（环境与资源保护法学专业论文）我国生态旅游法律制度研究.pdf

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第一部分首先介绍了生态旅游概念的由来、演进、概念的界定，以及生态旅游法 律制度概念的内涵和外延并阐述了我国建立和完善生态旅游法律制度的意义，接着简 要论述了生态旅游法律制度构建的理论基础，即生态经济学理论、生态学理论、生态 伦理学理论以及法学理论。该部分在研究生态旅游概念方面主要运用的是比较研究方 法，吸收、借鉴了生态旅游发达国家以及国际或区域自然保护组织、生态旅游发展组 织等对生态旅游表现形式、内容构成、实质要件、基本精神等方面的规定；该部分在 论述生态旅游法律制度构建的理论基础方面主要运用的是多学科交叉研究方法，这是 由于生态旅游本身具有的复杂性和系统性特点决定的，生态旅游发展过程中涉及到环 境科学、环境伦理学、生态经济学以及环境法学等理论的支撑和方法的运用。 第二部分首先简要分析了生态旅游在我国发展的现实状况、 表现形式、 实质内容， 给环境以及生态旅游社区带来的影响，并对这种效应做简单分析。该部分主要运用了 实证研究方法，以我国各省市、地区制定的生态旅游发展规划、项目、实施状况为研 究基础。接着着重分析了我国生态旅游法律制度的发展现状以及存在的问题。这部分 主要运用了文本分析方法，以我国涉及生态旅游的宪法、法律（环境基本法和环境单 行法）、行政法规、规章、地方法规与政府规章规定的相关内容为研究素材。首先从 法律体系的组成上对我国生态旅游法律制度做宏观介绍，再从具体法律制度层面做微 观介绍。对我国生态旅游法律制度存在问题的分析主要从生态旅游立法体系、生态旅 游管理法律制度、生态旅游规划、教育、社区参与法律制度方面论述。其中，立法体 2 系存在的问题包括法律制度系统性差以及生态旅游权属制度的不顺畅两方面，管理法 律制度存在的问题包括管理机构设置、职权结构设计、管理体制运行三方面的问题。 第三部分提出我国生态旅游法律制度完善的具体建议， 本部分是全文的主体部分， 也是全文写作的目的。这一部分是在前两部分论述的基础上，结合我国关于立法、管 理、规划等制度的具体规定，通过借鉴美国、加拿大、澳大利亚等生态旅游先进国家 的一些成功的经验和做法，提出完善我国生态旅游法律制度的各项具体建议。比较研 究方法在这部分得到充分的运用。该部分首先提出完善我国生态旅游法律制度应予以 遵循的基本原则，这些原则对我国生态旅游规划、开发、利用、管理等各项活动具有 普遍指导作用，具体为：生态优先和生态效益、经济效益、社会效益整体统一原则； 科学性原则；公众参与原则；环境教育原则；环境责任原则。生态优先原则和生态效 益、经济效益、社会效益整体统一原则之间并不是矛盾的，生态优先是生态、经济、 社会三效益统一下的优先，生态、经济、社会三效益的统一必修保证在特殊情况下的 生态优先。由于环境资源的稀缺性，环境问题的复杂性，环境污染和环境破坏难恢复 性，生态优先原则越来越成为各国和各界的共识，以优美的环境资源为资本的生态旅 游更应如此。遵循科学规律、加强公众参与、体现环境教育、注重责任落实等原则也 应体现在生态旅游法律制度设计的各个环节，贯穿始终。完善我国生态旅游法律制度 的具体措施主要有以下方面。完善我国生态旅游的立法体系主要包括加强我国生态旅 游法律制度系统性建设和生态旅游资源权属制度的完善。健全我国生态旅游管理法律 制度，首先健全管理机构的设置，包括成立专门的生态旅游主管部门、提高生态旅游 管理机构设置的科学性；其次要求优化生态旅游管理职权结构，包括建立政企分开的 职权结构、加强环境监测和环境认证等管理制度的建设；最后要求畅通管理体制运行 机制，包括加强生态旅游相关管理部门之间的协调、完善行政责任设置，加强政府问 责制，建立科学的绩效评估制度。完善我国的生态旅游规划法律制度，包括制定国家 和地方的生态旅游发展规划，明确旅游规划制定主体和程序，规划的内容要注重科学 性，重视本土资源与文化。加强生态旅游环境教育的制度保障，包括制定环境教育规 划、建立生态旅游环境教育基地、加强对环境教育系统的建设。完善社区参与利益分 享的制度保障，包括完善社区居民经济利益、政治以及社会利益的保障。 关键词：生态旅游；法律制度；生态旅游法 1 abstract seeking the harmony of economy progress and environment protection has always been one of human-beings main tasks, however, human seem to be plunged to a vicious circle. for economy progress, human develop, utilize natural resources, which brought forth decrease and exhaustion of natural resources, and farther leaded to the decrease of more species, the destroy of more natural area; for environment protection, human line out kinds of protection areas to protect absolutely the natural resources, but this kind of mode has been proved to be failing in practice. the sustainable development theory brought us a bright future, and ecotourism, as one product of this theory, is also an important approach to realize the sustainable development of nature and human being. however, the number of current research about ecotourism legal system is still little, let alone something closely contacting our countrys practice. so researching on ecotourism law system