人民银行与银监部门界限模糊职责研究[权威资料]

人民银行与银监部门界限模糊职责研究 本文档格式为 WORD,感谢你的阅读。 摘要：人民银行与银监会机构分设后，尽管新修订的中国人民银行法和银行业监督管理法分别对人民银行与银监会的职能作了详细规定，但在实际施行中还是存在支付结算管理、信贷政策制定和执行等部分职责界限模糊问题，这不利于人民银行有效履职，也不利于银行业的有效监管。为此，需要从相关法律法规的完善和金融监管协调的加强两个方面加以改进和完善，以有效防范金融风险。 关键词：人民 银行；银监会；监管职责；界限 20 世纪 80 年代以前，大多数国家的中央银行是银行业乃至整个金融业的监管者。而 20 世纪 80 年代以后，在部分发达国家出现了银行监管职能与中央银行分离的新现象。尤其是英国政府于 1997 年进行了银行监管体制改革，将英格兰银行的银行监管职能分离出来。这一改革趋势在我国引起了是否分离人民银行的银行监管职能的激烈争论，直到 2003年，中国银监会的成立才结束了这场争论。中国银监会的成立，标志着人民银行多年以来集货币政策职能与银行监管职能于一身的监管模式的正式终结，对人民银行产生了深远 影响，这影响既有积极方面的，如提高了人民银行的独立性，有利于其更好地履行货币政策职能等；但同时，也带来了新的问题：银监会成立后，我国的银行业监管模式是银监会与人民银行的协同分业监管模式，在此模式之下，如何明晰二者的职能分工就成为迫切需要我们解决的一个问题。这一问题若能有效解决，将有利于保障我国银行监管的有效性，防范金融风险，并能促进我国银行业金融机构的稳健发展。尤其是在 2008 年以来全球金融危机的背景下探讨这一问题就更具有实际意义。本文以人民银行职责的演变为切入点，从人民银行与银监部门履职实践出发，对这个重 要课题进行积极探索，并在此基础上明晰两者职责界限及完善二者分工与协调机制。这不仅具有重要的理论意义，而且具有极大的实践意义。 一、人民银行职责演变 从 1948 年 12 月 1 日中国人民银行成立之初起，人民银行就承担起了对金融业进行监管的职能。新中国成立后，人民银行负责全国金融机构的管理工作，并在全国建立了组织机构体系。但在改革开放之前的 30 年内，人民银行还不是真正意义上的中央银行，而是商业银行、政策性银行以及中央银行的综合体。 1979 年我国进行了金融体制改革，中国农业银行、中国银行等机 构先后成立，人民银行开始逐渐向中央银行转型。随着 1984 年中国工商银行的成立，人民银行开始专门行使中央银行职能，制定货币政策，并行使金融监管职能。从此，我国的中央银行制度开始确立并不断发展。1984-1992 年期间，人民银行身兼货币政策与金融监管两项职能。在这一时期人民银行负责对全国银行业、证券业、以及保险业的统一监管。而 1992-1998 年期间，我国先后成立了中国证监会和中国保监会，将证券业和保险业的监管职能从人民银行分离出来。为了加强对银行业的监管，防范金融风险， 2003 年全国人大常委会通过了中华 人民共和国银行业监督管理法（以下简称银行业监督管理法）和新修订的中华人民共和国中国人民银行法（以下简称中国人民银行法），成立中国银行业监督管理委员会，履行原由人民银行履行的银行监管职能。至此，人民银行统一行使货币政策和金融监管职能的模式正式结束，转而更专注于货币政策职能的实施，但仍保留了人民银行一些重要的银行监管职能（详见表 1），并且新中国人民银行法第五章 “ 金融监督管理 ” 专章规定了人民银行的九项金融监督管理权。 中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人的下列行为进行检查监督： 执行有关存款准备金管理规定的行为；与中国人民银行特种贷款有关的行为；执行有关人民币管理规定的行为；执行有关银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理规定的行为；执行有关外汇管理规定的行为；执行有关黄金管理规定的行为；经理国库；执行有关清算管理规定的行为；执行有关反洗钱规定的行为。中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融 稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。中国人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。注：根据中国人民银行法的相关条款整理 二、人民银行与银监部门职责界限模糊问题 人民银行与银监会机构分设后，尽管新修订的中国人民银行法和银行业监督管理法分别对人民银行与银监会的职能作了详细规定，但在实际施行中还是存在部分监管职能归属不明等职责界限模糊问题。 （一）规则制定权可能出现冲突 2003 年修订的中国人民银行法规定人民银行有权发布与其履行职责有关的命令和规章。