（行政管理专业论文）治理的兴起与国家主权.pdf

摘要 全球化时代治理的兴起 反映了人们构建良好公共生活和政治 秩序持久努力的延续 治理的中心观点是强调权力的多中心和分散性 认为 政府并不垄断一切公共权力 社会上还有其他机构和组织负责公共管理 全 球治理更是在全球层面上主张 没有政府的治理 治理的兴起的原因包括国 家和市场的失灵 非政府组织的崛起 以及国际规制的发展等 治理的重大 影响是促使了主权的变迁 一方面 治理从内外两个方面对传统主权形成挑 战 使得主权的分事 分散和转移不可避免 另一方面 治理也促成了主权 的延伸和扩展 然而 主权并未消失 它同时也对治理有重要作用 最后 基于主权的变迁 全球治理力图形成全球政治的新模式 但也面临着前所未 有的困境 关键词 治理全球治理主权 a b s t r a c t t h er i s e o fg o v e m a n c ei n g l o b a la g ei s as i g n a lt h a tw ea r e c o n t i n u o u s l ym a k i n gh a r de f f o r t st op u r s u eag o o dp u b l i cl i f ea n dp o l i t i c a lo r d e lt h e m a i np o i n to fg o v e m a n c ei st h a tp o w e rs h o u l db ep o l y c e n t r i ca n dd e c e n t r a l i z e d g o v e r n m e n t c a r l tm a k ea m o n o p o l yo fp u b l i cp o w e r s o c i a lo r g a n i z a t i o n sa l s oc a nb e r e s p o n s i b l ef o rp u b l i cm a n a g e m e n t m o r e o v e lg l o b a lg o v e r n a n c ec l a i m g o v e r n a n c e w i t h o u tg o v e r n m e n t a tg l o b a ll e v e l t h er e a s o n so ft h er i s eo f g o v e r n a n c ei n c l u d et h e f a i l u r eo fs t a t ea n dm a r k e t t h er i s eo f n o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s n g o s a n dt h e d e v e l o p m e n t o fi n t e r n a t i o n a l r e g i m e s g o v e r n a n c e r e s u l t si n s o v e r e i g n t y s t r a n s f o r m a t i o nd e e p l gg o v e r n a n c ec h a l l e n g et r a d i t i o n a ls o v e r e i g n t yf r o mi n s i d ea n d o u t s i d e m a k ei th a sb e e ns h a r e d d e c e n t r a l i z e da n dt r a n s f e r r e d o nt h eo t h e rh a n d g o v e r n a n c ea l s ou r g e st h es o v e r e i g n t ye x t e n d e da n de x p a n d e d h o w e v e r s o v e r e i g n t y d o e sn o tv a n i s h i th a v ea g r e a te f f e c t0 1 3 g o v e r n a n c es i m u l t a n e o u s l y a tl a s t b a s e do n t h e s o v e r e i g n t y st r a n s f o r m a t i o n g l o b a lg o v e r n a n c et r i e st ob u i l dan e wg l o b a l p o l i t i c a lm o d e b u t i tw i l lf a c em a n y u n p r e c e d e n t e dh a n d i c a p s k e y w o r d s g o v e m a n c e g 1 b a lg o v e m a i l c e s o v e r e i 印t y 浙江大学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 治理的兴起与i e l 家主权 1 治理的兴起 治理的兴起源于2 0 世纪9 0 年代 自从1 9 8 9 年世界银行首次用了 治理危 机 c r i s i si ng o v e r n a n c e 一词来概括非洲的发展问题之后 治理 便广泛地被 用于政治发展研究中 