（中外政治制度专业论文）行政伦理视野下的当代中国廉政制度建设研究.pdf

i 中 文 摘 要 廉政制度在预防和惩治腐败、规范公共权力的行使方面发挥着重要作用，历来 受到各个国家的重视。我国的廉政制度在发展中逐步完善。行政伦理是行政机关及 其公职人员在公共权力的行使过程中所形成的一种应然关系，包括行政伦理规范和 行政伦理机制。行政伦理与廉政制度具有一定的相关性，加强行政伦理建设有助于 推动廉政制度的发展。 本论文以行政伦理与廉政制度的相关性为基础，对当前我国廉政制度中有关规 范行政机关及其公务人员的行政伦理行为的建设内容，包括法律法规与相关的监督 保障机制，进行了分析，并探究了其存在的不足之处。同时对一些发达国家廉政制 度中行政伦理建设的内容进行了梳理，通过比较分析提出了完善当前我国廉政制度 的一些措施。论文内容具体包括： 第一章，从行政伦理的内涵入手，对伦理与道德、行政与伦理的关系进行了简 要阐述，并对行政伦理的概念进行了界定。同时在对腐败的界定中加深了对廉政制 度内涵的理解，并对中国廉政制度的产生与发展进行了简要概述。在以上分析的基 础上，重点论述了行政伦理与廉政制度的相关性，从而为后面章节的分析提供了理 论基础。 第二章，本章着重从行政伦理的视角，对廉政制度中有关规范行政机关及其公 务人员的伦理行为的建设现状及存在的不足之处进行了分析，并阐述了加强行政伦 理建设对完善廉政制度的意义。该章承上启下，引发了对完善廉政制度，规范行政 主体的行政伦理行为的进一步思考。 第三章，目前一些发达国家的廉政制度建设中都包含有行政伦理建设的经验。 该章通过从法律制度建设和行政伦理监督机制建设两个层面，对美国、英国、加拿 大、日本和韩国五个国家的建设经验进行了梳理，为下文的比较分析做了铺垫。 第四章，在对发达国家建设经验进行总体评述的基础上，通过比较分析，在借 鉴一些发达国家的建设经验并结合自身特点的基础上，提出了完善我国当前廉政制 度建设的几点措施。 关键词：关键词：行政伦理；廉政制度；完善措施 ii abstract clean government system in preventing and punishing corruption, regulating the exercise of public power has played an important role, and has been subjected to various national attentions. chinese clean government system has made the gradual improvement in the development process. administrative ethnics is a natural relationship, formed by the process of using public power by administrative authorities and their public officials, including administrative ethics standards and administrative ethics mechanisms. administrative ethnics and clean government system has certain relevance, strengthening the administrative ethnics has the help to promote the development of the chinese clean system. this thesis is based on the relevance of administrative ethnics and clean government system, analyses the conditions and probes the problems of the constructional content about standardizing administrative ethnical behaviors of administrative authorities and their public officials, including laws and regulations and the related supervisory and security mechanism. while combs the contents of the construction of administrative ethnics in some developed countries, proposes some measures to improve contemporary chinese clean government system by comparison. the specific contents of the thesis include: