（行政管理专业论文）论现代政府的危机沟通——以美国政府危机管理为例.pdf

论文摘要 论现代政府的危机沟通 以美国政府危机管理为例 政府的危机管理本质上是一种非常规状态下的紧急管理 时间 空间和资源 的有限性决定了政府危机管理对效率有着更高的要求 然而 从世界各国政府的 管理实践来看 普遍存在着一个悖论 建设综合性的危机管理体制的复杂性与危 机管理组织客观要求的灵活性的矛盾 一方面 现代危机事件的复杂性和 涟漪 效应 使各国政府纷纷致力于建设一个针对各种类型的危机的综合性的危机管理 体制 这无疑会增加机构和体制的复杂程度 而另一方面 危机本质上的不确定 性和应急性在客观又要求一种快速有效的危机应对机制 而这些恰恰是错综复杂 的管理体系很难兼顾到的 如何提升政府危机管理的效率 这是各国政府与理论界共同面临的问题 本 文认为 提升效率关键在于改善沟通 本文试图引入新的研究视角 危机沟通 本文通过研究危机沟通的过程 将政府的危机沟通划分为政府内部的危机沟通与 政府外部的危机沟通两个子过程 并深入分析美国政府危机沟通的主体 机制 网络 噪音 客体等各个沟通要素 总结出政府危机沟通的规律与原则 并对提 升政府危机管理效率提供建议 文章分为主要包括五章内容 第一章是基本概念和理论的梳理 首先从梳理危机的概念和理论入手 进而 介绍组织沟通与危机沟通的概念和相关理论 最后提出笔者的危机沟通的概念以 及一般模式 第二章开始选取美国政府为对象研究政府危机沟通 并着重分析美国政府危 机沟通的主体 包括危机沟通组织机构以及危机沟通的一般机制 第三章着重分析美国政府危机沟通的过程 并侧重分析危机信息在政府系统 内部传递和处理的过程 其中包括四部分 第一部分研究政府危机沟通的网络 包括上行沟通 下行沟通和平行沟通网络 并集合美国的案例进行分析 第m 部 分研究政府危机沟通的可能存在的各种噪音 包括信息干扰 信息失真等 并结 合美国政府的做法给出危机沟通规范化和信息化给出降低噪音的方案 第四部分 着重研究政府危机沟通中的补充机制 快速沟通 并将其作为危机沟通的重要组 成部分 第四章着重分析政府危机沟通的客体 并侧重分析政府与外部组织危机沟通 的过程 并总结由不同的客体产生的不同的政府危机沟通实物 政府与媒体的危 i 机沟通 政府与公众的危机沟通 本章还将结合美国的经验分析政府在不同的危 机沟通模式中所应注意的地方以及保持政府形象的战略 最后是结论部分 文章将在前四章分析的基础上对政府危机沟通进行理论归 纳 得出美国政府危机沟通的一些值得借鉴的经验 并对提升危机管理的效率提 供建议 关键词 政府危机管理 危机沟通效率 i i i a b s t r a c t e s s e n t i a l l y t h ec r i s i sm a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ti so n eo fu n c o n v e n t i o n a l m a n a g e m e n t w h i c h s e t su pn e ws t a n d a r d sf o re f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s sd u et ot h e t i m ea n dr e s o u r c e sl i m i t a t i o n h o w e v e r t h e r ei sac o m m o nd i l e m m ae x i s t e di nt h e g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e ma c r o s st h ew o r l d b o t ht h e o r e t i c a l l ya n d p r a c t i c a l l y i ti st h ed i l e m m ab e t w e e n t h ec o m p l e x i t yi ne s t a b l i s h i n ga c o m p r e h e n s i v e c r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h ef l e x i b i l i t yr e q u i r e di ni n n o v a t i n ga ne f f