（行政管理专业论文）论西方国家公共服务市场化及对中国的启示.pdf

摘要 公共服务市场化 作为实践中的市场模式 是2 0 世纪7 0 年代末以来 甄方 国家行政改革的核心主题 也是取得较大成效的改革领域 其基本思路就是将市 场机制引入到公共服务组织的运作中 实行公共服务的市场化运作 从传统意义上讲 公共服务历来被认为应当由政府直接提供 但是 随着市 场经济的发展 市场对社会资源的配置作用越来越强 特别是资本市场的建立和 繁荣 使私人资本得以进入 般的公共服务领域 同时 政府公共服务的质次 价高 低效率的问题也日渐突出 亟待解决 所以 想要打破公共服务领域的政 府垄断格局 就必须引入市场竞争机制 以竞争对垄断 公共服务市场化改革是 市场经济条件下的大势所趋 西方国家的公共服务市场化改革 为西方国家的行政传统注入了新的活力 相当程度地改善了西方国家的公共行政 提高了政府效率 促进了经济发展 满 足了公众更多的公共服务需求 我国正处于社会主义市场经济建设的关键时期 原有的行政管理体制已远远落后于经济体制 同时我国的行政改革也处在全球性 行政改革的浪潮之中 因此 西方国家在公共服务市场化改革中取得的许多成功 经验 不仅可以作为我国公共服务改革的借鉴 同时它还能够促使我们思考 中 国政府在市场经济体制下如何转变政府职能 推行公共服务市场化改革 本文正 是基于这样的思考而展开研究和写作的 全文共分四部分 第一部分是对公共服务市场化的概述 首先介绍了公共物 品理论和物品分类理论 弓i 出了对市场和政府功能韵比较优势分析 接着介绍了 公共服务市场化的涵义 动因及其发生的时代背景和发展历程 第二部分是公共 服务市场化改革的理论基础 着重介绍了公共选择理论 交易成本理论 委托代 理理论和管理主义 第三部分介绍了西方国家公共服务市场化改革的实践 包括 改革的措施 经验及对改革的评价 第四部分主要分析了西方国家公共服务市场 化改革对中国的启示 指出公共服务市场化改革对中国可以说是希望与困难并 存 文章在肯定公共服务市场化改革在中国具有必然性的同时 还提醒人们应该 认识到 中国公共服务市场化改革只能是一个循序渐进的过程 如果在条件还不 具备的时候 就生搬硬套 直接移植西方国家的做法 只会在中国放大西方国家 在这一过程中所遇到的问题 我们遇到的问题甚至可能会更多 更为严重 关键词 公共物品公共服务公共服务市场化启示 o nm a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c ei nw e s t e r nc o u n t r i e sa n d i t s i n s p i r a t i o n t oc h m a a b s t r a c t a sap r a c t i c a lm o d e l t h em a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c eh a sb e e nt h ef o c u so f g o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nr e f o r ms i n c e1 9 8 0 si nw e s t e mc o u n t r i e s a n di ti sa l s o t h ef i e l di nw h i c ht h em o s td e s i r a b l er e f o r me f f e c t sh a v eb e e na c h i e v e d t h eb a s i c i d e ao f i ti st oi n t r o d u c et h em a r k e te c o n o m i cs y s t e mi n t ot h ee x e c u t i o no f t h ep u b l i c s e r v i c eo r g a n i z a t i o n s i e t h em a r k e t i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c e t r a d i t i o n a l l y p u b l i cs e r v i c eh a sl o n gb e e ns u p p o s e d t ob ep r o v i d e db yt h e g o v e m m e n lh o w e v e r w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m y t h ea r r a n g e m e n t f u n c t i o no fm a r k e to nt h es o c i a lr e s o l l l 嘲i ss t r o n g e ra n ds t r o n g e r e s p e c i a l l yw h e n c a p i t a lm a r k e ti se s t a b l i s h e da n dp r o s p e r o u s t h u se n a b l i n gt h ep r i v 咖c a p i t a l st ob e a v a i l a b l ei nt h ep