（管理科学与工程专业论文）我国公共工程投资项目绩效审计问题研究.pdf

哈尔滨工程大学硕士学位论文 摘要 随着经济的发展 政府投资的重点转向了公共工程领域 有效地拉动了 经济增长 但是政府公共工程投资也暴露出了一些不容忽视的问题 主要是 投资绩效不理想 损失浪费严重 低水平重复建设 面对这些情况 审计机 关不仅要对项目建设资金使用中的不合法 不合规行为进行审计 而且要对 资金使用效率 效果进行审计 也就是对公共工程投资进行绩效审计 论文采用定量与定性相结合的方法 阐述了我国开展公共工程投资项目 绩效审计的必要性和可行性 引入外部效应理论和有效供给理论作为理论支 持 对公共工程投资项目绩效审计的目标进行了重新定位 提出了公共工程 投资项目绩效审计的双层次目标 并以双层次目标为基础 兼顾影响公共工 程投资绩效评价的各项因素 借鉴国外绩效评价的成功经验 构建了公共工 程投资项目绩效审计的评价指标体系 利用罗芳污水处理厂绩效审计资料进 行了实证分析 通过实证分析验证了绩效评价指标体系的适用性 针对我国 目前公共工程投资项目绩效审计的现状 分析了应用绩效评价指标体系将面 临的问题 并对这些问题的原因进行了深入剖析 提出了公共工程投资项目 绩效审计评价指标体系应用的保障措施 公共工程投资项目的绩效审计不同于一般的建设项目经济效益审计 更 多的是关注社会效益 对公共工程投资效果的评价应该更加全面 在注重经 济效益的前提下 还应该关注社会效益和环境效益 在未来的审计理论研究 和审计实践活动中 应将这种新的审计理念和审计方法应用于公共工程投资 效果的评价之中 关键词 公共工程投资绩效审计 经济性 效率性 效果性 哈尔滨t 稃人学硕十学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m y t h ee m p h a s i so fg o v e r n m e n t a li n v e s t m e n t h a st u r n e dt ot h es p h e r eo fp u b l i ce n g i n e e r i n g w h i c hh a se f f e c t i v e l yp u l l e dt h e i n c r e a s eo fe c o n o m y m e a n w h i l e s o m eb n n e g l e c t e d p r o b l e m sh a v ea l s o e x p o s e d s u c ha su n i d e a li n v e s t m e n tp e r f o r m a n c e s e r i o u sl o s sa n dw a s t e l o w l e v e lr e c o n s t r u c t i o ne t c f a c i n gt h e s es i t u a t i o n s t h ea u d i ta g e n c i e sn e e dt oa u d i t n o to n l yt h ei l l e g a la n di r r e g u l a rb e h a v i o r sb u ta l s ot h ee f f i c i e n ta n de f f e c t i v ei n m a k i n gu s eo ft h ec o n s t r u c t i o nf u n d s t h a ti st oc o n d u c tp e r f o r m a n c ea u d i to n p u b l i ce n g i n e e r i n gi n v e s t m e n t t h ep a p e re m p l o yb o t hq u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v em e t h o d s s u p p o r t e db y o u t e re f f e c tt h e o r ya n de f f e c t i v es u p p l y i n gt h e o r y i l l u s t r a t e st h en e c e s s i t ya n d p o s s i b i l i t yt oi n t r o d u c ep u b l i ce n g i n e e r i n gi n v e s t m e n tp r o j e c t p e i p a u d i ti n c h i n a a n dr e p o s i t i o n st h eo b j e c t i v eo fp e r f o r m a n c ea u d i to np e i p a n dp r o p o s e s t h et w o t i e ro b j e c t i v eo fp e r f o r m a n c ea u d i to np e i p b a s e do nw h i c ht h ep a p e r c o n s t r u c t st