了重新评价公益信季乇的气氯。原园在于人们教现财圈 法人设计对于促进公益凑业发璇的缺陷。因为赠团法人通常要肖较大的经济觌 模，而且设立稷序严格，管理费用也较高，这样就阻碍了一些财力有限健又想为 社会 睾羡麸豹入实现鸯已魏愿爨。另努腿溷法人还出现了其建一些弱题泌翅：财 产的运用与流向难以控制，由此常使财团法人的目的落掇，导致人们不愿向现有 豹靖霞法久损戆魅秘。为了解决这些鞫蘧，基本羧癃注慧姿了公薤信援，专家学 者的研究也表明：通过信托可以压缩行政费用，切实掌握基金的经济状态：公益 信托除了不适合像学校、图书镶、美术馆等拥裔一定设备、专门久员管遴的事、韭 型公益活动外，对于一热财产供给型的公益活动如提供奖学金、补助金簿还是很 适合的。于是，日本总理府统向各省厅公布公益信托的许可标准，从此公益髂 篷在墨本开始发浸，并戆景看虹( 羼小嬲，1 9 9 6 ) 。截至2 0 0 1 每3 胃，强本公懿 信托受托件数5 6 6 件，信托财产余额7 3 6 亿日元，享鼹税制优惠政策的基金商 1 5 7 只，被获璐俘数这7 1 1 4 1 传，嚣出金凝2 4 1 亿基元。最近凑基本上帝公司黪 股东以公司利润进行捐赠的基众已达创纪录的5 0 亿日元。此外，还有大量根据 遗嘱设定的公菔信托。 在市场经济发达国家如英国、美国和日本，随着市场经济的发展，公益事业 在他们的国家为经济发展与社会稳定发挥着越来越重骚的作用，公益机构在罐 热，筹集到的公益资金也在增热。在这过程中，公益信托作为公益机构存在黝 种法律形式、公益机构筹资的一个有效平台、公益财产的一种有效管理方式， 已渗透在无数瓣公蓥事业堰动中，获缮致纛与公众豹接受与认嗣。公蕊落援鼓霹 也发展成为信托产品中与商事信托、民事信托三足鼎立的最主要的信托品种之 【注5 】日本信托法第6 6 7 3 条。 浙江丈学颧士学位论文 我蓐公益信托装麓闯题研究 3 2 。2 公益信托豹爨由与效率 与茭毽放攀公蓥事娩的形式稽毙，公益信强爨育翻凌设诗一乏懿科学键与饶熬 性，本文将从公益信托的自由与效率两方面来分析。 3 2 2 1 公益储托的自由 公熬售托的耋由来塑予攘题裁疫广懑载弹性窒润与实务设计上毫泼熬灵滋 性，在英美，信托的应用几乎覆盖了社会生活的方方面面。美国信托法权威斯考 特( s c o t t ) 教援营谖：信托嚣敬，与入类靛想象力一襻没有疆翻。 信托制度的自由主疆体现于以下两个方面：是财富支配的自由。信托从它 的起源簸是为了巧妙堍援避法槔对财产鲁由转让的限制，到了璇代幸会，随着鬻 颓遗产税的征收，信托又变为节省赋税的良好设计，从简使委托人有机会以最小 负担最大利益将财产转移给受舔人，以贸