（宪法学与行政法学专业论文）我国行政听证制度的反思与重构.pdf

摘要 2 0 世纪之后，行政权的扩张成为行政领域中最引人注目的现象。随着行政 国家的兴起，行政权日益膨胀，行政机关滥用权力、侵害公民合法权益、影响社 会效率的问题日益突出和严重，通过事先的、外部的程序控制行政权力的需要日 益强烈。同时，公民行使民主权利、进行政治参与的诉求也呼声渐高，公民已经 不再满足于作为行政的客体，丽要求直接参与行政决策和行政决定的作出。因此， 如何提高行政效率、保障和制约行政权力，保护行政相对人的权利，成为现代行 政程序法亟待解决的问题。特别是当行政机关侵犯了行政相对人的合法权益时， 公民除通过事后救济即行政诉讼的方式之外，现代行政程序法还应设置一种程序 确保相对人在行政机关行使职权的过程中就能维护自己的合法权益，这就是目前 法学界及法律实务界正在倡导的事前、事中救济方式。于是，作为现代行政程序 核心的行政听证制度便应运而生。为规制行政权力，保障行政的民主、公正，各 国纷纷制定行政程序法，以控制行政权力的滥用，保障行政相对入的权益。美国 以宪法“正当法律程序”条款为基础，于1 9 4 6 年制定了联邦行政程序法，明 确规定了行政机关的听证义务和当事人享有的听证权利，并以行政听证程序作为 行政程序法的核心。美国的行政听证制度引起了世界性反响，西班牙、德国、日 本等国的行政程序法都明确规定了行政听证制度。行政听证制度目前已成为各国 行政程序法一项共同的制度。然而，由于行政昕证制度引入我国的时间尚短，与 国外的行政听证制度相比较，我国行政听证制度在立法上有许多问题尚待完善， 此外，理论界关于正式行政听证制度尚有一些基本问题在认识上存在一定程度的 混乱。 1 9 9 6 年随着行政处罚法的出台，标志我国借鉴吸收了国外行政听证程 序的经验，把行政听证程序第一次移植到我国的行政程序法律中。但是在现阶段 我国行政程序法律中规定的行政听证程序的实施运作存在不少障碍，致使行政听 证程序的功能没有达到预期的效果，好的制度如果没有好的程序进行规范，并不 定都有好的实施效果。因为该法实施后，人们并没有真正感受到行政听证制度 为保护利害关系人的权益、控制行政权的滥用等方面发挥了哪些积极作用。行政 程序是行政权力公正行使最起码的程序，被认为是现代行政的主要标志。2 0 世 纪9 0 年代以后，中国的行政程序立法呈现出系统化的倾向。全国人大常委会法 工委委托专家来起草行政程序法典，这对于中国的法治建设和社会发展将具有极 其重要的意义。但是，当我们踏着行政程序法典化这一世界性浪潮，试图架构我 国行政程序法典时，便会不无遗憾地发现，我们在理论研究和立法实践方面的努 力，都远远不能适应制定行政程序法典的现实需要。本文从法理学分析和司法实 践的总结归纳与剖析的角度，对行政处罚行政听证程序的由来及法理基础、行政 听证的概念、性质和适用范围、基本原则进行了中外比较法学研究，并探讨了我 国行政听证程序实施中现存的问题与对策，通过反思进而提出行政听证程序的重 构框架。 关键词：行政昕证程序；公平原则；行政处罚 i i a b s t r a c t a f t e r2 0 t hc e n t u r y ，t h ee x e c u t i v ep o w e re x p a n s i o nb e c o m e st h em o s t n o t i c e a b l ep h e n o m e n o n i nt h ea d m i n i s t r a t i v ef i e l d a l o n g w i t h a d m i n i s t r a t i v ec o u n t r ys t a r t i n g ，t h ee x e c u t i v ep o w e ri n f l a t e sd a yb yd a y ， t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a na b u s e sa u t h o r i t y ，v i o l a t e sl e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e r e s t so fc i t i z e na n di n f l u e n c e ss o c i e t ye f f i c i e n c ys e r i o u s l yd a yb y d a y t h r o u g hb e f o r e h a n d ，t h ee x t e r i o rp r o c e d u r ec o n t r o l ，t h en e e do f a d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t yi si n t e n s ed a yb yd a y a tt h es a m et i m e ，t h e c i t i z e ne x e r c i s e st h ed e m o c r a t i cr i g h ta n dc a r r i e so nt h ep o l i t i c a l p a r t i c i p a t i o nt h ed e m a n dc a l lg r a d u a l l yt ob ea l s oh i g h c i t i z