（宪法学与行政法学专业论文）法治视野下的行政主体权限冲突解决路径研究.pdf

法治视野下的行政主体权殴；中突孵决路径秘究中文提要 法治视野下的行政主体权限冲突解决路径研究 中文提要 职权法定是行政机关实施管理必须遵循的基本原则。各行政机关之间只有权力清 晰、职责明确、协作配合、相互协调，才有可能实现有效管理。否则，将严重妨碍政 府管理的正常进行。行政机关之间权限不清、职权交叉重叠已成为当前阻碍依法行政 的主要因素之一。目前国务院部f 了之闻有8 0 多项职责交叉，职能交叉带来了一系列闯 题。它严重影唬了行政效率的提高，极大地损害了行政相对人的合法权益。党的十七 大报告和十七届二中全会明确提出要加大机构整合力度、探索职能有机统一的大郝门 体制。因此，研究行政主体权限冲突的解决路径具有重大的理论和现实意义。 本文分为三个部分。第一部分主要介绍了行政主体权限冲突的概念、特点、分类、 表现、危害、成因、现有解决方法之梳理及其弊端，为后面提出的解决路径搭建一个 论述的平台。第二部分分析了域外行政主体权限冲突的解决路径，以期为我国构建提 供可资借鉴的裁则。第三部分论述了我雷行政主体权限i 孛突解决豹立法路径、行政路 径和司法路径，着重阐述了司法路径中的机关诉讼路径，以求为我国建立完善的行政 权限冲突解决路径尽自己的微薄之力。 关键词：行政主体；权限冲突；大部制改革；机关诉讼； 作者；陈莹莹 指导老师：黄学贤教授 t h er e s e a r c ho nt h er e s o l v i n g a p p r o a c ho f t h e a d m i n i s t r a t i v ej u r i s d i c t i o nc o n f l i c t sf r o mal e g a lp e r s p e c t i v e a b s t r a c t t h er e s e a r c ho nt h er e s o l v i n ga p p r o a c ho ft h ea d m i n i s t r a t i v e j u r i s d i c t i o nc o n f l i c t sf r o ma l e g a lp e r s p e c t i v e a b s t r a c t t h a tt h ea u t h o r i t yi sr u l e db yt h el a wi st h eb a s i cp r i n c i p l ew h i c ht h ea d m i n i s t r a t i v e o r g a nm u s tf o l l o wi ni m p l e m e n t i n gm a n a g e m e n t i fo n l yt h ea u t h o r i t yi sc l e a r , t h e r e s p o n s i b i l i 锣i se x p l i c i t , t h ec o o p e r a t i o ni sc o o r d i n a t e d ，t h ev a r i o u sa d m i n i s t r a t i v eo r g a n s h a v et h ep o s s i b i l i t yt or e a l i z et h ee f f e c t i v em a n a g e m e n t o t h e r w i s e , i tw i l ls e r i o u s l yh i n d e r t h en o r m a lg o v e r n m e n tm a n a g e sa d v a n c e 。t h a tt h eu n c l e a rj u r i s d i c t i o n ，a n dt h e o v e r l a p p i n ga u t h o r i t yb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n sh a v ea l t e r n a t e l yb e c o m eo n eo f t h e 埘m a r yf a c t o r si nh i n d e r i n gt h ea d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a wc u r r e n t l y a tp r e s e n t t h es t a t ec o u n c i ld e p a r t m e n t sh a v em o r et h a n8 0r e s p o n s i b i l i t i e so v e r l a p p e d t h e o v e r l a p p e df u n c t i o n sh a v eb r o u g h tas e r i e so fq u e s t i o n sa l t e r n a t e l y i ts e r i o u s l yi n f l u e n c e s e n h a n c e m e n to fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y i th a sh a r m