the first chapter, beginning from the concept of administrative ethnics, make a brief introduction about the relevance of ethnics and morality and the relevance of administration and ethnics, and definite the concept of administrative ethnics. then deepen the understanding about the concept of clean government system by defining corruption, and make a brief illustration about the generation and development of chinese clean government system. based on the above analysis, pay more attention on introducing the relevance of administrative ethnics and clean government system, then make the theoretical basis for the back chapters. iii the second chapter, analyses the construction conditions and problems about normalizing administrative authorities and their public officials ethical behaviors in clean government system from the administrative ethics perspective, and elaborate the significance to the improvement of clean government system by enhancing administrative ethics construction. the chapter is a nexus of this thesis and led to the further thought about improving clean government system and standardizing the administrative bodys administrative ethical conduct. the third chapter, currently there are some experiences about the construction of administrative ethics in some developed countries clean government system .this chapter combs the construction experiences of the united states, britain ,canada, japan and south korea from the levels of the construction of legal system and administrative ethics supervisory mechanism, making the bedding for the below comparison. the last chapter, on the basis of the overall commenting about the construction experience of some developed countries, the learning from the experiences of some developed countries by comparing and associating with our own characteristics, promote some measures to improve contemporary chinese clean government system. keywords: administrative ethnics; clean government system; measures to improve 承诺书 46 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 47 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引言 1 引 言 廉政建设关系到行政人员的素质、政府公信力、社会稳定和国家长治久安等问 题。制度建设是我国廉政建设中的重要内容，我国的廉政制度在历史的发展过程中 逐步完善。