u b l i cs e r v i c ea r e aw h i c hu s e dt ob ef o r b i d d e nf o rp r i v a t ei n v e s t m e n t m e a n w h i l e t h ep r o b l e m so fg o v e r n m e n ts e r v i c e s u c ha s p o o rq u a l i t y h i g hp r i c ea n d i n e f f i c i e n c y e t ca 糟w a i t i n gf o rs e t t l e m e n t i no r d e r t ob r e a kt h em o n o p o l yo f g o v e r n m e n ti np u b l i cs e r v i c ea r e a m a r k e ts y s t e mm u s tb ei n t r o d u c e dt or e s o r tt o c o m p e t i t i o na g a i n s tm o n o p o l y t h e r e f o r e i ti sat e n d e n c yt op r a c t i c em a r k e t i z a f i o no f p u b l i cs e r v i c eo n t h ec o n d i t i o no f m a r k e te c o n o m y t h er e f o r m so fm a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c eh a v ep r o v i d e dt h ew e s t e r nc o u n t r i e s w i t hn e we n g l g yf o rt h e i rr i g i dp o l i t i c a la n de x e c u t i v et r a d i t i o n s p o l i s h e dt h ew a y so f a d m i n i s t r a t i o no fg o v e r n m e n tt og r e a te x t e n t s t i m u l a t e dt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t m e tm o r es e r v i c eo fp u b l i c a n di m p r o v e dt h e i rn a t i o n a lc o m p e t e n c i e s c h i n ai s e x p e r i e n c i n gt h ev i t a ld e v e l o p m e n tp e r i o do fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yc o n s t r u c t i o n a n dt h ee x e c u t i v ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e mh a sa l r e a d yb e e nl a g g e db e h i n d t h e r e f o r e t h er e f o r m so f p u b l i cs e r v i c ei no u rc o u n t r ya r en o to n l yt h ed e m a n d so f c o m p l y i n g w i t hs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m b u tt h a to fs o c i a l i s td e m o c r a c ya sw e l l n e v e r t h e l e s s t h er e f o r m so fo u rc o u n t r ya r cf a c i n gu pw i t hm u c hp r e s s u r ea n d h a r d s h i p s a sar e s u l t w en e e dt or e f e rt ot h ee x p f f r i e n c eo f w e s t e r nc o t l 删e si nt h e i r r e f o r m so f p u b l i cs g r v i c e t h i st h e s i sc o n s i s t so ff o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o nt ot h em a r k e t i z a t i o n o fp u b l i cs e r v i c e i n c l u d i n gi t sd e f i n i t i o n c a u s e s t h ep u b l i cg o o d sa n dt h eh i s