（诉讼法学专业论文）行政撤诉制度研究.pdf

摘要 时至今日，中华人民共和国行政诉讼法已经颁布了二十多年，确立了监督行 政机关依法行政和维护公民合法权益的新的司法制度，对我们实现社会主义法治国 家意义是重大的。在二十年的司法实践中，行政诉讼经历了从撤诉率高到撤诉率低 再到如今的撤诉率高的历程，当前全国各地行政诉讼撤诉率又升高，不能简单的归 结为近年来行政纠纷数量的减少和有关部门对纠纷的妥善处理，还有许多更深层次 的原因，如法院的撤诉审查制度难落实，当事人诉权保护不足，出现大量非正常撤 诉现象以及调解撤诉在背地大行其道等等。找出行政诉讼撤诉制度的不合理之处并 寻求完善措施是本文的写作目的，本文共分三个部分，第一部分从行政的概念、性 质以及分类等方面入手，概述了行政诉讼撤诉制度的基本内涵；第二部分首先概述 了行政诉讼撤诉与民事诉讼撤诉相比独特的法律规定，然后充分肯定了最高人民 法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定立法上的积极意义，最后悉数指出我国行 政撤诉制度在制度层面和司法实践中各自存在的一系列问题；第三部分是完善我国 行政撤诉的一些设想，首先，借鉴国外撤诉制度的相关规定，提出尊重原、被告撤 诉过程中相应诉权的建议；其次，通过论证调解撤诉制度在理论上和实践中的双重 必然性，提出建立我国行政诉讼调解撤诉制度的设想；最后，通过比较行政法院制 度并结合我国国情，提出建立撤诉审查监督机构的设想。 关键词：行政撤诉：制度；实践；比较：完善 a b s t r a c t u n t i lr e c e n t l y , t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a wo ft h ep e o p l e sr e p u b l i ch a sb e e ni s s u e df o r2 0 y e a r s ，a n de s t a b l i s h e dan e ws y s t e mo fs u r v e i l l a n c et h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a na n dp r o t e c t i n gt h e l e g i t i m a t ef i g h t sa n di n t e r e s t so ft h ep e o p l e i th a sag r e a ts i g n i f i c a n c ei nr e a l i z i n gt h es o c i a l i s m c o u n t r yu n d e rt h er o l eo fl a w i nt h el a s t2 0y e a r s t h er a t eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ew i t h d r a w a lo ft h es u i t w a sl o wi nt h eb e g i n n i n g ，a n dt h e nc h a n g e df r o ml o wt oh i 【g h ，i th a sr e t u r n e dt ob el o wn o wa g a i n t h e r e d u c t i o na n ds o l u t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ed i s p u t ei sn o tt h eo n l yr e a s o n ，t h e r ea r em a n yi n _ d e p t h r e a s o n ，s u c ha st h er e v i e wm e c h a n i s mo ft h ec o u r tc a n tb er e a l i z e d ，t h el i t i g a n t sr i g h to fa p p e a lc a n t b ew e l lp r o t e c t e d ，al a r g en u m b e ro fa b n o n n a lw i t h d r a w a l ，t h ew i t h d r a wl a w s u i tb ym e d i a t i o na n ds o o i l t h ep u r p o s eo f m ya r t i c l ei st od i s c o v e rt h es h o r t c o m i n g so ft h ea d m i n i s t r a t i v ew i t h d r a w a lo ft h e s u i ta n df m do u tt h ec o n s u m m a t em e a s u r e s t h e r ea r et h r e ec h a p t e r si nm y a r t i c l e c h a p t e ro n e ：a g e n e r a li n t r o d u c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ew i t