e dt h ea d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o n s l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t se n o r m o u s l y c o m m u n i s tp a r t yo fc h i n a17 t hr e p r e s e n t a t i v e a s s e m b l ya n dt h ec o m m u n i s tp a r t yo fc h i n a17 t hs e c o n dp l e n a r ys e s s i o nh a v ep r o p o s e d e x p l i c i t l yt h a tw em u s ti n c r e a s et h eo r g a n i z a t i o nc o n f o r m i t yd y n a m i c s ，e x p l o r et h e u n i f i c a t i o nf u n c t i o no r g a n i co fb i gd e p a r t m e n ts y s t e m t h e r e f o r e ，t h er e s e a r c hi nr e s o l v i n g a p p r o a c ho fa d m i n i s t r a t i v em a i nb o d y sj u r i s d i c t i o nc o n f l i c t sh a st h es i g n i f i c a n tt h e o r e t i c a l a n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h et h e s i sc a l lb ed i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ：p a r to n e ，t h ea u t h o rm a i n l yi n t r o d u c e st h e c o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i c ，s o r t ，p e r f o r m a n c e ，h a r m ，o r i g i no fa d m i n i s t r a t i v ej u r i s d i c i t o n c o n f l i c t s , c o m b i n gt h ee x i g i n gs o l u t i o na n da n a l y z i n gt h em a l p r a c t i c e ，t h i sc o u l db r i n ga f l a tr o o ft oi t p a r tt w o ，t h ea u t h o ra n a l y s e st h eo v e r s e a sr e s l o v i n ga p p r o a c ho ft h e a d m i n i s t r a t i v ej u r i s d i c i t o nc o n f l i c t s ，t h e ni tc a r lp r o v i d et h er e f e r e n c er u l ef o ro u rc o u n t r y p a r tt h r e e ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h el e g i s l a t i v ew a y , a d m i n i s t r a t i v ew a ya n dj u d i c i a lw a yt o n 袖er e s e a r c ho nt h er e s o l v i n g a p p r o a c ho f t h e a d m i n i s t r a t i v ej u r i s d i c t i o nc o n f l i c t sf r o mal e g a lp e r s p e c t i v e a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ej u r i s d m t o nc o n f l i c t s ，e l a b o r a t i n gi n s t i t u t i o nl a w s u i tw a yi nt h ej u d i c i a l w a ye m p h a t i c a l l yi st oe s t a b l i s hap e r f e c tr e s l o v i n gs o l u t i o no fa d m i n i s t r a t i v ej u r i s d i c i t o n c o n f l i c t s 、析t ho w nm e a g e rs t r e n g t hf o ro u rc o u n t r y k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v em a i nb o d y ； j u r i s d i c t i o nc o n f l i c t s ； b i gs y s t e mr e f o r m ； i n s t i t u t i o nl a w s u i t 。 