has significance in theory and practice. this article contains three parts besides introduction and conclusion: the introduction generalizes the status quo of our countrys ecotourism progress and law system, and illustrates the motivation and purpose of the research of ecotourism law system. the first part introduces the origin, evolution and definition of the concept of ecotourism, the connotation and extension of the concept of ecotourism law system, the significance of building and perfecting the ecotourism law system, and then briefly discusses the theoretical basis of building and perfecting the ecotourism law system, which include ecological economics, ecology, ecological ethics and legal theory. the main method on studying the concept of ecotourism is comparative method, aborting the requirements about the forms, content elements, and basic spirits on ecotourism by the ecotourism developed country region and organization; the main method on discussing the theoretical basis to building ecotourism law system is interdisciplinary method, because of the complexity of ecotourism, which involves environmental science, environmental ethics, ecological economics and environmental law. the second part firstly briefly analyses the status quo, forms, substances of our countrys ecotourism, and then discusses the impacts of ecotourism to the environment and the community. the main research method of this part is empirical research method. the 2 study basis is the ecotourism development panning, projects established by the provinces and cities, and their implementation status. then the focus is to analyses the present situation and existing problems of our ecotourism law system. the main method of this part is text analysis method. the main study material is the contents involving ecotourism of constitution, laws (including environmental basic law and environment one-way law), administrative regulations, government regulation and so on. first of all, make a macroscopical introduction of ecotourism law system from the composition of the legal system, and then make a microcosmic introduction of it from the specific legal system. the analysis of existing problems of our ecotourism law system includes the aspects of ecotourism legislation system, management law system, ecotourism planning, education and community participation. the third part put forward the specific advices on how to perfect our ecotourism law system, which is the main part of this article and also the purpose of writing this article. on the basis of the first two parts, this put forward the specific recommendations of perfecting our ecotourism law system by combining the existing provisions on legislation, management, planning and drawing on the successful experiences of