而银行监督管理法第 15 条规定，银监会 “ 依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则 ” 。据此，人民银行与银监会都有制定规章、规则的职能。但由于缺乏有效的沟通和协调，银监会和人民银行各自制定的规则可能存在矛盾和冲突，降低银行监管的有效性。如商业银行服务价格管理暂行办法（以下简称办法）的颁布而引发的价格标准争议便是典型例证。办法第 5 条规定： “ 商业银行服务收费实行政府指导价的项 目主要是涉及广大居民和企业利益的收费项目，包括办理银行汇票、银行承兑汇票、本票、支票、汇兑、委托收费、托收承付等人民币基本结算类业务 ” 。第 6 条又规定银监会和国家发改委“ 可根据银行服务的市场竞争情况和对广大居民和企业的影响程度，确定实行政府指导价的其他收费项目和收费标准 ” 。但是人民银行的规定却与此不同，人民银行关于商业银行服务价格管理的规定第 8 条规定： “ 除电子汇划实行政府指导价以外，商业银行的其他业务可以实行市场指导价，具体定价标准由各商业银行依实际情况自行执行收费标准 ” 。两种规定的不同，致使商业银行在实 际操作中无所适从。 （二）部分具体监管职能界限模糊 1、支付结算监管职能的双重归属。中国人民银行法第 4 条规定了人民银行有 “ 维护支付、清算系统的正常运行 ” 的职能，同时该法第 27 条规定 “ 中国人民银行应当组织或者协助银行业金融机构相互之间的清算系统，协助银行业金融机构相互之间的清算事项，提供清算服务。具体办法由中国人民银行制定 ” ； “ 中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则 ” 。目前，支付结算系统由人民银行的直属事业单位清算中心负责管理，清算中心 “ 不仅为商业银行的支付结算活动制 定相关法规、对业务活动中产生的纠纷进行协调、提供网络设备支持服务，还对商业银行的支付结算业务负有检查监督的职能 ” 。可见，现行法律中并没有对支付结算监管职能的归属作出明确规定。实践中人民银行分支行在进行执行清算管理规定的执法检查时，经常发现商业银行有压单、压票等延压客户资金的违规行为，宥于商业银行法关于支付结算监管权授予银监会的规定，而不能进行处理。 2、信贷政策的制定和执行问题。信贷政策是是人民银行货币政策的一个重要传导渠道，同时信贷政策的制定和实施也要受货币政策的影响。中国人民银行法只规 定人民银行履行 “ 依法制定和执行货币政策 ” 的职责。但是信贷政策又是保障商业银行规范经营的重要手段，银监会履行职能的一项重要内容就是要制定和完善包括信贷政策在内的银行监管制度与规则。实践中银监会与人民银行都有在进行信贷管理工作。但由于缺乏必要的沟通和协调，发生冲突就难以避免。如 2004 年 2 月，银监会曾公布商业银行房地产贷款风险管理指引（修改意见稿）征求公众意见，就与人民银行发布的关于进一步加强房产信贷业务管理的通知（银发 2003121 号）的有关内容相冲突。银发 2003121 号文件规定： “ 商业银行 房地产贷款余额与总贷款余额比不得超过30%” 。而银监会认为对商业银行的监管原则是流动性、安全性和效益性，无权限制商业银行在某一行业中的投资比例。银监会的 “ 监管宽容 ” 可能导致中央银行货币政策在传导过程中产生 “ 梗阻 ” 效应，货币传导机制遭到破坏，不能达到预期的政策效果。 3、外汇监管部分职能归属不明。外汇政策从属于一国货币政策范畴，在我国实际上是由人民银行负责外汇政策和管理业务。机构分设以后，人民银行仍负责制定国家外汇政策，但一些具体的外汇管理工作需要在人民银行与银监会之间进行适当分权以适应形势需要。例 如，机构分设后外汇资产负债比率指标由谁来负责监控；人民银行具有检查监督商业银行外汇业务、调节外汇市场等权力，这与银监会的外汇管理权限具有交叉，二者如何区分、协调均没有做出明确规定。以 2003 年 10 月银监会颁布的汽车金融公司管理办法为例，该办法明确规定 “ 汽车金融公司设立和开展业务中涉及汇兑管理、利润汇出、向非居民发放汽车消费贷款、资本金管理等外汇管理事项的，由有关监管部门会同国家外汇管理部门做出相关规定 ” ，但如何划分银监会与外汇管理部门的职能权限并没有加以详细说明。 4、利率监管的割裂。根据商 业银行法第七十四条规定将利率违规行为的监管权赋予了银监会。而中国人民银行法规定人民银行 “ 依法制定和执行货币政策 ” 、 “ 确定中央银行基准利率 ” ，这样的制度安排割裂了利率制定与利率执行的联系。人民银行开发使用了利率监测系统，可以全面覆盖利率执行情况，监管利率违规处于更有利的地位。对利率的执行进行监管更有利于制定货币政策和实施宏观调控。因此，利率的制定和执行监管职责应明确由人民银行负责。 5、金融信息安全监管问题。 