当前我国的廉政制度强调惩防并举，在具体的建设实践中取得了一定的 成绩，但在规范政府及其公职人员的行政伦理行为的相关建设方面，仍存在着一些 不足之处，从而难以规避行政机关及其公职人员的伦理失范行为。本论文试图以行 政伦理为视角，通过分析我国当前廉政制度建设的现状及存在的不足，并通过梳理 一些发达国家廉政制度中行政伦理的建设经验，在比较的基础上借鉴，提出一些完 善措施，从而推动我国当前廉政制度的发展完善，促进行政主体更好地廉洁自律和 廉洁从政。另外论文通过对行政伦理和廉政制度的相关内容的探究，有利于更深入 地理解行政伦理与廉政制度的相关性等理论内容和加强行政伦理建设对完善廉政制 度的现实价值等。 廉政建设在学术界历来是讨论的重点，在中西传统的政治思想中也都有关于行 政伦理的论述。现代随着公共行政的产生和发展，行政伦理受到越来越多学者的关 注。同时基于行政伦理与廉政制度具有一定的相关性，更多的学者开始倾向于将两 者结合起来进行分析。这些学者的研究视角虽有不同，但都对相关问题进行了深入 的研究。 学者们当前关于两者相结合的研究主要是从以下几个视角展开的：第一，从反 腐败的角度进行探究。如汪彤的权力寻租的正式制度与非正式制度分析 （ 山西 财经大学学报2005 年第 6 期）在对权力寻租的原因进行分析的基础上，提出正式 制度与非正式制度相结合，有利于充分发挥制度反腐作用。吉林大学谭宏伟在其硕 士论文中国反腐败问题初探从加强行政伦理建设的视角中，从行政伦理视 角探讨反腐败的依据以及具体建设措施。第二，从廉政教育的视角进行探究。这个 视角主要侧重于分析行政伦理对廉政教育的促进作用，主张建立廉政教育的长效机 制等。如张康之教授指出“应该把行政伦理研究作为廉政教育的支撑点。 ” 1第三，从 廉政法律制度建设的层面进行探讨。这一层面主要是侧重于对廉政法律制度建设的 历程进行回顾，并对已取得的成果进行反思，或者以行政伦理为研究视角，论述行 政伦理法制化的成果。如林学启的改革开放以来廉政制度建设的回顾与展望对 1 这句话是中国人民大学公共管理学院教授张康之于 2010年 4 月2 日在国家行政学院纪委主办的“行政伦理与廉 政教育”理论研讨会上的发言中指出的. 行政伦理视野下的当代中国廉政制度建设研究 2 我国改革开放以来的廉政法律制度建设的成果进行了梳理。王伟著行政伦理学 第十一章中，对我国行政伦理法制建设的基本依据和成果进行了阐述和整理。中国 政法大学巢超在其硕士论文中国公务员行政伦理文本研究中对廉政法律制度中 有关规范公务员行政伦理的文本进行了具体分析，并提出了改进文本的措施。第四， 从廉政监督、惩治、激励等机制建设的层面进行分析。这一视角的研究主要侧重于 对我国当前廉政机制建设在反腐倡廉中的重要性、现状和存在的问题进行分析，或 者从行政伦理的角度论述行政伦理监督机制建设。如唐晓阳在反腐败的关键在于 加强廉政监督机制建设 （ 广东行政学院学报1999 年第 2 期）中，对如何完善我 国监督机制，形成监督网络进行了论述。罗德刚在完善行政伦理监督机制 （ 探 索 2004 年第 1 期） 中对完善行政伦理监督机制的途径从四个层面进行了论述。 【美】 特里l库珀著行政伦理学：实现行政责任的途径对行政伦理的外部控制和内 部控制进行了介绍。第五，以一些发达国家的廉政制度建设实践为视角进行分析。 这一视角侧重于对一些发达国家的建设经验进行介绍，其中包含有行政伦理建设的 相关内容。如李秀峰著廉政体系的国际比较中对一些发达国家的廉政体系建设 进行了介绍，其中包含有行政伦理的建设实践。马国泉著行政伦理：美国的理论 与实践对美国廉洁政府建设的实践经验进行了行政伦理层面的分析。蒋晓俊，田 湘波在国外廉政制度及其对我国廉政建设的启示 （ 社会科学家2008 年第 7 期） 中，对国外廉政制度中的行政伦理机制建设及其对我国的启示进行了介绍。 学者们围绕着行政伦理、廉政制度，对行政伦理与反腐、行政伦理与廉政教育、 行政伦理与廉政法律、行政伦理与廉政监督等各个层面的问题都进行了深入的研究 和论述。但是，研究的成果往往较多地侧重于对行政伦理和廉政制度的各自领域内 的问题进行分别论述，将二者结合专门论述的成果较少。而且对于廉政制度中有关 行政伦理建设的内容，更多侧重于分析国外的建设经验，对我国的廉政制度的相关 建设研究较少。鉴于加强制度建设可以有效地推进廉政建设的发展，并且行政伦理 在廉政建设中具有重要的地位和作用，我国的廉政制度建设中也包含着许多规范行 政伦理行为的方面，因此以行政伦理为视角分析我国当前廉政制度建设的现状，并 针对存在的问题，提出完善的措施，对于推进我国廉政制度更好地发展具有重要意 义。本文即从这一角度对当前中国廉政制度进行初步的研究。 本文主要采用了系统研究法、比较研究法、个例研究法三种方法。运用系统研 究法，将廉政制度建设作为一个系统分析，从行政伦理的视角，对其中的法律制度、 监督机制（廉洁自律机制、激励保障机制、监督防范机制、惩治腐败机制）各个层 引言 3 面进行了分析；运用比较研究法，将中国廉政制度中有关规范行政伦理行为的建设 与外国廉政制度中的行政伦理建设进行分析比较，在比较的基础上，结合自身特点， 提出完善措施；运用个例研究法，以美国、英国、加拿大、日本和韩国为对象，深 入研究这些国家廉政制度中的行政伦理建设，分析、总结进而得出同类事物带规律 性的东西。 