h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo fp e r f o r m a n c ea u d i to np e i p v a r i o u s f a c t o r st h a ti n f l u e n c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp e i p a sw e l la ss u c c e s s f u l e x p e r i e n c e sf r o ma b r o a da r ea l s oc o n s i d e r e d e m p i r i c a la n a l y s i si sc o n d u c t e db y u s i n gt h ed a t ao fp e r f o r m a n c ea u d i tf r o ml u o f a n gw a s t ew a t e rt r e a t m e n tp l a n t a n dt h es u i t a b i l i t yo ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mi s p o s i t i v e l y v e r i f i e d i nv i e wo fe x i s t e ds i t u a t i o no fc h i n e s ep e r f o r m a n c ea u d i to np e i p t h e p a p e ra n a l y z e st h ep r o b l e m sf a c e di nt h ea p p l i c a t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i n d e xs y s t e m a sw e l la st h e i rd e e p l yr e a s o n s f i n a l l yp r o p o s e st h ea s s u r a n c e s t r a t e g i e si ni m p l e m e n t i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo f p e i p d i f f e r e n tf r o me c o n o m i cb e n e f i ta u d i to ng e n e r a lc o n s t r u c t i o n p r o j e c t p e r f o r m a n c ea u d i to np e i pp a sm o r ea t t e n t i o no ns o c i a lb e n e f i t t h ee f f e c t e v a l u a t i o ns h o u l db em o r ec o m p r e h e n s i v ea n dp a ya t t e n t i o nt os o c i a lb e n e f i ta n d e n v i r o n m e n tb e n e f i tw i t ht h ep r e c o n d i t i o no f e c o n o m i cb e n e f i t t h i sn e wi d e aa n d m e t h o do fa u d i ts h o u l db ea p p l i e di nt h ee f f e c te v a l u a t i o no np e i pi nt h ef u t u r e 哈尔滨t 稃大学硕十学付论文 a u d i tt h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n dp r a c t i c e k e yw o r d s p e r f o r m a n c ea u d i to np u b l i ce n g i n e e r i n gi n v e s t m e n t e c o n o m y e f f i c i e n c y e f f e c t i v e n e s s 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明 本论文的所有工作 是在导师的指导 下 由作者本人独立完成的 有关观点 方法 数据和文 献的引用已在文中指出 并与参考文献相对应 除文中已 注明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或集体已 经公开发表的作品成果 对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体 均已在文中以明确方式标明 本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担 作者 签字 日期 胡年 月 e l 哈尔滨t 稃大学硕十学付论文 第1 章绪论 1 1 论文写作背景及意义 1 