e n sa l r e a d y n ol o n g e rs a t i s f i e di nb e i n ga d m i n i s t r a t i v eo b j e c t ，b u tr e q u e s t e dt o p a r t i c i p a t ei nm a k i n ga d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o na n ds t r a t e g yd i r e c t l y t h e r e f o r e ，i t b e c o m e sp r o b l e mw h i c hm u s tb es o l v e di nt h em o d e r n a d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r a ll a wt h a th o we n h a n c e st h ea d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y ，s a f e g u a r d sa n dr e s t r i c t sa d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t y ，a n dh o w p r o t e c t st h ea d m i n i s t r a t i r er e l a t i v ep e r s o n sr i g h t e s p e c i a l l yw h e nt h e a d m i n i s t r a t i v eo r g a nh a se n c r o a c h e du p o nt h ea d m i n i s t r a t i v er e l a t i v e p e r s o n sl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t s ，t h ec i t i z e ns h o u l d u s ea n o t h e r w a yt op r o t e c tt h e m s e l v e se x c e p tt h r o u g ht h ea f t e r w a r d sr e l i e f i sn a m e l y t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sw a y ，t h em o d e r na d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r a l l a wa l s os h o u l de s t a b l i s ho n ek i n do fp r o c e d u r et og u a r a n t e et h er e l a t i v e p e r s o nt oe x e r e i s ei nt h ea u t h o r i t yp r o c e s si nt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n t ob ea b l et od e f e n do w nl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t sa n dt h i sr e l i e f w a yi na n t i c i p a t i o nw a si n i t i a t i n gi nt h ep r e s e n tl e g a ls c i e n c ea n dl e g a l p r a c t i e ef i e l d t h e r e u p o n ，t h e na d m i n i s t r a t i r eh e a r i n gs y s t e ma r i s e sa s t h em o d e r na d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r ec o r ea tt h eh i s t o r i cm o m e n t f o r r e g u l a t i o n so fa d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t y ，t h es a f e g u a r da d m i n i s t r a t i o n d e m o c r a c yf a i r y t h ev a r i o u sc o u n t r i e s f o r m u l a t et h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r a ll a wi no r d e rt oc o n t r o lt h ea d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t ya b u s i n g a n ds a f e g