特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况 世界银行1 9 9 2 年年度报告的标题就是 治理与发展 经济合作与发展组织 o e c d 在1 9 9 6 年发布了一份名为 促进参与式发展和善治的项目评估 联合国开发署 u n d p 1 9 9 6 年的年度报告的题目是 人类可持续发展的治理 管理的发展和治理的分工 联合国教科文组织 u n e s c o 在1 9 9 7 年也提出 了一份名为 治理与联合国教科文组织 的文件 国际社会科学杂志 1 9 9 8 年第3 期出了一个名为 治理 g o v e r n a n c e 的专号 联合国有关机构还于1 9 9 2 年成立了一个 全球治理委员会 并出版了一份名为 全球治理 的杂志 m 理论上的繁荣反映的是实践中的变迁 随着全球化进程不断深入及全球性 问题的逐渐暴露 国家角色的转变 政府改革的发展 公民社会的复兴 非政 治组织的崛起已经改交了传统的政治管理格局 使得公共事务的管理日益呈现 复杂 多元 互动的特点 治理 正是对这一新局面的恰当描述 因而开始在 西方社会科学领域得到愈来愈广泛的运用 成为政治学 经济学 社会学中的 流行词汇 正如法国学者让 皮埃尔 戈丹所言 无论是属于左翼或者右翼的 理论家 都已经将严格作为一种社会 政治现象来考虑 亦即作为社会 政府之 间的互动不断扩大和提高 的治理理论的发展视为一个重大的课题 一注 1 1 如何理解治理 什么是治理 是否存在 个广泛接受的治理理论 如果存在 治理理论又 让 警尔 戈丹 现代的治理 昨天和今天 借重法国政府正册得咀明确的几点认识 国际社会利学 杂志 中文舨 1 9 9 9 1 5 5 浙江大学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 主要包含哪些内容 这些问题恐怕很难有一个十分肯定又明确的回答 如同其 他不少社会科学中的概念一样 治理同样是概念宽泛 使用灵活 以至于研究 治理的学者也认为 过去1 5 年来 它在许多语境中大行其道 以至成为一个 可以指涉任何事物或毫无意义的 时髦词语 j 1 2 虽然治理很难找出一个严谨 的定义 但我们依然有必要考察一下有关治理的几种典型表述 治理理论的主要色q 始人之一詹姆斯 n 罗西瑙认为 治理是由共同的目 标所支持的 这个目标未必出白合法的以及正式规定的职责 而且它也不一定 需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从 治理的内涵十分丰富 既包括政府 机制 同时也包含非正式 非政府的机制 治理是这样一种规则体系 它依赖 主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖 而且它是只有被 多数人接受 或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受 才会生效的规则 体系 3 英国学者罗兹1 9 9 6 年在 政治学研究 上发表了一篇题为 新的治理 没 有政府的统治 的论文 概括了六种治理的不同用法 1 作为最小国家的管理 活动的治理 它指的是国家削减公共开支 以最小的成本取得最大的效益 2 作为公司管理的治理 它指的是指导 控制和监督企业运行的组织体制 3 作 为新公共管理的治理 它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入 政府的公共服务 4 作为善治的治理 它指的是强调效率 法治 责任的公 共服务体系 5 作为社会一控制体系的治理 它指的是政府与民间 公共部 门与私人部门之间的合作与互动 6 作为自组织网络的治理 它指的是建立在 信任与互利基础上的社会协调网络 0 1 另一位研究治理理论的著名学者格里 斯托克在 国际社会科学杂志 1 9 9 8 年出的 治理 专号中发表了题为 作为理论的治理 五个论点 的文章 也 对各种治理的概念进行了一番梳理 提出可以从下面几个主要维度来理解作为 一种理论的治理 i 治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者 它对传统的国家和政府权威提出挑战 它认为政府并不是国家惟一的权力中心 各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可 就都可能成为 咩2 1 鲍勃 杰索普治理的兴起及其失败的风险 以经济发展为例的论述国际社会科学杂志 中文版 1 9 9 9 1 3 2 浙江大学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 在各个不同层面上的权力中心 2 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责 任方面的模糊性 它表明 在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转 移给公民社会 即各种私人部门和公民自愿性团体 后者正在承担越来越多的 原先由国家承担的责任 这样 国家与社会之间 公共部门与私人部门之间的 界限和责任便日益变得模糊不清 3 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之问存在着权力依 赖 进一步说 致力于集体行动的组织必须依靠其他组织 为达到目的 各个 组织必须交换资源 谈判共同的目标 交换的结果不仅取决于各参与者的资源 