1 1 论文写作背景 公共工程投资是资本运营和资本增值的一种重要方式 是国家重新配置 社会资源 自然资源的基础性活动 构成财政支出的重要组成部分 公共工 程投资管理也是财政管理的重要组成部分 是政府实施宏观调控的重要手段 随着以建立公共财政为目标的财政体制改革的不断深入 公共财政体系的框 架逐渐完善 政府职能由原来的对社会经济各方面的全面干预 逐步转变为 对市场失效部分进行补充 政府投资的重点转向了公共投资领域中的非竞争 性项目 特别是近几年 政府不断加大社会公共工程投资 但是由于投资管 理不到位 导致投资领域暴露出一些不容忽视的问题 突出表现为 低水平 重复建设 严重的损失浪费和资产流失 建设市场秩序不规范 投资效益差 效率低 面对这些情况 审计署在 2 0 0 3 年至2 0 0 7 年审计工作发展规划 中提出 积极开展绩效审计 促进提高财政资金的管理水平和使用效益 要 求审计机关不仅要对项目建设资金使用中的不合法 不合规行为进行审计 而且要对资金使用的效率 效果进行审计 这说明今后一段时间内公共工程 投资项目的绩效审计将是今后审计的重心和发展方向 开展公共工程投资项 目绩效审计 意味着我国投资审计层次的提升和审计内涵的拓展 由于公共工程投资项目绩效审计在我国还处于探索阶段 主要由审计署 近两年对个别重大项目组织实施了绩效审计试点工作 基层审计机关在审计 实务中很少开展 对开展绩效审计的意义认识不够全面 对公共工程投资项 目绩效审计的涵义 目标等方面的认识还没有统一 理论研究处于起步阶段 没有形成完整的理论体系 并且绩效审计具体实旎过程中缺乏规范的操作程 序 方法和绩效评价指标体系 导致很多人对政府绩效审计结论是怎样得出 的并不清楚 这严重阻碍了政府绩效审计的发展与完善 目前学术界普遍认 为缺乏具体的评价指标体系是阻碍我国绩效审计发展的一个主要原因 如何 建立符合我国国情的政府投资绩效审计评价指标体系是当前政府投资绩效审 哈尔滨t 稃人学硕十学付论文 计研究的重点 基于这样的背景 本文针对我国公共工程投资绩效审计的现 状 阐述了建立公共工程投资绩效审计评价指标体系的必要性 建立了公共 工程投资绩效审计的评价指标体系 并通过实证分析的方法验证了评价指标 体系的可行性 期望在政府绩效审计理论的完善和政府公共工程投资绩效审 计实践的指导方面能有新的突破 1 1 2 论文写作意义 公共工程投资项目绩效审计是政府绩效审计的组成部分 在我国正处于 萌芽阶段 究其原因是由于我国政府审计本身的发展不足 不能为政府绩效 审计提供很好的内 外部条件 再者 政府绩效审计尚未大规模开展 实践 经验少 理论研究也相对滞后 给我国开展公共工程投资项e l 绩效审计造成 了很大的障碍 鉴于公共工程投资项目绩效审计的重要性 以及国内在此方 面研究的不足 本文以政府公共工程投资项目作为研究对象 借鉴国内外政 府绩效审计和国内工程审计的研究成果 构建我国公共工程投资项目绩效审 计评价的理论体系 公共工程投资绩效审计评价指标体系是公共工程投资绩 效审计评价的核心内容 也是公共工程投资绩效审计理论框架中的不可缺少 的一部分 为建立我国政府投资绩效评估体系提供保证 政府投资绩效审计 是政府绩效评估监督中的一部分 评价指标体系的建立完善了监督体系 从 而为整体的政府绩效评估奠定了基础 在现阶段开展公共工程投资绩效审计 可以使公众对公共工程投资进行 有效监督 公共工程投资主要来源于国家财政性资金 其实质是由政府代表 社会公众 按公众的意愿进行投资 提供市场机制不能有效提供的公共物品 和服务以满足公众的需要 通俗地说 就是以众人之钱 办众人之事 因此 社会公众作为公共资源的所有者不仅需要了解政府公共工程的建设情况 而 且还需要获得政府使用和管理公共工程的效率和效果等方面的信息 审计机 构作为第三者 向公共工程的投资者提供客观公正的绩效审计报告 披露投 资者所需要的信息 有利于社会公众对公共工程进行有效监督 开展公共工 程投资绩效审计 还有利于国家完善投资管理体制 公共工程建设 尤其是 公共基础设施建设是推进工业化进程的基础条件 是社会文明进步的标志 对扩大内需和推动经济增长具有显著作用 1 但是 我国基础设施和基础产 2 哈尔滨t 稃人学硕十学何论文 i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 宣i i i i i i i i i i i i i i i 业发展滞后 长期成为制约经济发展的 瓶颈 为此 政府改革了投资政策 调整了投资方向 逐步退出竞争性 营利性的投资领域 加大了对政府公共 工程等非盈利领域的投资力度 政府对公共工程的投资是否达到了预期效益 投资效果如何 这就需要通过绩效审计予以客观评价 通过绩效审计来揭示 投资建设过程中存在的问题 深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经 济发展的方面和环节 从而不断完善投资管理体制 另外 开展公共工程投资绩效审计 能够有效遏制 形象工程 政绩 工程 的蔓延 在公共工程投资过程中 首长 项目较为普遍 由于现行体 制的弊端造成了行政部门自己监督自己 缺乏对权利有效的制约和监督 造 成在公共工程的决策 审批 监督 建设资金的支配等环节滥用权利 劳民 又伤财的 形象工程 政绩工程 层出不穷 公共工程绩效审计就是要通 过对政府投资项目的审计和调查 揭露问题 