u a r da d m i n i s t r a t i o nr e l a t i v ep e r s o n sr i g h t sa n di n t e r e s t s u s h a sf o r m u l a t e d f e d e r a t i o na d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r a ll a w ) ) b a s i n go nt h e p r o v i s i o n ”t h er i g h tl e g a lp r o c e e d i n g ”i n1 9 4 6 i t h a de x p l i c i t l y s t i p u l a t e da d m i n i s t r a t i v eo r g a n sh e a r i n gd u t ya n dt h el i t i g a n te n j o yt h e i i i h e a r i n gr i g h ta n dt a k e st h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gp r o c e d u r ea st h ec o r e o ft h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r a ll a w a d m i n i s t r a t i r eh e a r i n gs y s t e mo f u sc a u s e dt h ew o r l d w i d ee c h oa n ds p a i n ，g e r m a n ya n dj a p a nh a ss t i p u l a t e d t h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e me x p l i c i t l y t h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g s y s t e mh a sb e c o m eac o m m o ns y s t e mi nv a r i o u sc o u n t r i e s a d m i n i s t r a t i o n p r o c e d u r a l l a wa tp r e s e n t h o w e v e r ，i ti sn o tal o n gt i m es ir l c et h e a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mi n t r o d u c e do u rc o u n t r ys oc o m p a r e dw i t ht h e o v e r s e a sa d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gs y s t e m ：o u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o n h e a r i n gs y s t e mh a dm a n yq u e s t i o n sn e e dt ob es o l r e di nt h el e g i s l a t i o n i na d d i t i o n ， u n d e r s t a n d i n gc o n f u s i o no fs o m eb a s i cq u e s t i o n se x i s ti n t h e o r i s t sa b o u tt h eo f f i c i a la d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e m i n1 9 9 6a l o n gw i t h a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tl a w a p p e a r i n g i ti s t h ef i r s tt i m et ot r a n s p l a n tt h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gp r o c e d u r et oi n o u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a wa n di ts y m b o l i z e do u rc o u n t r y p r o f i t e da n da b s o r b e dt h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gp r o c e d u r ee x p e r i e n c e f r o mo v e r s e a s b u ta d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gp r o c e d u r ei m p