行政伦理视野下的当代中国廉政制度建设研究 4 第一章 行政伦理与廉政制度的相关性 行政伦理是伴随着公共行政学的产生和发展而逐步完善并形成了自身独特的特 征。廉政制度的发展是与对腐败的预防和治理分不开的。行政伦理和廉政制度具有 一定的相关性的，一方面行政伦理可以促进廉政制度的发展，另一方面，我国当前 廉政制度的建设方针对行政伦理提出了客观需求性。 1.1 行政伦理的内涵 1.1.1 伦理与道德 “伦理”是指人类所特有的一种规范，是人们的行为应当遵循的道路，行为需 要合乎条理、有秩序、要合理化。 2 “道德”一词在古汉语中最早是分开使用的，先 秦以后逐渐有了确定的涵义。“道德”指所应遵守的行为规范和准则，主要体现在 人的品质、精神境界以及处理人际关系方面。 3从概念上看，二者的差异不大，并且 在实际生活中二者常常被通用，但从严格的角度说，二者仍有一定的区别。 在伦理思想史上，德国近代辩证法大师乔治威廉弗里德里希黑格尔在其 著作法哲学原理中通过对自由意志的表述来揭示伦理与道德的区别。他指出主 体自由意志发展的三个阶段是法、道德和伦理。其中法是以客观的外部形式存在的， 是自由意志的普遍性和其发展的初级阶段。道德是主观的内心化的规范，是自由意 志的特殊性和其发展的更高阶段。而伦理则集中体现主观内心性和客观实在性的统 一，它通过调整主观与客观、普遍与特殊的关系，来逐渐实现人格的定型。由此， 可以看出黑格尔认为伦理实现了法与道德的统一，有利于主体自由意志的实现。恩 格斯曾评论黑格尔的伦理学，“在这里，形式是唯心的，但内容是现实的。法律、 经济、政治的全部领域连同道德都包括进去了。” 4 具体地说伦理与道德的区别主要表现在以下几个方面：首先，伦理是道德发展 的新阶段，道德是具体的、个别的、特殊的，伦理是抽象的、共性的、普遍的，道 德是伦理的基础，伦理是对道德的超越，表现为现实中的群体或组织规范。其次， 伦理是法与道德的统一。法与道德都是调整人际关系的行为规范，但法具有他律性， 道德具有自律性。在现实生活中，他律与自律不可偏废其一，伦理作为法与道德、 客观与主观的统一，有助于实现法与道德更好地协调。 2 沈世光.公共行政伦理学导论.上海,上海人民大学出版社,2008,27. 3 张康之,李传军.行政伦理学教程.北京,中国人民大学出版社,2004,3. 4 马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集(第四卷).北京,人民出版社,1995,236. 第一章 行政伦理与廉政制度的相关性 5 1.1.2 行政与伦理 行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部 事务的活动。 51887 年威尔逊在行政的研究中提出了把行政和政治区分开来的观 点，之后马克斯韦伯在前人研究的基础上，提出了官僚制概念，形成现代官僚理 论，强调政府职能权责明确和自上而下的权力等级体系，主张价值上保持中立，它 虽然深化了行政的科学化与技术性，但却产生行政目的价值性的淡化，况且在行政 中真正的“去价值化”是难以实现的，这为行政伦理的研究提供了可行性。 伦理在行政中的研究也是伴随着行政自身发展始终的。随着行政从政治学中分 离出来，西方行政伦理于 19 世纪 80 年代末至 20 世纪 20 年代萌芽，英国学者伊顿 最早意识到行政伦理，因为这一时期的行政学研究侧重于提高行政效率，所以对行 政伦理的论述主要也侧重于其对提高行政效率的作用上。现代西方行政伦理于 20 世 纪 30 年代初至 60 年代末进入初步发展时期，这一时期随着行政进入公共行政阶段 并逐步发展，行政伦理探索的视角逐渐丰富，在内涵、研究方法、民主政治、政治 制度价值等方面都对行政伦理有所论述。 20 世纪 70 年代至今是西方行政伦理研究的 成熟发展阶段，随着公共行政中服务行政模式的发展，有关行政伦理的研究学者和 出版物大量增加，尤其是出现了一些专门性的学会组织，推动了行政伦理作为一门 独立学科的发展。而在中国传统的政治理念中不乏“公忠”、“廉政”等伦理规范， 当代随着中国政体改革的进程，行政伦理起步较晚，从 20 世纪 90 年代起获得快速 发展并逐步完善。 1.1.3 行政伦理概念的多重界定 国内对行政伦理的研究起步较晚，但已取得较大进展，由于研究的角度不同， 对行政伦理有以下四种维度的界定。 观点一把行政伦理理解为一种职业伦理，即政府公职人员所遵循的行为规范、 道德准则。如“行政伦理是一种特殊的职业道德，即从事政府公职工作的所需遵守 的道德准则或行为规范。” 6 观点二是从行政伦理的调节主体的角度进行的界定。认为行政伦理包括行政人 员的个体道德和行政组织的群体规范。即“在国家公务员个体作为行政伦理主体的 意义上，行政伦理是国家公务员的行政道德意识、行政道德活动和行政道德规范现 象的总和；在行政机关群体作为行政伦理主体的意义上，行政伦理是指行政体制、 5 夏书章.