（交通运输规划与管理专业论文）高速公路投资项目代建制研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 页 摘要 随着国家对基础设施投资力度的加大，高速公路建设取得了飞速发展。 但是，高速公路建设速度的加快并没有带来其建设管理体制的深刻改革。“四 位一体”的建设管理模式，导致了大量腐败现象的出现，寻租活动愈演愈烈， 产生了极其恶劣的社会影响。探索高速公路建设管理体制改革越来越受到人 们的青睐。 本文从高速公路建设管理入手，介绍了高速公路建设管理程序、管理机 构和项目管理模式，深刻剖析了传统管理体制存在的问题。探索在高速公路 建设管理过程中使用代建制新型管理模式，来压缩寻租活动空间，为高速公 路建设管理提供一个良好的市场竞争环境。本文提出了，高速公路建设项目 代建制概念、代建人进入时间、代建项目工作流程、代建内容与责任以及代 建人风险防范机制，并对代建制中的责权关系进行了深入探讨。运用寻租理 论，分析了高速公路建设领域产生寻租的原因、揭示了各种寻租形式。通过 对寻租成本的分析，建立承包商与业主的寻租模型，结合寻租与监督的关系， 提出了在寻租条件下，以牺牲工程质量和增加项目投资来补偿寻租成本的机 理。随后，结合寻租与产权的关系，提出了高速公路代建项目新型产权关系 以及对寻租的制约。文章最后，指出了实行代建制需要亟待解决的法律和政 策问题。 关键词：高速公路；代建制：寻租；管理体制；产权 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 l 页 a b s t r a c t w i t ht h ei n c r e a s i n gi n v e s t m e n to nt h eb a s i cf a c i l i t i e si n o u r c o u n t r y ，t h ec o n s t r u c t i o n so fe x p r e s sh i g h w a yh a v eb e e nd e v e l o p e da t v e r yf a s ts p e e d h o w e v e r ，i td i d n tr e s u l ti np r o f o u n dr e f o r m a t i o n s i nt h em a n a g i n gs y s t e mo fc o n s t r u c t i o n t h ea d m i n i s t r a t i r ep a t t e r n o f “f o u ra s p e c t sa saw h 0 1 e ”h a sl e dt oa1 0 t0 fc o r r u p t i o n ，t h e r e a r em o r ea n dm o r es e e k r e n t i n ga c t i v i t i e s ，w h i c hh a v em a d eav e r yb a d i m p a c to nt h es o c i e t y h o wt or e f o r mt h ea d m i n i s t r a t i v ep a t t e r no f e x p r e s sh i g h w a yi sf a v o r e dm o r ea n dm o r eb yp e o p l e s t a r t i n gw i t ht h ea d m i n i s t r a t i o no fe x p r e s sh i g h w a y ，t h et h e s i s i n t r o d u c e dt h ea 4 m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e o f e x p r e s sh i g h w a y ， a d m i n i s t r a t i v em e c h a n i s ma n da d m i n i s t r a t i v ep a t t e r n so ft h ei t e m s b e s i d e s ，j ta n a l y z e st h ep r o b l e m s e x i s t i n g i nt h et r a d i t i o n a l a d m i n i s t r a t i r es y s t e m s i nt h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i o n ，ak i n do f n e wd e p u t yc o n s t r u c t i o nm e c h a n i s mp a t t e r ni sm a d ei no r d e rt or e d u c e t h ec h a n c e so f s e e k r e n t i n gp h e n o m e n a ，w h i c h c a np r o v i d ea g o o d m a r k e t i n ge n v i r o n m e n t t h et h e s i sp