h d r a w a ls y s t e mb yo u t l i n e st h ec o n c e p t ，n a t u r ea n d c l a s s i f i c a t i o n c h a p t e rt w o ：a tt h ef i r s t ，o u t l i n et h el e g a lr u l e st h a ta r ed i f f e r e n tf r o mt h ew i t h d r a w a l s u i ti nc i v i la c t i o n ；a n dt h e n ，d e f i n i t e l yt h es i g n i f i c a n c eo f ；a tl a s t ，o u t l i n et h ep r o b l e m sb o t l li nt h el e g a l r e g i m ea n di nt h ep r a c t i c e c h a p t e rt h r e e ：s u g g e s t i o nf o rt h ec u r r e n td o m e s t i ca d m i n i s t r a t i v e w i t h d r a w i n gs y s t e m a tf i r s t ，m a k et h es u g g e s t i o n so np r o t e c t i n gt h es u i tr i g h t so ft h el i t i g a n t sb y l e a r n i n gf r o mo t h e rc o u n t r i e s ；a n dt h e n ，p o i n t so u tt h ei n e v i t a b i l i t yo f b u i l d i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o nm e d i a t i o nb o t hi nt h el e g a lt h e o r ya n dj u d i c i a lp r a c t i c e ，a n dm a k e st h et e n t a t i v ep l a no f e s t a b l i s ht h es y s t e mo fw i t h d r a wl a w s u i t b ym e d i a t i o n ；a tl a s t ，b u i l do u ro w nc o g n i z a n ta g e n c yo n w i t h d r a w a lo ft h er e v i e wc o m p a r e dw i t ht h ea d m i n i s t r a t i v ec o u r ts y s t e m k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ew i t h d r a w a lo ft h es u i t ；s y s t e m ；p r a c t i c e s ；c o m p a r e ； c o n s u m m a t e 引言 引言 近年来，全国各地行政诉讼撤诉率居高不下，从各地人民法院竞相上报的工作 业绩上来看，都以促进行政诉讼案和解、行政诉讼案件撤诉率高为自豪，认为撤诉 率高就是工作出成绩，这样才是取得的了法律效果和社会效果的协调统一，这种观 念是错误的。撤诉在法律实践中有正常撤诉和非正常撤诉之分，非正常撤诉是指“在 行政诉讼中，原告在自己的合法权益未能充分得到保护的情况下，因受外界的影响或 不当干预，被迫放弃自己的诉讼权利而撤回起诉。n 1 非正常撤诉，既有被告、原告 的原因，也有法院的原因，在期间最容易出现法律规避问题，法院的撤诉审查制度 虚置也极为常见。此外，在诉讼过程中，当事入的诉权保护不够，调解撤诉制度明 禁暗行，在行政案件中大量适用调解已是不争的事实。最高人民法院关于行政诉讼 撤诉若干问题的规定是立法的进步，但也有待完善。受中国传统的不尚争讼文化 的影响，不到万不得已，“民”不会走进法院去寻求救济，已经立案的行政案件大多 是比较难解决的行政纠纷，对此类案件不能简单地息事宁人，要在鼓励正常撤诉的 同时限制非正常撤诉，要切切实实的在行政审判过程中保护公民、法人和其他组织 的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。行政诉讼撤诉制度曾经是专 家学者们研究的热点领域，但是自2 0 0 8 年最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问 题的规定施行后，撤诉问题就不再被重视。事实情况是，在解决老问题的过程中 又出现了新的问题，并且撤诉规定仍存在模糊的地方需要进一步的完善。笔者 借完成毕业论文之际，寻找并分析我国行政诉讼撤诉制度仍旧存在的问题，深入探 讨相关理论研究，关注并比较国内外相关制度，扬长避短寻找可取之处，最后提出 了完善我国行政诉讼撤诉制度的几点建议，期待抛砖引玉，引起学界对撤诉制度的 继续探讨。 第一章行政撤诉制度概述 1 1 行政撤诉的概念 行政诉讼是从民事诉讼中分离开来的，所以，行政诉讼法上的许多概念都来源 于民事诉讼，关于撤诉的概念，学术界存在以下几种经典定义。