i c i e n tc r i s i s m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n o nt h eo n eh a n d t h ed i v e r s i f i e da n di n t e r c h a n g e a b l e c r i s e sh a v ec a l l e df o rt h er e q u i r e m e n to f e s t a b l i s h i n gac o m p r e h e n s i v es y s t e mc a p a b l e o fh a n d l i n ga l lk i n d so fc r i s e s o nt h eo t h e rh a n d t h ec o m p l e x i t yi ne s t a b l i s h i n gs u c h ah u g es y s t e mh a sm a d ei ta l m o s ti m p o s s i b l ef o rm a i n t a i n i n ge f f e c t i v ea n de f f i c i e n t o r g a n i z a t i o n a lm a n a g e m e n t w h i c hh a p p e n e dt ob ec r u c i a li nh a n d l i n ge m e r g e n c ya n d u n c e r t a i n t y h o wt om a k et h eg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n tm o r ce f f i c i e n ta n de f f e c t i v e t h i si so n eo ft b ec h a l l e n g e sf a c e db ya l lg o v e r n m e n t sa n da c a d e m i a t h ea n s w e it o t h i sq u e s t i o n i nt h ea u t h o r so p i n i o n i st oi m p r o v et h eo r g a n i z a t i o n a lc o m m u n i c a t i o n b yi n t r o d u c i n g an e wr e s e a r c h a p p r o a c h c r i s i sc o m m u n i c a t i o n t h ee s s a y d i s t i n g u i s h e si t s e l ff r o mt h et r a d i t i o n a lf o u r p r o c e s sr e s e a r c hf r a m e w o r k b yf o c u s i n g o nt h eg o v e r n m e n tc r i s i sc o m m u n i c a t i o np r o c e s s d i v i d i n gi ti n t ot w os u b p r o c e s s e s t h ei n t e r n a lc r i s i sc o m m u n i c a t i o na n dt h ee x t e r n a lc r i s i sc o m m u n i c a t i o n t h ee s s a y t r i e st ot a k ea ne x c l u s i v er e s e a r c ho ne a c hc o m m u n i c a t i o ne l e m e n ti n c l u d i n gt h e o r g a n i z a t i o n m e c h a n i s m n e t w o r k n o i s e o b j e c tb a s e d0 1 1t h ee x i s t i n ge x p e r i e n c e so f u sg o v e r n m e n t t h ep u r p o s eo ft