（宪法学与行政法学专业论文）我国土地征收法律程序制度研究——基于规范的分析.pdf

我国土地征收法律程序制度研究 基于规范的分析 ( 法学硕士论文摘要) 专业：宪法学与行政法学 研究方向：行政法学 作者姓名：苏东波 指导老师：杨寅 城市化是我国当今的一个不可避免的趋势，城市化可以带动经济的繁荣、促 进社会的进步、并有助于解决就业等社会问题，但是，城市化是需要大量建设用 地作为物质支撑的，由于建设用地的储备量有限，于是，当前我国的城市化总离 不开将大量的农村集体所有农业用地通过土地征收( 或简称为征地) 的方式转化 为国家所有的建设用地。 然而，由于多种原因，征地活动缺少完善的法律机制的有效规范和约束，也 就造成了大量农民沦为“三无”( 种田无地、就业无岗、低保无份) 游民。当前， 在我国广大农村，土地还是农民的基本生存保障和主要生活来源，土地对于农民 的重要性可见一斑。因此，有效地解决这些征地问题，协调城市建设的发展和保 护农民合法权益之问的矛盾迫在眉睫。本文认为，要解决这些问题，需要采取多 种措施，但是，由于相关法律程序制度的缺失是造成征地诸多矛盾的主要原因， 因此要从完善征地的法律程序制度着手解决。 本文分为六个部分，除最后的附件部分外，各部分的论证结构为： 导言部分包括对论文设置的法律程序指标体系作了说明：该指标体系包括哪 些具体指标，这些指标分别具有哪些特点，以及设置这个指标体系的意义。 第一章对土地征收制度在理论上作了简要介绍：先讲述了其概念与主要特 征，再追溯了我国土地征收制度的历史背景及发展轨迹。 第二章对我国土地征收的现状作个客观描述，包括征地程序和土地征收存在 的主要问题。 第三章对国外的土地征收法律程序制度进行比较，并结合我国实际进行借 鉴。 结论部分在综合前四章的基础上，提出完善我国土地征收法律程序的若干建 议。 通过各章的论证，本文认为：要完善征地制度，主要应通过法律程序制度下 手，包括：要规范政府部门行为；探索促进集体所有非农建设用地使用权在市场 自由流转的方式；建立和完善征地过程中的民主参与程序( 特别是听证程序) ； 颦持司法程序在征地中的作用，以避免政府既当“运动员”又当“裁判员”；严 格界定“公共利益用途”，杜绝打着“公共利益”的旗号违法征收土地；提高征 地补偿标准：做好征地的就业安置工作。 关键词 土地征收程序指标法律程序完善建议 r e s e a r c ho nt h el e g a lp r o c e d u r a ls y s t e m o fl a n de x p r o p r i a t i o n a n a l y s e sb a s e do nn o r m s 。( t h ea b s t r a c ta b o u tm a s t e ro fl a wp a p e r ) s p e c i a l t y ：c o n s t i t u t i o n a ll a wa n dh d m i n i s t r a t i v el a w d o m a i no fr e s e a r c h ：a d m i n i s t r a t i v el a w a u t h o r ：s ud o n gb o t u t o f ：r a n gy i n u r b a n i z a t i o ni sa nu n a v o i d a b l et r e n di nt o d a y sc h i n a i th e l p st o p r o m o t et h eg r o w t ho fe c o n o m i c ，i m p r o v et h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n d s e t t l es o c i a lp r o b l e m ss u c ha su n e m p l o y m e n t h o w e v e r ，t ou r b a n i z e ，al a r g e n u m b e ro fc o n s t r u c t i o n a ll a n d sa r en e e d e d ，w h i c h ，n e v e r t h e l e s s ，a r ei n a 】i m i t e ds u p p l y s o ，t os o l v et h i sp r o b l e m ，w eh a v et o ，b ym e a n so f e x p r o p r i a t i o n ，t r a n s f e rag r e a td e a lo fc o l l e c t i v i t y o w n e df a r ml a n d s ， t os t a t eo w n e dc o n s t r u c t i o nl a n d s d u et ov a r i o u sr e a s o n s ，1 a n de x p r o p r i a t i o n ，l a c ko fe f f e c t i v el e g a l r e g u l a t i o na n dc o n t r o l ，h a sc a u s e dm a n yf a r m e r st ob e “t h r e e w i t h o u t b u n m l e r s ”，w h i c hm e a n s “w i t