i i i w r i t t e n b yc h e n y i n g y i n g s u p e r v i s e db yh u a n g x u ex i a n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本入郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 7 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：碰垂董日期：趁塑：垒：z z 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 日期：刎。垒。z z 目期：磁：笙。垡 法渗视努下熬行政主体权受渖突解决路径磺究 弓l 言 引言 学界普遍关注行政法学研究核心的行政权，就其理想模型而言，各行政主体的权 限应互不交叉，各行政主体的权限之和等予整个行政权。也就是说，各行政主体的权 限没有冲突，在行政管理领域也无法律空自。但融于法律的滞蜃性、社会关系的复杂 性，以及行政管理体制的缺陷等各种因素的影响，行政主体的权限交叉重叠现象不可 避免。据不完全统计，目前国务院部门之间有8 0 多项职责交叉。职能交叉带来了一 系列问题：第一，导致各部门之间职能分工不够明确，遇到问题往往难以协调一致。 第二，职责交叉影响了国家整体利益的实现，比如涉外管理方面，由于具体分工与职 责界定上存在的职责交叉，容易导致各自为战，多头对外。第三，严重影喃了经济社 会统筹发展。第四，导致行政管理成本上升，出现重复建设，资源浪费。第五，部门 林立导致审批程序、审批环节过多，公民与企业办事困难，严重影响了投资环境。因 此，解决行政主体的权限冲突是法治行政不能回避的课题。 在行政法治实践中，由于职权法定原则在行政组织立法中还没有真正得以确立， 行政组织法也无法精细规定行政机关之间的职能划分，使得行政权的设定、配置没有 完全纳入法律规范的范围。受部门利益的驱使，行政机关权限争议不断，闯接损害了 公民权利。由于缺乏制度化、规范讫的解决渠道，这些争议难以及时有效的解决。现 行行政系统内部解决权限纠纷的方式存在着一定的缺陷：一是影响政府行政权威的建 立，影响法律统一、正确的执行，阻碍法治政府的进程；二是影响行政效率，妨碍社 会公众得到优质高效的公共服务，最终影响行政相对人的合法权益；三是妨碍了行政 审判的顺利进行；四是难以最大限度抑制部门利益。 党的十七大报告中指出：“要加快行政管理体制改革，加大机构整合力度，探索 实行职能有机统一的大部门体制，健全部门闻协调配合机制。精简和规范各类议事协 调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、 政出多门问题。党的十七届二中全会明确提出要“在加大机构整合力度、探索职能 有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐 。因此，我们有必要在借鉴域外经验的 基础上，通过完善行政系统内部的权限冲突解决机制、实行大部制改革、拓展现有行 政诉讼制度的运作空间和构建机关诉讼制度等，将行政机关之间的权限冲突纳入法律 法淦视野下的行政主体权限冲突孵决路经磺究弓| 害 规制的轨道，对于推进政府职能转变，优化政府组织结构，全面提高行政效能，具有 重大的现实意义。 就目前而言，学界对此选题的相关研究不是很多，尚未进入深层的探讨。从笔者 收集的资料来看，所涉及的主要是行政主体权限冲突产生的原因和表现形式，所提出 的主要解决途径也只是停留在行政主体系统内部加以解决，通过改革行政管理体制来 完善。屠前仅有两位学长的硕士论文对这一问题进行了相关的探讨。另外也有一些相 关的学赛文章，如张忠军的行政机关闻的权限冲突及其解决途径；梅艳的行 政主体的权限冲突及其解决程序；河南省南期市中级人民法院韩豫宛的诌议行 政执法主体权限冲突的解决；胡肖华、徐靖的论行政权限争议的宪法解决；金 园坤的行政执法权限争议协调机制研究，还有一些专门从诉讼途径探讨的文章 如裘瑶、何琼的浅论我国机关诉讼的构建；王太高论机关诉讼完善我国 行政组织法的一个思路；邓可祝的机关诉讼研究。目前收集到篇幅最多的论 述见之于皮纯协教授主编的行政程序法比较研究。该书用了一章介绍行政权限 冲突的解决程序，具体论述了行政主体权限冲突的成因及表现，介绍了西班牙、日 本、我国台湾、澳门地区的权限冲突及其解决途径，最后在借鉴国外经验基础上提 出了我国行政主体权限冲突解决程序的立法构想。叶必丰教授在其新修订的行政 法学教材中对行政权限纠纷的解决途径进行了专门的研究，占用篇幅虽然不是很 大，但已经深刻地揭示行政管辖权争议的起因，并且提出了系统的行政权限争议的 解决途径，帮行政途径、法律解释途径以及司法途径， 这也是笔者冤到的最为系统 完善的行政权限纠纷解决途径。 本文研究的目的是通过对行政主体权限冲突的正确理论定位，分析其产生的原 因、表现形式及危害，梳理现有规定的不足，注重对域外经验的实证分析，在此基础 上构建我国的行政主体权限冲突的解决路径。 