h ee s s a y i st oe x p l o r et h o s ep r i n c i p l e si nd e a l i n g w i t hg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t a n dp r o v i d ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o nf o ri m p r o v e t h ee f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s j v 前言 危机沟通 视角的提出 2 1 世纪是一个危机四伏的世纪 当人类怀着和平与发展的期望进入新纪元 的时候 迎接我们的却是一连串让人惊颤的危机事件 从震惊世界的美国 9 1 l 恐怖袭击事件 到波及全球的s a r s 传染病风波 从横扫新奥尔良的飓风卡特里 娜 到席卷东南亚的印度洋海啸灾难 地方性的 区域性的 全球性的危机此起 彼伏 危机 突发事件 公共卫生事件 特大灾害 等字眼充斥着日常 的报纸 危机事件的频繁性与复杂性已经告诉我们 当今世界已没有了世外桃源 没有一个国家能够真正做到对危机的免疫 人类社会在经历物质文明的高度发展 的同时 也面临着各种危机事件的挑战 如果我们不能避免危机的发生 我们所要做的就是降低危机带来的破坏 并 从危机中吸取教训 祸兮福之所倚 福兮祸之所伏 危机 一词正是有两个 字组成 一为 危 即危险与威胁 二为 机 即机遇与转折 能够在 危 中发现 机 并将 危 转化为 机 正是危机管理的目标所在 面对各种错综复杂的危机事件 各国政府纷纷开始建立符合本国特色的危机 管理体制 并从机构 制度 法律 运作机制等各个方面进行尝试 目前 世界 上已经有许多发达国家已经建立了其自身的危机管理体制 综观这些体制 我们 不难发现共同的地方 机构众多 机制复杂 体系庞大 那么 这些体制是否能 够在危机来临时及时地发挥作用呢 遗憾的是 在这一方面 我们却经常听到种 种消极的声音 9 1 1 时期 我们听到了美国人民对美国情报系统的指责 以 及联邦调查局 f b i f e d e r a lb u r e a uo fi n v e s t i g a t i o n 在情报收集及情报处 理上的失职行为 s a r s 事件时期 我们看到的是中国政府在危机应对初期的 迟钝 以及由此暴露出来的从立法到机构建设的 系列问题 卡特里娜飓风时期 布什政府在危机应对的初期同样暴露出行动迟缓的特征 问题的提出 管理学的理论早就告诉过我们 机构的复杂和体制的庞大容易增加组织沟通 的层级 进而降低组织的管理效率 从这个角度出发我们看到了政府危机管理内 在的悖论 一方面 现代危机事件的复杂性和 涟漪效应 使各国政府纷纷致力 于建设一个针对各种类型的危机的综合性的危机管理体制 这无疑会增加机构和 体制的复杂程度 而另一方面 危机本质上的不确定性和应急性在客观上又要求 一种快速有效的危机应对机制 而这些恰恰是错综复杂的管理体系很难兼顾到 的 在现实中 我们需要的是一种灵活高效的组织体制 帮助我们在危机应对中 提升管理效率 这一饽论不仅体现在政府危机管理的现实操作中 它也同样存在于目前危机 管理的理论研究之中 作为 l q 专门的理论研究领域 危机管理理论兴起于2 0 世纪6 0 年代的西方 并经历了由 冷战 时期偏重国际关系领域的国际冲突和 战争危机研究 发展到了9 0 年代的包括灾难研究 冲突研究 政府危机管理 企业危机管理研究在内的更广泛的理论研究 然而 随着研究领域的扩大和国际 比较研究的引入 我们看到的是一系列名称复杂的危机管理机构 各种繁杂冗长 的危机处理法律和政策 以及错综复杂的危机应对网络 去粗取精 去伪存真 理论研究的意义在于为现实生活中的我们指点迷滓 危机管理的理论研究同样需 要一种新的研究视角 它能够帮助我们更清晰地把握危机管理的过程 并指导我 们建设灵活高效的组织体制 如何提升危机管理的效率 这个问题是本文的出发点所在 也是笔者在阅读了众多危机管理的相关著 作 并参考了世界各国的政府危机管理模式后提出的一个纲领性的问题 笔者认 为 提升危机管理效率的关键 在于改善危机沟通 特别是危机爆发初期的信息 沟通机制和危机应对时期信息的传播机制 因此 笔者试图通过提出一个新的政府危机管理的研究视角 即从危机沟通 的角度出发 通过深入分析美国政府危机沟通的过程 总结出政府危机沟通的规 