t o r i c a l b a c k g r o u n d t h es e c o n dp a r tf a l l su p o nt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n so fp u b l i cs e r v i c e r e f o r m w i t ht h et h e o r yo f p u b l i cc h o i c e t h et h e o r yo f t m m a c t i o nc o s t t h et h e o r yo f r e q u e s t p r o x y t h et h e o r yo fa d m i n i s t r a t i o n a st h ef o c u s e s t h et h i r dp a r ti sm a i n l y c o n c e r n e dw i t ht h ep r a c t i c eo fm a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e i e t h em a i nr e f o r m m p a s u r e s t h em a i nc x p e i e l l c ea n dt h ea p p r a i s a lo fr e f o r m s t h el a s tp a r tt a k e st h e i n s p i r a t i o no f w e s t e r nc o u n t r i e s r e f o r mo f p u b l i cs e r v i c et oc h i n a a st h ec e n t r a lp o i n t t h i st h e s i sp o i n to u tt h a tt h em a r k e t i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c em g a l b o t hp r o s p e c t sa n d h a r d s h i pf o rc h i n a a n dt h a tr e f o r mo fp u b i c 溯 v l c ei nc h i n aw i l lb ea ni n e v i t a b l e t e n d e n c y m e a n w h i l ei tr e m i n d st h ep u b l i ct or e a l i z et h em a r k e t i z a t i o no fp u b l i c s e r v i c ei nc h i n as h o u l db eas t e p b y s t e pp i o e 髓 i f p r a c t i c e so f w e s t e mc o u n t r i e sa c o m p l e t e l yb o r r o w e dr e g a r d l e s so fi n s u f f i c i e n tc o n d i t i o no fc h i n a w ew i l lm e r e l y e n l a r g et h ep r o b l e m se x p e r i e n c e db yw e s t e r nc o u n t r i e sd u r i n gt h e i rr e f o r mi nc h i n a a n dw em i g h te n c o u n t e rm o r eh a r d s h i p s e v e nm o i es e r i o u s0 1 1 e k e yw o r d s p u b l i cg o o d s p u n i cs e r v i c e t h em a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs g t v i c e 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定 即 研究生在校攻读学 位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学 学校有权保留并向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和电子版 本人允许论文被查阅和借阅 学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以 采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 同时 本人保 证 毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作者单位为西北 大学 保密论文待解密后适用本声明 学位论文作者签名 盔蓟竭 指导教师签名 i 丝立重 l 7 年岁月节日 训 年卜月2 3 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明 