h o u tl a n d ，w i t h o u tj o b ，w i t h o u ts o c i a l s e c u r i t y ”a tp r e s e n t ，l a n d s ，b e i n gt h eb a s i c1 i v i n gg u a r a n t e ea n dm a j o r 1i v i n gs o u r c e ，a r ev e r ye s s e n t i a lf o rf a r m e r si nt h ev a s tc o u n t r y s i d e t h e r e f o r e ，i ti su r g e n tf o ru st ob r i n ga ne n dt ot h ee x i s t i n gp r o b l e m s i nl a n de x p r o p r i a t i o ns oa st os t r i k eab a l a n c eb e t w e e nt h ed e v e l o p m e n t o ft h eci t ya n dt h ep r o t e c t i o no ff a r m e r s l e g a lr i g h t sa n di n t e r e s t s t h i sp a p e rb e l i e v e s ，t or e a c ht h i sg o a l ，m a n ym e a s u r e sa r et ob et a k e n b u ts i n c et h en e e do faw e l l s o u n d l e g a lp r o c e d u r a l s y s t e mo n e x p r o p r i a t i o ni st h em a j o rr e a s o nf o ra l lt h e s ep r o b l e m s ，i ti sa d v i s e d c h a tw es h o u l df i r s to fa l lp e r f e c tt h el e g a ls y s t e mo nl a n de x p r o p r i a t i o n t h ed a d e ri sd i v i d e di n t o6p a r t s ，e x c e p tt h ef i n a la n n e xp a r t ，t h e o t h e r sp a r t s s t r u c t u r ei sa sf o l l o w s ： t h ei n t r 。d u c t i o np a r t ：g i v e sab k i e fa c c o u n to ft h el e g a lp r o c e d u r a l i n d e xs v s t e mt h a tt h i sp a p e ra r r a n g e s i ti n c l u d e st h ed e t a i l e dc o n t e n t s ， t h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dt h es i g n i f i c a n c eo ft h ep r o c e d u r a li n d e x s y s t e m c h a d t e t1 ： g i v e s ab r i e fi n t r o d u c t i o n t ot h et h e o r yo fl a n d e x p r o p r i a t i o n ：f i r s t l ye x p l a i n i t sc o n c e p ta n dm a j o rc h a r a c t e r i s t i c s ，a n d t h e nc a s tb a c kt h eh i s t o r i c a l b a c k g r o u n da n dd e v e l o p i n g t r a c ko fo u r c o u n t r y sl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m - c h a d l e r2 ：g j v e sa no b j e c t i v ed e s c r i p t i o n o ft h ec u r r e n t l a n d e x d r o d r i a t i o n ，c o v e r i n g a l l t h em a j o r i s s u e s e x i s t i n g i n t h e e x p r o p r i a t i o np r o c e s s c h a p t e r s 3 ：m a k e sac o m p a r i s o no nl a n de x p r o p r i a t i o n l e g a l d r o c e d u r a ls y s t e m sa m o n go t h e rc o u n t r i e s a n dd i s c u s s e st h e i ru s ef o r r e f e r e n c