律 并对提升政府危机管理效率提供建议 危机沟通 的新视角 研究综述 危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生 当 代危机管理理论的沿革 与国际形势和国际关系的背景变化有着密切的联系 冷 战时期是危机管理理论发展的第一个阶段 两极格局下频繁爆发的国际冲突与外 交危机 使得危机管理在2 0 世纪6 0 8 0 年代达到高潮 着重研究国际关系领域 的国际冲突和战争危机和危机决策 随着 冷战 的结束 国际安全环境有了较 大的改善 随着全球化时代的到来 国家之间爆发的危机具体形式已经从传统的 高政治 领域扩展到 低政治 领域 危机越来越多地体现为各种自然灾害 突发性公共卫生事件 金融危机等新形式 这又为危机管理研究领域的拓展提供 了一次新的机遇 9 0 年代后的危机管理研究又取得了 系列新的成果 并拓展 到包括灾害研究 冲突研究 个人与集团的心理研究 公共管理研究 企业管理 研究在内一系列新的领域 目前 危机管理的理论研究已经相当丰富 其中业已包含许多研究视角 概 括起来 可以分为微观 中观和宏观三个层面上的研究 这三个层面既有不同侧 重的研究领域 又采用了不同的研究方法 其主要框架如图0 1 所示 图0 1 危机管理的研究框架 蠹妯掌为主 在这三个层面的研究中 专门将 危机沟通 作为研究视角来研究政府危机 管理过程的著作尚无 目前理论界对 危机沟通 的定义还相对模糊 至今还没 有形成一个完蕤的归纳性的定义 而只是一些从功能角度出发对 危机沟通 的 片断性解释 一方面 理论界对 危机沟通 的研究还局限在组织沟通 组织危 机管理 信息传播学等中观领域中 其研究对象也只是针对商业组织 并没有太 多得涉足政府和公共管理系统 另一方面 已有的政府危机管理研究大多从危机 管理的各个阶段 预警 p r e v e n t i o n 准备 p r e p a r a t i o n 反应 r e s p o n s e 恢复 r e c o v e r y 的过程进行论述和分析 而缺乏专门从 沟通 的一般过程出 发进行的分析 因此 本文既是笔者在已有的 危机沟通 的理论基础上 将其 引入政府危机管理研究的尝试 又是从 沟通 过程出发对政府危机管理的一次 梳理和归纳 研究方法和论文结构 在研究方法上 本文将尝试运用多种研究方法 包括政治学 行政学 经济 学 社会学和管理学的相关理论 这是与危机理论的多学科性质息息相关的 因 为任何一种形式的危机 都足以造成对国家公共权力和社会公共秩序的冲击 关 系到社会生活的各个方面 因此 在进行危机管理的研究时 不仅需要掌握各相 关学科的知识与手段 而且需要将其纳入到统一的综合性的研究框架中来 这也 正是目前大多数政府危机管理研究的特色之一 在研究框架上 本文主要以已有的组织沟通理论和危机沟通理论为基础 整 篇文章将围绕危机沟通的过程 从发信者主体 政府 到收信者客体 媒体和公 众 的危机信息的一般沟通过程为主线展开分析 一步一步演绎政府危机沟通的 过程 本文将采取一种抽象 具体 抽象的分析框架 首先 从危机与危机 沟通的现有理论概括出危机沟通的概念和一般模式 然后从美国政府的具体操作 出发 以个案分析为补充 详细分析沟通主体 机制 网络 嗓音 客体等危机 沟通的各个过程 最后 在实证分析的基础上进行理论归纳 尝试建立现代政府 危机沟通的理论模型 并对提高政府危机管理的效率提供建议 为了严密本文的研究框架 有必要对研究范围和研究变量做出一定的界定 首先 本文中所涉及的危机 是指那些结构相对良好的 不涉及根本利益冲突的 一致性的危机 2 其次 在研究范围上 本文研究的是政府危机沟通 并进一步 将政府危机沟通的范围侧重在常规状态下的政府危机沟通 特别关注政府对本国 范围内的突发事件的沟通研究 这样既回避了传统的国际冲突危机和战争危机的 研究 又将企业危机管理的研究排除在外 再次 在研究变量上 本文只关注以 政府为沟通主体的危机沟通过程 也就是说本文关注的是信息从政府组织内部 传播到外部组织的过程 而那些以非政府组织为沟通主体的沟通 以及那些不涉 足政府系统在内的危机沟通 则不属于本文的考虑范围 另外 在案例的选择上 本文仅选取了美国政府的危机管理体制 试图对美国政府的危机沟通进行深度挖 掘 以区别与一般意义上的国际比较 论文的结构将安排如下 第一章是基本概念和理论的梳理 首先从梳理危机的概念和理论入手 进而 介绍组织沟通与危机沟通的概念和相关理论 最后提出笔者的危机沟通的概念以 