而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境 4 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络 这一自主的网络在某个 特定的领域中拥有发号施令的权威 它与政府在特定的领域中进行合作 分担 政府的行政管理责任 5 治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力 不限于政府的发号 施令或运用权威 在公共事务的管理中 还存在着其他的管理方法和技术 政 府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导 1 如果要为治理下一个定义的话 全球治理委员会的定义一般被认为具有很 大的代表性和权威性 全球治理委员会于1 9 9 5 年发表了一份题为 我们的全球 伙伴关系 o u rg l o b a ln e i g h b o u r h o o d 的研究报告 对治理做出了如下界定 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和 它 是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程 这既 包括有权迫使人们服从的正式制度和规则 也包括各种人们同意或以为符合其 利益的非正式的制度安排 0 2 3 谈论治理 就不能不涉及全球治理 实际上 全球治理是治理理论中重要 又时髦的部分 全球治理是国家层面的治理在国际层面上的延伸和扩展 它主 张各国政府 国际组织 各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协 商与合作 其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全 和平 发展 福利 平等和人权的新的国际政治经济秩序 包括处理国际政治经济问题的全 球规则和制度 同时 除了 全球治理 一词外 另外一些相互之间可以通用 浙江大学硕士学位论文 治理的必起与国家主权 的概念还包括 世界政治的治理 世界范围的治理 国际秩序的治理 全 球秩序的治理 等等 1 与一国范围之内的治理相比 全球治理的一大特点是 多层次性 研究全球治理的著名学者托尼 麦克格鲁指出 多层全球治理指的 是 从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的 正式 与非正式 政治合作体系 其目的是通过制定和实施全球的或跨国的规范 原 则 计划和政策来实现共同的目标和解决共同的问题 洼3 全球治理治理的创始者詹姆斯 罗西瑙更是认为 有必要从本体论和范式 转变这样的高度来来理解全球治理的重大意义 在他看来 国家和民族是第一 位的旧思考方式仍然压倒一切 即便是一种辨析和定义全球治理性质的可贵努 力 往往也难以挣脱传统观念的束缚 将国家和政府作为有机分析的焦点 为 了准确而全面的解释正在发生深刻而持久转变的世界 需要发展一种新的 能 够理解治理的最根本基础的本体论以及从中生发出的范式 彻底改变事事与领 土相关的看法 要对治理的时间向度的重视程度不亚于空间向度 要把权威向 亚国家 跨国 非政府的层次转移看作正常变化 而且要与治理的所有层次上 突出边界的渗透性 罗西瑙将我们当前所处的世界状况描述为全球化 本土化和碎片化 因而 如果在无政府主义的世界上处于旧本体论中心的是主权国家之间的互动 那 么处于新本体论中心的就是全球化力量和本土化力量的互动以及一体化趋势和 碎片化趋势的叠加 裢4 1 罗西瑙认为 全球治理不是一个高度一体化和秩序的 标志 因为它是对高度复杂而广泛的全新行为的一种总结 这些行为既可能在 世界范围内达成少许一致 也可能导致陷入普遍而深入的混乱 但是任何一种 结果都属于全球治理 因为高度分散的 各种目标导向的行为体所进行的努力 的总和正在不断增加 甚至也许取代国家在全球范围内充当主要的权力来源 目 事实上的确如罗西瑙所言 一般我们都把国际体系的无政府状态设为预定 的前提和作为研究的起点 并把现有的国际体系认定为具有单一无政府逻辑的 自助体系 无政府状态是指说国际体系内部缺乏中央权威 不具有指导各国政 要 j 托尼 麦克格鲁 走向真正的全球治理 马克思主义与现实2 0 0 2 l 3 6 曼4 1 詹姆斯 罗西瑙面向本体论的仝球治理 俞可平全球化 全球治理北京 社会科学文献 i 版社 2 0 0 3 浙江大学硕士学位论文治理的必起与周家主权 府行为包括使用武力强制的能力 全球治理可以说从根本上推翻了这一假设前 提 提出人类社会没有一个世界政府和最高权威虽然是基本事实 但并不存在 混乱无序的无政府状态 在全球层面 没有政府的治理并非是不可想象的 原 因在于 国际关系领域中现有的 诸多的国际规则 可以让人们清楚地感受到 全球治理概念的存在 它显然是一种既能避免无政府事实 又能绕过民族国家 的国际协调方式 同时 虽然人类之间联系和交往的日益加强 为人类价值观 和文明理念所认同的规则也越来越多地被接受 全球共同利益的观念也在逐步 形成 最后 理解 治理 与 统治 的区别也十分重要 首先 治理与统治的 最基本的 甚至可以说是本质性的区别就是 治理虽然需要权威 但这个权威 并非一定是政府机关 而统治的权威则必定是政府 统治的主体一定是社会的 公共机构 而治理的主体既可以是公共机构 也可以是私人机构 还可以是公 共机构和私人机构的合作 其次 管理过程中权力运行的向度不一样 政府统 治的权力运行方向总是自上而下的 