e m e n t a t i o n o p e r a t i o ne x i s tm a n yb a r r i e r sw h i c hs t i p u l a t e di nt h ep r e s e n ts t a g eo u r c o u n t r ya d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r e1 a w ，a n di tc a u s e st h ea d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gp r o c e d u r et h ef u n c t i o nn o tt oa c h i e v et h ea n t i c i p a t e de f f e c t t h e g o o ds y s t e mi sn o tn e c e s s a r il yh a v eg o a di m p l e m e n t a t i o ne f f e c ti fd o e s n o th a v et h eg o o dp r o c e d u r et oc a r r yo nt h es t a n d a r d b e c a u s ea f t e rt h is l a wi m p l e m e n t a t i o n ，t h ep e o p l et r u l yd i dn o tf e e lt h ep o s i t i v er o l e so f a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mf o rt h ep r o t e c t i o nf o r m i d a b l es p o n s o r s r i g h t sa n di n t e r e s t sa n dc o n t r o le x e c u t i v ep o w e ra b u s ea n ds oo n t h e a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r ei s t h em o s tm i n i m u mp r o c e d u r eo ft h e a d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t yf a i re x e r c i s ea n di tw a sc o n s i d e r e di st h em o d e r n a d m i n i s t r a t i o nm a i ns y m b 0 1 a f t e r 1 9 9 0 s ， c h i n a s a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r el e g i s l a t i o np r e s e n t st h et e n d e n c yo fs y s t e m a t i z a t i o n t h e s t a n d i n gc o m m i t t e eo ft h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sl a ww o r k i n g c o m m i t t e ee n t r u s t st h ee x p e r tt od r a f tt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s t a t u t eb o o k ，t h i sw i l lh a v et h ee x t r e m e l yv i t a ls i g n i f i c a n c er e g a r d i n g c h i n a sg o v e r n m e n tl a ws y s t e mc o n s t r u c t i o na n dt h es o c i a ld e v e l o p m e n t b u tt r e a d i n ga d m i n i s t r a t i r ep r o c e d u r es t a t u t eb o o kt h i sw o r l d w i d eb a s i s t i d e ，w h e nw ea t t e m p tt oc o n s t r u c to u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r e s t a t u t eb o o k w ec a nh a v er e g r e t t a b l yd i s c o v e r e dt h a ta 1 1o u re f f o r t si n t h ef u n d a m e n t a lr e s e a r c ha n dt h el e g i s l a t i o np r a c t i c ec a n n o tm e e tt h e f o r m u l a t i o