提出建议 加强对权利的制约 和监督 有效遏制 形象工程 政绩工程 的蔓延 开展公共工程投资绩 效审计 还可以促进我国审计事业的发展 完善审计理论建设 绩效审计是 传统财务审计与管理咨询二者的混合物 传统的财务审计通常是对政府财政 财务收支活动及报告进行审查 对政府财务报告的公允性 真实性 正确性 和合法性做h 评价 绩效审计在吸收财务审计的独立性 客观性和报告技术 优点的同时 又从管理咨询中摄取了专业分析系统和专业分析能力的养分 所以绩效审计对审计人员提出了更高的要求 是提高政府审计水平的一种新 方法 开展公共工程投资项目绩效审计 改变了以往政府审计中片面注重财 务审计的状况 将绩效审计作为审计的中心 为政府审计事业注入了新的血 液 促进了政府审计的发展 同时 也将引起人们对绩效审计的关注和研究 从而也使审计理论不断完善 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 公共工程投资项目绩效审计作为政府绩效审计的细化 它是随政府绩效 审计的发展而发展的 一些西方发达国家如美 英等国 他们在政府绩效审 计的研究时间上远远早于我国 而且他们的经济发达程度以及审计体制等也 为政府绩效审计的发展创造了条件 所以他们在政府绩效审计评价方面的研 3 哈尔滨t 羊早人学硕十学何论文 究也显然比我国成熟 就世界范围来看 美国政府绩效审计评价指标体系的 建设走在世界的前列 美国政府早在2 0 世纪4 0 年代就着手构建政府绩效评 价体系 并有专门的杂志刊载相关学术文章 到了6 0 年代 美国审计总署就 率先把政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性 效率性和效果性并 重的审计 俗称 3 e 审计 随着经济的发展和社会的进步 考虑到环境污 染和生态保护等问题 美国政府又将政府绩效审计扩展至 5 e 审计 即又 增加了对社会效益和环境影响的审计 代表性的研究成果有 美国霍夫拖特 拉大学 h o f s t r au n i v e r s i t y 霍华德 戈林保姆 h o w a r d h g r e e nb a u m 教授 的报告 作为管理工具的管理审计 及1 9 7 2 年美国管理协会出版的 经营 审计 这一时期 美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量 的8 6 1 2 1 足以证明绩效审计在美国政府审计中的地位 政府绩效审计己成 为评价政府业绩的核心指标 绩效审计的迅速发展 已经成为国际范围内政 府审计潮流不可逆转的趋势 绩效审计在英国称为货币价值审计f 起步晚于其他西方国家 关注较 多的是预算支出的效益 考察所花纳税人的钱是否花得物有所值 在英国 政府绩效高低与其使用公共资金的合理程度息息相关 国家审计署因而在评 定政府绩效工作中扮演了一个核心角色 英国国家审计署对政府绩效确定了 三项标准 钱是否花的少 尽可能少地耗费人力 物力和财力 钱是否花得 好 通过比较所投入资源与所产生效益进行评定 钱是否花的明智 通过比 较预期效果与实际效果进行评估 英国政府绩效审计部门以这三项标准为依 据 运用各部门各行业己有的评价指标 对其经济性 效率性和效果性进行 评价 英国在评价方法上也有许多形式 如专家意见法 问卷调查法 实地 考察法 具体评价指标的对比 定性分析 运用统计进行定量分析等 4 j 代 表性的研究成果有 1 9 8 0 年3 月英国政府发表了绿皮书 该文件归纳了与国 家审计机构有关的各种建议 1 9 8 1 年2 月公共决算委员会发表了三卷本的报 告书 即著名的第一次特别报告书 名为 主计审计长的作用 该报告主张 制定相应的法律条款 对公营审计的总体结构进行规定 1 9 8 3 年由国会颁布 了 国家审计法 并于1 9 8 4 年1 月1 日起实施 该法第二部分对经济性 效率性和效果性检查进行了明确的规定 其中第六条规定 主审计长可以检 查任何部门 机构或其他团体在履行职能过程中使用资源的经济性 效率性 4 哈尔滨下稃人孑颂十学付论文 和效果性 5 a 加拿大从1 9 7 7 年开展绩效审计 6 1 9 9 5 年颁布 绩效审计指南 在2 0 0 2 年1 2 月对该指南进行修订和完善 这一时期的绩效审计研究热点是侧重于对 绩效审计评价问题进行研究 现阶段国外关于公共工程投资项目绩效审计方面的研究 大部分放在项 目审计中予以研究 其中着重强调项目建设的经济效益审计 体现在对项目 工期的审计 项目成本的审计 项目质量的审计 投资决策的审计四个方面 含义上主要针对资金节约度的审计 范围上主要针对一个具体项目 内容上 比较注重政策评估和资金节约度的计算 它的实施是建立在比较真实 合规 的基础上的 1 2 2 国内研究现状 我国政府绩效审计的研究是随着环境变迁 实践发展及时代要求而不断 推进的 有着较强的时效性和针对性 严格说来 我国绩效审计理论研究 是从经济效益审计的角度开展的 2 0 世纪8 0 年代末至9 0 年代初 一些学者 开始探讨经济效益审计并翻译介绍国外的部分绩效审计名著 如张国祥等翻 译的美国学者奥 赫伯特等撰写的 管理绩效审计学 这部译著与后来 r e 布朗等撰写的 政府绩效审计 以及约翰 格林撰写的 绩效审计 从理论和实务上开阔了人们关于绩效审计研究的思路 也丰富了绩效审计理 论研究的内容 