所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 本 论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得西北大 学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示 9 意 学位论文作者签名 琚硝蔼 舯7 年 岁月 2 争日 引言 从2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初开始 西方各国掀起了一场以治道变革为特 征的行政改革浪潮 用文森特 奥斯特罗姆教授的话说 其内涵实际上意味着一 个 哥白尼革命式 的转折点 政府职能的市场化就是这场变革的中心内容之一 而公共服务市场化则是政府职能市场化的主要内容 又是这场行政改革的三大主 题之一 且为最核心的主题 其基本思路就是将市场机制引入到公共服务组织的 运作中 实行公共服务的市场化运作 通过公共服务市场化改革所建立起的公共服务生产和供给的复合机制 充分 发挥了市场和政府的比较优势 在很大程度上改善了西方国家的公共行政职能 提高了政府的效率 节约了大量的社会资源 促进了经济发展 满足了公众更多 更新的公共服务需求 我国正处于社会主义市场经济建设的关键时期 政府行政 职能改革面i 临诸多压力 存在诸多难题 因此 我们可以参考和借鉴西方国家公 共服务市场化改革的成功经验 探索出一条具有中国特色的公共服务市场化的发 展道路 国内外学者有关公共服务市场化的研究成果颇为丰富 他们主要是围绕西方 国家公共服务市场化的背景 成果 不足 理论基础等迸行研究的 而国内的研 究成果则主要集中在中国政府公共服务转变的背景 存在的弊端 改革的目标等 方面 对西方国家公共服务市场化改革进行全方位的分析 立足于中国具体国情 来学习和借鉴的研究却为数不多 本文的分析是建立在马克思主义唯物史观基础之上的 以普遍联系的原则为 指导 本着西为中用的方针 以西方国家公共服务市场化改革较为成功的做法和 有关理论研究成果为基础 对我国政府公共服务职能转变的方向和原则进行了分 析 因此 比较 演绎推理 归纳综合是本文采用的主要方法 参见i 美 文森特 奥斯特罗姆 美国公共行政的思想危机 毛寿龙译 上海三联出版社 1 9 9 9 年版 第1 6 9 1 0 页 1 l 公共服务市场化概述 1 1 公共物品的概念及分类 1 1 1 公共物品理论 保罗 萨缪尔森的公共物品 p u b l i cg o o d s 理论 是研究公共服务供给方式 的基础 在该理论提出之前的很长时间里 由于受自然法的影响 政府被认为是 公共服务唯一 当然的提供者 而市场失灵及其功能缺陷又对政府公共服务职能 的不断扩大给予了理论的支持 但正是萨氏的公共物品理论的提出动摇了这一论 断 保罗 萨缪尔森的公共物品理论分析了公共物品的定义 生产公共物品所需 资源的最佳配置 以及政府税收体系的设计等关键性问题 并给出了相应的答案 该理论的提出对政府公共服务的研究具有开创性的意义 萨缪尔森认为 从物品 的消费特征入手 任何物品都有两方面的特征 即消费的排他性 e x c l u s i v i t y 程度 和消费的竞争性 r i v a l r y 程度 所谓排他性 就是拥有产权者是否能够完全独自 享用该物品 拥有对物品绝对的处置权 并能排除他人对该物品的占有 比如衣 服 如果一个人付出成本加以购买 就自然排除了他人拥有的可能性 而对这件 衣服就拥有了完全的处置权和受益权 而竞争性则是指某种物品消费者的增加 是否会引起边际成本的增加 边际成本没有增加包含两方面的含义 一是生产方 面不需要追加资源的投入 二是消费方面不会引起质量和数量的消损 即不会带 来拥挤成本 c o n g e s t i o nc o s t 在萨缪尔森看来 公共物品正是那些同时具有非排他性和非竞争性的物品 1 9 5 4 年 他提出了著名的 萨缪尔森模型 推导出了纯公共物品有效提供的条 件 又称 萨缪尔森条件 其内容是 在一般情况下 只要经济体系中存在着 私人物品和公共物品 则纯公共物品的最佳配置条件 是边际替代率之和等于边 际转换率 也就是说 只有所有社会成员从公共产品中得到的收益等于生产公共 产品所花费的客观机会成本时 纯公共物品的提供才是有效率的 最优的 西 参见句华 公共服务中的市场机制一理论 方法和技术 北京大学出版社 2 0 0 6 年版 第1 5 1 6 页 2 但在现实生活中 问题远非这么简单 首先 从需求上看 公共物品理论发 现政府供给很难满足公共物品最优提供的条件 因为无论从理论上讲 还是在现 实中 政府都很难全面了解公民的真实喜好 并且政府和社会都有夸大公共物品 需求的倾向 其次 从供给上说 政府对公共物品的供给也难以达到最优资源配 置 同时在供给效率上也有很多问题 垄断性 内在性 成本与收益的分离等等 都决定了政府没有提高效率的动力 由于萨缪尔森条件无法得到满足 因此可以 说 由政府单独来提供公共服务并不是最佳的选择 1 1 2 物品分类理论 以公共物品理论为基础发展出了物品分类理论 它为公共服务市场机制引入 方式的选择提供了分析的工具 公共服务类别的多样性决定了公共服务提供方式 的多样性 物品分类理论根据消费的竞争性和排他性两个特征 将物品和服务分为四种 理想类型 个人物品 拥有排他和个人消费的特征 可收费物品 排他和共同 消费 共用资源 