行政管理学.广州,中山大学出版社,2003,8. 6 高力.公共伦理学【m】.北京,高等教育出版社,2002,7. 行政伦理视野下的当代中国廉政制度建设研究 6 行政领导集团以及党政机关在从事各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵 循的政治道德和行政道德的总和。” 7 观点三把行政伦理看作是一种制度伦理、体系伦理的观点。如罗德刚指出“从 特殊的行政伦理主体的角度看，行政系统中的行政体制、行政行为、公共政策是公 共行政的主要产品，这些产品直接受行政伦理的影响，因此从这个意义上，可以把 行政伦理分为行政体制伦理、行政行为伦理和公共政策伦理。” 8行政伦理的制度体 系观，有助于借助行政伦理的知识对现存的政治制度进行分析，同时也可以把一些 行政伦理要求制度化、规范化。 观点四从权力运用的角度对行政伦理进行界定，将行政伦理看作是国家机关及 其公职人员在行使权力中应当遵循的伦理要求和规范，是道德意识、道德规范和道 德行为的总和，即“行政伦理是一种权力伦理”。 9这一方面表现为社会对行政机关 及其公职人员在运用权力过程中的道德要求，另一方面表现为在运用权力的过程中 所应追求的价值目标。 本论文主要侧重于研究当前中国的廉政制度在规范行政机关及其行政人员的行 政伦理行为的相关建设方面存在的不足之处，并进一步从行政伦理的视角提出完善 措施，从而更好地推动我国廉政制度的发展。因而将行政伦理界定为：行政机关及 其公职人员在公共行政领域，在运用权力的过程中，所形成的一种应然关系，与调 节这种关系的伦理规范体系和机制体系，以及由于内化伦理规范而形成的伦理品格。 1.2 廉政制度的内涵 1.2.1 腐败与廉政制度 中国廉政建设的内容之一就是不断地强化制度建设，而廉政制度的逐步发展完 善是与对腐败的预防和治理分不开的。 腐败的经典定义以亚里士多德在政治学中所言为代表，亚里士多德指出随 着城邦政体的改变，主宰者逐渐违背各得其所的原则来分配城邦事务，逐渐将好东 西都分给自己，把财富看得高于一切，施政主要是满足个人利益，这类政体应被称 为腐败。亚里士多德这种将腐败看作是政治形态变异的产物，对后世有深远的影响。 在目前关于腐败的诸多定义中，引用最多的主要是三种模式。第一种是围绕公 共职务为中心进行的界定，这一模式提出腐败是公职人员违反权力行使规则，滥用 7 王伟,车美玉,徐源锡(韩).中国韩国行政伦理与廉政建设研究.北京,国家行政学院出版社,1998,73. 8 罗德刚.行政伦理的理论与实践研究.北京,国家行政学院出版社,2002,10-11. 9 孟昭武.行政伦理建设的实质是权力伦理建设【j】.求索,2002,6,153. 第一章 行政伦理与廉政制度的相关性 7 职权为个人牟利的行为。第二种是围绕市场为中心进行的界定，这一模式将公职人 员看作商人，在履行权力的过程中通过寻租行为牟取私利。第三种是围绕公共利益 为中心进行的界定，这一模式提出腐败是公共官员偏离其公共角色损害公共利益以 谋取个人利益的行为。本论文倾向于以公共利益为中心界定腐败的涵义。 制度建设是我国廉政建设中的重要内容，反腐败的本质是建立国家廉政制度的 过程。预防和治理腐败的根本途径是构建国家廉政制度。制度是人类设计出来的一 系列约束，是人们应遵循的要求和合乎道德的行为规范，可以型塑人们的互动行为。 制度有正式与非正式之分，其中正式制度包括宪法等法律法规，非正式制度包括道 德的约束、传统与其他行为准则。机制属于制度的范畴，是各元素在一个系统中相 互作用的过程和功能。 10制度和机制密切相关，制度对机制起到一定的制约作用，同 时机制又对制度起着一定的巩固作用。而体系则是指相互联系的有关事物或意识构 成的一个整体。 廉政就是廉洁政治、廉洁政府，是指公职人员在行使职权时要廉洁奉公，不以 权谋私。廉政制度是指规范政治生活和政治行为，规范行政人员和行政组织，规范 公共权力的一系列规则体系和组织机构体系的有机结合，以达到预防和惩治腐败行 为的目的。 11本论文侧重于研究规范行政机关及其行政人员的公共权力行使的相关制 度。廉政制度包括广义和狭义两个层面的涵义。狭义的廉政制度特指党政机构制定 的关于预防和治理腐败的条例和规定等，属于“正式制度”。广义的廉政制度除包 括党政机构制定的直接作用于腐败的法律法规外，还包括“非正式制度”，属于社 会规范系统的范畴。本论文研究的廉政制度指的是广义的涵义，包括制度环境、正 式制度、非正式制度及其实施机制。 1.2.2 中国廉政制度的产生与发展 自夏商周三代至春秋战国时期萌芽的中国传统廉政制度，在经历了秦汉王朝时 期的正式生成、魏晋南北朝时期继续发展、隋唐时期走向成熟、宋元时期发生变动、 明清时期衰落蜕变的发展而逐步完善，并为中国当代廉政制度的发展提供了宝贵财 富。 中国传统的廉政制度以国家政权整体和统治集团成员作为自身规范的对象，传 统的廉政制度本意在于治吏，主要是通过倡廉和肃贪两种方式来规范和引导官吏的 10 吴亚东,李钊.对体系、制度、机制、体制相关概念的辨析与理解.现代商贸工业,2010,4,237. 