它运用政府的政治权威 通过发号施令 制定政策和实施政策 对社会公共事务实行单一向度的管理 与此不同 治理 则是一个上下互动的管理过程 它主要通过合作 协商 伙伴关系 确立认同 和共同的目标等方式实施对公共事务的管理 再次 管理的范围不同 政府统 治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家 治理的范围既可以是特定领土界 限内的民族国家 也可以是超越国家领土界限的国际领域 最后 权威的基础 和性质不同 统治的权威主要源于政府的法规命令 治理的权威则主要源于公 民的认同和共识 唧 1 2 治理兴起的原因 作为人们构建良好公共生活和政治秩序持久努力的延续 治理何以在理论 上和实践中兴起呢 我们可以从不同的角度对此进行思考和回答 首先 从用词上分析 赋予新的内涵的 治理 一词最初由世界银行 i m f 等国际金融机构使用 反映了他们开始检讨以往完全受自由市场意识形态支配 的对外援助政策 因为事实证明 在对外援助中 推行纯粹的经济主义政策 而不考虑借款国与经济改革议程相关的关键性社会和政治问题 任何经济发展 的计划都很难取得成功 但是这些国际金融机构又无权涉足政治 因而使用 治 浙江大学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 理 和 善治 这样比较温和的用语来暗指对方需要改善政治状况 j 下如有学 者分析的那样 通过讨论 治理 而不是 国家改革 或 社会政治变革 开发界的多边性银行和机构便可以就一个相对而言没有攻击性的论题用技 术性措辞来集中讨论敏感问题 而不至于让人认为这些机构越权干涉主权国家 的内政 5 其次 从理论上看 鲍勃 杰索普认为 这种情况可能与7 0 8 0 年代各门 社会科学出现的某些范式危机有关 这些危机部分地由于学术界对既有范式 描述和解释 实在世界 的能力不满 相应的 把 治理 当作一个重要课题 来研究 根源也在于对社会科学中流行的一些过分简单化的非此即彼的两分法 的否定 这些两分法包括 经济学中的市场对等级制 政策研究中的市场对计 划 政治中的私对公 国际关系中的混乱无序对主权 3 第三 从工具意义上 鲍勃 杰索普也指出治理兴起反映了各种协调形式 兴衰起伏的循环 一切协调方式都会遇到两难困境 矛盾 怪异现象和失败 但是遇到的问题因协调方式而异 治理的重新发现有可能标志着这一过程中一 场新的革命 对过去由国家进行协调遭到失败的事例 特别是7 0 年代中期起应 付刚出现的大西洋福特主义危机的企图的失败 作出的简单的周期性反应 在更 晚一些时候 则是对市场调节失败 与之相伴随的是公司治理的危机 作出的周 期性反应 1 这说明以往管理公共事务的手段和方式 无论是政府还是市场 都存在明显的缺陷 因而人们合乎逻辑的尝试一种新的途径 而治理似乎具有 一定的优势 正如简 库伊曼所说的那样 现在的治理应该能够更好地处理不 确定性 不稳定性 甚至混乱 长期的远景 更广泛的定位以及更多样化的生 活方式和意义 陋6 另外 近年来非政府组织和全球新社会运动的蓬勃发展 形成了所谓的 全 球公民社会 其参与政治和公共事务的要求也是推动治理兴起的重要原因 据 最新出版的 国际组织年鉴 统计 在现有的4 8 3 5 0 个国际组织中 非政府的 国际公民社会组织占9 5 以上 至少在4 6 0 0 0 个左右 又如 1 9 7 2 年 参加联 合国环境大会的非政府组织还不到3 0 0 个 到1 9 9 2 年注册参加联合国环境大会 衅5 辛西娅 休伊特 德 阿尔坎塔拉 治理 概念的运用与滥用国际社会科学杂志 中文版 1 9 9 9 1 1 0 6 酬 i a nk o o i m a n g o v e r n a n c ea n d g o v e r n a b i l i t y u s i n gc o m p l e x i t y d y n a m i c sa n dd i v e r s i t v l o n d o n s a g ep u b l i c a t i o n s 1 9 9 3 4 7 4 8 6 浙江大学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 的非政府组织多达1 4 0 0 个 同时参加非政府组织论坛的非政府组织多达1 8 0 0 0 个 1 9 6 8 年在德黑兰国际人权大会上 只有5 3 个非政府组织获得了观察员身 份 4 个非政府组织参加了大会预备会议 而在1 9 9 3 年的维也纳国际人权大会 上 2 4 8 个非政府组织取得了观察员身份 5 9 3 个非政府组织参加了大会 1 9 7 5 年 只有6 0 0 0 人参加了墨西哥世界妇女大会的非政府论坛 1 1 4 个非政府组织 参加了正式会议 而到1 9 9 5 年 3 0 万人参加了北京世界妇女大会的非政府论 坛 3 0 0 0 个非政府组织参加了正式会议 3 非政府组织所具备的民间性 非营 利性 自治性 志愿性和集体性这些特点 使得其天然的就与治理机制相契合 最后 国际规制的发展及不足也是全球治理提出的重要原因 所谓国际规 帝r j i n t e m a t i o n a lr e g i m e s 克拉斯纳称之为 隐含的或明显的原则 规范 规则 以及决策程序 在特定的国际关系领域 行为主体的期望以之为中心而聚集 奥兰 扬把它们界定为 管理着参与一组或多组特定活动的行动者之行动的社 会规程 畔7 j 国际规制涵盖的范围很广 从职能上说 它包括了像北极熊保护 协议这样比较狭窄的内容 又包括了像南极洲和外层空问保护这些更加宽泛的 