非排他和个人消费 和集体物品 非排他和共同消费 表 i i 简略地概括了它们之间的关系 o 表1 1依据内在特性划分的四种物品 类别易于排他难于排他 个人物品共用资源 具有竞争性 如房屋 衣服 汽车 如森林 可收费物品集体物品 不具竞争性 如有线电视 高速公路 电话 如国防 治安 但在实践中 这四种理想物品的分类则过于粗略 无法进行深入分析 例如 参见句华 公共服务中的市场机制一理论 方法和技术 北京大学出版社 2 0 0 6 年版 第3 3 页 3 同样是城市交通 为什么有的采用了政府直接生产的方式提供 而有的却采用间 接生产的方式提供 事实上 四类理想类型的物品各自还包含着不同种类的物品 正是这种差异决定了引入市场机制方式的不同 所以 对公共物品进行进一步的 分类 并比较政府与市场的优势和劣势 有利于发挥它们各自的功能比较优势 进而推动公共服务市场化改革向着正确的方向发展 1 1 3 政府与市场的比较优势分析 政府提供公共服务的比较优势 在于它能够通过政治过程确定公共服务的目 标 数量 标准以及规则 并运用监管 补偿等办法保证其顺利实施 同时 由 于拥有强制权力 因而能够组织市场上不能自动提供的纯公共物品或生产有益 品 相对于政府两言 市场是迄今为止最具效率和活力的资源配置手段 一个很 重要的因素是 它能有效地传递信息 以价格为主要内容的信息结构 能够使每 一个经济活动的参与者获得简单 明晰 高效的信息 能够使生产者和消费者对 供求的变化及时做出灵活有效的反应 较快地实现供需平衡 减少资源的浪费 提高经济效率 而充分的竞争能使人们追求利益最大化 从而促进生产技术 生 产组织和产品结构的不断创新 提高资源的配置效率 因此 在公共服务领域引入市场机制方式的设计 分析 选择上 应当依据 政府与市场的比较优势 让政府直接生产市场不能自动提供的某些纯公共服务和 公益服务 并间接生产自然垄断行业的公共服务 市场则可因其在资源配置上的 高效率而参与具体的生产环节 以提高公共服务的效率水平 下表1 2 分析了政 府针对不同类型的公共服务所采用的不同的供应的安排方式 正如沃尔夫所说 在政府和市场之问选择 实际上是在两种不完善之间选择 o 从某种意义上来讲 采用何种方式来提供公共服务 只是在官僚成本和交易成 本之间做出的一种权衡 并且公共服务市场化改革并不是包治百病的良药 它不 可能解决政府面临的所有问题 政府还应该在提供公共服务的过程中担负起自身 的责任 i 美 查尔斯 沃尔夫 市场或政府 权衡两种不完善的选择 兰德公司的一项研究 谢旭译 中国发展 出版社 1 9 9 4 年版 第1 页 4 表1 2 公共服务类型和供应的安排方式 生产方式制度安排个人物品可收费物品集体物品共用资源 免费供应适用适用适用适用 政府直接生产用者付费适用适用适用 内部市场适用适用 政府间协议适用适用适用适用 合同外包适用适用适用适用 政府间接生产特许经营适用适用 补助适用适用适用 凭单适用适用适用 政府减少政府撤资适用适用 或不生产政府淡出适用适用 1 2 公共服务市场化的涵义 公共服务是用以解决公共问题 维护社会经济秩序的主要手段 也是一种资 源配置方式 其基本目的是为解决每一独立的市场主体所不能单独解决的许多公 共问题 在政府治理中 为了保证和维持正常的社会经济秩序 对社会经济活动 的管理与控制 可视为政府提供的一种公共服务 公共服务包括公共政策 公共 设施 公共秩序 公共安全 公共卫生等 不仅表现于物质条件 还反映在工作 人员的文化素质 精神面貌和服务态度上 实际上公共服务是一个比公共产品更宽泛的范畴 印通过公共服务可以提供 公共产品 也可以提供混合产品或私人产品 公共服务水平的高低 可以反映社 会经济发展的程度 公共服务体系的完善 不仅能为国民提供良好的工作生活条 件 也是建设投资环境以推动经济发展的基本要求 公共服务是政府提供的以服 务形式存在的公共物品 是公共物品的具体表现形式 从功能的角度将政府公共服务可以分为三个方面 一是维持性公共服务 是 指维持国家安全 行政管理正常运转的公共服务 如国防 外交 公共行政服务 等 二是经济建设服务 是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务 如投资经营国有企业与公共事业 投资公共基础设施建设 对企业经营活动进行 补贴 三是社会服务 是指政府通过转移支付和财政支持对教育 社会保障 公 共医疗卫生 科技补贴 环境保护等社会发展项目所提供的公共服务 从性质的角度可以将公共服务分为三类 一是监督管理类 这类公共服务主 要是指一些政府机关的基本职能 国家的行政管理职能 例如 制定执行经济政 策和法律规章制度 宏观调控 行政协调 资格质量认证 基础科学研究等等的 公共服务 由此为经济的发展创造良好的制度环境和支持 这类公共服务涉及范 围大 以国家权力作为后盾 不可能也不必要成为公共服务市场化的对象 二是 纯公共服务 这种公共服务涉及公共基本利益的公共服务 一般不具备有偿经营 自负盈亏 自我约束 自我发展的能力 例如义务教育 公共图书馆 环境保护 基础建设等等 此类公共服务大多由政府来承办但也不排斥社会兴办和民营 因 为投资主体的多元化带来的竞争能更好地提高服务的质量和效益水平 三为准公 共服务 这类公共服务主要是针对社会个体和特殊群体所提供的 个人受益大于 公众受益 因为个人的消费具有竞争性 所以这类公共服务是民营化的主要部分 非义务教育 新闻出版 广播影视和中介性服务机构等等 