na d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r es t a t u t eb o o kr e a l i s t i cn e e d t h i s a r t i c l ea n dr e s e a r c h e st h ea d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n ta d m i n i s t r a t i o n h e a r i n gp r o c e d u r eo r i g i n ，t h el e g a lp r i n c i p l et h e o r yo fl a wf o u n d a t i o n ， t h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gc o n c e p t ，t h en a t u r ea n dt h ea p p l i c a b l es c o p e ， t h ec h i n e s ea n df o r e i g nc o m p a r a t i v el a wr e s e a r c ha n dp r o b ei n t op r o b l e m s a n dc o u n t e r m e a s u r eo fa d m i n i s t r a t i o nh e a r i n gp r o c e d u r ei no u rc o u n t r y ， t h e np r o p o s e st h ea d m i n i s t r a t i r eh e a r i n gp r o c e d u r eh e a v yc o n s t r u c t i o n f r a m et h r o u g hr e c o n s id e r i n g k e yw o r d s ： a d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gp r o c e d u r e ： f a i r p r i n c i p l e a d m i n i s t r a t i o np u n i s h m e n t v 第一章绪论 1 1 文章写作背景及意义 行政听证制度是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要 形式。通过向行政机关陈述意见，并将之体现在行政决定中，相对人能动参与了 行政程序，进而参与了影响自己权利义务的决定的作出，体现了行政的公正和民 主。因此，行政听证制度己成为现代行政程序法的基本制度之一，是对公正行政 程序的最低要求之一。 改革开放以来，在我国的行政领域，逐步形成了以专家咨询、决策公开、座 谈会、论证会等形式出现的行政听证程序雏形。1 9 9 6 年3 月1 7 曰，八屈全国人 大四次会议通过的中华人民共和国行政处罚法在行政处罚决定程序中规定了 特别程序行政听证程序，这是我国行政程序法发展史上具有突破性意义的规 定，它标志着我国独立的行政昕证制度的建立，从而成为行政法制的一个重要的 里程碑，揭开了我国行政程序法制建设的新篇章。此后，价格法、立法法 等法律、法规相继出台，对我国行政听证制度的深度、广度及可操作性都有了进 一步的发展。行政听证制度的深远意义和现实作用，己经和将在我国社会主义法 制建设中体现出来。但是，与国外正式行政听证制度相比较，我国正式行政昕证 制度在立法上尚存在许多问题。此外，我国关于行政听证制度尚有些基本问题 存在一定程度的混乱。 行政听证制度作为现代行政程序的核心，是近几年行政法学界研究的热点之 一，甚至有学者认为，没有确立行政昕证制度的国家就没有现代行政程序。面由 于这一制度以立法形式被正式引进我国，并作为一种制度加以确立的时间并不算 长，在实施中缺乏现成经验，因此，如何在借鉴国外经验的同时结合我国国情， 在注重公平的同时兼顾效率，使得这程序制度不断得以发展和完善，实现与我 国现行法律体系的完美结合，并使之具有更强的可操作性，尤其是如何在酝酿中 的行政程序法中对行政听证制度加以理性规范，仍然是一个值得进一步探索 的新课题。本文试图从健全行政听证制度的意义，制度的基本概念、性质及其基 本原则，以及行政听证制度在我国行政执法、决策、立法领域的现状等几方面进 行分析，并从思想观念、立法层面、具体操作等角度就如何建立和完善这一制度 进行一些思考。 1 2 文章结构 行政听证制度是现代行政程序法的核心制度，是现代民主政治发展的产物。 我国自从1 9 9 6 年在行政处罚法中首次引入行政昕证制度以来，听证的范围 不断扩大，在促进行政民主和保护行政相对人的合法权益方面发挥了重要作用。 但我们也应该看到，我国的行政听证制度无论在立法还是在实际运行过程中都存 在一系列的问题，一定程度上影响到行政听证制度的健康发展，本文对我国行政 听证制度现状及其成因做出分析，对如何完善行政听证提出一些看法。本文分为 四个部分：第部分为绪论，第二部分为行政听证制度的概述，第三部分我国行 政听证制度现存的主要缺陷及其成因，第四部分我国行政听证制度的完善对策。 第一部分为绪论，阐述了本文的写作背景及意义，介绍了文章的基本框架设 计以及基本内容。 