1 撤诉是指人民法 院受理案件后作出判决前，原告撤诉的诉讼行为。皿1 2 撤诉是指当事人将已经成立 之诉撤销。n 1 3 撤诉是当事人以作为或不作为的方式放弃由其提起且已经人民法院 立案受理的诉。h 3 4 撤诉，即诉之撤回，是指原告提起诉讼后，在法院宣告判决或 青岛大学硕士学位论文 者裁定之前，按照法律规定的程序向法院要求撤回自己的起诉的制度。嵋1 5 行政诉 讼中的撤诉是指原告请求法院撤销已经受理的行政诉讼案件，放弃诉讼请求，并由 法院裁定是否准许的制度。砸1 6 所谓撤诉，是指在人民法院对行政案件宣告判决或 者裁定之前，原告撤回或取消自己的诉讼请求，不再要求人民法院对他同被告的争 议作出裁决的行为。口1 7 撤诉是原告或上诉人自立案到宣告判决或裁定前的诉讼过 程中，主动撤回诉讼请求，经人民法院准许而终结诉讼的法律制度。脚8 撤诉是指 原告或者上诉人按照法律规定的程序，将已经向法院提起的诉讼取消，不再要求法 院就双方争议的实体权利作出裁判。呻1 以上关于撤诉定义的区别主要在于提起撤诉 主体、撤诉提起时间阶段、撤诉的法律后果以及撤诉是否经许可上。( 一) 在撤诉 主体的认识上，有的学者认为，撤诉的主体只包括原告，有的学者认为撤诉的主体 包括原告和上诉人；( - - ) 在撤诉提起时间阶段上，有的学者认为，撤诉仅只在法 院一审过程中原告提起的撤诉，有的学者认为撤诉包括在一审过程中原告提起的撤 诉、在二审过程中上诉人提起的撤诉以及在再审程序中再审申请人提起的撤诉；( - - ) 在撤诉的法律后果上，有的学者认为，撤诉后，因为放弃了诉讼权利而放弃了诉讼 请求，撤诉人行使的程序性权利导致实体权利的丧失，有的学者认为，撤诉仅仅是 撤诉人放弃自己的诉讼权利，并没有放弃自己诉讼请求，程序权利不能影响实体权 利，撤诉人撤诉后，还应享有诉讼时效期内再次起诉的权利；( 四) 在撤诉是否须 经法院许可上，有的学者认为，撤诉是当事人对自己权利自由处分原则的体现，有 的学者认为，当事人的撤诉必须经过法院的审查。 顺应时代的发展，学术界的观点争议也推动了法制的建设和完善，2 0 0 0 年施行 的最高人民法院关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释第三 十六条、第三十七条、第四十九条以及2 0 0 8 年施行的最高人民法院关于行政诉讼 撤诉若干问题的规定第二条、第三条、第四条、第八条，对行政撤诉概念的定义 定下了基调。基于我国行政诉讼的职权主义诉讼模式，笔者对行政诉讼的撤诉定义 如下：行政诉讼撤诉，是指在行政诉讼过程中，案件受理之后裁判做出之前，行政 诉讼的原告或者上诉人以终结诉讼程序为目的主动向法院提出撤消诉讼的请求，法 院经全面审查后准许其撤诉，或者因其消极的诉讼不作为使行政诉讼失去法律意义 而被法院视为申请撤诉，原告或者上诉人因其撤诉而放弃其实体权利的法律制度。 1 2 行政撤诉的性质 对于当事人而言，撤诉权属于诉权的组成部分，派生于起诉权和上诉权，是当 事人在诉讼程序中行使程序选择权的体现。当事人行政撤诉权的行使，是其在行政 诉讼过程中处分自己诉权从而达到终止诉讼程序的目的。撤诉权的行使理应只产生 终止诉讼程序的法律后果，对原告实体上的权利不应有任何影响。 2 第一章行政撤诉制度概述 对于法院而言，判决和调解，从权利实体上的结案，而撤诉仅仅是从诉讼程序 上结案，当事人诉诸法律寻求解决的纠纷并没有通过法律途径得到解决，其间的权 利义务关系并没有得到法律的规范。撤诉对于法院来讲也仅仅是履行程序性的职责。 撤诉中存在的最激烈冲突，莫过于当事人处分权和法院审判权的相互制约情形。 行政诉讼法对原告具有撤诉权做出了相关规定，其法理基础就是原告对个人权 利的自由处分权。审判权是在国家公权力发展到一定程度时才产生的，当私力救济 不能满足纠纷解决需要的时候，国家审判权出现了，这是社会纠纷主体将自救的权 力让渡给国家，由国家统治者以审判权的力量代替纠纷主体的私人力量的结果。行 政诉讼活动，正是当事人处分权和法院的审判权交织的体现。在撤诉问题上，两者 的冲突尤其明显。一方面，当事人的撤诉，会引起诉讼程序的终结，即有效的撤诉 终止了法院的审判权；另一方面，行政诉讼中原告的撤诉申请，要经过法院的审查， 即撤诉权的行使要受到审判权的监督和指导，两者之间存在着相互制约的关系。只 有二者达到上述平衡时，当事人的处分权才能自由行使，同时又避免司法资源的浪 费，实现司法审判权解决纠纷的作用。所以说撤诉的过程，就是撤诉申请主体和法 院共同参与的程序性诉讼法律行为。 1 3 行政撤诉的分类 根据我国法律规定，行政诉讼的撤诉分为三种类型： 第一种，原告申请撤诉。在行政诉讼过程中，在法院受理行政案件之后、裁判 宣告之前，原告自愿且主动请求法院撤回已经成立的诉讼，经过法院的审查，符合 撤诉条件的，准予原告撤诉。这种撤诉的条件是：1 原告具有申请撤诉的主体资格 并且主动申请撤诉；2 申请撤诉的时期为诉讼过程中一审裁判宣告之前：3 申请撤 诉是出于原告的真实意愿，无受威逼利诱情形且不损害社会公共利益和第三人的合 法权益；4 撤诉申请得到法院的准许。 第二种，被告主动改变自己的具体行政行为，或者人民法院根据案件的具体情 况，建议被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的情形。