11 周新伟,周育平.关于廉政制度创新的思考.湖南行政学院学报(双月刊),2009,5,22. 行政伦理视野下的当代中国廉政制度建设研究 8 政治行为。 12自先秦时代，历代统治者先后提出了“以民为本”,施行“仁政”，讲 求“君德”，“以法治吏”等一系列治国理念，并通过制度建设、机构设置等方式 使这些理念成为可操作的具体措施。主要的廉政制度包括职官设置制度、官吏选拔 制度、官吏任用制度、官吏管理制度和相关法律制度，并形成了监察权和行政权相 互制约，中央政府对地方控制强化的监察体系。 在传统廉政制度的基础上，经过近代的逐步发展，中国的廉政制度不断完善。 在当代逐步形成了包括防范、制约、监督和惩处四个机制在内的廉政体系。 13防范机 制包括思想、经济、政治三个层面：思想防范机制，主要侧重于提高国家公职人员 的思想政治修养，如我国现行的党员干部培训制度等；经济防范机制主要是通过完 善各种经济管理的程序和规定，以保障国家公职人员的正当经济利益；政治防范机 制是通过官员弹劾制度、干部任用制度等保证公职人员选拔的质量。制约机制主要 体现为以法制权，即以法制化的规则和程序制约权力，如我国现行的廉政法律体系。 监督机制在我国主要包括党内监督、人大监督、行政监督等。惩处机制，是对廉政 建设中国家机关及其公职人员的违法违纪行为进行惩处的制度，有赖于法律提供保 障。 现代相对成熟国家主要由高薪机制、廉政监督机制、行政程序评估机制和行政 伦理机制四个层面构成廉政制度体系。我国的廉政制度与这些国家相比尚存在一定 的差距。如目前我国还不具备大幅度提高各级公务员工资的现实条件，我国的廉政 监督机制缺乏独立性，行政程序的严密度不够，行政伦理机制建设还需要加强等。 1.3 行政伦理与廉政制度的相关性 1.3.1 行政伦理对廉政制度建设的促进性 首先，行政伦理作为自律和他律的统一，包括行政伦理规范体系和行政伦理机 制体系两个层面。其中行政伦理观是行政伦理规范体系中的重要组成部分，即公共 行政主体和国家公务员在公共行政领域中关于行政伦理的价值追求的总体观念。 14行 政伦理观既影响和决定着公共行政将采取怎样的组织形式、制度安排和程序来推进 公共利益的实现，同时也影响和决定着行政人员将采用怎样的态度和行为方式来促 进公共利益的实现。因此建设行政伦理，有助于树立正确的行政伦理观，进而促进 公共利益的实现，一定程度上有助于防治腐败，为廉政制度发展创建良好的制度环 12 余华青.中国廉政制度史论.北京,人民出版社,2007,9. 13 陈伟达.试论反腐倡廉机制.福建师范大学学报(哲学社会科学版),2001,4,29. 14 王伟,鄯爱红.行政伦理学.北京,人民出版社,2005,47. 第一章 行政伦理与廉政制度的相关性 9 境。同时行政伦理观的价值基础是廉政，从广义的层面看，这一价值基础不仅包括 反对腐败之义，而且包括政府机构的精简，权力运作的民主与公正，而权力运作的 公正是廉政的表现形式之一，在一定程度上有助于推动廉政制度的发展。 其次，行政伦理机制体系是关于如何通过机制的运作，使行政伦理规范体系提 出的伦理要求，以及在其基础上形成的公共行政的伦理精神，转化为行政主体的伦 理实践和品德。 15包括行政伦理养成机制、行政伦理监督机制和行政伦理评价机制， 其中行政伦理养成和监督机制是其内容的重要方面。行政品德的养成包括内外机制 两个层面，是个人因素与社会因素相互作用的结果。行政伦理教育是行政伦理的外 部养成机制的重要形式和基础之一。因此行政伦理养成机制的培养与发展有助于推 动我国廉政制度中教育的基础作用，从而有助于国家机关及其公职人员的行政责任 认同和习惯养成。而行政伦理的监督机制是指监督主体运用行政伦理（规范与方式） 对公共行政主体进行监督，督促其按照行政伦理的规范要求进行公共行政。 16行政伦 理监督机制包括监督防范机制、惩治腐败机制、激励保障机制和廉洁自律机制，体 现了我国廉政制度中监督是关键的重要内容，具有一定的反腐倡廉价值，有助于推 动廉政制度发展。 再次，行政伦理构建的是以责任为现实基础。“责任是建构行政伦理的关键概 念。” 17行政伦理所涉及的行政责任体系既涉及行政组织，也涉及行政人员；既包含 总体责任，也包含具体行政行为中的责任；既包括外部的责任设置，也包含内化为 信念的道德自觉，是主客观相结合的责任体系。当前行政责任的建设中存在着权力 冲突、角色冲突和利益冲突，而行政伦理规范和行政伦理机制，如行政伦理观、行 政伦理监督机制、养成机制的建设，有助于化解行政责任的冲突，促进行政责任的 实现。我国廉政制度中，不论是防范机制、制约机制、监督机制还是惩处机制，其 最终目标都是要保障公权力的合法行使，而公权力的有效行使依赖于行政责任体系 的构建。行政伦理推动下的行政责任是一种客观责任内化为主观责任的体系，表现 为行政组织及其行政人员主动追求公共目标并自觉接受监督，有助于推动我国廉政 体系的发展。 1.3.2 廉政制度对行政伦理的客观需求性 我国当前的廉政制度包括防范、制约、监督和惩处机制，是一个内外调节相结 15 王伟,鄯爱红.行政伦理学.北京,人民出版社,2005,171. 16 王伟,鄯爱红.