第二部分为行政听证制度的概述，介绍了行政听证制度的产生、涵义及价值 以及基本原则等内容。行政昕证侍i 度在西方由来己久，但我国直到t 9 9 6 年在行 政处罚法中首次规定了行政听证制度。这反映了中西方思想观念和法律制度的 差异，要想使行政听证制度在我国真正发挥作用，有必要对行政听证的一些基本 问题做出具体的分析，我国行政法学者在这个过程中做出了很大贡献。关于行政 听证的含义，尽管有很多种理解，但一般作狭义解释，听证是行政机关在做出影 响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相 对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种 法律制度。关于行政听证的性质，学者们多从程序本身上去认识和理解，显然不 太全面，行政听证的本质在于赋予行政相对人程序性的权利。关于行政听证的功 能，一般从行政立法和行政执法两个方面来理解。关于行政听证的法理基础，各 个国家有所不同，表现为英国的“自然公正”原则、美国的“正当法律程序”， 大陆法系国家的法治国理论和依法行政原理在我国表现为人民民主原则。 第三部分是对我国行政听证制度现状及其成因的分析。我国的行政听证制度 在促进行政民主化和保护行政相对人合法权益方面产生了很大影响，但无论在立 法还是在实际操作中都有一些缺陷，主要体现为：具体行政行为行政听证的适用 范围过窄；对“较大数额的罚款等行政处罚”中的“等”字没有作出明确规定； 将限制人身自由的处罚排除在听证范围之外；行政听证程序只局限在行政处罚力 度较大的领域。现存的问题有：限制人身自由的具体行政行为是否适用行政听证 程序；逐步将行政昕证程序的适用扩展到其他具体行政行为；行政听证程序中的 证据和听证笔录的法律地位的确定；听证参加人的范围能否扩大到“有利害关系” 的第三人。 第四部分提出了完善我国行政听证制度的对策，本文从行政听证的运行环境 和行政听证的具体法律制度两个方面对完善我国的行政听证制度提出了一些看 法，在优化行政听证制度的运行环境方面，要深化政治体制和行政体制改革，切 实转变政府职能：尊重行政相对人的人格尊严，树立依程序行政的观念：增强公 民参与行政的意识和能力，使行政听证真正体现其意见和利益。在完善行政听证 的具体法律制度方面，可从以下几个方面入手：行政昕证主体权利义务规定的完 善；行政听证程序的监督和救济方面的完善：行政听证程序范围的立法建议。 第二章行政昕证程序的概述 听证制度源于英美普通法上的“自然公正原则”。自然公正原则最初适用于 司法程序，谓之司法昕证，指法官在作出判决前，必须通过公正审判，就事实问 题和法律问题，听取双方当事人和证人的意见，不能偏听一面之词。后来逐渐为 立法吸收，适用于立法领域，称立法听证。2 0 世纪初期，随着行政力的不断扩 张，听证开始在行政领域正式运用，它表现为当行政主体的决定对当事人有不利 影响时，必须听取当事入的意见，不能片面认定，剥夺对方辩护权利。 西方有关听证的思想已有很长的历史。英国普通法中自然公共原则一般被 认为是西方行政听证制度最早的法律基础。自然公共原则在英国是一个非常古老 的原则，它是支配所有各种权限( 不仅支配行政机关和法院，而且支配其他行政 权力的人和团体) 必须正当行使，要求实行最低限度公正的原则。在早期英国判 例史上，将自然公正原则解释为“自然法”的一部分，并且将自然法优位的原则 制定为英国法的组成部分，但自然法优位的原则在十九世纪中叶被判例所否定， 代之而起的是议会优位原则。目前，英国自然公正原则仅是解释议会制定法的判 例法上的原则，成为法院在司法审判中必须遵循的原则；同时它也要求行政机关 的权力必须被公正地行使，因此，自然公正原则完全适用于行政领域，以至成为 法院法官据以控制行政行为的原则。在英国，自然公正原则是最基本的公正程序 原则，只要成文没有排除或另有特别情况外，行政机关都要遵守。 自然公正原则在适用上有很大灵活性，其具体内容随情况变动有所变化，但 在英国普通法上，它包括两个最基本的程序规则：( 1 ) 任何人不可成为与自己有 关案件的法官；( 2 ) 任何人的辩护必须被公平地听取，即“听取另一方意见”原 则。上述自然公正原则的第二个程序规则直接构成行政听证的法理基础。具体说 来，行政机关必须听取对方意见的原则包含三个内容；( 1 ) 公民有在合理时间以 前得到通知的权利；( 2 ) 公民有了解行政机关论点和根据的权利；( 3 ) 公民有为 自己辩护的权利。总之，自然公正原则为英国行政听证制度奠定了法理基础。美 国著名行政法学家伯纳德施瓦茨在评述英国行政程序时说“英国行政法中的听 证权基于自然公正的概念。最低限度听取对方意见这一格言是自然公正的 根本要求。”“公正将要求一个或许会收到行政决定不利影响的人有机会在决定作 出以前代表自己的利益为导致一个有利的结果而作出陈述，或者在决定作出以 后，为了促成改变这决定而作出陈述，或两者兼而有之。”o 英国行政法中行政 听证制度的发展，以及听证权的不断扩大，都被认为是自然公正原则的进一步适 用。以后，美国的“正当法律程序”理论又深化了这一法理基础；美国法源于英 国法，美国正当法律程序则可追溯到英国的普通法原则以及1 2 1 5 年自由大宪 章。该宪章第3 9 条规定：“自由民非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢， 也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。”