原告同意 撤诉，符合下列条件时，法院应当裁定准许：1 申请撤诉是当事人真实意思表示： 2 被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃 职权，不损害公共利益和他人合法权益；3 被告已经改变或者决定改变被诉具体行 政行为，并书面告知人民法院：4 第三人无异议。 第三种，视为申请撤诉。在行政诉讼过程中，原告没有明确表示撤销诉讼，但 是其在诉讼中有消极的不作为，法院可据此推定其撤销诉讼。其消极的不作为行为 包括原告或者上诉人经人民法院两次合法传唤无正当理由拒不到庭，以及虽然到庭 但未经法庭许可而擅自中途退庭两种情形。原告或者上诉人未在法律规定的期限内 1 青岛大学硕上学位论文 预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请的，或者提出申请未经批准的， 按自动撤诉处理。在以上几种撤诉情形中，因为诉讼费用问题而按自动撤诉处理的 情形，只要原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法缴纳相关的诉 讼费用，法院就会再次受理。除此之外的其他各种撤诉情形，只要法院裁定准许原 告撤诉，事后原告再以同一事实和理由重新起诉的，法院不再予以受理。 第二章我国行政撤诉的现状 2 1 我国行政撤诉的法律规定 我国行政诉讼撤诉的规定相比民事诉讼撤诉的规定，更加注重保护原告的权益， 规定了更加严格的撤诉标准，主要体现在以下三个方面： 1 行政诉讼撤诉的条件增加了法院全面审查。行政诉讼撤诉是原告表示或依其 行为推定其将已经成立的起诉行为撤销，法院审查后予以同意的诉讼行为。可见， 撤诉需具备两个条件：一是原告以自己的行为明确表示撤销起诉或者因为其消极的 诉讼不作为而推定其撤销起诉；二是法院的全面审查之后予以同意。最高人民法院 关于行政诉讼撤诉若干问题的规定中第二条规定：被告改变被诉具体行政行为， 原告申请撤诉，符合下列条件的，人民法院应当裁定准许：( 一) 申请撤诉是当事人 真实意思表示；( - - ) 被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定， 不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；( 三) 被告已经改变或者决 定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；( 四) 第三人无异议。由此可见， 因为行政诉讼中双方当事人地位的悬殊，为防止非正常撤诉现象的发生，法院要对 原告申请撤诉的理由，被告改变前后的具体行政行为，以及是否有规避法律的情形 等进行全面的审查，在民事诉讼中，是不会如此兴师动众的审查的。 2 行政诉讼的撤诉导致实体权利的丧失。讨论到原告的撤诉问题，就不能不讨 论其享有的诉权。行政诉权指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，请求人民法 院对行政机关的行政行为进行审查和裁判，保护其合法权益和提供法律救济的权利。 行政诉权同样包括程序上的权利和实体上的权利两部分，程序意义的行政诉权是当 事人进行行政诉讼的程序性权利。实体意义上的行政诉权是当事人在诉讼过程中， 请求法院保护的实体性权益。行政诉讼中的撤诉，成了原告的放弃其实体权利的表 现，原告在撤诉后，再以同一事实和理由提起诉讼，法院不予受理。 3 法院审理行政案件不适用调解程序，所以撤诉过程中也不允许法院调解。笔 者认为，原因有三点，一，从公权力角度，基于“公权不可处分”原则，在行政法 律关系中，行政权属于公权，行政机关只是代表国家行使公权力的机关，其权限和 职责都已被法律、法规所规定，只能依法行政，不能自由处分。在法院调解的过程 4 第二章我国行政撤诉的现状 中，行政相对人撤诉必定是行政机关有妥协才能达成和解，这样就意味着行政机关 有了对国家公权力自由处分的自由，与“公权不可处分 原则是相悖的；二，从权 力分立角度，根据我国立法，立法权、司法权、行政权，在各司其职过程中相互独 立又相互制约，“司法也不能干预行政 。基于诉讼调解制度，法院在调解过程中， 难免去干预行政机关的行政权：三，从诉讼双方当事人角度，民事诉讼中的双方当 事人是地位平等的，调解过程中双方可以平等的协商从而解决纠纷，而行政诉讼中 一方是具有强势地位的行政机关，另一方是弱势的公民、法人或其他组织，发生行 政纠纷的原因就是弱势的原告认为强势的行政机关的具体行政行为损害了其合法权 益，在进入司法程序之前，双方已经有不可调和的矛盾，在进入行政审判程序之后， 若实行调节结案，行政机关会借助自己权力对原告威逼利诱，这样就无法尊重当事 人双方的自由意愿，违背了调解的本意。 为了解决撤诉过程中出现的种种新问题，解决司法实践中行政诉讼协调机制的 “尴尬处境 ，提倡和鼓励双方当事人通过合意协商，在妥善解决争议的基础上通过 撤诉的方式结案。2 0 0 7 年1 2 月最高人民法院审判委员会颁布了最高人民法院关于 行政诉讼撤诉若干问题的规定，并切实解决了一些存在已久的问题： 1 明确了撤诉的概念。规定对撤诉所下的概念，旨在强调原告同意撤诉的 种种前提，更注重对被告表现和法院职责的规定，这是狭义上撤诉的概念。广义上 撤诉的概念有利于理论的研究，狭义上撤诉的概念有利于实践中对撤诉的把握。