及一般模式 第二章开始选取美国政府为对象研究政府危机沟通 并着重分析美国政府危 机沟通的主体 包括危机沟通组织机构以及危机沟通的一般机制 第三章着重分析美国政府危机沟通的过程 并侧重分析危机信息在政府系统 内部传递和处理的过程 其中包括四部分 第一部分研究政府危机沟通的网络 包括上行沟通 下行沟通和平行沟通网络 并结合美国的案例进行分析 第二部 分研究政府危机沟通的可能存在的各种噪音 包括信息干扰 信息失真等 并结 合美国政府的做法给出危机沟通规范化和信息化 并提出降低噪音的方案 第四 部分着重研究政府危机沟通中的补充机制 快速沟通 并将其作为危机沟通的重 要组成部分 第四章着重分析政府危机沟通的客体 并侧重分析政府与外部组织危机沟通 的过程 并总结由不同的客体产生的不同的政府危机沟通实物 政府与媒体的危 机沟通 政府与公众的危机沟通 本章还将结合美国的经验分析政府在不同的危 机沟通模式中所应注意的地方以及保持政府形象的战略 最后是结论部分 文章将在前四章分析的基础上对政府危机沟通进行理论归 纳 得出美国政府危机沟通的一些值得借鉴的经验 并对提升危机管理的效率提 供建议 第一章 基本概念与理论 危机与危机沟通 1 1 危机的概念 特征与分类 我们的生活经常会面临各种各样的 危机 危机 是一个用途广泛 涵义 宽泛的词语 对于个人 它可以指突发的疾病 意外的交通事故 突然的变故 尴尬的场景 甚至是一件令人难堪的事件 对于政府 它可以指一场国际战争活 武装冲突的危险 棘手的外交事件 国内民众的运动 经济衰退 股市动荡 通 货膨胀 恐怖主义活动 暴力事件 也可以指在国内出现的地震 洪水 风暴 疾病等自然灾害 对于企业组织而言 可以指市场上千变万化的无数险境 人员 的意外变动 价格的大起大落 股市的跌宕起伏 经营管理中出现的问题等等 那么 是不是生活中所有的不顺都可以称为 危机 昵 如何界定和认识危 机 迄今为止 学术界已经从不同的视角出发 对 危机 做出了不同的理解判 断 主要观点包括 有可能变好或变坏的转折点或关键时刻 英文韦伯辞典定义 潜伏的祸机 或指生死攸关的紧要关头 辞海 关于危机的解释 3 研究危机的先驱赫尔曼 h e r m a n n 认为 危机就是一种情境状态 其 决策主体的根本目标受到威胁 在改变决策之前可获得的反应时间有 限 其发生也出乎决策主体的意料4 1 9 7 5 1 9 7 6 年在耶路撒冷举行的危机问题研讨会提出的定义是 危机 是和平进程的断点 它必须具备以下四个条件 1 国家内部或外界 环境发生变化 2 形成了对基本价值的威胁 3 卷入军事敌对行 动的可能性极大 4 对威胁做出反应的时间有限 罗森塔尔 r o s e n t h a l 等人认为 危机就是对一个社会系统的基本价 值和行为准则架构产生严重威胁 并且在时间压力和不确定性极高的 情况下 必须对其做出关键决策的事件5 巴顿 b a r t o n 认为 危机是 一个社会引起潜在负面影响的具有不 确定性的大事件 这种事件及其后果可能对组织及其人员 产品 服 务 资产和声誉造成巨大的损害 这里值得注意的是危机影响的范畴 已经扩大到了人和组织的名声 由此凸显公共沟通的重要性6 我国研究政府危机管理的先驱许文惠 张成福认为 从系统论的角度 来看 危机是一种改变或破坏系统平衡状态的现象 也可以视为系统 的失衡状态 从危机管理的角度来看 危机可以被认为是一种决策形 势 在此情势下国家的利益受到威胁 严重的对抗可能因失控而导致 暴力冲突 而管理者做出决策和反应的时间相当有限 透过千差万别 的环境 可以看出 危机的本质似乎就是不一致 矛盾和冲突而导致 的一种紧张状态7 国内学者薛澜认为 危机是一种决策情势 在此情境中 作为决策者 的组织 核心单元为政府 所认定的社会基本价值和行为准则架构面 临严重威胁 突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力 为使组织在危机中得以生存 并将危机所造成的损害降至最低限度 决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应 对措施 8 纵观国内外学者的上述定义 我们可以发现几个最常用的字眼 突发 紧迫 失衡 压力 反应 威胁 我们将这些字眼进行归纳 就能得出危机的特征 突 发性 紧迫性 不确定性和非程序性 9 突发性 指的是危机得爆发几乎都是极其突然的 在爆发前往往都被 人们认为是不可能的 除非亲眼所见并亲身经历 人们在危机产生时 