行政伦理学.北京,人民出版社,2005,240. 17 【美】特里l库珀著，张秀琴译.行政伦理学:实现行政责任的途径.北京,中国人民大学出版社,2001,62. 行政伦理视野下的当代中国廉政制度建设研究 10 合的系统的体系。党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设的要求出发，提出 抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预 防腐败体系。十七大报告提出了“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防 的方针。 ” 18 我国的廉政制度建设坚持标本兼治，注重德治与法治的相结合，采取两者密切 配合的方式。这种方式的产生主要是鉴于仅仅通过道德教育，说教式的政治教育是 很难实现行政人员将外在责任转化为内在责任，变被动为主动自觉的，因此教育离 不开法制和监督的强化。如果没有法制，缺乏有力监督，则官员可能完全没有畏惧 心理。同时，廉政制度建设也不能脱离道德教育与道德调控，单纯制度调控存在着 一定的缺陷，如制度的完善不是一个一蹴而就的过程，要受到社会经济、政治发展 等因素的制约，同时制度的执行存在着行为人的主观因素的过程等。因此道德调控 在廉政制度建设中也是不可或缺的。所以从廉政制度发展完善的角度看，德治与法 治不可偏废其一，而行政伦理恰恰是“依法治国和以德治国相结合”治国方略的集 中体现。 19从行政伦理的体系结构的两个层面上看，行政伦理规范体系包括行政伦理 观、行政伦理规范和行政伦理范畴三部分，行政伦理机制体系包括行政伦理养成机 制、监督机制与评价机制，且无论是行政伦理规范体系还是行政伦理机制体系的各 个方面都包含自律与他律两个层面。由此，可以看出行政伦理就其自身特点而言， 就是一种道德伦理与制度伦理的集合体。它既包括伦理观，即行政伦理自身所追求 的价值目标；也包含行政伦理制度，即道德制度的核心组成部分，是行政部门制定 的约束行政主体行为的规范、规则及相应机制的总和。因此，行政伦理建设有助于 实现道德与制度的相互协调配合，在我国当前廉政制度建设提出标本兼治、综合治 理、德治与法治相互协调发展的要求下，行政伦理无疑符合廉政制度的建设要求。 因此，行政伦理的提出客观上满足廉政制度发展的需求性。 18 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十七次全 国代表大会上的报告.北京,人民出版社,2007,55. 19 王伟,鄯爱红.行政伦理学.北京,人民出版社,2005,452. 第二章 当前我国廉政制度建设的现状与不足 11 第二章 当前我国廉政制度建设的现状与不足 制度建设主要包括两个维度：一是制度的建立，二是制度的执行。我国廉政制 度建设主要体现在：通过行政管理和干部人事制度改革，来规范权力运作；通过经 济体制改革，来减少权力寻租；通过监督制度改革，提高监督效能；通过健全法制， 强化对权力运作的约束机制。在我国当前廉政制度建设中，有关规范行政机关及其 公职人员的行政伦理行为的相关制度不断完善，但仍存在着一些不足，需要进一步 完善。 2.1 我国廉政制度建设的现状 2.1.1 廉政法律制度的现状 我国廉政法律制度是廉政制度体系的重要组成部分，廉政法律制度是运用有关 廉政的法律法规来调整公共权力运行而形成的制度。廉政法律法规既包括国家正式 颁布的法律，也包括国务院行政法规、部门规章和地方性法规、单行条例和规章， 涉及国家工作人员行为守则、政府采购与财务管理、金融税收制度等多个领域，包 括宪法、行政法、公务员法等多个法律部门。我国当前廉政法律制度中有许多关于 行政伦理制度化的建设成果。行政伦理制度化就是把在管理社会公共事务中的公务 员的最基本的道德要求制度化。主要表现为三种形式：第一种是用现行的公务员制 度把有关公务员的道德要求规范化，第二种是用党的各项规章把有关公务员的道德 要求纪律化，第三种是用法律的形式把有关公务员的道德要求法律化。 20我国当前的 行政伦理制度化主要表现为规范化和纪律化。根据发文主体的不同，廉政法律制度 中的行政伦理文本包括党内文件、政府文件以及一些党政联合发布的文件，还包括 全国人大及其常委会所设立的法律。在我国的廉政法律制度中有关行政伦理制度化 的建设成果主要包括以下几个阶段： 第一， 廉政准则是初步成果。1997 年 3 月中共中央印发的中国共产党党员 领导干部廉洁从政若干准则（试行） 21是廉政法律制度中伦理制度化的初步成果， 提出了领导干部要廉洁自律、忠于职守、艰苦奋斗、勤俭节约等规定，对领导干部 廉洁从政行为进行了规范。 第二， 收入申报规定是逐步完善的成果。建立公务员收入和财产申报制度是 各国反腐败的利器之一。中央于 1995 年 4 月施行的关于党政机关县（处）级以上 20 李文良.西方国家行政伦理研究.长春,吉林大学出版社,2007,230. 21 在 2010 年 1 月 18 日发布的廉政准则中规定 1997 年 3 月发布的自新准则施行时废止. 