露疫统协主编：行蘸程痔法院较研究，串强天民大学出版社2 0 0 0 年版，第4 4 0 页以下 叶必率：行政法学，武汉大学出版社2 0 0 3 年版，第1 4 7 页以下 2 法治褫瓣下豹行政主体权跟；孛突勰决路径戮究第一掌短致生葵投羧冲突概要 第一章行政主体权限冲突概要 一、行政主体权限冲突之概念和特点 ( 一) 行政主体权限冲突的概念 “无法律即无行政 。行政权来源于法、受制于法，法是行政权正当行使的惟一 依据。行政职权作为广泛渗入市民社会生活的国家权力，理应遵循法治传统，其行使 必须规范、合理。在中国共产党十七大报告中，我们党提出了要“加快行政管理体制 改革，建设服务型政麝。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理 顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监 督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公 共服务。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有 机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其 办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门 闯题 。党的十七届二中全会骧确提出要“在加大机构整合力度、探索职能有机统一 的大部门体制等方面迈出重要步伐”。 我们在探讨行政主体权限冲突之前必须对行政权的概念有所了解。行政职权自产 生始，便遵循一定的运行规则和尺度，即行政职权的界限。 中国学者关于行政权的表述起始于孙中山先生的行政权概念，它不是基于“三权 分立滞，丽是基于政权、治权分治，基于自创的崧五权宪法。蛰新中国成立以来，学 者们对行政权研究很少，进入2 0 世纪7 0 年代后，有关“行政权的研究才备受学者 青睐，各神教材、专著中纷纷出现专章专节来讨论“符政权 这一主题，对其内涵也 界定不一。有学者从现代意义上说，“行政权是指国家行政机关执行国家法德、政策， 管理国家内政外交事务的权力 。回也有学者认为“行政权是国家行政机关执行法律、 管理国家行政事务的权力，是国家权力的组成部分。 另有学者认为“行政权是指由 国家或其他行政主体执行法律，对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力，是 国何会源：论孙中山先生关予中央政治铜魔制设计 ，载何勤华、李秀清主编：民国法学论文精粹宪政法 律篇，法律出版社2 0 0 2 年版。 拳姜骥安：符致法与行政诉讼法，托京大学出版社、高等教育懑版社2 0 0 5 年叛，第2 4 页。 曲罗豪才主编：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 6 年版，第3 页 法治视跨下魏行致主体毂限冲突勰决路径磷究第一章行玫圭傣权限冲突概要 国家权力的组成部分 。 我们认为行政权就是图家行政主体依靠特定的强制手段管理社会公共事务以达 到行政目的的法定权力。行政权主要包括对政治、经济、社会、外交、安全事务等方 面的管理权力以及帛! i 定行政法规、条例的行政立法权力，执行宪法、法律而享有的， 对某类或某一个行政事务，以特定行为方式进行管理的权力。行政权是对行政权力 的抽象和概括，而行政职权通常指单个行政机关所承掘的具体的管理事务和权限。行 政权是行政职权的基础，丽行政职权剡是行政权的具体化。 学界对行政权限冲突的定义有如下足种： 行政权限冲突是指两个或两个以上行政机关对于同一行政管理行为都认为有管 辖权，或者都认为自融无管辖权，有时也指两个或两个以上行政机关对于同一行政管 理行为做出互相矛盾的行政裁决。孕 行政权限冲突是指行政主体之间由于行政权限所引发的争议，是行政主体在行使 职权过程中，毒于立法的缺陷戬及其他复杂原因，焉与另一行政主体的行政职权冲突 或重叠两产生的法律争议，这是行政权行使中的葛常态表现。该学者认为行政权限冲 突的构成一般应具备以下基本要素：( 1 ) 主体要素：行政主体的法定存在。行政主体 与行政相对人之间因行政权利、义务关系而发生的争议，即便涉及行政主体的行政管 辖权问题，只要其他行政主体对此无异议，亦不构成行政权限争议。( 2 ) 客体要素： 同一事务的行政管辖权。行政权限冲突是行政主体之间因同一事务行政管辖权的有无 或范圈大小发生的争议，管理事项的单一性是行政权限冲突的客体要素。( 3 ) 对阅要 素：行政纠纷处理过程中。行政权限冲突是发生于行政纠纷处理过程中的争议，纠纷 尚未形成或者已经处理完毕，即不可能引发行政权限冲突。在此意义上，行政主体之 间的权限冲突相对于行政管理活动中的行政纠纷而言，具有附随性，其只可能产生于 行政纠纷发生后行政相对人申请行政机关处理或者行政机关依职权处理的过程中。 学界对行政权限冲突的概念大都是字面上的理解，并未作实质内涵分析，我们 认为行政主体权限冲突具有六个方面的要素界定：主体、客体、时间、性质、原因、 外延。 毋应松年、薛刚凌： 论行政权，载( 政法论坛2 0 0 1 年第4 期。 零易谨、刘志英：行政权力冲突：一个不容忽褫豹现象，载文史游览2 0 0 6 年第1 0 期。 尊胡肖华、徐靖：论行政权限争议的宪法解决，载行政法学研究2 0 0 6 年第4 期。 