概 念如下，撤诉是指人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者明显不当的，被 告改变被诉具体行政行为，或者人民法院根据案件的具体情况，建议被告改变其所 作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的情形。不再包括原告主动放弃诉讼的情 况。 2 规定了撤诉中原告、被告必须具备的条件。( 1 ) 对原告申请起诉提出了明确 的条件。规定第二条规定：“被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，符合 下列条件的，人民法院应当裁定准许：( 一) 申请撤诉是当事人真实意思表示；( 二) 被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职 权，不损害公共利益和他人合法权益；( 三) 被告已经改变或者决定改变被诉具体行 政行为，并书面告知人民法院；( 四) 第三人无异议。 经过司法实践的检验和理论 界的呼唤，并且考虑到撤诉的严肃性和行政诉讼撤诉的复杂性，规定对原告撤诉 条件做出了更加的细化规定，弥补了之前的法律漏洞，然而关键还是要看是否能够 执行到位。( 2 ) 对被告改变具体行政行为进行了限定，防止被告规避法律。在司法 实践中，不排除被告为了达到使原告撤诉的目的会不择手段，比如违反公权力不可 处分的原则，越权或者渎职，私下与原告达成某种协议；或者为了求得无纠纷无官 司的表面和谐，为了压住代表一个群体利益的出头乌，不惜代价收罗成功后，就将 5 青岛大学硕士学位论文 问题从法院审判下抽走，此类相关问题也逃避了法院的司法审查，这都是对公共利 益的严重损害! 姜明安教授曾从规避法律可能性之大小的角度详细分析了行政诉讼 中不准撤诉的具体情形。他认为，被告改变具体行政行为时原告申请撤诉，被告规避 法律的可能性较大，因为被告可能以牺牲国家社会利益换得原告的撤诉，也可能通过 压制、威胁、欺骗原告，对具体行政行为作无关痛痒的改动来迫使原告撤诉。n 伽规 定明确规定，被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不 超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益。不仅严格限制了行政机关的 具体行政行为，而且将行政机关行政权的行使纳入法院司法审查范围之中，有利于 实现司法权对行政权的监督和制约。 3 规定了法院对撤诉的审查范围。规定明确规定了法院对原告、被告是否 都具备撤诉条件进行全面审查的原则，进一步明确了法院的职责范围，如原告撤诉 的真实动机，被告是否规避法律，原、被告是否存在损害公共利益或他人利益等等， 不仅侧重对原告的权利保护，努力建立原告对行政审判过程中司法权的信任，而且 有力的督促司法权更加深入的去监督和制约行政权；同时，法院在撤诉审查中作了 哪些工作、未作哪些工作都一目了然，有利于社会民众对法院工作的督促。法律规 定已经命中问题要害，并且为法院工作指明方向，但是，存在的问题仍然是，落实 困难，效果不明显，要想法院的审查有章可循，审查工作落到实处，规定还需更加 细化。 4 规定了第二审或者再审期间原告的撤诉权。行政机关改变被诉具体行政行为 并且原告因此撤诉，一般发生在第一审诉讼期间，但在第二审和再审期间也可能出 现，之前法律对此没有明确规定，属于法律空白区。如今， 规定明确规定当事 人在第二审期间申请撤回上诉，或者在再审期间申请撤回再审申请的，均可参照一 审中撤诉规定执行。 5 肯定了法院在审判过程中的建议权。这有两方面的含义：第一，表明法院对 合法但不合理的行政行为也有审查权，扩大了法院的审查范围。我国行政法诉讼的 受案范围，只包括对具体行政行为合法性的争议，不包括对其合理性的争议。但是， 撤诉规定里规定了法院对合法但不当的具体行政行为也可以建议其改变，这是 以对其具有审查权为前提的，也就是承认了法院对合法但不合理行政行为的审查权。 第二，间接承认了实践中的案外和解行为。我国行政诉讼法规定人民法院审理行政 案件不适用调解，但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者明显不当， 可以根据案件的具体情况，建议被告改变其所作的具体行政行为，原告同意后可以 申请撤诉。这种处理机制有和解调解的味道，在实践中，因为可以实现“案结事了” 促进“官民”和谐，而被广泛运用。之前，法律并没有给予规定，如今，已经明确 了法院对违法或不合理行政行为的建议权。 6 第二章我国行政撤诉的现状 2 2 我国行政撤诉制度存在的问题 笔者搜集了以下数据：2 0 1 0 年3 月1 1 日最高人民法院院长王胜俊作最高人民 法院工作报告时指出：在去年审结的行政诉讼案件中，行政相对人与行政机关和解 后撤诉的案件4 3 万件，占一审行政案件的3 5 9 。山东省济宁市中区人民法院2 0 0 3 至2 0 0 7 年共受理行政案件5 1 2 件，审结5 0 3 件，在所审结的案件中，有2 6 9 件没有 经过实体审理和判决，而是以原告撤诉、法院驳回起诉和不予受理方式结案。其中 原告撤诉的2 1 8 件，占4 2 6 ；驳回起诉的3 2 件，占6 3 ；不予受理的1 9 件，占 3 7 。山东省淄博市人民法院从1 9 8 9 年至2 0 0 9 年，共受理行政诉讼案件11 6 5 7 件， 审结1 1 4 7 8 件，结案率为9 8 4 6 ，其中判决3 7 3 8 件，判决率为3 2 5 7 ，撤诉4 0 3 0 件( 原告主动撤诉和被告改变具体行政行为后原告撤诉分别占7 7 7 5 和2 2 2 5 ) ， 撤诉率为3 5 11 ，以驳回起诉、终结等其他方式结案3 7 1 0 件，占结案数的3 2 3 2 。