内容 从地理上说 它的范围可以像北太平洋上受到严格限制的能够从事海豹 毛皮贸易的地域那样狭窄 也可以像管理国际航空运输或核试验控制的全球性 体制那样宽泛 在成员方面 国际规制既可以像国际北太平洋渔业协会下成立 的公海渔业协会那样只有两三个成员 也可以像防止核武器扩散组织那样有1 0 0 多个成员 1 但是 国际规制存在诸多不足 第一 国际规制只是集中在狭窄问题领域 作用有限 马克 赞奇断言 规制数目无论如何增长 它都是一种非均衡的 补 丁模式 而非一种设计和组织良好的国际治理体系 而全球治理概念的提出 为克服8 0 年代国际规制理论中的瓶颈提供了一种创新方法 它是将规制纳入到 更广的治理体系中的再思考 要求重新调整考察国际政策协调模式变革的视角 第二 国际规制虽然强调了国际合作需要的制度建设 但参加制度制定和执 行的政治行为主体依然是政府 政府部门等正式制度组织 追求的目标是建立 正式的权威机构来协调各国的行动 非政府组织以及其他社会力量没有被纳入 国际规制的建立过程中 另外 国际规制还过分强调制度的重要性而忽视了全 往7 1 转弓i 自发埃尔 德塞纳尔克朗 规制理论与国际组织研究国际社会科学杂志 中文版 1 9 9 4 4 1 8 7 浙江大学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 球政治正常运行的社会基础 全球治理则体现了在全球社会的研究中对国家中 心范式的超越 当然 国际规制也是治理的一个渊源 有效的国际规制可以促 成全球治理 国际规制为全球治理提供了基本的原则与规范 2 治理对传统主权的削弱 毫无疑问 从治理的兴起及其与 统治 的区别可以看出 治理的理论和 实践已经并且将继续对现存的政治秩序和权力结构产生重大影响 玛丽一克劳 德 斯莫茨认为 有关治理的些研究都集中体现为一张诊断书 政府软弱无力 中央权威难以强制推行公共政策 实施计划 总起来说 这形成了对传统权力 形式的挑战 而且 治理观念的魅力在于 它不仅诱导人们关注传统体制 民 主形式 权力及其工具 而且引发人们对使政治行动成为可能的新的社会合作 机制的兴趣 1 1 实际上 治理对当代政治的 个重要影响就是削弱了传统的主 权 1 6 4 8 年由欧洲主要主权国家签订的 威斯特伐利亚和约 从法律上确认了 国家的主权身份和在国际关系中独立进行对外交往的平等权 从而奠定了现代 国际体系的基础 国家对内享有至高无上的统治权 立法 行政 司法 对外 则享有自治和独立权 无论内外 主权都是绝对排他的 只能由国家来行使 而不允许国内外任何其他组织和个人来分享 这是传统主权的基本特点 虽然 早在治理的兴起之前 各种国际组织 国际法 国际规制的建立和运转 已经 表明现实中并不存在绝对的主权 主权总是会受到某种程度制约和削弱 不过 治理的不同之处在于 它是理论结合实践 从内外两个方面 更大范围 更加 彻底的削弱传统主权 2 1 治理推动主权的对内分享 传统主权之所以为国家独享 是因为代议制民主 间接民主 和官僚制这 样的政治理念和制度设计 从根本上排除了公民和其他团体行使主权的可能性 而治理正是通过强调公民社会的自主性 扬弃代议制民主 摒弃和超越官僚制 来实现国家主权的对内分享 下面将做进一步论述 古典的政治学理论认为 直接民主虽然公民参与的程度更高 但只适用于 小国寡民 在地域广阔 人口众多的国家实行直接民主由于组织困难 成本 高昂而不可行 当民主面对无法绕过的规模因素的时候 只有代议制民主即间 浙江大学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 接民主才是现实的可接受的方案 今天的人们或许已经无法体会当年密尔父子 等人对代议制政府的兴奋和激动 在那个时代的人看来 代议制是 现时代的 重大发现 理想上最好的政府形式 因为它的产生 使得民主从城邦市镇扩 展到更大规模的共同体成为可能 但在代议制民主建立几百年后的今天 面对 日益复杂 动态 多元的当代社会 它的一些弊端如效率低下 反应迟钝 成 本高昂等 越来越暴露 越来越令人无法忍受 另一方面 如果选民除了通过 定期的选举投票来控制代表之外 大多数时间都无法有效参与的话 这其实离 人们常说的精英主义 技术统治只有一步之遥了 而不是什么真正意义上的民 主 治理的兴起 是对传统代议制民主的一种矫正 即在现有的代议制民主的 框架内增加直接民主的含量 3 3 治理理论主张政府并不是国家唯一的权力中 0 各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可 就都可能成为 在各个不问层面上的权力中心 并且可以与政府在特定的领域中进行合作 分 担政府的行政管理责任 这其实就是在吁求更大程度上的自治权 进一步提高 市民社会相对国家的自主性 某种程度上体现了古典民主理想和自治精神的复 归 就像1 9 世纪初期托克维尔在北美大陆旅行考察时对地方分权和乡镇自治的 赞美 在那里 社会是由自己管理 并为自己而管理 所有的权力都归社会所 有 注8 1 我们再来看看治理对官僚制的否定 在绝对主权为基础的国家大厦中 依 靠专家的技术信息优势来实施集中管理的官僚制充当保障整个国家正常运作的 支柱 官僚制的基本特征是专业化 权力等级 规章制度和非人格化 韦伯总 结为分工合作基础上的技术优势 即 准确性 迅捷性 明确性 连续性 严 肃性 统一性 对文书的精通 严密的服从关系 减少摩擦 节约费用 1 2 运 作正常的官僚制就像一台精密的机器一样充满了理性 但是 网络化 自组织 的治理机制与等级化 命令式的官僚制是格格不入的 