其后的1 3 5 4 年的自由律 也规定：“任何人不论其财产和身份如何，不得未经过正当法律程序，加以逮捕、 禁锢，剥夺继承权，或处以死刑。”美国在制定宪法时，继承英国的自然公正观 念，在联邦宪法修正案第5 条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的 生命、自由、财产。”这条规定适用于联邦政府机关。宪法修正案第1 4 条又规定： “任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”这条规定 适用于各州政府机关。根据美国最高法院的灵活解释，正当法律程序不仅适用 于司法程序，而且适用于行政程序。正当法律程序在行政领域的最基本要求，包 括通知、听证及理由之陈述，意即行政机关作出对公民个人权利或财产有不利影 响的决定时，应及时通知当事人，必须听取当事人的意见，给当事人充分陈述自 己立场和观点的机会，并使当事人获知作出该决定的理由。所以，行政听证制度 对行政机关来说，是履行宪法上的义务，对公民来说，是享有其宪法上的权利。 行政听证在美国是宪法规定的正当法律程序的具体内容，因此，它是直接来源于 宪法的程序制度，其效力高于行政法上一般规定的程序规则。特别是进入2 0 世 纪以来，美国社会中行政权有着明显扩张的趋势，行政机关拥有了行政立法权和 行政司法权，这对公民合法权益构成了威胁，因此舆论和法学界都要求行政昕证 制度适用范围扩大，以至使该制度成为1 9 4 6 年美国联邦程序法典的核心。可见， 美国行政听证制度一直是以正当法律程序为其法理基础的，因为正当法律程序的 基本含义就是公正地行使权力，使公民的生命、自由、财产免遭非法剥夺。值得 注意的是美国的正当法律程序保护的利益的概念在不断扩大，传统理论认为受正 当法律程序保护的利益仅指普通法所保护的权利，其他由政府所提供的利益变成 了法律上可以主张的权利。在美国可以看到：一方面正当法律程序范围爆炸性地 。 美 伯纳德施瓦茨：韦德所著行政法第七版与最近英国行政法的投展，中外法学1 9 9 7 年第3 期 第1 2 3 页 。应松年：比较行政程序法，中国法制f | 版社1 9 9 9 年版，第1 8 7 一1 8 8 页 5 扩张，另一方面导致行政听证程序具有更大的灵活性，也就是说，在今天的美国， “正当的法律程序”是一个灵活适用的程序，只要求某种形式的听证，不要求固 定形式的听证。然而任何一种听证形式，必须包含正当法律程序的核心内容：当 事人有得到通知及提出辩护的权利，是否具备这两种权力是区别公正程序和不公 正程序的分水领。” 第二次世界大战以后，大陆法系国家，尤其是法国、e l 本、意大利对战争进 行反思，开始重视人权的保护，他们除了借鉴英美法理论和制度外，都从民主宪 政的整体性高度出发，推断出公民享有法律上的行政听证请求权。他们认为从法 治国理论和依法行政原理出发，理应肯定公民个人有在行政机关作出决定前享有 申请听证的权利。因为法治国理论的最终目标是为了保障“人类尊严”，现代国 家的民主性不能在行政程序方面再把公民看作纯粹的由国家支配的客体或对象； 作为主权者的公民应有政治参与、行政参与的权利，他们不能仅仅依靠事后救济 手段来弥补自己权益所受的损失，而应该在行政行为过程中就表达自己的意愿和 主张。这样做，不仅符合社会公共利益，而且符合公民自身利益，因而是最经济、 最富有实效的形式。听证，作为体现行政公正、公开、民主的核心制度，也因 此在各国得到广泛运用。 中国没有孕育自然公正原则的历史，中国宪法也没有“正当法律程序”的规 定。有学者认为，随着现代行政法程序控权观念的日益深入人心，行政法的重心 逐渐转移到了行政程序法上。基于对“重实体而轻程序”的传统积弊的反思， 这样的主张是有一定道理的，并且，对行政程序法的重视，的确也是近年来各国 行政法制建设和行政法学研究中的一个共同趋势。但是，反思“重实体而轻程序” 的传统积弊，进而主张“程序公正优先于实体公正，只要程序合法，实体就应当 视为公正”的观点是不可取的。对于这个问题，理想的答案当然是程序、实体二 者皆能并重，但遗憾的是，这种主张在很多时候只是一种美好的理想，实践往往 迫使人们必须做出明确的选择。正是基于对传统积弊的反思和对现实的无奈，人 们提出诸如程序优于实体的各种主张，陷入了一种走极端的思维定式。因此，我 们必须强调的是，为了切实有效地解决这个问题，不应该纠缠于实体和程序孰轻 孰重这一永无结果的争论中，而应该转换观念，换个视角看问题。由于过分拘泥 。王名扬；美国行政法( 上册) 。中国法制出版社1 9 9 5 年版，第4 1 0 页 。杨海坤：关于行政听证制度若干问题的研讨，宪法学、行政法学1 9 9 8 年第2 期，第8 1 页 。孙笑侠：论新一代行政法治，外国法译评1 9 9 6 年第二期 6 于实体和程序的单一选择式的取舍关系，人们更多地是从行政程序的正面效应来 观察和分析行政程序的价值，以突出程序价值的重要性，从而自觉或不自觉地将 行政程序等同于正当行政程序乃至正当法律程序( d u ep r o c e s so fl a w ) ，忽视 或不注重正当行政程序的对立面繁文缛节、形式主义的行政程序。基于这种 考虑，我认为应当在研究中将行政程序和正当行政程序这两个概念区分开来。只 有正当行政程序，才具有目前诸多论者所主张的价值，才是行政机关在行政过程 中所必须遵循的准则，是为保障公民权益而由法律规范规定的、公正而民主的程 序：而一般的行政程序则往往具有正负两方面的效应。