的自然反应通常是怀疑或等待更多的确认信息 这也就揭示了为什么 在危机爆发的初期 组织的反应通常会显得迟缓 从危机沟通的角度 来说 危机爆发初期的危机沟通就显得格外重要 紧追性 指的是危机过程中 决策者 危机管理者必须在有限时间里 做出决策 不容拖延 否则将会引发更大的麻烦 正如福斯特 f o s t e r 发现的 危机有四个显著特征 急需做出决策 并且严重缺乏必要的 训练有素的人员 物质资源和时间来完成 o 从危机沟通的角度来说 危机决策的紧迫性就决定了危机沟通不仅需要依靠常规的沟通渠道和 沟通网络 而且需要在特定的时刻启动特定的沟通渠道 开启快速沟 通机制 以保证决策信息可以在最短的时间内到达决策者手中 不确定性 指的是危机过程中信息的不确定性 u n c e r t a i n t y 和模糊性 e q u i v o c a l i t y 1 一方面 危机发生以后 人们往往不知所措 不仅 仅因为这种事件的开端是无法用常规性规则进行判断 而且其后的发 展和可能涉及的影响是没有经验性知识可以指导的 一切都是瞬息万 变的 信息不对称的效应在危机过程中十分明显 另一方面 在危机 发生后 由于危机对组织环境或功能的破坏效应 原有的沟通渠道常 7 常会遭到破坏 使信息无法有效地传播 人们会因为过度紧张而对客 观情况反应失真或夸大危机的细微之处 从而使危机管理者接受的是 错综复杂而且真伪并存的信息 信息的失真 失信会进一步加剧危机 信息的模糊性 从而为管理者带来挑战 非程序性 指的是危机过程中 无论是信息的沟通还是决策 都不会 完全有章可循 它们都是在有限信息 有限资源 有限时间 即客观 状态下的 有限理性 的条件下寻求 满意 的信息处理方案 因此 危机状态下往往意味着一种非程序性的管理状态 它既可能采取科学 的决策分析方法进行管理决策 又可能采取 包含大量人工判断的快 速决策 它既可能采取常规状态下的沟通网络和渠道进行沟通 也 可能另辟蹊径 采用快速灵活的沟通机制 以上是对危机概念和危机特征的归纳 这是一种理论意义上的抽象 能够帮 助我们认识和界定危机 然而 在现实生活中 危机的表现形式是多种多样的 对于危机的具体形式进行归类 将有利于我们更加深入地了解危机 在危机的分类上 理论界已经存在几种不同的分类纬度 其中包括 详见表 1 1 表1 1 危机划分的纬度及相关类型 划分标准相应的危机类型 动因性质 自然危机 自然现象 瘟疫 传染病 人为危机 恐怖活动 犯罪行为 破坏事件等 影响时空范围 国际危机 国内危机 组织危机 主要成因及涉及政治危机 经济危机 社会危机 价值危机 范围 采取手段 和平性的冲突 如静坐 示威 游行等 暴力性的流血冲 突 如恐怖活动 骚乱 暴乱 国内战争等 危机主体的态度一致性危机 冲突性危机1 危机状态的复杂结构良好的危机 结构不良的危机2 程度 性质及控制 的可能性 注释 1 一致性危机是指在危机中的利益主体具有相同的要求 如仝民救灾 而冲突性危机 则是指状态中 存在着两个或两个以上的不同利益主体 如战争 革命 8 2 结构良好的危机 是指危机并非历史久远长期积累的问题 而且涉及棱心的价值和根本腺则程度较 轻 危机是在现实问题中发生的 所寻求的目标是现实的 可以达到的 涉及的问题呈现处较强的单一性 且利害关系群体相对较少 危机涉及的范围有限 局部 解决危机的决策方案有限且易于寻找到可行的 能被双方都接受的方案 此类危机决策虽有风险性 但有确定性的因素 对立双方的社会动员程度较低 故参与者较少 规模较小 而结构不良的危机 则是结构良好危机形态的反面 1 2 应该说 危机形态的林林种种是令人眩晕的 虽然理论界从不同角度出发对 危机进行了分类 但至今仍无法将所有的危机形态纳入到一种全面通用的分类体 系中 况且危机本质上的千变万化往往会改变危机的初始形态 使原有的分类界 限变得模糊 因此 对于研究者来说 更现实的做法是建立并选择一套与自己的 研究角度相匹配的危机分类方法 并通过它来对自己的研究范围和研究变量做出 一定的限制 从危机沟通的角度出发 综合上述的种种理论观点 笔者将危机定义为 通 常由突发性事件触发的具有潜在破坏效应的外部情境 它体现为突发性 紧迫性 不确定性和非程序性 这种外部情境会对组织原有的信息沟通体制带来挑战 需 要组织在有限的时间内通过一系列灵活高效的沟通机制进行信息的沟通 并做出 快速的决策 同时 本文将采用根据危机状态的复杂程度 性质及控制的可能 性和根据危机主体的态度相结合的分类方法 将危机分为四种类型 详见图 1 1 本文中所研究的危机 