在治理机制中 政府 私人和志愿部门等主体构成了相互依存的一个网络 对公共事务的管理是一个 上下互动的过程 它主要通过台作 协商 伙伴关系 确立认同和共同目标等 方式 而非单向的发号施令 啡剐托克维尔 论美国的民主 上 北京 商务印书馆 1 9 8 8 6 3 6 4 9 浙江大学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 关于治理机制中主权如何被分享 我们不妨了解一下美国纽约城市规划和 建设管理中的城市土地利用审批程序 u l u r p 一个完整的u l u r p 程序 是 由包括社区 区行政长官 顾问在内的各界人士就城市规划委员会 市政委和 市长等提出的一系列规划草案进行表决的过程 为了这些庞大的规划需求 参 与纽约大都市区规划的人员包括来自5 个区 实际上是相对独立的自治市 5 9 个不同的当地社区委员会 1 3 个城市规划委员会 政府有关部门 加上近千名 城市 h 联邦机构的工作人员和城市各非盈利团体在内的各界人士 总计1 7 0 0 人 每一个项目都要举行多次听证会 会晤和商谈 经过三番五次的变化和修 改才通过u l u r p 审查 通过这个u l u r p 程式 在有着各种传统和法律 居民 的多重需要 庞大的规划项目等复杂背景的都市里 社会各界和公众可以对公 共事务的规划和建设行使自己的发言权 由此我们也可以看出 社区和民众才 是规划管制的真正动力 同时 治理机制电可以在除城市之外的地区发挥作用 埃莉诺 奥斯特罗 姆在研究公共池塘资源的管理和使用之时 探讨了除公地悲剧 囚徒困境博弈 和集体行动逻辑三种模式之外的治理规则和制度安排的可能性 她的研究发现 一些公共池塘资源的占有者已经设计 应用并监督实施了一套自己的规则来控 制公共池塘资源的使用 而且这些规则和制度已经存续了一百多年甚至上千年 这些案例包括瑞士和日本的山地牧场及森林这些公共池塘资源 以及西班牙和 菲律宾群岛的灌溉系统 这些规则和制度的共同特点在于它们都是自我组织 自主治理的 正式的 强制性的公共权力并没有参与进来 是一种 没有政府 的治理 状况 由此 我们可以明白 为什么治理兴起之后 传统上由国家或者政府垄断 的对内主权部分 就逐渐被分散和分享了呢 因为治理没有停留于对国家权力 进行宪政层面制衡的古典自由主义立场 而是明确提出了多中心治理观点 这 就使得一直由行政官僚负责的具体公共事务这部分自留地 也不得不向个人和 其他组织开放 通过协商合作的方式来共同管理 从而分享国家对内主权中的 行政管理权部分 同时也实现了 主权在民 由观念到现实的转变 2 2 治理形成主权的外部挑战 与主权的对内分享相比 国家主权所面临的外部挑战更加多种多样 主权 浙江大学硕士学位论文 治理的必起与国家主权 的限制 削弱 让渡 侵蚀 这在全球化时代几乎是每天都发生的事情 人们 对此早已司空见惯 一些激进的全球主义者甚至开始宣称 主权的消亡 和 民 族国家的终结 毫无疑问 全球治理作为全球化大浪潮的一部分 同样冲击着 传统的国家主权 如前文所述 全球治理的特点在于 它是一个多主体多层次 的复杂体系 其中几个最蓦本的治理单元有国际组织 联合国 世界银行 世 界贸易组织 国际货币基金组织等 超国家组织 欧盟等 民族国家 跨国 公司和非政府组织或者说全球公民社会组织 对于活跃在全球大舞台上的繁多 主体 有学者形象的将之描述为由b i s e u 1 m en a t o o e c d u n w t o 等组 成的 字母形花片汤 这些组织虽然不是完全自治 不能完全脱离国家 但 都有很大的首创性和逃避政府监控的倾向 至于民族国家 在全球治理的视 野中 只是由众多主体构成的治理网络中的一个部分 某些情形下甚至不是最 重要的部分 事实也表明 国家独自发号施令的空间同益缩小 更多的是需要 和其他主体谈判协商 而全球治理机制中的其他主体则要求民族国家将主权进 行不同方面 不同程度 或明或暗的让渡 首先 我们来看看全球化和全球治理中的 明星演员 跨国公司和国 际经济组织 随着全球化进程的不断深入 跨国公司通过不断增长的规模经济 联合兼并 长期的市场竞争 大规模的介入媒体和大众文化 已经获得了前所 未有的巨大权力 今天 跨国公司差不多完全控制着资源分配 投资决策 商 业以及世界贸易 它们没有特定的地域或者国家忠诚意识 正如乌 贝克所描 述的那样 是一种 跨国的逃避力量 跨国公司 能利用各民族国家或各个生 产基地彼此相争而使自己从中渔利 并以这种方式为争取尽量少纳税和享受最 好的基础设施而讨价还价 如果它们觉得民族国家过于 昂贵 或者 敌视投 资 它们还能对民族国家进行惩罚 此外 它们还能在人造的并受到控制的全 球生产的 丛林7 中 自主地在投资地 生产地 纳税地和居住地之间进行区 分 并利用它们之问的竞争从中渔利 应该强调的是 这一切都是在不用向议 会报告和咨询 没有经过政府决定 没有修改法律 甚至不必对此进行公开讨 论的情况下进行的 社卅可见 在跨国公司面前 国家在经济决策 宏观调控 发展规划等经济主权方面的绝对权力受到了极大的限制 49 l b 贝克 啥贝马斯等 全球化与政治北京 中央编译出版社 2 0 0 1 2 3 1 l 塑坚查兰堡主堂丝堡苎 塑堡塑鳖塑兰旦墨 竖 同时 经济全球化进程中 国际贸易和投资的规模越来越大 对各国经济 发展的作用也越来越重要 为保证国际贸易和投资的正常进行 需要有相应的 国际规则以及执行这些规则的国际机构 这些全球性的规则及机构在一定意义 上使国家经济主权受到冲击 例如 w t o 规则要求所有加入w t o 的成员国都 必须制定与w t o 