2008 年的 “ 三定方案 ” 规定人民银行 “ 指导金融业信息安全工作 ” ，实践当中，人民银行总行 对银行业金融机构开展了金融信息风险安全提示，分支机构开展了网上银行、银行卡安全与合规管理，有的分支行还将金融信息安全检查纳入综合执法检查，但缺乏法律依据支持人民银行科技部门成为行政执法检查部门，对于发现的商业银行金融信息安全方面存在的问题，也缺乏合法的手段和方式进行处理，仅仅依靠约见谈话、通报批评等非法律方式加以约束。而与此同时，经中央编办批准，银监会于2012 年 8 月设立信息科技监管部，加强了银行业信息科技监管督导和专项排查。 6、金融创新职能的双重归属。金融创新会导致金融机构的内在不稳定性，增加 系统性风险，因此银监部门需要依法将各种创新活动纳入监管范围，规范和控制风险过大的金融创新，维护正常的金融秩序。同时，金融创新对货币政策也具有重大影响，会导致货币总量定义的混乱，降低货币政策中介目标的可测性、可控性和相关性，改变货币政策传导机制，因此，人民银行也必须对金融创新活动进行监测、管理和调控。在金融衍生产品的监管上，究竟以谁为主、人民银行与银监会如何分工协调成为迫切需要解决的问题。如在金融控股公司的监管方面，目前的金融法律均没有授予人民银行或银监会对金融控股公司的完全（或主要）监管权，使得实践中大量涌 现的金融控股公司游离于法律监管之外，潜伏着金融风险。 （三）金融监督管理协调与信息共享的牵头部门不明问题 中国人民银行法第九条规定：国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定。银行业监督管理法第六条规定：国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。但由于相关法律、法规没有明确金融监管协调机制的牵头单位，导致直到目前，金融监管协调机制都还没有常态的、具体的制度性安排。由于缺乏制度性的金融监管协调机制，人民银行和银监会履职 的效果都受到影响。 此外，在人民银行与银监部门在最基本的信息共享方面也没有建立相关的常态化机制。根据中国人民银行法第 35 条和银行业监督管理法第 32 条规定，人民银行和银监部门都有权要求报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料等。这样，就会产生银行业金融机构重复报送和监管部门重复收集、重复建设的问题，尤其是在统计口径、统计科目有不同要求的情况下还会增加报送机构的成本，影响金融统计的权威性。 三、相关建议 明晰二者的职能分工，需要从法律法规的完善和金融监管协调的加强两个方面 “ 双管齐下 ” 加以改进和完善，以有效防范金融风险。 （一）加快人民银行履职有关法律、法规修改完善 一是在科学划分职能的基础上，推动履职核心法律依据中国人民银行法的修改。进一步厘清人民银行、银监会职责分工，科学划分职能，防止出现监管真空和监管的重叠，特别是必须对各自边缘职能进行明确地划分。比如从法律层面将人民银行支付结算监管权、信贷政策制定、存贷款利率监管、对金融控股公司的监管权、对金融信息安全的指导监管权法律化。 二是完善和丰富人民银行的监管手段。法律上 赋予人民银行制定和传导货币政策的有效手段，如收集和获取经济金融信息的手段和传导货币政策的督查手段等，为建立高效、灵活、有效的货币政策传导机制奠定良好的基础。同时，增加人民银行对于支付结算、利率违规方面的监管权，细化人民银行维护金融稳定的法律途径、手段和方式等，重点解决人民银行部分职责 “ 有职责，无手段 ” 和职责界限模糊不清的问题，更好地促进履职。 （二）加快完善人民银行与银监部门的协调合作机制 解决目前人民银行与银监部门界限模糊职责的问题，还需要在二者之间建立一个经常性的、多层面的协调和信息共享机制。 一是加强沟通，建立科学而灵活的协调机制。建立健全人民银行与银监、保监、证监部门的金融监督管理协调机制，建立定期联系会议制度并附设秘书处等方式，定期或不定期地召开联席会议，及时沟通有关金融市场风险和运营情况等。此外，各级人民银行和银监部门双方应通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排，以实现部门间的协调统一，共同维护银行业稳健的发展。 二是加快建立健全人民银行与银监部门的信息共享机制。以制度形式明确有关人民银行与银监会信息共享的内容和形式，以及共享的原则和标准，应负的法 律责任等。同时，加快金融业电子化、信息化进程，建立人民银行与监管部门间的监控中心数据库，开发统一的非现场和现场检查情况反映软件系统，形成集中、统一、高效的金融信息来源，实现信息资源共享。 参考文献： 1管媛媛我国央行职能分离：问题和对策探讨 D南京财经大学硕士学位论文， 2008 2杨继勇央行直接监管职能分离后的相关问题研究 D西南财经大学硕士学位论文， 2007 3人民银行淮北市中心支行课题组人民银行与金融监管部门协调机制研究 J金融纵横， 2004（增 刊） 4中国人民银行长沙中心支行课题组人民银行履职法律体系评估与完善建议 J金融经济， 2011（ 24） 5宾岳成央