4 法治视搿下的行政主体权限冲突鳃次路径磺究第一零弦政生体权限；中突概要 1 主体方蕊 行政主体权限冲突顾名思义就是行政主体之间的权限冲突，不涉及行政相对人， 不同于行政争议。这是从主体角度对行政主体权限冲突所作的界定。行政争议是行政 主体在行使行政职权过程中与行政相对人因行政权利义务关系而发生的争议；行政主 体权限冲突是行政主体之闻因管辖权发生的冲突。行政主体与行政相对入之间因行政 权利、义务关系而发生的冲突，部便涉及行政主体的行政管辖权问题，只要其他行政 主体对此无异议，亦不构成行致权限冲突。警行政机关在行政法律关系中成为行政相 对人时，其所发生的争议应是行政争议而不是行政权限冲突。 2 客体方面 行政主体权限冲突是行政主体对同一行政事项的管辖权冲突，管理活动的同一性 是行政主体权限冲突客体的典型特征。两个或多个行政主体对同一事务的行政管辖权 归属载范围各执己见，由此即产生行政权限冲突。 3 。时阀方露 行政主体权限冲突是行政主体在行政管理活动中所发生的争议，这是其形成的时 间要素。在行政权的行使过程中，行政主体不仅能针对特定事项或特定相对人作出法 律行为，还可以依法或根据法律授权进行行政立法或制定规范性文件。即行政主体的 行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为。在这里我们把行政主体的权限冲突限定 在具体行政行为过程中，即属于行政主体的行政执法权限冲突，不包括行政立法或制 定规范性文件时所发生的行政职权冲突。其实，行政立法行为和制定规范性文件的行 为著不是真正的行政行为，无论从行为的法律性质还是从行为的法律救济途径进行分 析，抽象行政行为都是一种宪政行为，并不是我们这里所界定的行政主体权限冲突 范围。 4 性质方面 行政主体权限冲突是行政主体在行使法定职权时发生的管辖权争议，是一种法律 争议，这是苁性质上对其所作的界定。目前从我国现状来看，基本上是把行政权限冲 突当作行政系统内部的一种工作范围冲突加以认识，得蹬的解决方案也就是加强行政 机关系统内部的监督指导，发挥上一级行政机关的协调作用。然面，在法制b 益完善、 叶必率；宪政行为与行政行为，载北大法律评论第4 卷第l 辑，第2 8 3 - 2 8 4 页。 5 法治视野下的 亍政主体权限冲突解决路径掰究第一掌行政主体权限i 孛突撅要 依法治国理念尽益深入人心的国家，一切行为都应纳入法治轨道。诚如美国学者施瓦 茨所畜“彳亍政机关是法律的产儿。依据职权法定原则，行政主体的行政权必须有法 律明确的授予，其行使的范围、大小也必须有法律明确的依据，任何超越职权的行为 都将是违法或者无效。因此，行政主体的权限冲突理应是一种法律争议，其解决途径 也只能在法律框架下设计，认识这一点非常重要，有助于我们把行政主体权限冲突的 解决路径纳入法治轨道。 5 原因方面 行政主体权限冲突是行政主体之间因行政职权的划分和行使所产生的冲突。根据 权力能力有限性的理论，一个什么都管的权力，往往什么都管不了，也管不好。每一 个行政权都应有法律为其预先设定明确的范围，才能确保行政权的有效行使。 行政 职权划分不明确，权限范围不清晰，极易导致行政主体在行使职权时产生争议。这是 从原因上对行政主体权限冲突进行界定。 6 外延方霹 行政主体权限冲突是行政机关之间发生的争议，不涉及雩亍政机关与立法机关或司 法机关的权限冲突。在现代社会，行政权日益扩张，委任立法和行政裁决行为大量出 现，由此，行政权和立法权或者司法权发生冲突的可能性大大增加。但是这种权力冲 突是不同性质的国家权力冲突，属于宪法调整的范围，不包括在我们这里所界定的行 政主体权限冲突范围内。这是从外延上对其进行的界定。 通过从上述学界概念的分毫蓐到笔者对概念内涵和外延的多方面阐述，本文中所要 探究豹行政主体权限冲突是指彳亍政主体在行政管理活动中，由于行政职权的划分和行 使所产生的管辖权方面的法律争议。它是彳亍政主体之间的权限争议，因行政职权的划 分和行使不明，导致行政主体对同一行政事项的管辖权而发生的冲突，这种冲突产生 于行政管理活动中，是一种法律争议，它仅仅是行政机关之间发生的争议，不涉及行 政机关与立法机关或词法机关的权限冲突。 ( 二) 行政主体权限冲突的特点 1 主体多嚣性。行政主体之闽的权限冲突既有中央国家行政机关之闻的权限冲 突，也有地方政府各有关部f ! 之间的权限冲突，还可能有不同层级的地方政府之阉， 。f 美攒纳德施瓦茨：舒竣法，徐炳译，群众爨版社1 9 8 6 年叛，第1 4 l 茭。 o 章剑生：行政程序法基本理论，法律出版社2 0 0 3 年版，第8 9 页 6 法治视爨下的行政主体权限冲突勰决路径秘究第一鬻行政生体权限冲突概要 甚至中央政府与地方政府之间也时有发生。中央与地方政府之间责权不明确，机构职 能雷同的问题也比较突出。该由中央管理的或者负责的未能到位，该由地方和基层负 责的，中央或者地方上级又争着管。 2 范围广泛性。行政主体的行政管理涉及多个领域，特别是经济管理领域的诸 多事项都可能出现行政权限冲突。例如农产品、食品安全、农药、汽车产业、自然保 护区、水资源管理、房地产市场、旅游、互联网、公路、文化市场、城市规划、金融 等领域，都不周程度地存在行政机关之间权限重复、权力交叉或者多头管理等情况。 3 情形多样性。从权限冲突的内容来看，既可能是“积极的”冲突，即多个行 政机关相互争权，主张对某项事务的管理权而否认对方的管理权；也可能是“消极的 冲突，即相互推诿，主张自己对某项事务无管理权而坚持对方具有管理权。从权限冲 突的原因来看，既可能由于法律规定不明确、或者相关部门对法律理解不一致、或者 法律出台焉出现新问题等多种情况而发生。 