湖南省常德市安乡县人民法院2 0 0 5 年至2 0 0 9 年，案件调撤率都在8 0 以上。 2 0 1 0 年，受理行政案件6 3 件，协调撤诉5 7 件，案件协调和解撤诉率达9 0 。江西 省遂川县人民法院2 0 0 7 年，该院审理行政诉讼案件2 1 件，其中经协调原告主动撤 诉1 8 件，占结案总数的8 5 7 。江苏省建湖县人民法院2 0 0 7 年审结行政诉讼案件 3 6 件，和解撤诉2 3 件，和解撤诉率达6 4 。海南省儋州市人民法院2 0 1 0 年1 ：6 月， 共受理行政诉讼案件4 7 件，结案3 5 件，其中采取撤诉方式结案的有1 9 件，撤诉率 为5 4 2 9 。河南省洛阳市偃师市人民法院2 0 0 6 年共受理行政诉讼案件6 0 起，撤诉 1 1 起，撤诉率达1 8 ；2 0 0 7 年共受理9 7 起，撤诉2 2 起，撤诉率达2 1 ；2 0 0 8 年共 受理6 6 起，撤诉2 2 起，撤诉率达3 3 ；2 0 0 9 年共受理行政1 4 起，撤诉7 起，撤诉 率达5 0 。由此可见，近年来全国各地的行政诉讼撤诉率居高不下，并且存在大量 深层次问题。 2 2 1 制度中存在的问题 2 2 1 1 法院的撤诉审查制度虚置 通过对我国行政诉讼撤诉审查制度的分析，其主要特点有：一，法律规定的撤 诉审查规则是一元化的，即当事人申请撤诉必须经过法院的司法审查，由法院决定 是否准许，不存在其他的自由处分情形；二，法院在司法审查中，不仅审查形式要 件，还要审查实质要件，如原告是否真实自愿提起撤诉，被告改变前后的具体行政 行为是否合法以及是否损害社会公共利益以及他人合法权益等，法院具有全面审查 的权力并且自由裁量权大。由此可见，原告申请撤诉的自由处分权受到法院审判权 的严格限制，但原告申请撤诉的行为已经表明其同意放弃部分自由处分的程序性权 7 青岛大学硕士学位论文 利，并以此为条件获得的法院在审查撤诉的过程中对其实体权利的保护，这是原告 和法院达成的默契。然而，不排除有行政权压迫司法权的情形，如法院在撤诉审查 过程中，因为对行政权的唯唯诺诺和避让，监督审查并不到位，并且因为行政审判 人员职业素养和道德的不足，并没有尽到应有的审查职责，而是一味的讨好行政机 关，最终利用自由裁量权的便利，对行政撤诉申请大开绿灯，来扔掉烫手的山芋。 行政撤诉审查规则，实际上已经被虚置，原告白白让渡了部分诉讼权利，却没有换 来法院真正意义上的撤诉审查。完善的法律规定，不仅要制定的合情合理，更要执 行落实到位，我国撤诉审查制度虚置，还与法律规定难落实有关。撤诉与否是原告 的主观决定，对于当事人的主观意愿很难找到客观的衡量标准，因此原告是否发自 内心情愿撤诉，还是有难言之隐，法院很难界定。在此赋予法院的自由裁量权越大， 就越具有不可确定性，更加意味着审查制度的形同虚设。目前理论界存在着详细规 定法院审查权范围的声音，就是为了减少法院的自由裁量权，但是也存在着理论上 具有积极意义，而在实践中难落实的问题。所以，要解决审查制度虚置问题，就不 能限于制度体系内部改革，要在体制外进行改革，建立有效的监督制度是很有必要 的。 2 2 1 2 当事人的诉权保护不够 ( 1 ) 原告撤诉后导致诉讼权利放弃。前面已经论述过，程序上权利的放弃不应 该影响实体权利的行使，这在法理上是讲不通的，并且我国的国情也发生了变化， 在行政诉讼法立法之初，公民的依法维权意识较弱，“民告官”属于尝试性的纠纷解 决途径，行政诉讼案件数量也较少，此方面规定的欠缺也就没有引起相关重视，时 至如今，随着法制的进步，普法教育深入开展，新的纠纷类型例如房屋拆迁问题、 土地补偿协议问题等层出不穷，使得公民越来越习惯于拿起法律的武器来解决与行 政机关之间的纠纷。若因为原告撤诉，而没有任何余地的剥夺其再次起诉的权利， 相当于向其关闭了寻求司法保护的大门，剥夺了寻求司法救济的权利。立法的最初 目的，是为了警示原告撤诉要谨慎，防止原告撤诉的随意性，但在司法实践中，不 论何种原因的撤诉，只要原告行使了撤诉权，就失去了请求法院司法保护的实体权 利，因为程序上权利的放弃导致丧失实体权利，不仅在法理上讲不通的，更是迫切 需要改变的。 ( 2 ) 被告对原告的撤诉没有异议权。行政诉讼法第7 条规定：“当事人在行政 诉讼中的法律地位平等”，由此可见，原、被告在行政诉讼过程中地位是应该平等的， 应该享有对等的权利和义务，不能因为在行政关系中的不平等地位而影响其在诉讼 关系中地位的平等。立法的本意是，鉴于原、被告在行政关系中地位的悬殊，为了 更好的保护原告的权益，在进入诉讼关系后，赋予原告充分的诉讼权利，而限制被 第一二章我国行政撤诉的现状 告的部分诉讼权利。在实践中，这项规定起的作用是微乎其微的，反倒在审判过程 中保证程序的公正更有效果，实现程序的正义才能最大限度的保障实体的正义。所 以，相对于原告的撤诉权，被告也应享有相对应的异议权或者称为抗衡权，这是被 告作为诉讼主体在诉讼过程中履行自己诉讼义务之后应该享有的诉讼权利，否则就 是规定了没有权利的义务，是诉讼程序的不正义。 2 2 1 3 撤诉规定存在模糊之处 ( 1 ) 能否审查合理性 规定第一条规定，人民法院可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其 所作的违法或者不当的具体行政行为。