u t se m p h a s i so nt h ec o n c e p t so f d e p u t yc o n s t r u c t i o nm e c h a n i s mp a t t e r no fe x p r e s sh i g h w a y ，t h eti m e w h e nt h ed e p u t yc o n s t r u c t i o np e r s o np u t si n ，t h eo p e r a t i n gf l o wc h a r t o f d e p u t y c o n s t r u c t i o nm e c h a n i s mi t e m s t h ec o n t e n t s a n dt h e i r q u a l i f i c a t i o n s o fd e p u t yc o n s t r u c t i o n b a s e do n t h e s e e k r e n t i n g t h e o r y ，i tr e v e a l e dt h er e a s o n so fs e e k r e n t i n gi nt h ea r e ao fe x p r e s s h i g h w a yc o n s t r u c t i o n s ，a n da l lk i n d so ff o r m a t i o n s b ya n a l y z i n gt h e c o s to fs e e k r e n t i n g ，an e ws e e k r e n t i n gm o d e li sb u i i tb e t w e e nt h e c o n t r a c t o ra n dt h eo w n e r ，w h i c hc o m b i n e st h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e n s e e k r e n t i n ga n ds u p e r v i s i o n o nt h ec o n d i t i o no fs e e k r e n t i n g ，t h e s a c r i f i c eo f p r o j e c tq u a l i t y a n dt h ei n c r e a s e o f i n v e s t m e n tc a n c o m p e n s a t ef o rt h ec o s to fs e e k r e n t i n g m o r e o v e r ，i th a saf u r t h e r d i s c u s s i o no nt h e r e s p o n s i b i l i t y r i g h tr e l a t i o n ，a n dt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e ns e e k r e n t i n ga h dp r o p e r t yr i g h t t h e r e f o r e t h et h e s i s p u t s f o r w a r dan e wp a t t e r no fp r o p e r t yr i g h ti nt h ep r o j e c t so fe x p r e s s h i g h w a ya n dt h er e s t r i c t i o n so nt h es e e k r e n t i n ga c t i v i t i e s i nt h e 西南交通大学硕士研究生学位论文第l | i 页 e n d t h et h e s i s p o i n t s o u tt h a ti t i s u r g e n t t oe s t a b l i s ht h e c o r r e s p o n d i n g l a w sa n d p o l i c i e s t o w a r dt h e d e p u t y c o n s t r u c t i o n m e c h a n i s ms y s t e m k e y w o r d e x p r e s sh i g h w a y ：d e p u t yc o n s t r u c tj0 nm e c h a n is m s e e k r e n t j n g ：m a n a g e ds y s t e m ：p r o p e r t yr i g h t s 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 页 1 1 课题的提出 第1 章绪论 随着国民经济的发展，国家对基础设施投资力度的加大，交通 基础设施建设取得了长足发展，高速公路建设首当其冲。随着经济 的发展、社会的进步、改革的深入，国家投资体制改革也在逐步深 化，从传统的计划经济体制迈入市场经济体制，市场对社会资源配 置起基础作用，公路建设投资结构发生根本性变化，特别是高速公 路作为收费公路以来，民间资本和外资开始流入高速公路建设领域， 逐步成为高速公路建设资金重要来源。