磊结果危害性。行政主体阀权限冲突豹大量出现，直接导致以下后果：第一， 影响政府行政权威的建立，影响法律统一、正确的执行，阻碍法治政府的进程。第二， 影响行政效率，妨碍社会公众得到优质高效的公共服务，最终影响行政相对人的合法 权益。对于某些领域的同一社会经济事务，多个行政机关都有权管，这既增加了行政 成本，也可能由于行政相对人被重复执法，而加重相对人负担，甚至使得相对人无所 适从，苦不堪言。第三，影响法治政府建设及和谐社会构建。行政主体权限冲突与法 治政府的鼙标严重背离，导致行敢系统内部的不和谐，这静不和谐不仅有损政府的形 象和权威，而且出于具有放大效应页直接影响和谐社会的构建。 5 。争议法律性。在职权法定的原则下，每个部门的权限划分都应该有法律依据。 因此，行政主体之间的权限冲突在形式上通常表现为法律之争、文件之争。为了扩 张权力，将本部门权力法律化，在立法过程中，各有关部门“寸土必争”。有些法 律迟迟不能出台，主要原因就是涉及管理权力的个别条款不能在有关政府部门之间 达成一致。 s 漂因复杂性。一是法铡方面豹原因。如法律、法规、规章规定不骧，在授权 上发生交叉重叠；各行政主体对同一法规的理解不同；上、下级法规、规章相抵触。 国张忠军：行政机关间的权限冲突及其解决途径，载 ，载文史博览2 0 0 6 年第1 0 期。 法治视野下夔露政主体权限冲突解决路径磅究 第一章撂政走体投隈冲突概要 定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。 环保总局认为，淮河水利委员会理应科学核定并依法向环保部门提出限制排污总量建 议，而不是自行发布。而水利部官员在对外解释其法律依据时，则省略了“向环境保 护行政主管部门”这一语句。囝 ( 3 ) 上、下级法规、规章相抵触 我国立法主体过多，省级政府及其所在地的市和国务院批准的计划荜列市及全国 较大的市，分别有制定法德、法规、规章的权力。其他各级政府虽无立法权，僵都可 以制定在本辖区范围内具有普遍约束力的规范性文件，成为辖区内行政执法的依据之 一，造成了立法上的混乱与矛盾。 2 体制根源 行政机关职能部门的设置随需要而定，没有严密的组织法规范。在我国豳前一些 县级行政组织职能部门上，存在如下现象： ( 1 ) 设哪些部门，不设哪些部门，往往随主要领导的喜好焉定，领导对哪一方 葱的工作比较重视，主管哪一方蘧工作的机构就得到加强，相反，对哪一方面的工作 没有引起高度重视，那一方面主管机构就受到削弱或被撤并。人治因素比较多，主要 随领导的喜好而定。这样形成的地方组织机构系统，难以有其科学性，无法将地方行 政组织的各项职能分解合理配置给各职能部门，其结果必然是有些方面存在多头管 理，造成职能交叉重叠，有些方面无入管理，造成管理的死角。 ( 2 ) 上级监务主管部门要求上下对习，在地方行政组织中设立相应的对髓部门。 上面宏观管理采取条条管理的方式其弊端并不显现，蔼作为基层管理单位的县级行政 组织，其过细的专业分工，在管理中各主管部门之间难免发生职能冲突。 ( 3 ) t 作方式上的运动主义影响到地方行政组织的机构设置就为了完成上级布 鼍的某一方面中心工作或表示对某一方面工作的重视，随意增设各种临时机构。这些 临时机构在某一时间内负责某一项专门的工作任务，临时机构一般没有行政主体地 位，有的由业务比较相近的几个部门组成，由县领导挂帅，工作入员从职能部门临时 抽调，不具体执法，工作中遇到有执法的任务，交由执法部门去办。稳时枧构主管的 工作任务一般已京相应的主管部门，只是为了体现领导对该项工作的重视瑟增设机构 。易谨、刘志英；行政权力冲突：个不容忽视的现象，载文史博览2 0 0 6 年第2 0 期。 1 2 法淦我搿下的行政主体毅疆冲突鳃次路径瓣究 第一掌 亍致主髂权袋净突概要 集中管理。这从积极的角度看似乎加强了这一方面的王作，但从另一个角度看，凌于 随意增设临时机构，不仅冲击了正常的行政管理秩序，给人们造成了管理忽冷忽热的 印象，而且，由于临时机构与原职能部门的工作任务是相同的，增设临时机构相应地 削弱了政府职能部门的作用，并且进一步加剧了职权冲突。 ( 4 ) 设置机构时不考虑新设机构与原有有关职能部门之间或新设机构相互间的 衔接和合理分工，造成政出多门，多头管理，没有主次。 ( 5 ) 行政机构一方面是视构严重超编，另一方面却表现为枫擒不健全，该设的 机构没有设，导致在行政管理中出现管辖空自地带。从广义上丽言，这也是职责不明， 权限冲突的表现， 3 部门利益的驱使 行政权力冲突导致“厮打无非说明了行政机关工作人员的执法行为偏离了公共 利益导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。执法权力是一种 公共权力，本是用来为大众谋福利的，应是纯洁无瑕的。但由于公共财政体制的缺陷， 且由于没有严格的用税收保证政府公职人员待遇和部门办公、开支的法规与制度，对 一些管理部门往往给足政簧却不给足钱，在这种实质上是怂恿利用公权创收的情况。 下，部门利益必然会恶性膨胀起来，有关管理部门免不了在提供公共服务过程中往往 以部门利益为导向。正是由于部f - j n 益的存在，使得他们热衷于在职责交叉与职责延 伸中混水摸鱼，乱中取利，使得他们明日张胆借依法行政之名行“依法打架 之实， 使得某些行监管理体制长期处子一种部门管理冲突之中，难以使政府职能及时转交到 经济调节、社会管理、市场监管、公共服务的定位上来，把正常的致府服务变成有偿 服务甚至变成一些公权部门谋私利的工具。