et ou sb a s e do nc h i n a sb a s icc o n d i t i o n s t h ec o n c l u s i o nd a r t ： a f t e ra n a ly z i n gt h ea b o v ef o u rp a r t si nd e t a i l s ， t e n d st oo f f e rs e v e r a ls u g g e s t i o n so nh o w t ob e t t e rc h i n a sl e g a l p r o c e d u r a ls y s t e mo n l a n de x p r o p r i a t i o n i nac o n c l u s i o n ，t h ep a p e rh o l d st h a tt op e r f e c tt h ee x p r o p r i a t i o “ s v s t e m ，w es h o u l dp r o c e e dw i t ht h el e g a lp r o c e d u r a ls y s t e m i ti n c l u d e s ： t 。r e g u l a t et h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t i e s ，t oe x p l o r eaf l e x i b l ew a yt h a t m a k e si tm o r ec o n v e n i e n tf o r c o l l e c t i v i t y o w n e dc o n s t r u c t i o n a l f a r m f a n dl ot r a m s f e ri nt h em a r k e t ，t oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tad e m o c r a t i c d a r t i c i p a t i o np r o c e d u r ei nt h ee x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，e s p e c i a l l ya h e a r i n g o fw i t n e s ss y s t e m ，t oe m p h a s i z et h ef u n c t i o no fj u d i c i a lp r o c e s si n l a n d e x p r o p r j a t j o nt op r e v e n tt h eg o v e r n m e n tf r o ma c t i n gd o u b l er o l e s ：b e i n g ad l a v e ra sw e i i a saa r b i t r a t o r ，t og i v eas t r i c td e f i n i t i o nt o t h e “t ) u r d o s eo fp u b l i ci n t e r e s t s t oa v o i di l l e g a le x p r o p r i a t i o na c t i v i t i e s 2 c o n d u c t e du n d e rt h e g u i s e o f “p u b l i ci n t e r e s t s ”，t o r i s et h e c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d ，a n dt om a k eg o o dp r e p a r a t i o n sf o ra l l o c a t i o no f t h eu n e p l o y m e n ti nt h ee x p r o p r i a t i o n k e y w o r d s 】：l a n de x p r o p r i a t i o n ：p r o c e d u r a li n d e x l e g a lp r o c e s s ：s u g g e s t i o n st op e r f e c t 我国土地征收法律程序制度研究1 基于规范的分析 导言 土地是人类的生存之本。城市化是我国当今的个不可避免的趋势，城市 化可以带动经济的繁荣、促进社会的进步、并有助于解决就业等社会问题，但 是，城市化是需要大量建设用地作为物质支撑的，由于建设用地的储备量有限， 于是，当前我国的城市化总离不开将大量的农村集体所有农业用地通过土地征 收( 或简称为征地) 的方式转化为国家所有的建设用地，“农地转做建设用地 被认为是现代化进程中土地利用的确定模式”2 。土地征收即国家运用公权力 强行将私人或集体的土地收归国有，是涉及国家公权力行使和私权保护的宪政 问题。由于现行立法本身存在内在冲突和漏洞，以及我国行政机关法治意识和 宪政理念的淡漠，土地征收背离了法治原则，导致了严重社会后果：行政机关滥 用土地征收权，权力寻租严重，腐败现象滋生，仅2 0 0 3 年，全国就查处土地违法 案件16 8 万起，7 3 8 人受到党纪政纪处分，1 3 4 人被追究刑事责任：土地征收泛 滥助长了盲目投资和重复建设，成为经济过热的诱因之一，影响了经济秩序的 稳定：耕地大量减少，人地矛盾突出，生态环境恶化；征收补偿显失公平，土地征 收t f = 重侵害农民利益，使其成为城市化的牺牲品；失地流民增加( 全国现有失地 农民约4 0 0 0 万) ，群体上访事件频繁，社会矛盾激化，影响国家安定团结。