7 此后又有刘家义 刘大贤 李泽临 竹德操等学者公开出 版其对经济效益审计的研究成果 这些成果侧重于从定义 概念 方法 实 务等方面探讨企业经济效益审计 2 0 世纪9 0 年代中期以后 出现了一次绩效审计研究的高潮 推出了一 系列专著与译著 如李敦嘉的 效益审计的理论结构 1 9 9 6 年1 月出版 邢俊芳等人的 最新国外效益审计 2 0 0 0 年1 月出版 审计署外事司的 国 外效益审计简介 2 0 0 3 年9 月出版 这些著作大都是介绍国外绩效审计案 例及国外政府开展绩效审计的方法 同时 也出现了一些相关学术论文 包 括 我国政府绩效审计标准之探讨 作者 赵奂 国外政府绩效审计及其 启示 作者 张继勋 政府绩效审计 作者 李哲 中 美 法政府绩 效审计环境比较研究 作者 程新生 陶能虹 关于绩效审计的几点思考 哈尔滨t 稃大学硕十学仲论文 作者 刘力云 等 这一时期对政府绩效审计的研究主要基于公共财政体制的建立 所以多 数研究是以财政支出或公共财政支出的效益评价为主 所建立的评价指标多 数是站在宏观的角度 如国家人事部 中国政府绩效评估研究 课题组在总 结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础之上 经过深入调查 并 组织有关专家论证分析 提出了一套适用于我国地方政府绩效评估的指标体 系 该体系分三层 由职业指标 影响指标和潜力指标组成 有1 1 个二级指 标和3 3 个三级指标 从审计的角度来说 这些评价指标的实际利用价值不高 因为现实中审计是政府绩效评价体系中的一个部门 其主要工作是受托对某 些项目的效益进行审计 从而对政府财政支出的效益进行评价 而不是用来 专门评价政府投资整体的绩效 所以 这种宏观性的 总括性很强的评价指 标体系并不完全适合我国当前政府绩效审计的实践活动 从效益审计的研究 角度来讲 目前对政府绩效审计评价指标体系的研究还不是很多 主要呈现 两方面的研究趋势 一是从近年效益审计实践中总结归纳出来的一些评价指 标 其中关于企业的评价指标较多 而且已经初步形成了评价体系 但针对 政府投资的却很少 如杨学华在其 论政府采购资金的绩效审计 一文中 设置了 政府采购预算审核节约率 政府采购资金节约率 政府采购资 金费用率 采购功效 等指标 袁明的 环保项目投资效益的指数评价方 法 中设置了 项目完成指数 投资完成指数 项目质量指数 项目 投资绩效指数 生产效能指数 等用来评价环保项目投资效益的指标 田 德新在其 公共部门效益审计评价标准浅析 中将公共部门效益审计评价指 标分为五大类 即总体评价类指标 人力资源类指标 经费投入类指标 资 产负债类指标和收入基金类指标 从这些研究成果来看 这些评价指标是依 据审计的实际工作需要而设置的 其利用或应用价值很高 但是同时也存在 一些不足 一方面是有些评价指标主要从财务审计的角度设立 注重资金的 评价 实物评价不足 另一方面是有些评价指标的设置比较笼统 不成体系 不利于实际应用 从以上研究可以看出 目前我国政府绩效审计理论研究及其成果缺乏系 统性 并不完善 国内对政府绩效审计的研究多数侧重于一个完整审计模式 的某一方面 因而并不系统 并且国内的研究大多处于借鉴西方 3 e 理论 6 哈尔滨工稃火学珂 十学付论文 的阶段 没有把西方的理论与我国政府绩效审计所面临的内外部环境结合起 来 构建适合中国国情的政府绩效审计模式 尤其是政府绩效审计评价方面 的研究更少 因而针对性和实践性都不强 1 3 论文写作方法与创新之处 1 3 1 论文写作方法 i 理论研究的深度和广度 在一定程度上取决于所选用的研究方法 目前 大量的有关绩效审计的研究都是从宏观上进行理论规范 鉴于绩效审计理论 实践性比较强的特点 本文是从微观角度研究我国应如何开展公共工程投资 项目绩效审计的问题 本文所运用的写作方法主要是规范分析法 运用这种方法 是鉴于深入 的研究应建立在相对简单的描述或定义基础之上 对绩效审计理论与实务的 研究应该是一个循序渐进的过程 论文利用规范分析法首先阐述公共工程投 资的特征 根据其特征分析公共工程投资绩效审计的目标及内容 再根据我 国公共工程投资绩效审计的现状 分析公共工程投资绩效审计存在的问题及 原因 根据公共工程绩效审计存在的主要问题 提出解决问题的方法 即构 建了公共工程投资绩效审计的评价指标体系 最后分析了公共工程投资绩效 审计评价指标体系应用将面l 临的问题 针对这些问题 提出了解决的对策 论文撰写过程中还采用了比较研究法和实证分析法 之所以选用比较研 究的方法 是因为政府绩效审计是一个由于国情 历史等因素不同 发展变 化速度较快的实务性命题 通过概括出不同主体在政府绩效审计理论和实务 方面的个性 从中发现国际惯例 取长补短 使研究结果更具有先进性和适 用性 对研究成果的应用问题 本文采用了实证分析法 运用所构建的绩效 审计评价指标体系对深圳市罗芳污水处理厂投资项目的经济性 效率性和效 果性进行分析 验证了所构建的评价指标体系的可行性 1 3 2 论文创新之处 本文综合运用绩效审计的基本理论和公共工程投资的相关理论 结合我 国公共工程投资现状和我国公共工程投资绩效审计的现状 拟在以下几个方 面进行创新 哈尔滨t 程人学弼 十学何论文 第一 将外部效应理论 公共产品理论和有效供给理论引入公共工程投 资项目绩效审计 作为理论支持 对公共工程投资项目绩效审计的内容和目 