回 4 转轨的现实原因以及经济社会事务的复杂性和关联性 由于经济政治体制改革处于攻坚阶段、社会处于转型期的特殊性，在诸多不确 定因素的情况下，要科学有效配置行政权限以适应经济社会发展要求，还有相当大 的难度。 即使体制改革到位、法制健全，毒于经济社会生活的复杂性，在某些领域，行政 主体之间的权限存在交叉重叠具有客观必然性。 $ 金雷坤：依法行政豹现实基础，中莺致法大学瑶舨社2 0 0 1 年敝，第1 6 4 - 1 6 7 页。 由易谨、刘志英；行政权力冲突：一个不容忽视的现象。载文史博览2 0 0 6 年第l o 期。 1 3 法治视野下熬缝政主体权限游突解决路径研究第一章行政主体权攫净突横要 四、我国现有行政主体权限冲突解决方法之梳理 ( 一) 法律法规梳理 我国现行法律法规及其健规范性文件关于行政机关权羧问题的规定主要体现在 宪法第8 9 条：“国务院行使下列职权( 3 ) 规定各部和备委员会的任务和职 责，统一领导各郝和备委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行 政工作；( 4 ) 统一领导全国各级园家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖 市的国家行政机关的职权的具体划分；( 1 3 ) 改变或者撤销各部、各委员会发布 的不适当的命令、指示或者规章；( 1 4 ) 改变或者撤销地方各级豳家行政机关的不适 当的决定和命令；和1 0 8 条：“县级以上豹地方各级人民政府领导所属各工作部 门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适 当的决定。 国务院组织法第l o 条：“各部、各委员会工作中的方针、政策、计 划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和目务院的决定， 主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。 地方各级人民代 表大会和地方各级人民政府组织法第5 5 条：拜全国地方各级人民政府都是圈务 院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。地方各级人民政府必须依法行使行政 职权。”第5 9 条：“县级以上地方人民政府行使下歹l 职权( 3 ) 改变或者撤销所 属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令； 和第6 6 条：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并 且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、 自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或 者行政法规的规定受函务院主管部门的韭务指导或者领导。立法法第8 2 条：崭部 门规章之溜、部门规章与地方政府规章之闻具有阋等效力，在各垒的权限范围内施 行。第8 6 条：“地方性法规和部f j 规章之间对同一事项的规定不一致，不能 确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定 在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表 大会常务委员会裁决；( 3 ) 部门规章、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的 规定不一致时，由国务院裁决。 第8 7 条：靠法律、行政法规、地方性法规、自治条 例和单性条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限 1 4 洼渗鬣努下豹褥致主体权羧冷突解决路径研究。 第一章露政主体毅陨冲突概要 予以变更或者撤销：( 王) 超越权限的； 第8 8 条：“( 3 ) 国务院有权改变或 者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；( 6 ) 省、自治区的人民政府有权改 变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。 行政处罚法第2 1 条：“对管 辖权发生争议的，提请共同的上一级行政机关指定管辖。一行政监察法第1 7 条： 虬”行政机关之间对管辖范围有争议的，由其共同的上级监察机关决定。行政 诉讼法第5 3 条：“入民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的 行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人 民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、国务院的行政法 规制定发布的规章，人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制 定、发布的规章不一致的，以及园务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最 高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。