这其中包括了不当的具体行政行为，也就是 合法但不合理的行政行为。众所周知，行政诉讼的受案范围如今还不包括合法却不 合理的行政行为，也就是法院只有对具体行政行为合法性的审查权，没有对具体行 政行为合理性的审查权，也就更不应该谈到建议权了，法院已经超越了自己的法律 职权范围。 ( 2 ) 法院的“主动建议 之疑问 规定第一条规定，人民法院可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其 所作的违法或者不当的具体行政行为。而我们都知道，在诉讼过程中，法院的审判 权是中立的，中立即意味着被动，法院是否应该有主动的建议权呢? 既然认为被告 的行政行为违法或不当，为什么不给出所认为的判决昵? 最高人民法院关于认真 贯彻执行( 关于行政诉讼撤诉若干问题的规定) 的通知是这样对各省、自治区、 直辖市高级人民法院通知的：“准确把握审判组织在新机制中的地位和作用。由于 行政诉讼中被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉，是建立在当事人 自愿的基础上，合议庭可以发挥宣传、建议、协调和法律释明的作用，但要严格遵循 当事人自愿原则，坚决防止和杜绝动员甚至强迫当事人撤诉的现象。既要尽可能通过 协调化解行政争议，又不能片面追求撤诉率，侵害当事人合法权益。这样的规定， 反倒引起了让人联想到民事诉讼中的调解制度，“当事人自愿，合议庭建议、协调” 等等字眼，其实是在走“和解撤诉是形式，调解撤诉是实质 的路子。 ( 3 ) “准许撤诉裁定”该怎样定性 在司法审判的法律文书中，裁定规定的都是程序性内容，准许撤诉裁定在民事 诉讼和自诉刑事诉讼晕，就是一纸简单准许撤诉的裁定书，而规定第六条规定， 准许撤诉裁定可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况。这样， 撤诉裁定罩就出现了实体性内容，虽然和判决相差甚远，但是和民事诉讼中的调解 协议有相似性，民事诉讼中双方经法院调解达成协议，法院制作调解书生效后，调 解协议就具有强制执行力。规定罩的准许撤诉裁定有类似民事诉讼调解协议的内 9 青岛大学硕士学位论文 容，却没有规定被告不履行撤诉裁定中的约定时的不利法律后果，这算一个不伦不 类的裁定? 还是行政诉讼中的调解协议? 2 2 2 实践中存在的问题 2 2 2 1 非正常撤诉大量存在 非正常撤诉，是相对于正常撤诉而言的，主要是指在行政诉讼过程中，原告在 自身合法权益没有得到应有保护的情况下，受到外界的影响而放弃自己的诉讼权利， 撤回起诉。非正常撤诉过程中最容易出现法律规避问题，尤其是行政机关对法律的 规避行为。这种现象存在的原因主要包括：( 1 ) 被告的原因。在我国，行政机关一 旦作为被告，会对其政治前景造成影响，因此，行政机关总是千方百计地避免使纠 纷进入行政诉讼程序。原告起诉后，要么给原告施加压力、威胁，迫使其撤诉；要 么给与利诱，哄骗原告撤诉；甚至背地鼓动法院出面“协调 动员原告撤诉。这一 起都可归咎为行政权的强大和无孔不入。( 2 ) 原告的原因。诉讼的价值追求就是公 正和效率，当事人期待减少诉累并获得公正的判决结果。在诉讼过程中，原告自然 会权衡一下付出的诉讼成本和预期的诉讼收益，这里的诉讼成本包括直接成本和间 接成本，直接成本就是原告在诉讼过程中看的见的时间精力和钱财的投入，包括诉 讼费用、误工费用等等；间接成本主要是指，将行政机关告上法庭可能会对今后法 庭外的正常生活造成影响，担心行政机关打击报复，对其今后生活造成不利影响， 民间“赢了一阵子输了一辈子 的说法就表明了原告的担心。原告也会担心其胜诉 后的诉讼收益的问题，原告胜诉后不可避免的面临一个执行难的问题，行政机关拒 不履行或者拖沓履行，给原告造成物质、精神上的压力和折磨也是十分棘手的，“迟 来的正义即非正义 ，难以执行的判决也失去了诉讼的意义。正是基于以上的种种担 心，原告在撤诉问题上特别容易被说服。( 3 ) 法院的原因。行政权具有很大的影响 力和支配力，虽然宪法确立了人民法院独立行使审判权的法律原则，但在实践中， 法院在人财物等方面都受限于当地政府，往往被当作政府的一个职能部门对待，在 我国权力制约机制还未真正形成。一旦发生行政诉讼，法院在审判过程中，难免受 到行政机关或明或暗的干预，行政案件对法院来讲就是烫手的山芋。基于此，法院 也会倾向于说服原告撤诉。 非正常撤诉，常见的有两种情形：第一种情形是，行政机关的具体行政行为确 实违法或者不当，行政机关为了促使原告撤诉，会改变其针对原告所做出的具体行 政行为，使原告息诉，使错误的行政行为得不到法律的审查，避免法律的纠f 也在 逃避处罚。此时，尽管原告实现了个案正义，但是行政机关的错误甚至违法的行政 行为仍然大行其道，对公共利益和其他人的利益仍处于侵害状态，如果每一例反映 1 0 第三章我国行政撤诉的现状 行政机关行政过程中诟病的案件都被私下和解撤诉，那此类问题就一直在逃避法律 的审查并得不到根本上的解决；第二种情形是，行政机关的具体行政行为是合法合 理的，只是当事人对此理解有误才会起诉，行政机关一心期望原告撤诉，可能违法 接受原告的不当请求，超越自己职权甚至违反法律规定，这种情况下无疑损害了国 家权力机关的公信力，也是滥用职权的违法行为。 2 2 2 2 明禁暗行的调解撤诉 我国行政诉讼案件不允许调解结案，但是撤诉前原告、被告、法院的所做作为， 都在借鉴民事诉讼中的调解制度的便捷之处。