公路建设、特别是高速公路 建设作为一项资金密集性建设项目，在吸引大量建设资金、解决就 业、拉动内需、促进国民经济发展、解决交通瓶颈现象的同时，也 带来了一系列问题一腐败愈演愈烈、寻租活动日益猖獗。 寻租是本世纪7 0 年代后西方经济学界公共选择学派创立的理 论，其含义是指寻求非生产性利润。所谓非生产性是指其只创造利 润而不创造任何财富，在现代寻租理论中，切利用行政权力大发 衡财的行为被称为寻租活动。最近几年在公路建设领域，大量腐败 现象的出现，1 7 名交通厅长相继落马，使得大量的公路建设资金“灰 色蒸发”，产生了极其恶劣的社会影响。因此，研究高速公路建设管 理体制改革，深刻剖析传统管理体制存在的弊病，探索代建制新型 管理模式成为必然。通常所说的代建制是指选择专业化的项目建设 管理单位( 又称“代建人”) ，负责项目投资管理、建设组织实施， 项目建成后交付使用单位的制度。代建制对压缩寻租活动空间，创 造一个良好的高速公路建设管理市场，丰富和完善高速公路建设管 理模式的探索具有极其重要的意义。 1 2 我国公路建设概述 我国公路建设从解放初期的8 万公里发展到2 0 0 3 年底，公路总 西南交通大学硕士研究生学位论文 第2 页 里程1 7 0 余万公里，相当于美国的1 4 ，跃居世界前列，其中，高速 公路l 万9 千公里，略高于美国的l 5 ，居世界第二位。无论从公路 建设的规模、等级、技术标准以及工程质量，我国公路建设事业取 得了举世瞩目的成就。 2 0 世纪9 0 年代是我国公路建设发展的黄金时期，高速公路建设 尤其迅速。近1 0 年我国公路建设取得了举世瞩目的成就，基本改变 了公路成为制约经济发展的瓶颈现象的被动局面。高速公路从无到 有，并且跃居世界第二位，中国公路建设为促进国民经济的快速健 康持续发展、拉动内需促进就业，做出了不可磨灭的巨大贡献。 到2 0 0 4 年1 2 月，我国国家高速公路网规划完成，国务院常务 会议原则通过了国家高速公路网规划。根据规划，我国将建成布 局为“7 9 1 8 ”的高速公路网，即：7 条射线、9 条纵线、1 8 条横线， 总里程约8 5 万公里。规划的国家高速公路网将连接所有现状人口 在2 0 万以上的3 1 9 个城市，包括所有的省会城市以及港澳台，未来 2 0 年我国高速公路建设又将进入一个新的黄金时期。 但是，在公路建设快速发展的同时，公路建设管理模式、公路 建设管理体制以及政府职能转变等重大问题中，取得的成果却是有 限的。17 位交通厅长落马以及在交通领域发生的其他政府官员利用 权力进行寻租活动在定程度上普遍存在。在公路建设领域如何规 范政府行为，促进廉政建设已经成为社会普遍关注的焦点。中国作 为“宏观的交通大国”，在未来的公路交通建设历程中，怎样做到“宏 观的交通大国”和“交通廉敢大国”我们面临的任务任重而道远。 1 3 现存的主要问题 在当前我国各种体制尚不健全、政府职能角色转换还不到位的 社会背景下，传统的高速公路建设指挥部模式以及当前普遍采用的 建设项目法人负责制模式，对于推动我国高速公路建设事业的发展 起到了重要作用。 但是，随着社会经济发展和进步，目前高速公路这种管理模式， 与我国高速公路建设事业的发展越来越不适应，所带来的问题也日 益突出，主要表现在以下几个方面： 一、高速公路建设领域寻租现象 西南交通大学硕士研究生学位论文 第3 页 仅从1 9 9 7 年以来，我国就有9 个省的1 7 名交通厅长、副厅长 相继落马，交通领域已经成为了腐败的“温床”，严重制约了我国高 速公路建设事业快速、健康、稳定发展，极大地破坏了政府形象。 尽管我国对于高速公路建设管理已经形成了套相对比较完善的管 理机制，但是在现有的高速公路建设管理体制中，由于集“投资、 建设、管理、运营”职能于一身，高速公路建设指挥部或由政府组 建的高速公路建设项目公司主要负责人，往往由身负监管职责的交 通厅( 局) 主要领导兼任，如此以来加强政府监督、制衡权力无异 于纸上谈兵，为政府个别领导干预高速公路工程建设提供了隐患。 因此，导致了在工程建设的各个环节，行贿受贿、贪污腐败的现象 时有发生，并且是屡禁不止，寻租活动呈现出更大的隐秘性。 二、项目建设组织管理缺乏专业性 在高速公路建设管理中，无论是采用建设指挥部模式还是建设 项目法人负责制模式，都存在一个不可逾越的缺陷：项目建设管理 缺乏专业性。不管是建设指挥部还是项目法人负责制，其组成人员 主要来自政府主管部门的直接任命或政府相关部门临时抽调。而且， 政府每上一条高速公路，就得组建一个新班子，组建一套新人马， 非专业人士从事专业性很强的建设工程管理，管理了非其法定职责 和业务范围的建设工作，难以负起建设工程质量、工期、投资计划 和投资效益的责任。i 临时组建的基建班子存在专业不配套，缺乏工 程管理经验的现象，丽聘用的专业技术人员临时观念较严重，责任 心较差，难以提高建设管理水平。最终导致工程建设项目投资增加、 工程质量下降。 三、“钓鱼工程”，造成投资无法控制 现行的高速公路投资项目的审批权一般归属于上级交通主管部 门以及对应的政府发展改革委员会，资金的筹措过程中政府也扮演 了非常重要的角色，建设单位一般又是建成后该项目的运营管理单 位，而政府交通主管部门又对建设管理单位具有相当大的决定权。 正因为这种审批、资金筹措、建设、组织的关系，形成的是投资主 体缺位的后果。