标重新进行了界定 在此基础上提出了公共工程投资项目绩效审计的具体目 标 并以经济性 效率性和效果性为核心 构建了公共工程投资项目绩效审 计评价指标体系 充实了公共工程投资项目绩效审计理论研究的内容 第二 采用实证分析法 运用所构建的绩效审计评价指标体系对深圳市 罗芳污水处理厂投资项目的经济性 效率性和效果性进行分析 验证所构建 的评价指标体系的合理性 有效性和可操作性 并检验其对公共工程绩效审 计评价的指导作用 第三 针对我国公共工程投资绩效审计的现状 分析了应用所建立的评 价指标体系将面临的问题 针对所面临的问题提出了应用公共工程投资绩效 审计评价指标体系的保障措施 哈尔滨丁稃大学硕十学付论文 第2 章相关理论综述 2 1 公共工程投资理论 2 1 1 公共工程投资概念 公共工程投资指的是政府在公共投资领域的支出 而且这些公共投资领 域主要是对非竞争性以及对国家经济发展有战略意义的项目投资 这些公共 工程是国家拥有的 并为社会公众共同享用的建设项目 它主要包括市政基 础设施项目 交通工程项目 水利工程项目及农业工程项目等 在计划经济 时期 这些影响国计民生的项目基本上都是以国家财政投资为主 所以 人 们也通常把国家建设投资项目称为公共工程投资项目 国家审计署在1 9 9 1 年5 月召开的最高审计机关亚洲组织第四次国际研讨会上提出了公共工程投 资的概念 公共工程投资是指政府用于全部有形设施 特别是基础设施方面 的支出 其主要内容是国家对固定资产的投资p j 以公共工程所提供服务的垄断程度和其收益的多少为基础 通常将公共 工程划分为三种不同的类型 第一类是纯公共物品型 具有以下特点 一是消费的非竞争性 即消费 者的增加不引起生产成本的增加 二是消费的非排他性 指此类公共工程一 旦提供给某些人 就不能阻止另外一些人从中受益 主要是那些公共性强 非经营型或半经营型行业 或部门 这些行业 或部门 是以社会效益为主 经 济效益体现在投资项目之外 很难直接补偿 第二类是准公共物品型 这类物品一方面由使用者单独享受利益 可以 在使用者之间划分所得到的利益 另一方面在提供上能将不付款者排除在外 主要是公共性与垄断性相对一般的经营型行业 第三类是自然垄断型 主要是垄断性强的经营型行业 这些行业自然垄 断性强 收益高 如邮政通讯 大型电网电站 铁路干线和主要机场 码头 等 随着投资 融资体制和国有企业改革的深入 公共工程投资项目的范围 在逐步缩小 不仅国有企业投资的建设工程不再视为政府投资建设工程项目 9 喻尔演t 秤大宁硕十学何论文 而且一些过去主要依靠政府财政投资的非经营性建设项目已开始转变为经营 性项目 如城市污水处理 学校教育等建设项目的投资 已有外商或私人资 本开始涉足 按照成本效益原则实行商业化运作 2 1 2 公共工程投资项目的特征 政府公共工程项目大部分都是由政府财政资金投资兴建的大型工程项 目 同一般建设工程相比较 具有以下特征 1 工程的整体配套性较高 具有不可分割性 决定公共工程建设项目 成功或者失败的因素 除了项目本身所应有的工艺先进性 经济合理性 建 设必要性等因素之外 同时还受到一些外部因素 相关配套设施条件 的制约 和影响 如公共工程建设中的公路建设 其目的在于增加运输能力 但这种 运输能力的形成并不是仅仅拥有公路就形成了 而且还要有一定的车辆 路 灯等诸多配套设施才有可能最终形成 2 建设周期长 不以营利为目的 政府公共工程项目的建设周期比一 般建设项目周期要长 一般少则三两年 多则十年 八年 3 资金投入数额巨大 占用时问长 政府公共工程属于典型的资本密 集型行业 其项目建设需要巨额的资金流入 一个大 中型的公共工程建设 项目 少则数千万元 多则数亿元甚至数十亿元 并且在项目建设期间 项 目本身不产生任何直接的经济效益 而只是单纯的资金占用 同时 由于其 建设周期长 项目建设资金占用时间一般也很长 4 服务对象外部化 外部效益明显 公共工程建设所创造的产品和服 务几乎是整个国民经济活动的共同需要 具有联合消费 共同受益的特点 有些产品的服务对象不像一般性行业的产品和服务那样可以自由选择或排斥 如道路交通 城市照明等 或实现这种排斥性的成本过高 从而表现出一 定公共物品的属性 具有良好的社会效益 5 经营的自然垄断性 所谓自然垄断性 是指由于存在资源稀缺性 规模经济效益和范i 虱经济效益 使该行业的企业占用的资源 在生产过程中 要保持形态整体 而不允许分割所产生一种自然的排他性 从而使该行业形 成一家公司 垄断 或极少数公司 寡头垄断 的概率很高 政府公共工程上述特性 决定着政府公共工程难以由民间商业投资 必 哈尔滨t 稗犬学硕十学何论文 须也只能由政府进行公共投资 因为它们投资风险大 项目所需求的资金巨 大 超过一般投资人的出资能力 同时 政府公共工程项目的建设关系着国 家的经济安全 国防安全 关系着人民的基本生活水平改善 若由私营企业 投资则不符合 资本 的本性 所以政府公共工程的绩效审计不同于一般的 建设项目经济效益审计 而更多的是关注社会效益 2 1 3 公共工程投资项目的绩效评价 开展政府公共投资绩效审计 就是要对有投资引起的政府财政资支出的 效果进行评价 并相应评价政府决策的有效性等 我国审计准也明确要求审 计机关要对国家建设项目的投资效益进行评价 2 0 0 1 年8 月1 日 国家审 计署颁布实施了 审计机关国家建设项目审计准则 审计署第3 号令 该 准则第2 