在撤诉过程中，原、被告在庭外通过 协调达成和解，然后原告再向法院申请撤诉，几乎成了撤诉通用的模式，并且法院 在此过程中还有建议权，即建议被告改变违法或不合理的具体行政行为，这一切已 经超越了和解制度中完全基于双方当事人的意思自治的界限，有了法院一定程度的 劝导，尽管这不是解决方案的劝导，却因为原、被告双方往往对此格外关注和敏感， 所以对解决方案的确定会有很大影响。因此，法院的主动建议权是具有调解意味的， 而实践中调解结案不应一棍子打死，其确有可采之处。在司法实践中，这样一刀切 的做法，并没有完全保证原告撤诉的意志自由，庭内不允许调解，但在庭外行政机 关和行政相对人的接触不可避免，其实还是双方达成了某些协议后原告才申请撤诉 的。在行政案件中大量适用调解已是不争的事实，甚至有学者提出协调和解的概念 来解释这与法律规定不符的现象。已经大量存在的法院参与下的庭外和解制度，存 在的必有其合理性，况且习惯法也是法律渊源的一种，与其在法律上不予承认，不 如制定专门的调解撤诉制度，来规范这一法律空白区。 第三章我国行政撤诉制度之完善 3 1 完善我国撤诉中保护原告、被告诉权的规定 3 1 1 我国法院审判权对原、被告诉权的制约 原告、被告在诉讼过程中最重要的诉权，莫过于对自己诉讼权利的处分权，我 国法院在审判过程中对原告、被告诉权的制约，则直接体现在对其处分权的制约上。 处分，是指当事人依法享有的民事权利和诉讼权利是否行使及如何行使由他自己自 由支配。n 我国民事诉讼中明确规定了当事人对自己民事权利和诉讼权利的自由处 分原则，行政诉讼法中尚未有明确规定，鉴于行政诉讼是从民事诉讼出分离出来的， 行政诉讼中双方当事人也有各自的处分权，只是受到了严格的限制。行政诉讼法 青岛大学硕士学位论文 对原告具有撤诉权做出了相关规定，其法理基础就是原告对个人权利的自由处分权。 审判权是在国家公权力发展到一定程度时才产生的，在最初的社会里，不同社会主 体之间发生纠纷后，往往通过自己的能力或者氏族部落里权威人物的调解来解决问 题。后来随着社会的发展，这种救济手段作用范围的地域局限性慢慢凸现，并且没 有强制力作后盾，纠纷并不能得到很好的解决。当私力救济不能满足纠纷解决需要 的时候，国家审判权出现了，这是社会纠纷主体将自救的权力让渡给国家，由国家 统治者以审判权的力量代替纠纷主体的私人力量的结果，这样人类不再依靠冲突主 体自身的报复性手段来矫正冲突的后果，n 羽有利于社会的文明和秩序的稳定。 行政诉讼活动，正是当事人处分权和法院的审判权交织的体现。在撤诉问题上， 两者的冲突尤其明显。一方面，当事人的撤诉，会引起诉讼程序的终结，即有效的 撤诉终止了法院的审判权；另一方面，行政诉讼中原告的撤诉申请，要经过法院的 审查，即撤诉权的行使要受到审判权的监督和指导。两者之间存在着相互制约的关 系，最好能达到一种平衡状态，这种相互平衡要求：一，审判权适度限制处分权的 行使，防止处分权的行使的随意性，破坏法律的严肃性，以及滥用诉权规避法律等 情形；二，国家权力天生强大，公民权利天然弱小，因此对审判权的行使要严格限 制，防止其过度侵犯公民权益，在二者关系上，法律应侧重强调对当事人主体地位 的尊重，对审判权介入的范围、尺度、效力明确规定。只有二者达到上述平衡时， 当事人的处分权才能自由行使，同时又避免司法资源的浪费，实现司法审判权解决 纠纷的作用。 3 1 2 不同国家、地区行政撤诉制度比较及启示 世界各地的撤诉制度尽管各不相同，但是共通之处有以下几点： 1 保障原告的诉权。各个国家及地区的撤诉制度都在尽力保障原告的诉权，为 原告行使诉权提供便利。具体表现在：一，撤诉的时间阶段。英美两国作为普通法 系的代表国家，都规定了原告原则上可以随时提起撤回全部或者部分诉讼请求的申 请；法国德国日本作为大陆法系的代表国家，其撤诉规定也更加侧重当事人的处分 原则的保护，规定在裁判生效之前原告向法院提起撤诉申请，即可撤回诉；我国台 湾地区的行政撤诉制度一直深受德国和日本的影响，也对原告撤诉条件做出了宽松 规定。二，撤诉的法律后果。各个国家及地区都承认撤诉只是终止诉讼程序，并不 影响当事人的实体权利，原告在撤诉之后，在诉讼时效期内，仍可再次起诉。 2 尊重被告的诉权。英国、美国法律规定，原告提出撤诉的，被告可申请法院 驳回原告的撤诉通知书；德国、同本、我国台湾也都规定了诉讼进入实质性辩诉阶 段时，原告的撤诉申请须经过被告同意。由此可见，在诉讼进入到原被告答辩阶段， 或者被告为答辩已经做好准备时，原告申请撤诉时，必须征求被告的同意。在诉讼 1 2 第三章我国行政撤诉制度之完善 中，赋予被告与原告撤诉权相对应的抗辩权，这是对被告诉权的承认和尊重。 3 法院适当限制原告的诉权。英国法律规定，法院已经签发临时性禁令的，原 告的撤诉请求须经法院准许；如果有多名原告共同起诉的，申请撤诉的原告也要征 得其他原告的书面同意或者法院的准许。美国法律规定，原告在被告送达答辩状之 后申请撤诉的，要经过法院的准可，法院对是否准许拥有自由裁量权。我国台湾地 区法律规定，行政法院如果认为诉的撤回违法公共利益或者有其他不合法的情形， 应当自原告做出撤诉表示后4 个月内继续进行诉讼程序，并依法作出不予撤诉的裁 定，或者在终局判决中进行说明。除此之外，各个国家和地区的法律都规定，原则 上由原告来承担诉讼费用，通过经济压力来促成撤诉的谨慎，这也是法院限制原告 撇诉权的表现。 由于各个国家和地区的历史背景和宪法理论都是不同的，所以其行政诉讼撤