都属于此类公共服务 从收费的角度也可以将公共服务分为三类 公共服务类具有非竞争性和非排 他性的服务 如国防服务 公共安全服务等 这类服务因无法计量个人消费量 无法收费而完全由政府以财政方式来提供 公共服务类非竞争性强和非排他性弱 的服务 包括邮政 电信 民航 铁路服务 水电气服务 和有线电视服务等 这类服务在一定范围内消费者越多越有效益 以公共方式提供可节省成本 公共 服务类非竞争性弱和非排他性强的服务 包括公共环境服务 如垃圾处理 公园 道路管理 公共卫生 气象服务 公共科教 基础教育 基础研究等 文体事业 如公共体育馆 图书馆 博物馆服务 公共医疗 公共交通以及社会保障等 6 一般地 排除一部分人享受这种服务 则费用太高 也有失社会公平 所以目前 这类服务也常由公共部门组织提供 公共服务概念的明确及分类在于为公共服务的改革提供了依据 西方行政改 革的实践证明 政府对不同类型的公共服务或公共产品的提供可以不同的方式实 现 2 0 世纪7 0 年代末以来 西方国家掀起了行政改革的汹涌浪潮 在这场改革 当中 改革传统公共服务供给的垄断模式 实旌公共服务市场化成为各国的普遍 选择 由于各国政府改革的性质 规模和路径各异 它在各国有着不同的称谓 大体有 民营化 p r i v a t i z a t i o n s a v a s 萨瓦斯 f 理政府 g o v e r n m e n tb yt h e p r o x y k e t t l 凯特勒 国家的市场化 t h em a r k e t i z a t i o no f t h es t a t e j o np i e r r e 皮埃尔 市场治理 3 0 v c r n m c n tb yt h em a r k e t p e t e r s e l f 彼得塞尔夫 以及公 私伙伴关系 公私共担风险 o 虽然叫法各异 但公共服务市场化基本包括两种 趋势 第一种是把政府承担的公共事务交由市场调节 调节方式又表现在三方面 一是把公共事务承包给私人机构 企业 研究机构和非盈利机构 二是放松管 制 允许私人企业经营以前由政府垄断经营的公共服务事业 三是非国有化 将 国有企业或政府资产卖给私人经营 第二种趋势是越来越多地把私人企业的管理 办法引入到政府的管理中来 关于公共服务市场化的具体涵义 皮埃尔归纳为 第一 利用市场标准去配 置公共资源 并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率 第二 是 新公共管理的一部分 强调移植私营企业的管理经验 强调以结果为本 第三 个体可以在不同的供给者之间进行选择 盖伊 彼得斯则认为市场化改革主要体现在四个方面 公共部门结构的变化 打破垄断让私营部门介入 分解大型组织使其小规模企业化 权力分散和下放 等 管理上的变化 人事管理中的绩效管理及工资制 财政中的将购买者与提 市场化的概念是美国管理学家德鲁克于1 9 6 9 年首先提出的 最先用的词是婶d 垤d 越 印 重新市场化 参见 美je s 萨瓦斯 民营化与公私部门的伙伴关系 导论 周志忍等译 中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版 来世明 美国行政改革研究 国家行政学院出版社 1 9 9 9 年版 第9 8 9 9 页 7 供者分开及成本核算 引入私人竞争让市场来检验公共部门的效率等 政策制 定 决策权力分散化 协调工作困难且重要性加强等 公共利益 以政府的施 政成本是否低廉为评价标准 政府责任的市场化倾向 公民被看作消费者和纳税 人等 o 在中国研究公共服务市场化改革的众多学者中 宋世明是这样阐释其内涵 的 第一 决策与执行分开 政策制定是政府的职责 政策执行可由公共部门 私营部门 非盈利部门共同承担 联结决策与执行的就是市场机制 第二 公共 服务的供给者多元并存 竞争发展 私营部门提供的公共服务不一定就肯定带来 效率 关键在于提供者须竞争共存 以竞争取代垄断才能获得效率 第三 消费 者对公共服务的选择权利 公共服务的消费者有选择的权利及可供选择的资源 o 此外 句华对公共服务市场化也有着自己独到的见解 她认为 从市场化改 革的目标来看 市场化首先意味着重新界定政府与市场的界限 以解决公共服务 提供什么 的问题 其主要表现形式是政府撤资及政府淡出 其次 它意味着政 府决策机制的更加民主化 鼓励人们显示自己的需求偏好 以解决 提供多少 的问题 其主要表现是决策权力的下放等 再次 它意味着在确定政府承担提供 公共服务责任的前提下 把私人部门的管理手段和市场激励机制引入公共服务之 中 以追求公共服务提供的有效性 其主要表现形式是企业管理方法的引入 绩 效评估 全面质量管理 标杆管理 成本核算制度等 政府委托授权 如合同 外包 特许经营等 以及在内部引入竞争实行内部市场等 如果从市场化改革的方式方法来看 市场化则至少包含了下述几层涵义 1 总的理念的认同 相信市场的优越性 2 市场价值的肯定 竞争 成本 顾客 收益等价值取向 出现在公共部 门的运行之中 参见 美 盖伊 彼得斯 政府未来的治理模式 吴爱嘎等译 中国人民大学出版社 2 0 0 1 年版 第二 章 宋世明 西方公共服务市场化对中国行政改革的启示 理论学刊 1 9 9 9 3 第1 6 6 页 8 3 市场纪律与市场激励的建立与作用的发挥 市场中收益与风险并存 参 与者必须遵守其运行规则 并独自承受优胜劣汰的竞争结果 4 