农村 土地征收、城市房屋拆迁与下岗失业已成为当代中国社会的三大热点问题，引 起了政府和全社会的高度重视，2 0 0 4 年3 月1 4 日通过的中华人民共和国宪法 修正案专门增加了对土地征收制度的规定便是明证。因此，加强对土地征收 制度的理论研究，完善相关立法，增强依法征收理念，限制征收权滥用，促进私 权保护，具有十分重要而紧迫的现实意义。 2 0 0 4 年3 月1 4 同通过的宪法修正案( 草案) 将宪法第1 0 条第3 款j i ! l l 定“国家为了公共利益的需要可 以依照法律规定对十地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实 行征收或者缸用，并给予补偿。”这样的修改，主要是基于“征收”和“征用”有相同的地方表现 为：都是为r 公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿：也有不同的地方表现为：征 收土要足所冉权的改变，征用只是使用权的改变。参见王兆国：关于( 中华人民共和围宪法修正案( 草 集) 的说l 圳2 0 0 4 年3 月8 日在第十届全国人民代表大会第二次会议上。但是，本论文仅针对改变 所有权的“缸收”。 2 英 阿兰兰德尔：资源经济学，施阻正译，商务印书馆1 9 8 9 年版第3 2 9 页。 一1 一 征地问题的存在，有许多原因，但是，究其根源，法律规范的缺失和不当 应当是主要原因之一。为此，应当及时从法律法规规章、其他规范性文件及政 策( 以下可以统称为规范性法文件) 上探究产生问题的根源，并寻找对策。 当前，在我国沿海不少大中城市，比如上海，在其人口多、住房紧、地租 高，而经济建设的蓬勃发展又亟需建设用地的形势下，有效解决征地问题，保 障被征地的农民的合法权利，对维护上海地区的社会稳定，保证上海的持续、 快速和稳定发展显得非常迫切。近年来，上海市农村土地征收活动频繁。2 0 0 4 年初，上海市政府有关部门明确表示，上海的发展将从600 平方公里的中心 城区向6300 平方公里的城乡整体陆域面积扩展，郊区农村城市化将成为上 海新一轮城市综合竞争力提升的主动力。3 的确，征地为城市发展做出的巨大贡 献无一不是以廉价的农用地的充分供给为前提条件的。然而，如何使农民在城 市化过程中失去土地的同时获得相应的补偿? 如何使城市化也给农民带来应 分享的利益? 如何保障农民在征地的整个过程中的应有权利? 凡此种种，都应 当被切实加以解决。 从法律的作用来看，程序上的缺陷，尤其是行政程序上的缺陷是产生诸多 征地的主要矛盾。“现代行政法治的核心机制是行政程序法律制度”，4 “行政 法主要就是行政程序法”。本论文是这样展开的：首先，从征地的基本理论 着手，对十地征收问题做了简单的描述：其次，通过观察实践中国家的有关征 地的规范性法文件的实施效果，揭示规范性法文件的不健全，主要表现是有关 规范缺失，特别表现在行政程序的匮乏上。在此基础上，本论文以一定标准建 立了具体程序指标体系，并以此指标体系为标准，对现行的征地法律法规进行 梳理；6 最后，在通过分析国家的征地现状和存在问题以及借鉴国外的相关先 进的征地经验后，提出完善土地征收法律程序和制度的建议。 在此，对本论文的程序指标体系设置作个说明。 近期来，关于征地问题的集体上访事件和各种恶性暴力事件的频繁发生， 。汗晓东：从6 0 0 到6 0 0 0 的跨越，载人民网 h t t p ：p e o p l e c o i l l c n b 【g 5 p a p e r 4 0 1 0 8 3 8 9 8 4 3 8 1 h t m l ，2 0 0 3 年1 2 月1 0 日。 1 心松年：行政程序法立法研究，中国法$ 1 j l ：l l 版社2 0 0 1 年版，第3 2 页。 s e eb e r n a r ds c h w a r t z , a d m i n i s t r a t i v el a w ，l i t t l eb r o w na n dc o m p a n y ，1 9 7 6 ，p 3 2 6 洋见奉论文最后部分附件： 我国有关土地征收的法律规范性法文件对相关程序指标的具体规定 一览表。 一2 一 j 成为国家经济建设的一个重大隐患。通过法律手段，特别是规范的程序制度 手段是解决上述征地问题的主要途径之一。因此，要从征地所依据的法律规范 性文件下手，完善程序制度。 如何梳理、分析和评价现行相关的法律规范性文件? 如何完善? 立足 于我国的国情和当前国内的征地形势，以及政府的“经济调节、市场监管、社 会管理和公共服务”的职能定位，借鉴国外行之有效的程序制度，本研究报告 设置了这个程序指标体系( 九个一级程序指标，两个二级指标) ，对我国的相 关法律规范性文件进行文本分析。必须指出的是，在各个程序指标下，列出了 相应的法律条文或者政策规定，但是，并非每个法律规范性文件都必须具有每 个指标的相应条文才被评价为良法或完善之法；而是，只能肯定地说，一定的 法律规范性文件应当具有一定的程序指标下相应的条文，否则，将被认为是规 范缺失。比如，对于建设部颁发的城市房屋拆迁行政裁决工作规程，根据 我国有关法律精神和现代听证理论的民主要求，应当具有“听证程序”指标相 应的规定。