2 条规定 审计机关根据需要对国家建设项目投资效益进行审计 时 应当根据有关经济 技术及社会环境指标评价国家建设项目决策的有效 性 分析影响投资效益的因素 但是目前在我国 投资绩效审计开展的情 况并不理想 主要原因是在审计实务中 缺乏规范的操作程序和方法 绩效 评价标准也没有建立起来 政府投资绩效审计相对于传统的投资审计 其内涵更丰富 外延更广泛 传统的投资审计注重于财务收支的审计 内容主要是真实性和合法性审计 而投资绩效审计是在传统的财务收支审计的基础上 对政府投资的经济性 效率性和效果性进行评价 注重于投资活动带来的综合效益的评价 所以 相对于传统投资审计经济效益评价来说 对政府投资活动投资效益的综合评 价应当包括以下两个方面的内容 2 1 3 1 公共工程投资经济效益的评价 投资效益是指投资主体在投资活动中所取得的有效成果与劳动消耗 劳 动占用之间的对比关系 即投资活动所得与所费 产出与投入之间的对比关 系 投资效益有狭义和广义之分 狭义的投资效益是指经济效益 而广义的 投资效益包括经济效益 社会效益和环境效益三个方面的内容 而在实际操 作中 对投资活动的社会效益和环境效益的评价非常困难 其原因是这两个 方面的评价指标非常模糊 或者说根本没有建立社会效益和环境效益的评价 哈尔滨t 榫 学硕十学付论文 标准 可以说在目前来说 对政府公共投资效益的评价 还仅仅停留在对经 济效益的层面 评价方法主要有成本一效益分析法 生产函数法等 2 1 3 2 公共工程投资社会效益与环境效益的评价 对政府投资的社会效益及其环境效益的评价是指由于项目的建设实施 对社会环境 生态环境 自然资源利用等方面影响的分析 在发达国家 对 社会效益及其环境效益的评价己经普遍开展 如英国的投资项目社会分析 美国的投资项目社会影响评价等 而在我国 社会效益和环境效益的评价没 有得到足够的重视 很多地方因为急于发展经济 解决贫困和就业问题 政 府采取了许多优惠政策吸引投资 在许多项目的可行性研究中 常常只重视 近期经济利益 忽视长远的社会效益和环境效益 如在内蒙占的中日合资鄂 尔多斯 政府为了近期利益 允许企业在该地区大量饲养山羊 短期内确实 创造了巨大的经济利益 但是随着山羊数量的不断增加 草原也逐渐沙漠化 严重影响了该地区的生态环境 对当地牧民的生活造成重大的危害 也严重 破坏的当地经济的可持续发展 又如在淡水资源极其匮乏的黄河中上游仍然 建有大量的造纸厂 他们消耗了大量的干净淡水 排出的大量有毒物质严重 污染了黄河水源 目前 我国基本上还没有开展投资项目的社会效益和环境效益的评价 主要原因是在我国开展投资项目的社会效益和环境效益的评价 还存在许多 难点 主要体现在以下三个方面 一是社会效益和环境效益与局部经济效益 往往难以协调 在一些经济不发达地区 往往为了眼前利益而不顾社会影响 为了经济利益不顾社会效益和环境效益 二是社会效益和环境效益的评价指 标难以定量计算 经济效益一般可以用具体的技术经济指标来进行衡量 而 社会效益评价的内容是一些影响重大 效果不明显的间接效益 往往不仅不 能用货币计量 也难以用实物计量 如对社会稳定的影响 对生态资源的影 响 常常不好量化 三是缺乏成熟的理论方法及实践经验的指导 当前是否有必要开展社会效益和环境效益的评价 专家们也持有不同的 态度 有的专家认为 目前连比较容易进行的技术经济评价都难以推广 更 不用说社会效益评价了 另一些专家认为 开展社会效益和环境效益的评价 己刻不容缓 应迅速组织力量进行研究 试点并加以推广 笔者认为 社会 哈尔演t 稃人学顶十学何论文 效益和生态环境效益是投资效益的重要内容 随着我国政府绩效审计逐步展 开 对社会效益的综合评价尤显重要 政府应该组织力量进行社会效益 生 态环境效益评价指标的研究开发 促进政府绩效审计的顺利开展 2 2 绩效审计理论 2 2 1 绩效审计的理论基础 2 2 1 1 外部效应理论 公共工程是为了满足国家或地区社会发展需要 以增进社会福利为投资 最终目标的项目 其最显著的特点就是具有外部效应 外部效应是指公共工 程建设的规模和质量会直接影响到地区整体布局和社会发展 体现为对社会 效益和环境效益的影响 按照公共经济学的观点 外部效应有正负之分 正的 外部效应能够带动相关产业的发展并能直接或间接地扩大消费 增加就业 促进经济增长 负的外部效应会导致生态的破坏或环境的污染等 随着我国 公共工程投资的日益增加 对公共工程投资项目外部效应的评价 即工程投 资运作后产生的社会效益和环境效益如何 已成为政府和公众关心的重要问 题 公共工程投资的评价历来是国家审计的主要内容 然而传统的财务审计 只是围绕资金运动开展合法 合规性审计 并不涉及社会效益和环境效益的 评价 因此 现实要求有一种新的以外部效应作为理论基础的审计方式来完 成这一重任 外部效应理论作为公共工程投资项目绩效审计的理论依据 要求在审计 中应当把握 政府财政资金的分配和使用 是否兼顾了生态环境 有无因工 程项目投资造成生态破坏和环境污染 是否有利于劳动就业 促进社会稳定 是否丰富了人民的物质文化生活 提高了全民族的政治 文化 健康素质 以这一理论作为出发点 在对公共工程投资绩效评价时 不但要关注经济指 标的实现 更要关注社会效益的预期成果 从经济 社会和生态三方面来考 核政府公共支出的效果 以人们满意为标准 衡量政府活动对当代和后代人 的影响 综合评价政府绩效 哈尔滨t 稃大学硕 