偏重一致性的结构良好的危机 即图中阴影部分的 象限 而那些长期积累的结构不良的冲突性危机 则不在本文的研究范围 x 轴 彘辄的馁矮 筮囊程度厦可控铡的雄能性 y 鞠 巍机熏体的杰度 图1 1 危机沟通视角下的危机分类 l 2 危机沟通的概念与理论 应该蜕 危机沟通 在目前整个危机管理理论中还算是个新生儿 目前理 论界对 危机沟通 的定义还相对模糊 至今还没有形成一个完整的归纳性的定 义 而只是一些从功能角度出发对 危机沟通 的片断性解释 主要包括 国外学者罗伯特 希斯认为 危机沟通应是危机管理中最重要的任 务 它指的是组织内部进行管理和变革 以及组织在公众面前如何 管理危机 并保持组织形象的一系列行动的总称 美国学者查伦巴 z e r e m b a 从沟通过程的角度来理解危机沟通 他 认为危机沟通包括两个方面 其一 辨别内外部的沟通受众 搜集发 生危机时他们最需要获取的各种信息 其二 构想 创建和传播信息 给这些内外受众 同时对他们的回答做出反馈 他还给出了危机沟通 与危机管理的关系 危机管理包括危机沟通 但不仅仅是沟通 同时 还包括组织维护和重建形象的努力 国内学者朱延智认为 危机沟通 指的是以沟通为手段 解决危机 为旧的所进行的一连串化危与避危的过程 它的主要对象包括 被危 机所影响的群众和组织 影响组织运营的单位 被卷入危机里的群众 和组织 必须被告知的群众和组织 它属于一门以科学为体 艺术为 用的伐谋学问 可以增加取得危机内涵中的机会成分 降低危机中的 危险成分 危机沟通的相关理论包括 乔 马可尼 3 0 em a r c o n i 的危机沟通九项原则理论 其中包括 挑 选一位发言人 不要透支信用 要诚实有信 率先公开承认问题 并 坦诚相对 告知已经采取的危机处理措施 预期最坏的情况 并事先 做好计划 通过新闻稿及广告宣传立场 并且开放发言人制度 供媒 体发问 不能让发言人的光芒盖过所要传达的讯息 居安思危 接受 专业人士建议 莫菲 h e r t aa m u r p h y 的危机沟通准备理论 其中包括 确认沟通 的目的 分析沟通的对象 根据传输讯息类别 情境 文化选择沟通 的主要精神 搜集资料来支持沟通的主要精神 组织所要沟通的讯息 1 7 拉宾格 o t t ol e r b i n g e r 的危机沟通十步骤理论 其中包括 查明并 面对危机事实 危机管理小组应保持积极与警觉 成立危机新闻中心 找出事实真相 对外口径一致 尽快召开记者招待会 并公开 坦诚 准确地告知具体事实 与政府官员 员工 消费者 利益关系人以及 相关人士直接进行沟通 采取适当补救措旋 使伤害降到最低 忠实 记录危机日志 供评估危机处理的表现 团队学习及职务交接时使用 形象弥补 从上面这些学者对 危机沟通 的只言片语中 我们可以发现目前理论界对 危机沟通 的研究大都局限在中观层面 特别是集中在企业危机管理这一研 究领域 它们大多将 危机沟通 与组织沟通的理论联系起来 并运用管理学的 方法 考察危机沟通对于降低组织风险 提升组织形象的意义和方式 从这个意 义上来说 危机沟通 与 危机形象管理 似乎划上了等号 1 3 危机沟通的 过程论 观点及一般模式 在总结了理论界目前对 危机沟通 的研究后 笔者认为 首先 在内涵上 危机沟通决不仅仅包含 组织形象管理 的功能 它还包 括了危机过程中组织自身的沟通系统 危机形象管理 侧重的是组织对外的形 象维护和形象重建 而 危机沟通 还包括组织在危机情境中对内进行信息的沟 通和决策 而这种对内的危机沟通 在某种意义上更为重要 因为灵活高效的组 织内部沟通机制是组织对外宣传维护形象的基础 很难想象一个平时不注重组织 内部沟通机制建设的组织能够在危机来临时保持良好形象 因此 对 危机沟通 的诠释应该拓展到组织内部的沟通机制和组织外部的形象沟通两个方面 其次 在外延上 危机沟通的研究领域和适用范围不仅仅适合与中观层面上 的企业危机管理 它还应当被适用到政府危机管理以及更宏观意义上的政府危机 沟通体系的框架中去 参见图1 3 危机管理的研究框架左边对危机沟通的范围 适用 那么 究竟什么是危机沟通呢 综合理论界已有的观点 并结合本文的论述 视角 笔者将 危机沟通 的内涵和外延都进行了一定的拓展 并将其定义为 危机情境中组织系统 包括危机应对组织 危机参与组织以及其他利益相关 组织和个人 为解决危机而进行的危机信息的发送 接收 理解 决策 反馈 的非线性过程 它要求整个组织系统在较短的时间内完成信息的及时的 准确 的 可靠的 灵活的传递和处理 如图2 