表现在建设单位为了本单位的利益，往往在设计、 施工阶段随意修改设计、扩大规模、增加设备、提高标准、互相攀 比，从而造成工期延长、投资超标，追加预算，形成钓鱼工程。 珏南交通大学硕士研究生学位论文 第4 页 在我国社会经济体制、政治体制改革和转型的关键时期，现有 的高速公路建设管理体制和管理模式虽然不尽合理，但对我国高速 公路建设所起的作用不可低估。2 0 0 4 年，随着目务院对国家高速 公路网规划的正式批复，未来很长一段时间，我国高速公路建设 必将进入一个新的黄金时期。面对高速公路建设管理新的形势，有 必要深刻剖析现有的高速公路建设管理体制和管理模式，揭示高速 公路建设领域存在的寻租现象。采用现代工程建设项目管理代建制 模式，探讨高速公路建设管理体制改革和创新，为我国高速公路建 设和发展提供一个良好的市场环境。 i 4 探索代建制管理模式的必要性 项目管理模式就是项目实旌组织方式，即在项目实施中，进行 组织策划，用科学的组织结构和高效的组织效应来最优实现项目目 标。探索高速公路建设项目代建制管理新模式是工程项目管理发展 的迫切需要，是适应国家对高速公路投资体制改革以及投资主体多 元化的需要，是转变政府职能，建设高效廉正政府的需要。 1 4 i 项目管理发展的需要 传统的工程项目管理中，项目业主自己组建项目建设管理机构， 人员临时从各部门调用，随着工程结束而解数，新开工项目又重新 拼凑人员如此反复。因此，在这种模式的工程项目建设管理中，必 然导致人力资源的搭配不合理，管理水平和效率低下，投资方与建 设方合而为一，缺乏必要的协调和约束机制，再加上人员的i 临时拼 凑，组织机构的松散性，主体责任感的缺失，风险意识的低下，导 致投资方利益与国家利益难以统筹兼顾。 项目管理是一项复杂的系统工程，牵涉到业主、监理、承包商、 设计方、施工方、设备供应商等诸多关系。在传统的项目管理模式 中，工程建设质量、建设进度和投资规模难于控制，项目管理效益 不高。在我国由于采用的是“强势业主模式”，不利于“投资、建设、 管理、运营”四分开，其弊端也日益显现。 随着国家经济体制改革和工程建设自身发展的需要，探索新型 西南交通大学硕士研究生学位论文 第5 页 的、科学先进的项目管理模式，立足于专业化、市场化的工程建设 项目代建制管理模式，是项目管理发展的必然要求。通过代建人对 工程建设项目进行全过程的管理，充分发挥代建人的专业管理职能， 建立责权利分工明确的新型运行机制，促进工程建设市场化率的提 高，最终建立起竞争有序、管理规范、决策科学的工程项目管理市 场，优化工程项目管理，提高管理效益，促进工程建设管理市场的 良性循环。 1 4 2 公路投融资体制改革的需要 我国公路建设投融资体制改革总是伴随着国家经济体制改革步 伐、改革程度在变化和发展。公路投融资管理体制的建立、发展和 完善是一个逐步演化的过程，新中国成立之后，国家开始实旌一系 列改善交通的宏伟计划。在改革开放之前的时期，修建公路的资金 来源和形式主要是政府投资和发动群众。改革开放后，受全国投资 管理体制改革的影响，公路建设投融资渠道除了坚持传统的方式外， 又采取了利用国内外贷款、发行股票和债券、招商引资、路桥收费 还贷等多种手段。公路投融资体制改革的核心思想就是从传统的国 家单一投资向投资主体多元化转交，在市场经济条件下，必须考虑 公路建设项目投资效益，保持国有资产的保值增值，同时为外资、 私有资本获取利润。 在传统的公路建设管理模式中，普遍存在着“三超”现象，并 且在整个工程建设管理中，使用方、施工单位、监理单位都是“三 超”的受益者。实践表明，传统的项目管理模式缺乏对公路建设投 资控制的约束机制。节约投资、提高投资使用效率、降低建设成本， 在公路建设投资主体多元化的条件下，要求更加明显。在代建制管 理模式下，代建人承担的使命之就是要控制建设项目投资规模， 代建人通过专业化的管理，从项目开始到项目结束，进行科学管理、 逐级优化，严控设计变更，控制建设项目投资规模。 1 4 3 转变政府职能的需要 公路基础设施建设历来具有行业垄断性，是公认的政府职能领 域。但是，随着社会发展、技术进步、投融资体制改革，在公路建 西南交通大学硕士研究生学位论文 第6 页 设领域市场机制发挥作用的空间越来越大，必须彻底改变政府垄断 经营这一根深蒂固的观念。在传统的体制下，政府对公路建设垄断 经营的做法已经不合时宜。在市场经济条件下，转变政府职能，改 革“政企合一体制”，引入私人力量和市场机制，实行产权多元化， 是时代的需要。在我国公路建设领域实行“政企合一体制”的弊 端已经充分暴露出来，在公路建设领域资源配置失误、资源利用浪 费以及寻租活动已经到了非常严重的地步。转变政府职能就是从根 本上探索公路建设项目管理模式革新，规范政府行为，在我国“强 势业主”宏观环境下，推行代建制改革，是适用公路建设项目管理 的理想模式。 1 5 本文研究的现实意义 高速公路建设项目实现代建制，是公路交通基础设施建设管理 体制改革和政府管理职能转变，提高高速公路建设项目投资效益、 提高政府宏观管理决策的重大建设体制创新，是我国高速公路投融 资建设管理体制改革中具有里程碑意义的重大实践。高速公路投资 项目实行代建制，是规范政府行为，压缩寻租活动，减少政府官员 腐败，建立阳光政府，树立政府形象的重要举措，是彻底改变“投 资、建设、管理、运营”于一体的建设管理体制所带来诸多弊病的 重大尝试，同时也是我国高速公路建设发展规划与战略目标实现的 重要保证，也是实现我国高速公路建设管理体制与国际接轨的重要 步骤。