相衔接的经济运行规则 当成员国国内的经济规则与国际市 场的统一运行规则发生冲突时 民族国家内部的经济规则必须做出相应的修改 这就说明 全球治理的实施 强化了国际规则以及执行这些规则的国际经济组 织的作用 各国在制定经济发展战略和政策时 要受到有关国际规则及其国际 经济组织的限制和约束 即要把传统意义上的国家主权部分地让渡给有关国际 经济组织 接着 我们不妨以欧盟这样的超国家组织为例 了解一下全球治理中的后 起之秀 其穿透传统主权体系的深度 众所周知 欧盟是一个非常特殊的政治 实体 与一般意义上的国际组织已经有了质的区别 在合作强度上 欧盟比一 般国际组织成员国要更加紧密的多 对成员国的义务也更加强调 成员国一般 不能任意退出 欧盟既不是联邦制也不是邦联制 是一种既超越了民族国家又 没有替代民族国家的政治体制 欧盟具有某些主权国家才能拥有的最高权力 虽然并不存在一个代表国家行使主权的政府 但欧盟所制订的政策和决定对每 一个成员国国内的公民都具有约束力 这种状况可以说是一种更大范围上的 没 有政府的治理 具体而言 经过5 0 年的欧洲一体化进程 现今的欧盟已经拥有了相当多的 从成员国让渡而来的各方面的主权 对外关税税率的制订 对外贸易政策的制 订与执行 与第三方国家贸易协定的签订等方面的权力 已由罗马条约明确转 移给了欧共体机构 欧洲统一大市场的形成 商品 资本 技术 劳动力 人 员实现了自由流动 海关职能完全公共化 1 9 9 9 年1 月1 日欧元启动后 欧元 区成员国已不再拥有独立的货币政策 而由欧盟的中央银行来制订和实施整个 欧元区的统一货币政策 经过短时间的过渡 到2 0 0 2 年7 月1 日 欧元区成员 国使用了数百年之久的 作为国家重要经济象征的本国货币也已经被 欧元 取代而不复存在 欧盟的立法可以在理事会内以特定多数议决 即绝大多数欧 盟立法已在原则上排斥了成员国的否决权 欧盟的立法具有优先于成员国国内 浙江大学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 立法的地位 即成员国国内法 包括其宪法 凡与欧盟法抵触或违背的必须以后 者为准 而且部分欧盟立法可不经成员国国内立法的转换 在各成员国内立即 生效和直接适用 任何成员国的公民或法人都可以根据欧盟条约或其他立法的 有关规定 向本国法院或欧盟法院起诉本国或他国的政府 机构或企业的违法 行为 而且欧盟法院的裁决可在成员国内强制执行 在共同外交与安全政策的 框架内 某些 共同行动 也可以由理事会以特定多数议决 另外 欧盟还拥 有国家主权的象征和核心部分 缔约权 目前以欧盟作为缔约方参与签署的 公约或协议已达5 0 多个 可见 在区域治理的制度安排下 欧盟成员国是大范 围 深层次的让渡了货币 立法 外交 防务等传统上被视为不可分割 不容 侵犯的核心主权内容 虽然像欧盟这样的超国家组织目前仅此一家 但其对国 家主权的影响方式将可能为今后其他超国家组织所借鉴 最后 我们来看看新近崛起的全球公民社会及非政府组织 公民社会和非 政府组织其实并不是晚近才使用的词汇 只不过随着治理的兴起 抑或兴起了 治理 它们的作用被重新发现并赋予厚望 就像迈克尔 爱德华兹所说的那 样 1 0 年前 权力走廊上很少有人谈到公民社会 但现在人们却对伙伴关系 参与以及公民团体在促进可持续发展中的作用津津乐道 注 o 莱斯特 萨拉蒙 认为 2 0 世纪下半叶蓬勃发展的非政府组织具有重大意义 意味着我们正置身 于一场全球性的 结社革命 之中 历史将证明 这场革命对2 0 世纪后期世界 的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于1 9 世纪后期世界的重要性 非政府组织虽然所拥有的权力和资源都不如政府组织和跨国公司 但用治 理的眼光看来 非政府组织在国际政治和全球治理中同样扮演着重要角色 非 政府组织可以推动治理结构和体系的形成 促进合作管理和治理方式的变革 参与制定国内国际治理规则 提供公共物品和公共服务 评价国别治理和全球 治理绩效等 3 在非政府组织参与治理的过程中 绝对的国家主权也受到不同 程度的限制 例如 绿色和平组织 南极南海联盟 致力于保护海洋和南极 共同向国际社会施加影响 在 伦敦废物处置会议 上 绿色和平组织 还成 功的说服各国停止r 甸j l 海和大西洋东北水域倾倒工业废物 这是 绿色和平组 织 单独提出的政策建议 在南极问题上 绿色和平组织 和 南极南海联盟 啡州迈克尔 爱德华兹公民社会与全球治理 马克思主义与现实2 0 0 2 3 4 9 1 3 浙江大学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 还使 管理南极矿物质资源活动会议 最终失败 该会议试图对该大陆的矿物 质开采加以管理 它们还在1 9 9 1 年的 环境保护协议 中提出至少在5 0 年之 内禁止在该大陆进行矿物质开采 并就保护该大陆成为世界公园制定了一个框 架草案 这一提议赢得了普遍支持 事实上 在国际活动中 非政府组织具有合法地位 许多非政府组织还享 有联合国经济社会理事会的顾问地位 自1 9 9 2 年里约 地球首脑会议 开始 联合国的每次聚会都有非政府组织论坛相伴 非政府组织在联合国召丌国际会 议的同一时间 同一地点 举行同样议题的非政府组织国际论坛 邀请国际组 织 政府代表和个人与会 并发表自己对有关议题的宣言 许多非政府组织实 际上已成为全球化时代的 压力集团 和 舆论先锋 经常给相关国家的政府 自主处理国内国际事务施加很大压力 从而间接影响一个国家的内外政策 很多学者也已经观察到了国家主权所面临的来自各个方面的挑战 