the united states, canada, australia and other ecotourism advanced country. the main method of this part is comparative study method. this part firstly brings forward the basic principles that should be abided by in the planning, developing, utilizing and managing the ecotourism. these principles consist of ecology-preferred and integrating the ecological, economic, social benefits principle, scientific principle, public participation principle, environment education principle and environment responsibility principle. the ecology priority and the integration the ecological, economic, social benefits is not a contradiction, because the ecology priority is based on the he integration the ecological, economic, social benefits, and under special circumstances the ecology must be preferred. due to the scarcity of environmental resources and the complexity of environmental problems, the ecology-preferred principle has been the consensus of more and more countries, especially in the area of ecotourism which is totally dependent on beautiful capital of environment resources. the scientific principle, public participation principle, environment education principle and environment responsibility principle shall be carried out in every step of ecotourism law system design. the measures of perfecting our ecotourism law system are as follows. to improve the legislation system of our ecotourism law system includes strengthening the law system systemic construction and perfecting the ecotourism resources ownership system. to improve our ecotourism management law system firstly requires the perfection of 3 management agencies setup, which includes the establishment of an exclusive ecotourism main management agency and the improvement of agency setup rationality; secondly requires the optimization of ecotourism management functions, which includes the establishment of functions structures separating government administration from business and the construction of environment monitoring system and environment certification system, lastly requires the promotion of smooth management operation mechanism, which includes the promotion of coordination among ecotourism relevant management departments, the improvement of the administrative obligation setup, the strengthening of government accountability, and the establishment of scientific performance evaluation. to improve our ecotourism planning law system includes the establishment of the national and local ecotourism development plan. the formulation body and the formulation procedures shall be clear, and the content shall be scientific, focusing on the local resources and culture. to strengthen the system guarantee of ecotourism environment education includes the establishment of environment education panning, the construction of ecotourism education base and the building of environment education system. to strengthen the system guarantee of community participation includes the improvement of economic interests, political, and social benefits of community residents keywords: eco-tourism; law system; eco-tourism law system 1 目 录 引言 . 