我国作为w t o 成员，在高速公路建设领域实行建设项目代建 制改革，对推动我国公路建设市场管理的法制化、规范化具有十分 重大而深远的意义。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第7 页 第2 章高速公路建设管理现状 高速公路是国民经济和社会发展中的重要基础设施。高速公路 建设管理是进行高速公路建设管理活动的物质基础，加强高速公路 建设管理根本目的在于通过科学高效的管理，确保高速公路建设顺 利进行。高速公路建设管理是一项复杂的系统工程涉及到专业技术 性很强的技术管理、经济业务管理，同时也包括一般性的事务管理， 高速公路建设任务日益繁重，如何管理好高速公路建设，将是一项 重大的现实问题。 2 1 建设程序 一切客观事务的发展本来都具有互相联系和内部规律性。高速 公路建设基本程序是指高速公路建设全过程各项工作都必须遵循的 先后顺序。该顺序是高速公路建设过程所形成的规律决定的，从高 速公路发展规划、立项、工程可行性研究、勘察设计、施工招标、 旖工建设、竣工验收等各个阶段、各个环节的联系。 马克思说过：“蜘蛛的活动与织工的活动相似，最蹩脚的 建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蜡建筑 蜂房以前，已经在自己的头脑中把它建成了。劳动过程结束时得到 的结果，在这个过程开始时就已经在劳动者的表象中存在着，即已 经观念地存在着。”( 马克思恩格斯全集第2 3 卷，人民出版社1 9 7 2 年，第2 0 0 2 页) 高速公路建设是集知识、资金、管理等于一体的复 杂系统工程，必须遵循高速公路建设基本程序，处理好各个环节的 相互关系。高速公路建设只有坚持科学的建设程序，反映按客观经 济规律办事的要求，遵循客观规律按科学程序办事，才能有利于加 快建设进度、节约资金、发挥投资效益。 在我国公路建设事业发展的历程中，曾经出现过把工程建设当 作“跑马定点”，“跺脚定点”，“三边”( 边勘察、边设计、边施工) 工程的错误做法，最终导致工程建设工期马拉松、投资无底洞的怪 圈。从1 9 5 2 年1 月，国务院财政经济委员会颁发了基本建设工作 西南交通大学硕士研究生学位论文 第8 页 暂行办法，到2 0 0 0 年交通部发布的公路建设监督管理办法，经 过将近五十年的公路建设实践，我国高速公路建设程序逐步趋于规 范和完善，主要包括四大阶段：项目决策阶段、项目设计阶段、项 目施工阶段、项目验收运营阶段，高速公路建设程序如图2 一l 。 t - - 一一一一一一- 一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一 图2 1 高速公路建设程序 高速公路建设项目决策阶段 经济的长远规划，按照隶属关系 主要是根据国家或地方发展国民 由交通主管部门在调查研究的基 西南交通大学硕士研究生学位论文 第9 页 础上提出建设项目建议书，上级交通主管部门经过综合平衡审查后， 列入规划设计项目，由主管部门组织或委托有相应资质的咨询单位 进行项目可行性研究，深入研究该项目工程技术可行性和经济可行 性，向决策机构提供虽佳可行方案，有关决策部门根据工程可行性 研究报告，下达计划任务书。 项目设计阶段，公路建设主管部门根据下达的计划任务书，可 以委托具有相应资质的设计单位进行项目设计，设计是公路建设程 序中的关键，是一顼非常复杂的综合性技术经济工作。进行项目设 计前必须做好工程勘察，深入的勘察是保证设计文件质量的前提条 前。设计包括初步设计、技术设计( 如果有) 和施工图设计，初步 设计是对批准的设计任务书提出的内容，对建设项目进行技术方案 论证，作出技术决定和经济估计，并编辑设计概算，初步设计概算 不得超过设计任务书规定的投资额的1 0 。初步设计批准后，项目可 以列入年度基本建设计划，进行施工图设计，并编辑旌工图预算。 交通主管部门根据批准的预算编报基本建设计划，贷款银行根据预 算控制工程拨款。 项目施工阶段，根据交通主管部门批准的施工图设计和概预算 文件，并经过计划部门综合平衡，列入年度基本建设计划，开始施 工招标和施工监理招标。由中标的施工单位和监理单位进场进行项 目旌工和监理，确保建设项目顺利进行，保证建设项目工程质量。 项目竣工运营阶段，建设项目建成完工后，组织竣工验收。竣 工验收是全面考核公路建设项目建设成果，检验工程质量的重要环 节，同时可以总结经验教训，提高施工水平。竣工验收由建设单位 组织设计、施工单位进行初验，提出交工报告，交工验收合格后， 可以开始竣工验收，并办理交接手续，项目交付使用。 2 2 建设管理体制 高速公路具有“快速、安全、便捷”的优越性，对促进经济文化 发展，城乡一体化进程，区域交流与融合起到了重要的作用。在市 场经济条件下，如何构建科学的管理体制以保证其健康、持续、快 速发展是个十分迫切的课题。 高速公路建设程序是高速公路建设必须遵循的工作步骤，高速 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 0 页 公路建设要取得顺利进展仅有工作程序是远远不够的。高速公路建 设作为国家重大工程建设项目，涉及面之广、影响之深远是一般其 他项目无法比拟的。为保证高速公路建设能够顺利进行，必须确定 高速公路建设管理基本原则和制订相应的管理体制。 