本研究报告在一个法律规范性文件下同时列举了九个一级程序指 标、两个二级程序指标，其目的只是便于对比、分析和评价，做出的结论和建 议将是在综合分析的基础上产生的。具体程序指标选择的说明如下： l 、公共利益明示制度。8 主要借鉴法国的d u p ( d e c l a r a t i o no fp u b l i c u t i l i t y ，即公共利益宣示) 制度，它是法国行政程序法上的一项独特制度，指 总理、部长或地方行政长官对其负责的某一方面的行政决定与规划作出有利于 公共利益的宣示。在公共利益宣示之后，一般还要在咨询委员( c o m m i s s i o n e ro f i n q u i r y ) 甚至是行政法院( c o u n s e l ld e t a t ) 意见的基础上进行公共咨询或公 兆调查。至少在行政规划程序的设置方面，我国行政程序法应当引入此项制度。 2 、信息公开制度。现代的政府信息公开最初出自美国的1 9 6 6 年制定的情 报自由法以及相继制定的阳光下的政府法等法。它是征地中当事人事先 知情权的一个有效途径，使该当事人能够知晓政府的依法执法的情况，从而参 与、配合和监督政府并维护自身合法权益。上海市已经于2 0 0 4 年5 月1 日起 正式实施上海市政府信息公开规定，受到社会公众的普遍支持和赞誉。 罔卜资源部挺供的一份资料表i 鲥：2 0 0 2 年群众反映的征地纠纷! 违法占地问题占信访接待部门受理总量 7 3 ，j e 中4 0 的一访诉说的足征地纠纷问题，这里面又有8 7 反映的足征地补偿安置问题。参见赵强 利：o k 我闰十地 n ：用制度的改革，载政法论从2 0 0 4 年1 2 门第6 期。 ”参见杨寅： 芷法思路评思，找法学2 0 0 3 年第9 期。 3 3 、听证制度。它是现代行政民主的主要标志之一。较早在法律上确立行 政听证程序的是美国联邦行政程序，它强调了保障公民基本权利和控制行政权 的法治原则，使当事人有辩护的机会。在征地中引入该制度，可以更有效地维 护当事人特别是被征地人的合法权益，有效地监督征地许可的行政裁决( 我国 土地征收的行政裁决尚缺乏法律规定，在这方面政府具有过大的权力) ，有效 地保护农民、被拆迁居民最重要的私有财产土地、房屋( 我国习惯称为生 活资料，这是计划经济行政权力垄断下的痕迹) 免受非法侵害。 4 、其他形式的参与制度。比如听取社会公众代表意见以及专家技术指导 等等。该制度有利于行政决策的民主化和科学化。国务院新制定的国务院工 作规则突出强调了实行科学民主决策、坚持依法行政和加强行政监督三个方 面。在征地中，由于该活动对当事人的权利义务乃至社会公共利益影响较大， 行政机关应当采取多种形式吸收当事人和其他社会公众参与该决策过程。 5 、环境影响评价制度。这是实施可持续发展战略，保护环境安全，促进 经济、社会和环境的协调发展的一项重要制度。建设项目，特别是国家大型建 设项目必然会在一定程度上对环境产生影响，维护环境安全、防范不良环境影 响是建设项目动工前期的重要工作。虽然我国环境影响评价法已经于2 0 0 3 年9 月l 同起施行，对各种建设活动作了专门调整，但是由于是新法，可能不 够完善，同时尚未被各地方普遍贯彻，故将环境影响评价制度单列一项。 6 、说明理由制度。即行政机关在做出影响相对人权利义务的决定时，说 明事实根据和法律依据的制度。说明理由制度有利于促使行政机关在作出决定 前充分考虑相关因素，有利于相对人的自觉履行和监督行政机关。当前我国的 征地中法律规范性文件缺乏对说明理由制度的规定。有关调查显示，没有说明 理由、没有公开操作是征地中大量集体上访的主要原因之一。 7 、行政许可制度。由于我国行政许可法已于2 0 0 4 年7 月1 日起施行， 但是由于本指标体系下的法律规范性文件在行政许可法施行以前已经存在， 因此，本指标所指的行政许可是泛指行政许可法颁布之前的各类行政审批、 授予资格、颁发许可证等行政行为。由于我国过去主要依靠行政审批作为行政 执法手段，这种手段当然亦体现在法律条文之中，因此，行政审批行为的法律 条文大量存在于本指标下。但是并非所有的行政审批法律条文都被选取，本研 究报告只能选择具有全局性、总括性和影响较大的审批行为的法律规范。尽管 已经作了精细的筛选，但是相对于其他指标，本指标下的法律条文仍然显得较 多，但是这并不能被推断为对我国传统的行政审批行为的重视和褒扬，因为现 代行政法治所要求的行政程序，应当是体现政府守法、民主参与、理性决策、 公正公丌之精神的“现代行政程序”，而不是行政系统内部用于层级控制，请 示汇报的办事规则和行政手册。后者只是行政权和行政目的的工具和附庸，难 以发挥制约和对抗行政权恣意行使的本质作用。当然，由于征地影, t 自j n 被征地 人的最重要的财产、最基本的生活资料，应当待之“慎之又慎”必须设定和实 施严格的行政许可行为。但是，如何在征地中设定和实施行政许可又是另一个 问题，应反对将旧的行政许可的作风和做法全面引进征地过程中。 8 、行政强制制度。合法的行政强制制度对维护法律的尊严、保持政令畅 通和保证国家建设的j i f 页n 进行，显得很重要。但是，当今成为社会热点问题的 “野蛮征地”已在相当大的程度上损害政府的形象。严格限制和监督行政强制 的采用，已成为当务之急。 9 、救济与争议解决制度。本一级程序指标下列两个二级程序指标，即补 偿和其他方式。“有权利必有保障”“无救济的权利是无保障的权利”。9 行政救 济是对相对人因征地而遭到损害的权利的补救，这是维护相对人的合法权利的 重要途径。