行政伦理视野下的当代中国廉政制度建设研究 12 领导干部收入申报的规定以及于 2001 年 6 月施行的关于省部级现职领导干部报 告家庭财产的规定（试行） ，初步确立了我国财产申报制度的框架，有助于禁止以 权谋私，是廉政法制中行政伦理制度化逐步完善的重大举措之一。 第三， 国务院工作规则是阶段性的成果。 国务院工作规则是中央政府发 布的有关自身建设的规范性重要文件。2003 年 3 月通过，至 2008 年 3 月共经历了三 次修订。在规则中提出了依法行政，保障人民群众依法享有的各项权益，克服 官僚主义，杜绝腐败。同时在 2008 年修订后加大了服务政府的理念论述，有助于责 任政府和服务政府的构建。 第四， 建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要是有 关行政伦理法制建设的重大举措。中共中央于 2005 年 1 月颁布的实施纲要 ，强 调教育、制度、监督并重，提出了建立思想道德教育长效机制，反腐倡廉制度体系， 权力运作的监控机制，坚持自律与他律相结合，逐步加强领导干部党性修养，规范 权力行使。 第五，重大发展阶段的成果，主要有中华人民共和国公务员法 、 建立健全 惩治和预防腐败体系 2008-2012 年工作规划 （以下简称 规划 ） 。 2005 年 4 月通过， 2006 年 1 月颁布实施的公务员法 ，规定公务员应履行的义务，如“模范遵守宪法 和法律，遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德，全心全意为人民服务，接 受人民监督。 ” 222008 年 4 月中央政治局审议并通过的规划 ，提出了推进反腐倡廉 教育，健全反腐倡廉法规制度，强化监督制约，从而促进党风政风的改进，增强领 导干部公仆意识。 第六，不断完善的新成果，主要有 2010 年 1 月 18 日中共中央发布的中国共 产党党员领导干部廉洁从政若干准则和中共中央国务院 2010 年 11 月 10 日修订后 颁布的关于实行党风廉政建设责任制的规定 。其中廉洁从政准则提出必须不 断加强党员领导干部廉洁自律，从八个方面对党员干部提出了 52 个不准，并且提出 了相应的实施和监督措施。 关于实行党风廉政建设责任制的规定提出在党风廉政 建设中各级领导班子、领导干部要落实责任，开展廉洁从政教育、贯彻廉政法规制 度、强化检查考核与监督。 2.1.2 廉政监督机制的现状 廉政监督机制是防止公共权力滥用，惩治以权谋私的监控系统和制约体系，具 有防范、抑制和惩治三大基本功能。广义的行政伦理监督是指由权力机关、行政机 22 第二章 当前我国廉政制度建设的现状与不足 13 关、政党组织、人民群众、社会团体等多种政治力量、社会力量通过制度化方式、 社会舆论等形式对国家行政机关及其工作人员的行政行为是否符合伦理规范要求所 实施的监察与督导。 23包括自律和他律两个层面。在我国的廉政监督机制中，对行政 机关及其行政人员的行政伦理行为进行监督的机制体现在：自律机制层面，主要是 廉洁自律机制；他律机制层面，主要是监督防范机制、惩治腐败机制和激励保障机 制。 首先，在自律机制层面，我国的廉洁自律机制主要是通过教育手段保障实施的。 在有关廉政建设的法律法规中都明确提到要加强反腐倡廉的宣传教育。目前我国廉 政教育已取得很大进步。我国目前已探索出“六进”的教育机制，即“进机关、进 社区、进家庭、进学校、进企业、进农村。 ” 24逐步实现儒化机制、教化机制、内化 机制、强化机制、涵化机制相互配合的模式。 其次，在监督防范机制建设方面，有正式监督和非正式监督两种层次。正式监 督主要是来自权力机关、行政机关和司法机关的监督，非正式监督主要是来自社会 舆论、新闻媒体、政党组织以及一些非政府组织的监督。中国共产党的内部监督机 制纪律监察委员会是承担反腐倡廉职能的重要机构；各级人民代表大会及其常务委 员会行使国家立法、监督以及人事任免等职权；政府系统内的行政监察机关和审计 机关等是我国重要的廉政监督机构；隶属于检察院的法律监督机构反贪污贿赂局也 是我国重要的廉政机构；群众、新闻媒体、非政府组织在舆论监督、社会监督等方 面也都发挥着重要作用。 再次，在惩治腐败机制方面，惩治腐败是反腐倡廉的一个重要的防范机制。在 中华人民共和国公务员法第九章中明确规定了惩戒的具体行为。我国的社会主 义廉政法律体系不断健全，领导责任追究制、财产申报制以及行政诉讼法律制度等 各项制度不断完善，执纪执法机关相互配合、跨区域协作办案机制不断发展等，这 些都在一定程度上有助于惩治腐败机制的发展，加大反腐的惩罚力度。 最后，激励保障机制方面， 中华人民共和国公务员法第一章第六条规定： “公 务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。 ” 25目前我国在培训激励、绩效 考核与职务晋升激励、工资福利保险激励等方面都做出了相应的规定，并提出了一 定的制度保障，有利于构建廉政监督机制中的利益基础，解决行政机关及其工作人 23 张康之,李传军.行政伦理学教程.北京,中国人民大学出版社,2004,344. 24 这句话