高速公路建设管理体制是确保高速公路建设管理活动顺利进行 的保障，是国民经济管理体制中的重要组成部分。高速公路建设管 理体制是指采用什么方式和方法来组织和领导高速公路建设基本经 济活动，主要包括建设管理权限和责任的划分、领导制度的确立、 管理方法的选择以及管理机构的设置等一系列重大问题。 我国公路建设管理体制，大致经历了两个发展阶段。建国初期， 在计划经济体制条件下，是国家高度集中的、以行政组织和行政命 令的方法为主的单一的计划调节的管理体制。其基本特点是强调中 央的集中领导，实行以部门为主的垂直统一管理，公路建设任务由 国家统一下达，建设资金由国家财政拨款，建设材料由国家统一分 配，发计、施工任务由国家统安排。这种高度集中的计划经济体 制在我国建国初期国家人、财、物有限的情况下保证重点工程建设 起到了积极作用。但是，随着国民经济的发展，社会经济关系的变 化，利益分配的调整，高度集中的计划经济体制在公路建设领域的 局限性日益突出，成为生产力发展的障碍。计划经济体制存在的主 要问题是政企不分，企业作为政府的附庸，企业缺乏独立的法人地 位，统一的行政命令式管理，忽略了市场经济规律，导致责任不分、 利益不明，经济效益低下。 十一届三中全会是我国社会改革和发展的转折点。十一届三中 全会公报指出“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于 集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计 划的指导下更多的经营管理自主权”。从此，我国公路建设管理体制 开始逐步改革，由高度集中的计划体制向市场经济体制转变，引入 市场机制。1 9 8 4 年国务院颁布了关于改革建筑业和基本建设管理 体制的若干问题的暂行规定，推行招标投标翩度，代替行政分配制， 建立工程承包，开始引进市场竞争机制。公路建设领域也开始全面 推行国务院颁布的改革制度，实行公路建设项目监理制度，推行招 投标制度。 1 9 9 6 年国家计委( 国家发展改革委员会的前身) 以计建设 1 9 9 6 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 6 7 3 号文发布了关于实行建设项目法人责任制的暂行规定，这一 规定的实行，对于进一步明确基本建设项目执行管理机构、建立投 资责任约束机制等起到了推动作用。该规定指出：国有单位经营性 基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，由项目法人对 项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的 保值增值，实行全过程负责。项目法人可按公司法的规定设立 有限责任公司( 包括国有独资公司) 和股份有限公司形式。 从公路建设行业来讲，由于公路项目也属于基本建设项目，随 后各地方都相继在新的项目实施过程中组建了对应的有限责任公司 或股份有限公司。为维护公路建设市场秩序，交通部令2 0 0 0 年第6 号公路建设市场准入规定对进入公路建设市场的项目法人和从 业单位的条件进行了明确。同时，为加强公路建设管理，交通部以 2 0 0 0 年第7 号令公路建设四项制度实施办法对实施公路建设项 目法人责任制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度等 制定了相应的办法。为进一步加强公路建设项目法人的资格管理， 交通部于2 0 0 1 年以交公路发 2 0 0 1 5 8 3 号文件颁发了公路建设 项目法人资格标准( 试行) 。这系列文件的发布，为公路建设的 组织管理机构指明了改革方向，为我国公路建设事业的发展奠定了 坚实的基础。 2 3 建设管理机构 高速公路建设是项复杂的集技术、资金和社会各方协作的过 程，建立科学合理的管理机构从而保证高速公路建设项目从立项论 证、方案设计、旌工管理到竣工验收和运营以及后评价整个活动过 程的有序进行。 2 3 1 政府管理机构 高速公路建设是社会经济发展的重要基础设旖，具有服务对象 的公共性和服务效益社会性的双重功能，一般需要代表公众利益的 政府机关来进行筹划、建设和经营管理。高速公路建设管理是现代 社会各国、各级政府管理公共事务的重要内容之一。 美国公路建设采用三级管理模式，联邦政府、州政府和地区政 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 府。联邦政府制订规定和政策，向州政府提供资金，负责解释国家 相关法律、法规。并设有交通职能部门，鞋邦公路署审批各州公路 建设项目的设计、结算，参与项目建设，对项目竣工进行检查。各 州设有相应机构，负责对公路项目的规划、设计、征地、环境保护、 估算、签订合同和管理合同。项目建设完成后，交由州或地区政府 所有，由州和地区政府维护。 曰本1 9 5 6 年4 月成立了道路公团作为管理干线收费高速道路的 建设、管理和经营者，是个具有国有性质的特殊法人机构，管理 全国城市间高速公路和一般道路。大城市圈的收费高速公路则由首 都道路公团、阪神高速道路公团、本州四国联络桥公团、指定城市 高速道路公团及地方公共团体管理。 我国高速公路建设管理，主要是中央和省级政府相关职能部门 对高速公路建设立项、设计审批、建设监督、资金调配。高速公路 建设政府管理机构设置如图2 2 。 