1 一、生态旅游法律制度的理论概述 . 1 （一）基本概念阐述 . 1 1. 生态旅游的概念和特征 . 1 2.生态旅游法律制度的概念与作用 . 4 （二）生态旅游法律制度构建的理论基础 . 6 1.生态经济学理论基础 . 6 2.生态学理论基础 . 7 3.生态伦理学基础 . 8 4.法学理论基础 . 10 二、我国生态旅游与生态旅游法律制度的现状与问题 . 11 （一）我国生态旅游的发展状况与分析 . 11 （二）我国生态旅游法律制度的现状 . 12 1.我国生态旅游法律体系组成 . 12 2.我国生态旅游法律制度的具体内容 . 13 （三）我国生态旅游法律制度存在的问题 . 14 1.生态旅游立法体系不健全 . 14 2.生态旅游管理体制不健全 . 15 3.生态旅游规划法律制度的问题 . 17 4.生态旅游的环境教育功能不足 . 18 5.社区参与缺乏制度保障 . 19 三、完善我国生态旅游法律制度的建议 . 20 （一）生态旅游法律制度的完善应遵循的原则 . 20 1.生态优先和生态效益、经济效益、社会效益整体统一原则 . 20 2.科学性原则 . 21 3.社区参与原则 . 22 4.环境教育原则 . 23 5.环境责任原则 . 23 （二）我国具体生态旅游法律制度的完善 . 24 1.完善我国生态旅游立法体系 . 24 2 2.生态旅游管理法律制度的健全 . 26 3.完善我国的生态旅游规划法律制度 . 29 4加强生态旅游环境教育的制度保障 . 31 5.完善社区参与利益分享的制度保障 . 32 结束语 . 34 致谢 . 35 参考文献 . 36 我国生态旅游法律制度研究 1 引言 近几年，生态旅游在我国发展迅速。不少地区提出生态旅游发展理念、战略，制 定生态旅游发展规划、方案，努力寻求发展绿色可持续经济。但是我国各地区生态旅 游发展模式不一，是否符合国际上对生态旅游内涵的界定，是否符合生态旅游发展的 宗旨，值得我们鉴定。现实中，我国生态旅游的发展存在诸多问题，不少只是停留在 口号性的宣传上，对生态旅游资源、当地环境产生了不利影响，没能充分发挥环境教 育、促进当地居民参与、社区和谐的功能。这与我国缺乏生态旅游方面的法律规范、 制度不无相关。纵观生态旅游发展先进的国家，大多制定有规范生态旅游的专门性法 律文件， 如美国制定了 国家生态旅游发展规划 ， 日本制定了 生态旅游指导方针 ， 澳大利亚制定了生态旅游经营者行为规范和生态旅游者规范等。在我国各地 如火如荼开展生态旅游的情况下，制定生态旅游法律规范和具体制度是现实的需求， 它将有效的规范和约束政府、旅游经营者、生态旅游者以及当地居民的行为，促进我 国生态旅游健康、快速、可持续发展。国内外关于生态旅游的著作和文章很多，如， david weaver 著，杨桂华 王跃华译的生态旅游，david a.fennell,ross k.dowling 著，张广瑞等译的生态旅游政策与规划等。目前，全世界每年用英语出版的重要 文献大约有 150 多个，我国近年关于生态旅游的外文文献或译著数量逐渐增多，经中 国期刊网检索显示，2000-2008 年我国发表以生态旅游为关键词的文献有 7954 篇，著 作有严力鲛的生态旅游学，王红珠，佟敏的生态旅游与生态环境保护研究， 卢云亭，王建军的生态旅游学，钟林生，赵士洞，向宝惠的生态旅游规划原理 与方法等。但是，关于生态旅游法律制度的系统的著述却不多，本文将从多个方面 通过比较研究、文本研究、实证研究等方法对生态旅游相关问题及具体的生态旅游法 律制度的构建展开系统的研究和论证， 为完善我国生态旅游法律制度提供依据和建议。 一、生态旅游法律制度的理论概述 （一）基本概念阐述 1. 生态旅游的概念和特征 （1）生态旅游术语的起源 西南政法大学硕士学位论文 2 “ecotourism(生态旅游）”一词首次出现于英文学术著作是在罗玛丽的一篇文章 中，以“eco-tourism”的形式出现。但是墨西哥生态学家谢贝洛斯拉斯喀瑞 （ceballos-lascurain)在 80 年代初期就使用了西班牙词汇“ecoturismo”一词，同时加 拿大森林管理处早在 1973 年就沿着横贯加拿大的高速公路推广 “ecotour （生态旅行） ” 的概念。 （2）生态旅游概念的演进 二战后， 在 20 世纪 50 年代至 60 年代期间， 旅游被广泛的认为是一种理想的活动， 即使有负面影响，也只是对旅游目的地产生极少的负面影响，政府大力鼓励旅游的增 长。然而到了 70 年代早期，自由放任的旅游发展方式带来了资源枯竭、环境破坏、生 态失衡等负面影响，尤其是对不发达国家即第三世界国家，因为这些国家往往拥有丰 富而独特的自然景观和旅游资源。意识到旅游所携带的这种自我毁灭的因素，人们开 始寻求能够替代传统的大众旅游的新的旅游方式，于是就产生了一大批新的替代性旅 游模式，包括家庭旅馆、文化村与志愿者旅游、自然旅游、文化旅游、探险旅游等。 事实上， 生态旅游在 80 年代中期出现之时也是作为众多替代性旅游形式的一种， 它是 指一种小规模的、由当地社区所控制的自然旅游形式，与大众旅游是相对立的。比如 拉斯喀瑞提出的生态旅游的定义是“到相对未被侵扰或破坏的自然区域旅行的一种旅 游方式。该旅游方式具有特定的目标，如学习、赞美自然、欣赏自然景色及野生动植 物，同时也欣赏在这一区域所发现的任何存在的文化现象（包括过去的与现在的）” 1 我国学者最早也是持这种观点， 如刘禹等 1990 年提出， 生态旅游是旅游者到未受或少 受人类影响的自然环境中接触自然、认识自然的一种高级享受。 2但是随着生态旅游实 践活动的开展和可持续发展原则的出现， 生态旅游不仅仅强调旅游者身心感受的满足， 还强调生态旅游所应承担的环境保护、经济发展、社区关怀等多重责任。