市场机制的引入 竞争 多样化 用脚投票 等机制在公共部门中的使 用 5 市场机能的借鉴 借鉴私入企业的管理方法来改造公共部门 6 市场主体的介入 让私营企业 非营利组织 志愿者参与到公共服务中 来 如合同外包等 7 市场资源的利用 以特许经营等方式借助市场资本提供公共服务 o 尽管各国学者对公共服务市场化内涵的理解 阐释有所不同 但是其基本思 路是相同的 即在公共服务领域中打破政府垄断 引入市场竞争机制 将原有由 政府承担的部分公共服务职能推向市场 通过充分发挥市场优化资源配置的作 用 以达到改善与提升公共服务的目的 从本质上看 公共服务市场化是政府职 能的市场化 它反映了公共服务供给领域中 政府职能的退缩和市场价值的回归 1 3 公共服务市场化的动因 任何运动和事件的发生都有其动因 全面深入地研究西方国家公共服务市场 化改革的动因 对中国行政管理现代化具有十分重要的意义 2 0 世纪7 0 年代以 来 伴随着全球化 信息化 市场化以及知识经济时代的到来 各种不同发展水 平和不同制度的社会 经过全方位 多层次地碰撞与交流 正日益发展成为一个 更大的系统 以信息控制 集权和制度约束为基础的科层体制 愈来愈不能适应 迅速丰富的信息和知识密集型社会的需求 不能适应迅疾变化的经济生活 而交 得越来越易于犯错 其赖以建立的两大理论基础一威尔逊和古德诺的政治一行政 二分论和马克斯 韦伯的官僚制理论 均无法回答和解决政府所面对的日益严重 的矛盾和困难 国际与国内环境的变化 政府财政的危机 社会福利政策的难以 为继 政府机构的日趋庞大臃肿 效率低下等因素 导致公众对政府能力失去信 心 政府失败 论开始占主导地位 市场机制开始大行其道 m 句华 公共服务中的市场机制 理论 方法与技术h 北京大学出版社 2 0 0 6 年版 第5 5 5 6 页 9 文森特 奈特 v m c c n tw r i g h t 和路易莎 佩罗蒂 l u i s ap e r r o t t i 从意识形态 经济 管理及财政的角度 分析了公共服务市场化的动因 o 他们认为 从意识 形态方面来看 市场化首先被看作是对规模和权力过于强大的政府的一种反动 也就是说要重新划定政府的边界 只是不同国家表现形式有所不同 在中欧和东 欧 它是向旧的集体主义秩序发起冲击的一个组成部分 在中国 它是体制改革 的 部分 在西欧 它则被社会的民主公意所推动 其次 市场化被看作是维护 公民自由的一种手段 因为垄断的公共服务被认为是限制了公民的自由 第三 市场化被认为是谋求建立私有制的民主或平民资本主义的一种途径 在拉美 市 场化改革成为创造和加强中产阶级力量的一种方法 因为中产阶级被认为是打破 国家主导经济的传统的必要前提 从经济方面看 市场化则可提高公共服务的效 率 从管理方面看 市场化能够打破公共部门那种错综复杂的拜占庭式的组织结 构 因为它充斥了内部的政治争斗 政治家们的分赃及各种模糊的且相互冲突的 目标 从财政方面看 市场化则能够解决国有企业效益不佳的问题 使其在市场 竞争中成为优胜者 并能够缓解公共服务的财政压力 萨瓦斯则从现实压力 经济推动力 意识形态动力 商业动力 平民主义等 方面分析了市场化的推动力 1 现实压力 人们常常从成本收益角度来考察政府 并追求更好 具有更 高生产率的政府 市场化是改进政府机构生产率的根本战略之一 它能够引发私 人产权 市场和竞争的力量 公共部门雇员被迫与私人签约者竞争 从而为公民 提供了更有效率的服务 如果实施得当 市场化一般能导致效率的大幅度提高 同时会保持甚至改善公共服务的水平和质量 2 经济推动力 在福利国家诞生之前 绝大多数人需要国家的社会保障 即国家对不幸者提供的最低限度保护 然而随着个人经济力量的增长 更多的公 民可以自己管理自己的事务 消费者对教育 医疗 住房 退休保障及其他物品 和服务的支付能力日益提高 经济因素正在减少人们对政府物品和服务的依赖 c c n t 州曲l a n d d l u i s a p 目删叫 p r i w f i z i o na n d p u b l i c p o l i c y e d w a r d e l g a r p u b l i s h i n g l i m i t e d 2 0 0 0 p x v i l l o 使他们更乐于接受市场化的方式以满足需求 3 意识形态 在意识形态领域 无论是古典自由主义 新保守主义 还是 自由至上主义 1 i b e r t a r i a n i s m 有人译为 极端自由主义 都将个人自由看作最高价 值 而将政府规模和权力过大 对人民生活干预过多视为大敌 认为这会对民主 构成威胁 政府的政治决策较市场决策更不值得信赖 市场化正可以减少政府的 作用力 4 商业动力 政府开支是经济的重要组成部分 商业利益追求者的目标是 促使政府开支能更多地转向私营企业 从而揽取更多的生意 赚取更多的利润 5 平民主义 平民主义者认为人民应拥有更多的公共服务选择权 减少对 高高在上的官僚机构的依赖 而更多地依靠家庭 邻里和自愿团体 从而树立社 区感 同时削弱公共和私营部门官僚的权力 o 综上所述 可以看出 西方国家公共服务市场化 实际上是在特定的历史背 景下进行的 时代环境的变化和政府自身面临的困境 使改革变得十分必要和迫 切 虽然西方国家公共服务市场化的推动力是多元的 复杂的 但总体说来 西 方国家公共服务市场化改革的动因可以归结为以下三个方面 1 全球经济一体化 是公共服务市场化改革的压力 