国务院 国家发改委ii 财政部il 交通部ii 国家环保局l1 国家文物局 基 础 产 业 司 兰耋if 霎lf 蓦ii 誓 省人民政府 省发改委ii 财政厅fi 交通厅ii 省环保局il 省文物局 图2 2 高速公路建设政府管理机构 目前从我国高速公路建设管理机构来看，交通部门( 交通部、 交通厅) 和计划部f - 1 ( 国家发展改革委员会、省发展改革委员会) 在高速公路建设、管理和运营过程中发挥着主导作用，交通厅作为 省级人民政府的交通行政主管部门，负责组织高速公路项目前期工 西南交通大学硕士研究生学位论文 第13 页 作、项目设计、项目建设以及项目运营过程中的诸多具体问题协调 及监督。当高速公路项目的预可行性研究、可行性研究、初步设计、 施工图设计等工作完成后，省交通厅要及时会同省发展改革委员会 向交通部和国家发展改革委员会上报技术文件，申请组织专家论证， 尽快争取得到审批。 国家发展改革委员会一般委托其直属的中国国际工程咨询公 司，交通部一般委托其直属的公路规划设计院，组织专家来完成相 应的技术审查、论证工作。得到专家组的肯定结论，政府主管部门 才下达有关批准文件。高速公路项目的建设开工，同样也要得到国 家发展改革委员会或交通部的批准命令，方可进入具体的建设过程。 而交工验收和建设项目后评价一般由省交通厅会同省级政府的有关 部门，或组织有关单位来完成。竣工验收则要申请项目初步设计的 审批部门来组织。 2 3 2 政府组织机构 我国目前高速公路建设管理是以省级地方政府为主进行的。由 于高速公路建设涉及地方政府中的交通、国土、水利、环境、铁路 等多个部门，涉及到不同地、市、县的利益，为了加快高速公路建 设速度，减少矛盾、协调关系，让高速公路建设成为一种社会行为， 因此，现阶段我国高速公路建设主要采用成立以省政府主管领导为 首的建设指挥部模式或项目法人负责制模式，统一领导和协调高速 公路建设中的生产指挥及组织。 一、建设指挥部模式 建设指挥部模式如图2 3 所示。在该模式中，省高速公路建设 指挥部总指挥一般由主管交通工作的副省长担任，指挥部成员则由 高速公路建设所涉及到的各相关部门或单位的主要负责人担任，负 责领导和协调高速公路建设中的各项工作，具体事宜由指挥部办公 室负责实施。在这种管理模式中，指挥部办公室作为业主代表，省 交通厅负责建设管理线组织机构。全权负责指挥部有关指令的落 实，并代表业主对施工过程中的有关问题予以协调，指挥部办公室 主任一般是交通厅主管领导兼任。主要业务部门就是具体行使高速 公路建设管理某一方面的处或科室，主要是综合处、计划处、财务 西南交通大学硕士研究生学位论文 第14 页 处以及工程技术处。与省高速公路建设指挥部相对应的是沿线市县 也成立相应的指挥部，地方指挥部接受省指挥部的领导。 图2 3 建设指挥部模式 二、法人负责制模式 建设项目法人负责制模式如图2 - 4 所示。高速公路建设项目法 人负责制度，是在原建设指挥部管理模式中发展起来的一种新型管 理模式。1 9 9 6 年建设部发布的关于实行建设项目法人责任制的暂 行规定规定：“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必 须组建项目法人”。2 0 0 0 年交通部在公路建设四项制度实施办法 中明文规定的：“凡列入国家和地方基本建设计划的公路建设项目必 须实行项目法人责任制度，由项目法人对建设项目负总责”，并进一 步明确了项目法人的性质和组织办法、条件以及职责等内容。交通 部2 0 0 1 年颁发的公路建设项目法人资格标准( 试行) 则对建设 项目法人资格条件做出了更为明确的规定。省交通厅负责省高速公 路建设管理，高速公路建设总公司一般是代表交通厅负责全省高速 公路建设管理、资金分配、拨付和监控，而对工程建设中的勘察设 计、施工招标等具体事项则由组建的建设项目法人一一项目公司具 体负责。项目法人责任制度的实施，对于明确高速公路建设项目执 行管理机构、建立投资责任约束机制等都有十分重要的意义。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 5 页 i i 一：一i 一一i 一一! 一一一一j l 一一一一一一一一一一一一一一，一一一一一一j 图2 4 建设项目法人负责制模式 2 4 项目管理模式 高速公路建设是项集资金、知识、管理于一体的复杂系统工 程，随着高速公路建设管理体制发展和变化，国家投融资体制的改 革，高速公路建设项目管理模式也在发生相应的变化。项目管理模 式，即项目组织策划，包括项目决策、项目实施和项目运营三个阶 段，以及项目分解结构策划、项目管理方案组织策划、项目实施与 组织策划和项目信息组织策划四个策划。根据我国公路建设项目特 点，高速公路建设项目管理模式侧重于项目实施阶段项目管理、项 目实施和项目组织，同时包括项目建设前的项目决策，项目建成后 的项目运营。 2 4 1 管理模式类型 随着社会进步、经济发展，高速公路建设项目业主的需求也在 不断变化和发展，建设项目做到以人为本，以合理的投资、科学的 管理、全面高效的服务，建成质量合格、运输安全、行车舒适、满 足长远、促进经济发展又与沿线环境协调的经济生态型公路，是公 路建设项目决策、项目管理需要实现的目标。因此，要想实现公路 西南交通大学硕士研究生学位论文 第16 页 建设既定目标，科学合理的项目管理至关重要。 