david weaver （澳大利亚）在生态旅游一书中提出“生态旅游是一种旅游方式，它培养旅游者 学习、体验及欣赏自然环境，或是在与自然环境相联系的文化背景中欣赏其中的一些 元素。它具有明显的环境和社会文化可持续性（与标准化操作相一致)。它选择能 够促进旅游目的地自然和文化资源基础发展的道路，并提高生态旅游经营机构的生产 能力。”1993 年，国际生态旅游协会把生态旅游定义为：具有保护自然环境和维护当 地人民生活双重责任的旅游活动。 2002 年在加拿大召开的世界生态旅游高峰会议提出 关于生态旅游最流行的两个定义：其一，生态旅游是一种对环境负责的旅游和观光行 为，主要通过对环境的保护，达到使当地的生态和人口得以持续发展的目的。（国际 1 澳 david weaver:生态旅游，杨桂华等译，天津：南开大学出版社，2004 年 2 月第 1 版，第 22 页。 2王红珠、佟敏： 生态旅游与生态环境保护研究 ，哈尔滨：东北林业大学出版社，2005 年 6 月第 1 版，第 3 页。 我国生态旅游法律制度研究 3 生态旅游协会 ties，1999）其二，生态旅游是一定自然地域中进行的有责任的旅游行 为， 为了享受和欣赏历史的和现存的自然文化景观， 这种行为应该在不干扰自然地域、 保护生态环境、降低旅游的负面影响和为当地人口提供有益的社会和经济活动的情况 下进行。（iucn，1999) 在我国，生态旅游是一个舶来品。从 80 年代初期起，就有学者开始研究旅游生态 环境方面的问题，并呼吁“创建旅游生态学、开展旅游生态研究”。 3然而“生态旅游” 概念是在 90 年代以后， 伴随着 “可持续发展思想” 的不断传播而逐渐深入人心的。 1993 年，中国林学会森林公园与森林旅游分会召开了第一届年会，研讨了森林公园建设和 森林生态旅游发展问题。1995 年在西双版纳召开了“中国首届生态旅游研讨会”，会 议针对保护区内旅游向各级旅游主管部门和自然保护的决策者提出了多项倡议，提出 发展生态旅游的必然性、环境管理的重要性、环境教育的必要性、旅游资源的保护等 等。生态旅游在我国经过了近十多年的发展，逐渐形成了自己的概念体系。中国的生 态旅游并不是国外的就生态而生态， 也不是局限于自然保护区和森林公园的自然旅游， 其客体从自然旅游资源扩充到人文旅游资源，是实现旅游产业可持续发展的一种旅游 形式，是旅游行业发展的一个方向。中国生态学会旅游生态专业委员会主任韩也良教 授提出的大生态旅游概念具有代表性。所谓大生态旅游是以生态资源要素（如景观、 环境、科技、文化、产业、产品、服务、消费等）为内涵，以生态文明为基础，施以 生态经济和生态智慧的优化系统开发与管理，寓教于游憩，通过生态旅游的生态、经 济、社会服务，实现旅游方式、旅游产业和旅游事业的可持续发展。还有学者认为生 态旅游是一种能使旅游业实现可持续发展的、全新的旅游发展模式，它不只是传统旅 游活动的一个分支，还代表着旅游业发展的一个崭新阶段。其实质就是旅游业发展的 全面生态化在可持续发展思想的指导下实现旅游规划与开发的生态化、旅游管理 与服务的生态化和旅游消费的生态化。 4 （3）生态旅游概念的界定 综上所述，虽然对生态旅游概念的表述不同，但是关于生态旅游的基本内容是一 致的，包括以下方面：生态旅游以一种对环境负责任的态度强调环境的保护，并且强 调生态旅游的教育性和学习性；生态旅游注重社区的参与、当地的发展，包括经济和 社会的发展；生态旅游的对象包括了自然资源和人文资源两个方面；生态旅游不是 少数人的旅游，也不是精品旅游，而是可持续发展观指导下的全新的旅游发展模式， 是传统经济向生态经济转变背景下的产物。 3严力鲛：生态旅游学，北京：中国环境科学出版社，2007 年 6 月第 1 版，第 15 页。 4 田里、李常林：生态旅游，天津：南开大学出版社，2004 年 6 月第 1 版，第 30 页。 西南政法大学硕士学位论文 4 2.生态旅游法律制度的概念与作用 （1）生态旅游法律制度5的概念界定 在制度经济学家看来，制度无非是对个人行为的各种规范和约束，其作用在于减 少外部性、降低不确定性、提供有效信息、减少交易成本等。如康芒斯说：“如果我 们要找出一种普遍的原则，适用于一切所谓属于制度的行为，我们可以把制度解 释为集体行动控制个体行动。” 6诺思在制度、制度变迁与经济绩效一书中说： “制 度是一个社会的游戏规则，更规范的说，他们是为决定人们的相互关系而人为设定的 一些制约。” 7法律制度是制度的法律化，是由法律确立的行为模式或行为准则，在特 定的法律领域，调整特定的社会关系，并由具有相同或相似法律功能的一系列法律规 范所组成的整合性的规则系统。 生态旅游法律制度是指在调整生态旅游过程中所形成的社会关系即生态旅游法律 关系，并由具有相同或相似法律功能的一系列法律规范所组成的规则系统。生态旅游 法律关系的主体非常广泛，包括国家，各级政府及其组成部门，非政府组织，旅游规 划者、开发者、经营者，旅游者、本土居民等。生态旅游法律关系的内容是指生态旅 游法律关系的主体依据生态法的规定所享有的权利和承担的义务。生态旅游法律关系 的客体包括生态旅游资源，开发、利用、管理、保护生态旅游资源的行为等。生态旅 游资源主要是自然资源，但也包括与之相联系的文化资源与文化影响。对于人类无法 到达和影响的地理区域，因为不具有旅游的基本前提和法律调整的必要性，当然不能 纳入生态旅游的客体范围，因此，生态旅游的客体主要是指自然保护区、风景名胜区、 森林公园、地质公园、自然遗迹等保护地，也包括准备规划或开发、已纳入规划、正 在开发而未向旅客开放的区域等。 （2）生态旅游法律制度的概念辨析 生态旅游法律制度与旅游法律制度的区别。生态旅游法律制度首先是属于生态法 范畴的。旅游法的定位是行业法，其目的在于规范旅游市场秩序、保护旅游者权益、 促进旅游业可持续发展，调整对象为旅游者权益问题、旅游企业改制与经营问题、旅 游合同问题、 旅游资源可持续利用问题等。 由于我国旅游立法在基本法层面仍是空白， 5 一般而言，对法律制度通常有广义和狭义两种解释。广义上的法律制度是指制度化的法律，主要是从宏观法制 建设的角度出发，对社会运行的法律依据所作出的整体上的概括，这基本上与“法”或“法律”的含义相同：狭义上 的法律制度特指对某些特定社会关系进行调整的法律规范的集合，是以现实的可操作性为基础，对符合要求的某 类法律规范进行具体归纳的相对事物的理论范畴。此处的法律制度是从狭义的角度而言的。 6 美 康芒斯：制度经济学，余树生译，北京：商务印书馆，1992 年版，第 87-89 页。 7 美诺思： 制度、制