争议解决制度是化解征地当事人的矛盾，防止矛盾激化、维护当事 人的合法权益、保证合法的建设项目的顺利进行的一条控制线。我国现行的主 要救济途径是经济补偿，争议解决制度主要包括行政复议、行政诉讼、国家赔 偿( 由于这三项已有单行法律进行调整，所以不作为单列的二级程序指标) 以 及调解等其他争议解决方式。 这足古老的浊律格寄，乃为行政法理论所推崇的一种逻辑。 一5 一 第一章土地征收基本理论 第一节土地征收的概念和主要特征 一、土地征收的概念 对私人财产权最严厉的制约，无疑来自政府的强制征收。政府与企业和个 人一样可以取得财产，取得的方法通常是购买。在宪法授权的范围内，这种购 买可以足强制性的，这就是征收 e x p r o p r i a t i o n ，美国称为e m i n e n td o m a i n 或强制购买( c o m p u l s o r yp u r c h a s e ) 。对“土地征收”的概念表述主要有： “土地征用( 亦即“土地征收”笔者注) ，是指国家为了公共利益的需要， 依据法律规定，强制取得相对人土地并给予合理补偿的一种具体行政行为。”； “土地征收是指国家为了公共利益，以行政命令的方式取得土地所有权，并对 土地所有权人予以补偿的行为。”“；“在我国，土地征用是指国家基于公共利益 的需要，根据有关法律规定，采取强制手段有偿地将农村集体经济组织所有的 土地征为国家所有，或将国有土地使用权予以调整的法律措施( 活动) 。”。 本文认为，土地征收是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为 了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体 和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征收是保证国家公 共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。我国宪法第1 0 条规定， 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。这是我国实行 土地征收的宪法依据。 二、土地征收的主要特征 土地征收具有下列主要特征： 1 、国家建设征收土地的主体必须是国家 只有国家才能在国家建设征收土地法律关系中充当征收主体，因为只有国 家才能享有国家建设之需要依法征收集体所有土地的权力，尽管直接需要土地 ”沈岳峰：十地征用中的公共利益界定载黑龙江省政法管理十部学院学报2 0 0 4 年第3 期。 “罗i | i = 荣： 农村集体十地征收制度法律研究，载学术论坛2 0 0 5 年第l 期。 ”毛仲荣： 论我困土地征用法律制度的缺陷及对策载洛阳师范学院学报2 0 0 5 年第3 期。 6 - 的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人。但是它 们作为土地需要的单位只能根据自己用地的实际需要，依照法律规定的程序向 土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权。另外还要明确国 家虽是征收土地的主体，但是实际行使征收土地权的是各级土地管理机关和人 民政府，它们对外代表国家具体行使此权。 2 、国家建设征收土地是国家行政行为，具有强制性 国家建设征收土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据 和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征收土地法律关系的主体一一国 家，与土地被征收的集体组织( 农村集体经济组织或者村民委员会) 的地位是 不平等的。土地征收法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国 家单方面的意思表示，无需被征收土地的所有人同意。国家征收土地的指令是 行政命令，对此土地被征收的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中 也不遵循等价有偿原则。 3 、国家建设征收土地是国家公共利益的需要 国家建设征收土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5 条所指的公共 利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解 的。大体可以从两个层次上加以理解：其一一，是直接的国家建设需要或公共利 益的需要。比如发展和兴办国防建设、公用事业、市政建设、交通运输、水利 事业和国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业；其二，是 广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是况，凡是有利于社会主义 现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立 国家主管机关批准的集体企业、三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学 以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些 情况都可作为国家建设征收土地的原因。 4 、国家建设征收土地必须以土地补偿为必备条件 国家建设征收土地与没收土地不同，它不是无偿地强制进行，而是有偿地 强制进行。