随着我国改革开放的发展，与国际经济文化交流的不断深入。 近年来，国际上一些比较成熟的大型基础设施建设管理模式不断传 入我国，这一系列成熟的项目管理模式适应了建设项目大型化、一 体化、大规模融资以及分散项目建设风险的需要。目前，主要的项 目管理模式有以下几种。 一、设计一建造模式( d b ) 设计一建造( d e s ig n - b u i l d ，缩写为d b ) 模式，通常也称为“交 钥匙( t u r n k e y ) ”模式，这是一种比较简单的高速公路建设项目管 理模式，组织结构关系如图2 5 。 图2 5 设计一建造管理模式 项目业主委托咨询公司进行项目前期的预可行性和工程可行性 研究，在项目批复立项后，业主再委托设计单位采用设计施工总承 包方式，即业主与设计单位签订设计簏工总承包合同，由承包商负 责工程设计，业主负责对各阶段设计文件审查和报批。工程旌工由 承包商通过公开招标分别与各个单独的承包商和供应商签订合同， 由中标的供应商和分包商负责材料供应和组织施工。 在d b 模式中，业主选择设计一建造总承包商，负责项目的设计 和施工，在业主配合下，设计一建造总承包商完成项目方案设计、成 本控制、进度安排等工作。在d b 模式中，项目业主与设计一建造总 承包商是以总价合同为基础，进行公开招标和签订合同的。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第17 页 一一 二、设计一招标一建造模式( d b b ) 设计一招标一建造( d e s i g n - b i d - b u i l d ，缩写为d b b ) 模式是一种 非常传统的工程项目管理模式，在国际上比较通用。其中世界银行、 亚洲开发银行贷款项目和采用国际咨询工程师联合会( f i d i c ) 建设 项目均采用该模式。目前，我国高速公路建设管理中大部分使用该 模式，其组织结构关系图如2 6 。 图2 6d b b 项目管理模式 在d b b 管理模式中，项目业主委托咨询单位进行项目预可行性 研究和工程可行性研究等前期准备工作，待项目立项审批后再委托 设计单位进行初步设计和施工图设计，最后通过招标选择施工单位 和监理单位。项目业主和旌工单位签订工程施工合同，与监理单位 签订施工监理合同。由施工单位负责施工组织和选择材料供应商， 监理单位负责对施工单位以及施工材料进行监督，业主单位派出业 主代表。 三、建设管理模式( c m ) 建设管理模式即c m ( c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t ) 模式，于2 0 世纪6 0 年代发源于美国，从8 0 年代开始在国外广泛流行。c m 管理 模式是指从项目建设开始就雇用具有丰富施工经验的c l _ l l 建设管理单 位参与建设项目实施，为设计单位提供施工方面的建议，同时对随 即开展的施工进行全过程管理。c m 管理模式最大特点就是改变了传 西南交通大学硕士研究生学位论文 第18 页 统的待设计图纸全部完成后才进行施工招标的项目管理运作方式。 采取分阶段发包，由业主、c m 单位和设计单位组成一个联合小组， 共同负责组织和管理工程的规划、设计和旋工，c m 单位受责工程的 监督、协调及管理工作，在施工阶段定期与承包商会晤对成本、 质量和进度进行监督，并预测和监控成本和进度的变化。c m 模式具 有多种形式，通常有两种运作方式。 第一种为代理型工程管理( a g e n c y c m ) 方式如图2 7 。在该方 式中，c m 经理为业主提供咨询和代理服务，业主为c m 经理提供固定 酬金和管理费。业主在各施工阶段和承包商签订工程施工合同。 图2 7 代理型c m 项目管理模式 第二种为风险型工程管理( a t r i s k c m ) 方式如图2 8 。采用 这种形式，c m 经理同时也担任施工总承包商的角色，一般业主要求 c m 经理提出保证最大工程费用( g m p ：g u a r a n t e e dm a x i m u mp r ic e ) ， 以保证业主的投资控制，如最后结算超过g m p ，则由c m 公司赔偿。 如低于g m p ，则节约的投资归业主所有，但c m 公司由于额外承担了 保证施工成本风险，因而能够得到额外的收入。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第19 页 图2 8 风险型c m 项目管理模式 2 4 2 管理模式比较 在我国高速公路建设管理中，通常使用的是d b 、d b b 、c m 三种 基本管理模式，经过多年的运用和发展，三种管理模式在不同的高 速公路建设项目上都进行过尝试，有成功的经验也有失败的教训， 三种管理模式各有优缺点。 在d b 建设管理模式中，由于设计和施工均由一个单位负责，避 免了设计和施工的脱节，能够做到设计与现场施工相互融合，有利 于缩短建设工期，降低建设成本。在该模式中，由于设计一施工承 包商与建设项目业主相互配合，便于协调关系、处理矛盾。但是， 该模式致命的缺点在于，设计方与施工方属于同一人，对建设方案 设计和旅工质量承担较大的风险，不利于吸取不同设计方和施工方 的技术特长，反而，设计一施工承包商为了避免工程建设质量风险， 可能在方案设计和技术创新方面变得保守。 对于d b b 模式，由于长期、广泛地采用，因而管理方法非常成 熟，各方都对相关管理程