英国国 际政治经济学权威学者苏珊 斯特兰奇如此谈论民族国家及其主权的被侵蚀 被削弱和被局部替换 国家正变得在经济和社会中同其他实体 政府间组织 非政府组织 跨国公司等 分享权威 在国家内部 中央政府的权威正越来越 由地方和地区的权威所分占 国家权威已经泄漏 向上面 向旁边和向下 面泄漏 尽管总的来说国家仍是全球体系中最有势力 最为关键的权威来源 但它们正在愈益变为内囊空虚或漏洞百出的 陆 5 可兰 伯努瓦更是认为 国家再也无法担当协调社会的历史角色 政治家因此而变得无权 国家也改 变了角色 现在 国家作为社会调解人 它只能力所能及地管理疆界内的事务 国家的地位已降为旁观者 就像一名 法庭书记员 他只记录在其他地方所做 出的决定 而无权作任何决定 这样的变化是革命性的 因为它削弱了现代政 治的基础之一 国家主权 陟1 2 1 另外 对主权价值方面的质疑也早已经存在 早在第一次世界大战之后 法国公法学者狄骥就认为 主权国家是战争的根源 一战的爆发就是由主权国 家观念引起的 他主张用 协作国家的观念 代替 主权国家的观念 想用消 除主权的方式来消除帝国主义国家之间的战争 另外 英国的国际法学家詹克 1 转引自论时殷弘民族国家及其主权的被侵蚀和被削弱 全球化趋势的最大政治效应国际论 坛2 0 0 1 4 1 一 2 l 阿兰 伯努瓦面向全球化王列 杨雪冬 全球化与世界 北京 中央编译出版社 1 9 9 8 i1 7 1 8 1 4 浙江火学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 斯 j 力史字冢例话德 汤凼比 政治冢前英国首相克莱门特 艾德礼等几乎一 致认为 造成国际社会无政府状态和国际法无法发挥作用的根源在于 危险的 陈腐的 荒谬绝伦的 具有破坏力的政治教条一国家主权 因此 国家主权概 念应该抛弃或代之以新的字眼 7 3 在全球化时代 这种质疑显得更加广泛 如 美国国际公法资深教授路易斯 汉金认为 在冷战结束与全球化背景下 主权 已是不合时宜的东西 主权是个有害的字眼 这不仅是因为它效劳于各种可怕 的国家神话 而且在各种国际关系中 甚至在国际公法中 其往往成为一种时 髦用语 取代了深思熟虑和谨慎行事 因此 他强调 对于国际关系来说 特别是对于国际公法来说 主权一词在很大程度上是没有必要的 最好避免使 用 他甚至鼓吹到 我们该把主权一词作为旧时代的残余遗物摆放到历史的 陈列架上去 陋1 3 3 治理与国家主权的相互促进 任何事物都具有两重性 治理与国家主权的关系也不例外 虽然表面上我 们更多的看到了治理对国家主权的削弱和侵蚀 以及关于民族国家在治理中所 起的负面作用的抱怨 但只要经过深入分析 我们不难发现 治理与国家主权 之间不仅仅存在异质性 也具有同质性 治理不仅对国家主权造成冲击 同样 也可以拓展和加强国家主权 反过来 国家主权在治理中也不完全是被动适应 的一方 同时也是影响治理机制形成和运作的重要力量 3 1 主权观念的历史变迁 主权是一个历史范畴 理解它也应有历史的眼光 即它是随着近代国家一 同诞生的 在近代以前的几千年时间里 无论非洲和大洋洲的部落社会 还是 古代中国的战国体系 以及古希腊的各城邦国家和中世纪欧洲的王国 公国 部没有主权这样的概念 只有弱肉强食这样的吞并原则 作为一种理论 国家 主权的概念出现于1 6 世纪的欧洲 法国政治思想家布丹于1 5 7 7 年发表 论共 和国 指出主权是 国家支配其公众和臣民的不受法律约束的最高权力 是 国家内绝对和永久的权力 这种权力不能转移 1 7 世纪时荷兰法学家格劳 秀斯提出 主权是国家的最高统治权 主权行为不受其他权力的限制 不从属 篡1 转引自陈安世纪之交围绕经济主权的新 攻防战 陈安 国际经济法论丛 第4卷 北京 法律出2001版社 8 1 一 6 o 1 5 浙江大学硕士学位论文 治理的兴起与国家主权 于其他任何人的意志 英国哲学家霍布斯于1 6 5 1 年出版 利维坦 认为主权 是不受任何约束的 拥有超越一切的权利 甚至有超越宗教的权利 1 8 世纪时 法国启蒙思想家卢梭提出人民主权的学说 强调国家主权属于人民 是公共意 志的运用 并确认了三个原则 即主权是不可转让的 不可分割的 绝对的 至高无上的和神圣不可侵犯的 逐步形成了古典的主权观念 尽管他们在主权 的归属问题上存在分歧 但是在主权的实质和特征方面则是一致的 都认为主 权必须是最高的 完整的 无限的和不可分的 不过 就主权的实践而言 理论上的绝对主权从来就未曾实现 主权的相 对性在于 主权不能闭关自守 它应该是开放的 它必须借助相互联系来表现 自己 对于完全与外界不联系的国家来说 主权是个毫无意义的概念 而且 对于国家主权的解释不能过于简单化 主权范畴并非永恒的 固定不变的 它 必须随着历史的发展而发展并不断得到进化和充实 例如 最早在1 6 世纪人们 刚提出主权概念时 主要是针对神权而言的 因而把它界定为 国家的绝对和 永久的权力 到1 7 1 8 世纪 考虑到譬如说臼耳曼帝国内部存在众多诸候君 主的事实 法学家们不得不争论并承认绝对的 完全的主权与相对的 非完全 的主权 或 半主权 的区别 1 9 世纪在欧美继续着主权不可分与可分性的争 论 它同样反映出现实中的复杂性和矛盾要求 如美利坚合众国与它的南部成 员州之间的冲突 到2 0 世纪 争执的焦点是 从国内法的观点表现出来的主 权 即作为最高的 原始的权力 并作为决定国家管辖范围的排他性职权 究 竟在什么程度上是与国际法和国际组织的正常运行和发展相适合呢 衅1 4 1 此外 核心主权和一般主权的分类 主权和治权 管辖权