土地被征收的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设 征收土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征收。 对被征收土地作适当补偿是国家建设征收土地所必不可少的条件。所谓适当补 偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征收土地单位 的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征收，但是土 地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付。这是因 为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国 家征收土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征收的土地使用权的 行为。 5 、国家建设征收土地的标的只能是集体所有的土地 建国以来，国家建设征收土地的标的，经历了一个发展变化的过程。随着 农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所 有。1 9 8 6 年土地管理法规定的征收土地的标的只能是集体土地。应当指出的是， 国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满 足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征收，用国有土地来满 足国家建设用地之需要的法定办法是出让和划拨等方式而非征收方式。因为国 有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使 处分权力。 6 、土地征收必须严格按照一定的程序进行 国家建设对土地的征收是剥夺土地权利人赖以生存的土地的法律行为，其 中涉及到宪法、民法通则、土地管理法、城市规划法和城市房地 产管理法等法律规定的保护公民财产权和国家合理使用有限土地资源的规定 ( “合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策) 。这就要求必须严格按 照一定的程序进行土地征收。 第二节我国土地征收的背景与历史沿革” 士地制度的核心是土地所有制。我国宪法规定，我国的土地所有权有两种， 即农村集体土地所有权和城镇国有土地所有权，国家可以通过土地征用将集体 土地所有权变为国有土地所有权，由于这种流动的单向和不可逆性，现阶段土 地征用制度成为我国土地所有权流动的唯一方式。 一、土地征收立法起步阶段( 1 9 5 0 年至1 9 5 7 年) ”为r 蕈现解放后的特定叫法，本节内容仍然保留当时的“土地征用”叫法，而不使用“十地征收”。 。8 在这一阶段，征地对象主要是农民私有土地，补偿的实施强调公平合理， 土地征用审批权限比较宽松。 在国家土地法规中，最早提到土地征用是在1 9 5 0 年6 月2 4 日，中央人民 政府政务院公布的铁路留用土地办法第5 条规定：“铁路因建设关系，原 有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由路局通过地方政府收买或征购之。” 随着社会主义经济各项制度的逐步确立与完备，国内各项建设蓬勃开展， 建设用地的需要十分迫切。中央人民政府根据这一需要，于1 9 5 3 年1 2 月5 日 通过政务院关于国家建设征用土地办法，这是新中国筇一部比较完整的土 地征用法律规定。办法所称的国家建设，是指国防工程、厂矿、铁路、交通、 水利工程、市政建设以及其他经济、文化建设等。 1 9 5 4 年9 月2 0 日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人 民共和国宪法对国家建设征用土地作了肯定。该法第1 3 条规定：“国家为了 公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行 征购、征用或收归国有。” 从建国初期到1 9 5 7 年1 0 月1 8 日国务院第5 8 次会议对国家建设征用土 地办法进行修正，这一时间段可以视作我国建国以来土地征用立法的起步阶 段。这一阶段国家土地征用政策的基本特点：一是征用土地的对象主要是农民 的私有土地。因为当时农村还没有实现农业合作化，农村土地( 包括部分城郊 的仍由农民耕作的国有土地) 经过土地改革后主要为农民私人所有：二是在补 偿实施时强调“公平合理”的原则，强调要“给群众以必要的准备时间，使群 众在当前切身利益得到照顾的条件下，自觉地服从国家利益”，不突出土地征 用的“强制性”；三是土地征用的审批权限比较宽松。这些规定应该说其主要 目的之一是为了调整国家与被征地农民之间的土地关系，同时采取较为宽松的 补偿与审批政策，柬刺激国民经济各项建设的起步与发展。 二、土地征收制度建设调整阶段( 1 9 5 8 年至1 9 6 4 年) 在这一阶段，征地对象除了农民私有土地外还有农业生产合作社的集体所 有土地，土地补偿费的发放按具体情况来定，强调被征地农民在农业上安置， 国家上收征地审批权。 由于土地征用中补偿与审批制度的相对宽松，随着社会主义建设和社会主 义改造的突飞猛进，我国出现了严重的土地浪费现象。