实际上，人们在强调程序 价值的时候，已经自觉或不自觉地将正当程序视为其赖以主张的对象。 研究行政程序，有必要运用辩证法的两点论予以考察，既要对正当行政程序 进行分析，又要对一般行政程序进行探究；既要对般行政程序的正面效应进行 考察，又要对其负面效应予以剖析。但中国宪法的人民民主原则为行政程序乃至 行政听证制度提供了深厚的宪法和法理基础。尤其是1 9 8 2 年宪法具有鲜明的人 民民主性质，其第2 条款载明：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管 理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”其第2 7 条第2 款载明：“一 切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系， 倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这里，“人民”是 作为占绝大多数的单个公民组成的一个集体概念，“倾听人民的意见和建议”的 规定比较充分地反映了我国政府管理的本质特点，它为包括听证在内的行政程序 制度规定了方向。行政过程的公正化、合理化及民主化的法理，正是我国宪法理 念的具体反映。公民能动地、积极地参与行政过程的原理，意味着通过公民对行 政的直接参与，在行政程序阶段将行政自身难以避免的诸种弊端消灭于萌芽状 态，从长远来看，也是提高行政效率的最有效的途径。只有确立正当行政程序， 才能够最大限度地反映行政程序法的价值取向，实现宪法所确认的神圣权利。反 过来说，只有能够最大限度地实现个人权利和公共利益的行政程序，才能称其为 正当行政程序。 我国在行政处罚法公布之前，没有单独的行政听证程序，几十年来，我 们强调各种行政调查，其着眼点主要在于使行政机关弄清事实，以便正确作出决 策或决定，它没有任何司法色彩。行政听证作为一种具体制度是向国外学习而引 进的。它不是直接来源于宪法规定，而是直接来源于对外国有益的行政法制度的 借鉴和运用。但它符合我国社会主义宪法精神。 2 1 行政昕证的涵义及价值 2 1 1 行政昕证的涵义 行政听证的内涵是“听取当事人的意见”，尤其是在作出不利与当事人的 决定之前，应听取当事人的意见，意在体现行政的公正。听证，目前己成为各国 行政程序法一项共同大制度。但各国在使用这个概念时，所指的含义是不同的， 基本上有广义和狭义两种。 所谓广义的行政昕证是指行政机关在作出影响相对人权益的行政决定时，广 泛听取利害关系人意见的程序。美国将“听取利害关系人意见的程序”称为听证， 分为正式听证和非正式听证两种。正式昕证指行政机关在制定法规和作出行政裁 决时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据，质证、询问证人，行政机关 基于听证记录作出的程序。正式听证也被称为“审判型听证”、“准司法式的听证” 和“基于证据的听证”、“完全的听证”、“对造型听证”等。非正式昕证指行政机 关在制定法规和作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会， 以供行政机关参考，行政机关不需基于记录作出决定的程序。这种听证也被称为 “辩明型听证”、“陈述的听证”。葡萄牙和澳门地区，听证分为书面听证和口头 听证两种，所谓书面听证指利害关系人以书面形式向行政机关表明其意见。口头 听证指以口头辩论的方式向行政机关陈述意见，相当于美国的正式听证。至于是 采用书面听证还是口头昕证，由行政机关根据具体情况决定。 狭义的行政昕证将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的 程序，是一种正式的听取当事人意见的形式，相当于美国的正式昕证。在采用狭 义听证的国家，行政机关听取当事人意见的方式分为三种：“听证”、“公听会” 及二者之外的提出意见程序，分别适用于不同的情况。根据韩国行政程序法 第2 条第5 7 项的规定，所谓“昕证”指行政机关在作出行政行为之前，直接 听取当事人意见，调查证据的程序；“公听会”指行政机关通过公开讨论，就某 种行政行为向当事人，具有专门知识和经验者以及其他普通人员广泛听取意见的 程序；“提出意见”指在行政机关实施某种行政行为之前，当事人提出意见，而 。王名扬：美国行政法，中国政法大学出版社1 9 9 5 年版第3 8 2 页 8 不属于听证或公昕会的程序。日本也将行政机关听取当事人意见的形式分别规定 了“听证”、“公听会”、“辩明机会的赋予”及其他形式。所谓“辩明机会的赋予” 指行政机关在作不利益处分时，如果不符合适用听证情形，则赋予当事人辩明机 会。 我国行政处罚法第4 2 条规定的行政听证程序指的是狭义的行政听证程 序，既听证会程序，而且只适用于行政处罚领域，其含义是指行政机关为了查明 案件事实，公正合理地实施行政处罚，在制作行政处罚决定的过程中通过公开举 行由有关各方利害关系人参加的听证会广泛听取意见的活动方式、方法和制度。 在我国行政处罚程序中设置行政听证制度，是学习和借鉴国外成功经验的产物， 但也不是机械地糅合到本国的实践中来。 在进行行政听证的过程中，比较突出的问题就是如何认识公正与效率的关系 问题。首先，行政听证为利害关系人直接地公开参与行政决定的制作过程提供了 机会和可能，这种参与本身势必延长行政决定的制作周期，扩大行政过程的社会 投入，从而增加了行政活动的经济成本。就个案而言，行政效率确实受到一定影 响，但