规章制定程序条例第2 4 条：“有关 机构或者部门对规章送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分正等闯题 有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当 将主要闻题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部f 或者本级人民政 府决定。 国务院行政机构设置和编制管理条例第6 条：“国务院议事协调 机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议 定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理”第2 3 条：“国务院行政机构违反本条例规定，有下列行为之一的，由国务院机构编制管理 机关责令限期纠正；途期不绑正的，由国务院机构编制管理机关建议国务院或者国务 院有关部门对负有直接责任的主管人员和其他责任人员蔽法给予行致处分；( 3 ) 擅自扩大职能的国务院法制办公室职能配置内设机构和人员编制规定的通知 ( 国办 1 9 9 8 3 9 号) 以及民族区域自治法、香港特别行政区基本法和澳门 特别行政区基本法的相关条文和其他权限协调规范等。回 ( 二) 实践层面透视 在实践中，权限冲突的解决方式主要以行政系统内部为中心、外部为补充，一般 有三j | 哮途径：( 圭) 互不隶属麴上下级行政机关之闻的冲突，与囝级机关的冲突处理方 式一样，由共同的上级机关解决，具体为不同省份行政机关之间的权限冲突出国务院 。裘璎、何琼：浅论我国机关诉讼的构建，载浙江公安高等专科学校学报2 0 0 6 年第5 期。 1 5 法活褪翳下载行致主体权限冲突艇决路径研究 第一霉行政妻葵权羧冲突概要 裁决；省内地方行政机关之闻的纠纷由省政府裁决；中央部门与省内地方政府或者其 他行政机关之间的纠纷由中央政府裁决。( 2 ) 部门之间自行协商解决。我困各级政 府尤其是国务院成立了一系列的跨部协调组织，这种协调组织主要是协商处理“齐抓 共管事项”，同时也根据协调规范附带解决部门之间的权限冲突。( 3 ) 通过行政诉 讼间接解决行政主体权限冲突。在法律对行政机关的权限有明确规定的情形下，无权 。 行政机关对行政相对人依有权行政机关的行政决定( 如许可或确认) 所为的行为进行 处弱、否定或者相反，弓| 发权限冲突，由行政相对入提起撤销之诉，法院经审理判决 撤销无权行政机关的行政决定或维持有权行政机关的行政决定，这种权限冲突便得以 间接解决。而对于消极的权限冲突，由行政相对人提起行政不作为诉讼，也可以在一 定程度上缓解权属间的紧张。回 五、我国现有行政主体权限冲突解决方法之弊端 一 上述法律法规对同级部f j 之间、纵向政府之间的权限争议虽有关涉但存在三个方 厦的不足：一是条文过于笼统和原则，操作性不强。尽管有关规范明确了权属纠纷的 处理，其往往只是一两句话高度概括，均缺少对于启动程序的规定，即哪些主体、依 照什么样的程序提请有关机关来解决行政机关之间的权限冲突，没有作明确的规定。 如国务院法制办公室职能配置内设机构和人员编制规定的通知规定“部门之间在 有关法律、行政法规实旄中盘现矛盾和争议可由法制办协调 ，但协调的启动主体及 程序、协调的过程与时限、协调不服的替代性方案等均不明确。又如规章制定程序 条例第2 4 条“有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分 工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调”，对此“协调 ，该法处理得显然 过于原则化。二是缺乏配套规范的密切衔接。如地方政府组织法第6 6 条规定“地 方政府各工作部门受本级政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级主 管部门的业务指导或者领导，暂且不论该法条圈避了业务指导或领导的形式、权限 以及如何与圈级政府的统一领导协调等实质性杰容，就其所指称的相关“法律或者行 政法规 来说，由于缺乏系统的法规梳理致使这种规范在执法中难以寻觅、选择与取 舍。三是尽管我国存在专门负责政府间横向权限冲突的调整规范，且其处理权属纠纷 。黄先雄： 论我国行政祝关权限争议的演律规铡一筑凡例“部门之争”谎歼去。载鬻家行政学院学撮 2 0 0 6 年第2 期。 1 6 法淦视瓣下兹行政主体毅限净突鳃决路径硪究 第一章行政童馋权限冲突概要 的规定比上述列举的法规要翔实，但对于协调不成发生争议的解决方案同样未涉及。 国四是效率不高。例如，在相关行政案件中，法院要不要将这样的争议上报、何时上 报等，均具有很大的随意性，省级人民政府或国务院在多长的时间内应当作出裁决， 法律亦无规定，这就导致了实践中行政机关之间的纠纷根本不可能得到及时解决，从 而极大地影响了行政效率，同时也使得某种社会关系处于不确定状态，损害了公麸利 益。 实践层面上的三种解决进路存在着如下缺憾；前两种内部处理方式制度化、规范 化严重不足，既缺乏具体的法律法规依据，又没有系统丽明确的程序保障，导致了部 门保护主义的普遍滋生、行政效率的下降及相对人权益的受损。同时，对于笫一种方 式，过分依赖于上级机关的调停还将制约冲突机关主动寻求沟通、交流之自我解决的