1 9 5 8 年1 月6 日经全国 人大常委会第9 0 次会议批准，国务院公布施行经修订的国家建设征用土地 办法。 这一新的征用土地办法，着眼点是节约用地，注意克服有的地区和某些单 位多征少用、早征迟用甚至征而不用等浪费土地的现象。另外，该办法规定， 被征用的土地除了农民的私有土地以外，还有农业生产合作社的集体所有土 地。关于征用土地补偿标准，由原来的“一般土地以其最近3 年至5 年产量的 总值为标准”，改为“以它最近2 年至4 年的年产量的总值为标准”。土地补偿 费的发放，属于征用农业生产合作社土地的发给合作社，属于征用私有土地的 发给所有人。对于征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大 会认为刑社员生活没有影响，不需要补偿，经县级政府同意，也可以不发给补 偿费。征用农业生产合作社使用的非社员的土地，如果土地所有人不从事农业 生产，又不以土地收入维持生活，可以不发补助费，但必须经本人同意。对于 被征用土地者的安置问题，新办法强调了被征用土地的农民在农业上安置，不 要过多地要求转业。 1 9 5 8 年至1 9 6 4 年可以说是我国土地征用制度建设的调整阶段，这一阶段 也是我国土地制度建没的重要阶段之一。在这一时期，通过农村生产合作社运 动基本确立了我国社会主义土地公有制的两种形式城镇土地国家所有 制和农村土地劳动群众集体所有制。这一时期是我国建国以来对征用土地的第 一次“刹车”。党中央、国务院通过上收征地审批权( 1 9 6 2 年上收、1 9 6 4 年7 月适当下放) 和严格禁止楼堂馆所建设( 1 9 6 4 年5 月7 日国务院颁布关于严格 禁止楼堂馆所建设的规定、1 9 6 4 年7 月2 4 日颁布其补充规定) 限制征地审批， 并要求各建设单位早征迟用、多征少用和征而未用的土地，必须根据国务院和 省的有关规定，坚决退还给生产队耕种。以南京市为例，为纠正征用土地中的 浪费现象，该市对1 9 6 1 年上半年基本建设用地情况进行调查处理，退出土地 6 7 0 0 余亩还给农民耕种。 三、土地征收立法工作基本停顿( 文革阶段) 1 0 年文革期间，由于国内大环境因素，土地征用的立法工作基本处于停顿 状态，只是在1 9 7 3 年6 月1 8 日，由国家计划革委会和国家基本建设革委会发 1 0 布关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地的指示的通知，要求：对基 本建没征用土地，各地区、各部门必须加强管理，严格执行征地审批制度，认 真办理征地手续。儿是初步设计未经批准的项目，不许征用土地。初步设计批 准后，也要根据工程的建设进度，分期分批办理征地手续。征地的审批权限则 严格按照年月日国务院关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知的 规定办理，征地十亩以上，须报省一级人民政府审批。 四、土地征收制度逐步完备( 1 9 8 2 年至1 9 9 年) 在这阶段，提出了征地的强制性概念，明确了土地的两权分离，明确了 征地的分级限额审批制度，提高了征地安置补偿标准。 十一届三中全会以后，随着小平同志“以经济建设为中心”的国家总体发 展思路的确立和“健全社会主义法制”理论的提出，国民经济建设全面复苏， 建设用地需求大幅度增长，国家建设征用土地出现了一些新情况和新问题。从 规范化、法制化和便于操作出发，经1 9 8 2 年5 月4 目全国人大常委会原则通 过，国务院公布施行国家建设征用土地条例。该条例同1 9 5 8 年修订执行的 办法相比，无沦政策的深度或广度，还是内容均有大幅度增加。比如，条 例第3 条规定“节约土地是我国的国策”，提出了节约用地是基本国策的概 念；条例第4 条规定“国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征用 社队的干部和群众应当服从国家需要，不得阻挠和妨碍”，提出了征地的强制 性概念；条例第5 条规定“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有 使用权”，明确了土地的两权分离；条例第9 条、第1 0 条明确指出征用土 地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补 助费，这些原则沿用至今；条例第1 2 条、第1 3 条对因征地造成的农业剩余劳 动力提出了留地安置、乡镇企业安置、农转非后招工安置等多项安置途径等。 条例体现了计划经济时代土地征用的性质，较为完备地制定了计划经济时 代土地征用的法律程序、审批权限、批后补偿安置、批后的监督检查以及相应 的各项配套规定等。 1 9 8 6 年6 月2 5 日，全国人大常委会1 6 次会议通过了中华人民共和国土 地管理法，该法在总结经验的基础上，采纳了国家建设征用土地条例中的大 部分规定，并将其上升为法律。1 9 8 7 年1 月1 日土地管理法施行时，国 家建设征用土地条例同时废止。1 9 9 0 年5 月1 9 日，国务院发布5 5 号令中 华人民共和国国有土地使用权出让转让暂行条例，拉开了土地使用制度改革 的大幕。1 9 9 4 年7 月5 日中华人民共和国城市房地产管理法的颁布将城市 土地管理纳入了依法规范的轨道。 从1 9 8 2 年国家建设征用土地条例的颁布到1 9 9 7 年9 月中国共产党第 十五次代表大会召开，这一阶段是我国土地制度建设史上的另一个重要阶段。 其主要特点体现在：一是土地管理立法的多元化与全面化，比如现代土地管理 的三个