2 0 世纪末期 西方国 家正进入后工业社会和信息时代 经济一体化对西方各国带来的挑战和压力 推 动了各国的市场化改革 因此 国际环境的变化是西方国家市场化改革的外部原 因 全球一体化的一个标志和结果 是权利和影响正在向超国家机构流动 包括 国际货币基金组织 世界银行 欧盟 地区性贸易协定等 为和国际惯例接轨而 实行公共部门管理改革 这是许多国家行政改革的一个重要驱动力 全球经济一 体化无疑给这个改革提供了一个新的更为广阔的舞台 为适应国际经济一体化及 由此形成的新的竞争规律和态势 就必须不断改革原有公共部门的管理模式 使 政府的服务职能更能适应全球化的需要 提高本国在国际上的竞争力 换言之 参见 美jls 萨瓦斯 民营化与公私部门的伙伴关系 导论 周志忍等译 中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版 第5 1 3 页 经济的全球化造成了公共部门改革的压力 不仅要提高效率 而且要减少活动的 范围 2 民众的期望和和私营部门的革新成就 是促使公共服务市场化改革的动 力 西方各国所处的国内环境变化对改革的需求主要表现在以下方面 首先 上 个世纪3 0 年代以来 伴随着政府的职能 规模和责任的不断膨胀 西方福利国 家的政府对个人福利的影响日益巨大 民众对政府提出了更高的要求和期望 希 望政府公共部门提供更多 更好的服务 但同时又不愿意增加税赋 面对这种要 求 提高服务效率和生产效率就是政府的唯一出路 而效率的提高只能靠大规模 的行政改革来实现 其次 私营部门的革新成就构成了公共部门改革的一个重要 动力 而且其革新措施对公共部门改革起到了示范和借鉴的作用 私营企业长期 处在竞争环境中 为了求得生存和发展 它们只能在组织结构 管理技术和方法 等方面不断创新 以便提高生产率和服务质量 赢得更多的顾客 私营企业的革 新精神和改革成果 无疑对政府和公共部门形成了改革的压力 这种情况对公共 部门产生了两个方面的影响 第一 它提高了公众对高水平服务的认识和期望 第二 它向公众表明 服务的提供没有必要依靠官僚们根据他们自己的意愿和便 利来行事 随着大众媒介的普及和发展 政府和公共部门的活动更加透明 无时 无刻不在受到公众的审视和监督 政府和公共部门必须不断完善自己的职能 而 全面深入地行政改革就成了完善自身的主要途径 3 政府面临的财政危机 管理危机和信任危机 是公共服务市场化改革的 重要动因 西方国家政府的社会职能和经济职能的大规模扩张 开始于上世纪 3 0 年代中期 随着这种扩张的加剧 政府的职能和责任增加 而财力资源的有 限 则使政府陷入财政危机之中 政府和公共部门所面临的管理问题又使它们陷 入了管理危机 政府的垄断性排除了竞争 从而使自己失去了提高效率的压力 加之产出的难以测定和对信息的垄断 都导致了公众监督的困难 造成了无形的 信任危机 因而如何确立政府和公共部门的 合法性 应对日趋严重的财政危机 和管理危机 提高公众对政府的信任度 就成了西方国家行政改革的一个重要动 因和目标 1 4 公共服务市场化的发展历程 早在2 0 世纪6 0 年代 弗立德曼就提出了利用 学券制 来改善公立教育的质 量的观点 1 9 6 9 年 美国管理学家德鲁克则提出了 重新民营化 的概念 同年 萨瓦斯为了改善纽约市政府的绩效 建议采用与私人公司签约的务实政策 以打 破政府的垄断 从而改善市政府的绩效状况 由于亚当 斯密研究所的推动 英国的市场化在2 0 世纪7 0 年代中期便普遍 展开 1 9 7 9 年后 撤切尔政府将大量的国有企业民营化 以新的竞争体制 块 块分割 控股比例限制 经营范围分割等形式和手段 来推动市场的非垄断化 并采用管制和在公与私之间以合同出租制等来推动竞争 地方政府服务的强制 性竞争招标于1 9 8 8 年成为法定要求 在1 9 7 1 年到1 9 8 9 年间 美国的通讯 铁路 航空 天然气 运输 保险 有线电视 石油 电气等产业相继放松了管制 到1 9 8 8 年 管制产业的产品产 值由1 9 7 7 年占美国国民生产总值的1 7 降到了6 6 囝由于美国政府的企业较 小 以出售企业为主要形式的市场化在联邦政府很少出现 联邦机构辅助服务 如 数据处理 饮食服务 房屋维护 保安等 中的相当部分被合同外包出去 1 9 9 2 年联邦政府花费1 0 0 亿美元购买承包商的合同服务 在地方政府 合同外包的 市场化不仅有辅助性服务 而且还有对公众的直接服务 垃圾清理 街道清扫 公园维护等 上世纪8 0 年代 在英国的影响下 许多西方国家的市场化改革开始运作 法国的希拉克政府大量出售了国有企业的股份 荷兰共有5 0 个公共部门或变为 自主的私营公司 或被承包出去 或实行用者付费 国其他许多国家 例如埃塞 俄比亚 印度 巴西等国 公路维护一直就是由私人承包者承担的 上世纪9 0 年代 市场化迅速扩展到全球 在1 9 8 5 年一1 9 9 3 年期间 超过 参见周志忍 英国公共服务中的竞争机制h 中国行政管理 1 9 9 9 年第5 期 o 参见丹尼尔 耶金等 制高点 重建现代的政府与市场之争 第1 2 章 郑秉文译 外文出版社 2 0 0 0 年版 o 张磊 产业融合与互联网管制 上海财经大学出版社 2 0 0 1 年版 第 8 页 o 毛寿龙等 西方政府的治道变革 中国人民大学出版社 1 9 9 8 年版 第2 4 8 页 1 3 1 0 0 个国家的政府 通过将国有企业市场化筹集了超过5 0 0 0