学伊论文 2 2 1 2 公共产品理论 公共产品是与私人产品相对立的概念 现己广泛应用于经济学领域 但 目前对 公共产品 仍没有统一的定义 考察公共产品理论的发展史 其中 具有代表性的当数萨缪尔森 奥尔森和布坎南三人对公共产品的定义 萨缪尔森在其 经济学 十四版 中论述 公共产品是这样一些产品 无论每个人是否愿意购买它们 它们带来的好处不可分割地散布到整个社区 里 奥尔森认为 任何物品 如果一个集团中的任何个人能够消费它 它就 不能适当地排斥其他人对该产品的消费 布坎南在 民主财政论 中指出 任何集团或社团因为任何意愿通过集 体组织提供的商品或服务 都将被定义为公共产品 虽然对公共产品的论述各不相同 但这些定义都突出了公共产品的两大 特性 非排他性和非竞争性 所谓非排他性是指产品一旦提供出来 就不可 能排除任何人对它的不付代价的消费 即任何人都要消费公共产品 都可以 恰好消费相同的数量 不因个人消费而减少 并且任何人不能阻止他人消费 所谓非竞争性是指一旦公共产品被提供 增加一个人的消费不会减少其他任 何消费者的收益 也不会增加社会成本 其新增消费者使用该产品的边际成 本为零 非排他性和非竞争性是公共产品的两个基本特征 此外 公共产品 还具有规模效益大 初始投资大等特点 正是由于公共产品的这些特性 使 得市场不能提供或不能充分提供 必须有政府的介入 在政府的直接经济活 动中 提供公共产品占有较大的比例 所以对政府投资绩效审计的评价也重 点对公共产品的投入和产出的经济性 效率性和效果性进行评价 由于公共 产品的社会效益往往要大于经济效益 而且其社会效益的内涵又是多种多样 的 如对环境的影响 可持续发展的影响 社区人民满意程度的影响等 并 且大多数社会效益是不能用货币计量的 所以合理界定社会效益的范围 准 确选择评价指标 正确运用评价方法成为论文论述的重点和关键 而这些都 要以公共产品理论为基础 紧紧围绕公共产品的特性进行 2 2 1 3 有效供给理论 审计服务作为一种公共物品 9 j 应以社会需要为基础 从经济学角度来 1 4 哈尔滨t 稃大学硕十学伸论文 讲 有效供给理论理所应当成为审计的基本假设 有效供给指的是在现有资 源充分动员的前提下 在一定生产关系的基础上和经济体制下生产力合力的 实际能力 们 在审计领域 需求是一定社会结构的产物 是社会结构的函数 而供给则受审计的技术方法 审计师对需求的理解 审计师与社会各方面联 系的影响 当前 国家审计环境发生着巨大的变革 首先是政府职能由原来 的社会经济各方面的全面干预 逐步转变为只对市场失效部分进行补充 要 求政府强化宏观管理和公共服务 提高政府工作效能 其次 公共财政体系 和框架逐渐完善 政府投资的重点转向了公共投资领域中的非竞争性项目 政府公共工程的开支增加 再有民主法制建设进程的加快 民主意识逐渐深 入人心 公众对政府行为的民主监督意识得到增强 对政府工作效能提出了 更高的期望和要求 上述三方面即构成了现阶段公共工程投资项目实施绩效 审计的需求 即要求政府管理和使用公共资源必须经济 合理 有效率 并 能取得预期的效果 因此公共工程投资项目绩效审计是建立在有效供给理论 之上的 2 2 2 绩效审计的涵义 政府绩效审计虽然己在许多国家得到推广和应用 但目前尚未形成统一 成熟的 被审计理论界与实务界认可的绩效审计理论 各国对其的称谓和定 义各有不同 如美国称为 三e 审计 后改称绩效审计 p e r f o r m a n c e a u d i t i n g 英国称为 现金价值审计 v a l u ef o rm o n e ya u d i t i n g 瑞典称 为 效益审计 e f f e c t i v e n e s sa u d i t i n g 加拿大称为 综合审计 c o m p r e h e n s i v e a u d i t i n g 澳大利亚称为 效率审计 e f f i c i e n c y a u d i t i n g 等 特别是在我国 对绩效审计的认识还很模糊 一些学者则将类似的审计 类型称之为 效益审计 或 经济效益审计 还有人将之称为 经营审计 o p e r a t i o n a l a u d i t i n g 管理审计 m a n a g e m e n ta u d i t i n g 因此 在研究 政府绩效审计问题之前有必要对政府绩效审计的概念问题做出界定 2 2 2 1 国外政府绩效审计的定义 1 美国 美国会计总署 g a o 1 9 9 4 年修订的 政府的机构 计划项目 活动和职 1 5 哈尔滨t 稃大学硕十学位论文 责的审计准则 又称黄皮书 关于政府绩效审计的解释为 绩效审计就是客 观地 系统地检查证据 以实现对政府组织 项目 活动和功能进行独立地 评价的目标 以便为改善公共责任性 为实施监督和采取纠正措施的有关各 方进行决策提供信息 绩效审计就是包括经济性和效率性审计及项目审计 经济性和效率性审 计包括 第一 确定该单位是否很经济而有效地取得 保护和使用它的资源 如 人员 财产和空间 第二 确定造成不经济和效率不高的原因 第三 该单 位有关经济和效率的活动是否合法 项目审计包括 第一 达到立法部门和其他权威机构所确定的预期成果 或收益程度 第二 组织 项目 活动和功能的有效性 第三 确定该组织 的项目是否遵守法律和规章 2 英国 英国1 9 8 3 年颁布的 国家审计