2 所示 盟13 危挑淹渣示慧髓 正如上图所示 危机沟通实际上是整个系统对危机信息的反应过程 它的主 要构成要素有 危机信息源 c r i s i ss o u r c e 即危机爆发后产生的各种信息 这些信息的 特点是杂乱无章且信息不对称 它们可能是已经通过媒体报道的公开信息 也可 能被广泛传播的各种小道消息 还可能是目击者所观察到的第一手资料 第一反应者 f i r s tr e s p o n d e r 即接到危机信息后第一时间感到危机现场 进行应对的组织 它可以是训练有素的专业的危机应对小组 也可以是自发组织 的志愿者等非正式组织 危机应对机构 c r i s i sr e s p o n d i n go r g a n i z a t i o n 即专门的危机应对机 构 或者说是危机应对的主体 根据不同的危机类型 会有不同的危机应对主体 比如说各类公共卫生危机或大规模自然灾害的应对主体就是政府 而各类企业危 机的应对主体就是企业 而在某些小规模的突发性事件中 可能某种自愿者组织 就能够有效地担当起应对主体的角色 然而 值得提出的是 无论危机的大小和 类型如何 政府都或多或少地介入了危机沟通的体系之中 因而在某种意义上扮 演了 危机应对机构 的角色 危机沟通的环境 c r i s i sc o m a u n i e a t i o ne n v i r o n m e n t 即危机沟通所在的 时问 地点和对象 以及沟通所处的宏观背景 具体来说 它主要包括三类组织 危机参与者 如媒体 自愿者组织 第三部门 国际组织 人道组织等 危机 受害者 包括直接受害者和间接受害者 和其他利益相关人 如旁观者 相关群 众等 媒介 c h a n n e l 即危机信息从发信者传递至接收者所经过的网络和载体 媒介的概念 历史上存在两种界定 一是信息传递的载体 渠道 中介 工具或 手段 二是从事信息的采集 加工制作和传播的社会组织 即传媒机构 这两种 界定代表了人们的两种媒体观 工具论和主体论 它可以通过危机反应机构的内 部正式的沟通网络进行传递 也可以通过各种非正式网络进行传播 还可以通过 各种媒体和新闻发布会进行传播 噪音 n o i s e 即影响危机信息的传播 理解和决策的各种障碍 在危机沟 通中 噪音首先体现为一种外部压力 危机情境中由于时间 信息和资源的有限 而造成的种种压力 这些压力会形成沟通的障碍 其次 组织原有的沟通机制是 否完善 也在很大程度上影响着噪音的形成 同其他类型的组织沟通不同 危机沟通有其自身鲜明的特征 它们是我们提 升危机管理效率的思考线索 这些特征可概括为 紧急性 这是危机沟通的首要特征 它是由危机情境所客观决定的 危机来l 描时事物的发展的突变性往往会超出人们的预料 这就要求危 机沟通必须在较短的时间内将危机信息尽可能及时地传递到有关部 门 并通过统一的媒介告知公众 灵活性 灵活性是危机沟通区别与常规沟通的另一重要特征 它意味 着高速度 多面向和多层次的刨新式的沟通体制 在危机情境中 各 种压力的约束往往需要管理者建立简化的直接沟通模式 接受一定的 反馈 沟通 再反馈 修正目标 组织往往需要建立一些专 门的危机沟通机制 以便在危机来临时能够启动它们 非线性 与常规的组织沟通不同 危机沟通在很大程度上是动态的 它往往不会遵循直线的流程 从发信者为起点 到接收者为终点 它 可以是跳跃式的 也可以是循环式的 发信者和接收者之间的界限并 不是绝对的 而且往往可以互相转换 综上所述 笔者提出了自己对 危机沟通 的概念 以及危机沟通的一般 模式 并概括了危机沟通的特征 在进行了一般意义上的理论归纳后 我们需要 回到实践中去 回到危机沟通的具体过程中去 为了限定研究范围 更好地进行 深入分析 笔者选取了政府危机沟通的研究领域 并选择了美国政府作为深度研 究的对象 第二章沟通组织与一般机制 美国政府危机沟通的主体分析 2 1 美国政府危机沟通的组织结构分析 组织学的理论告诉我们 功能决定结构 结构对功能有反作用 因此 要研 究现代政府的危机沟通过程 并提高政府危机管理的效率 就必须先对危机沟通 的主体 组织结构进行分析 谈到政府的组织机构 浮现在我们脑海中的是一幅混乱的图像 有人说政府 实际上是人类社会中最复杂的组织 包含各种复杂的名称各异的组织机构 以及 机构与机构之间数不胜数的沟通网络 如果涉及到危机沟通 可能参与的组织机 构就更多了 危机本身的 涟漪效应 往往会使许多政府机构牵连其中 使原本 就已经很复杂的沟通网络变得更加复杂 那么 对现代政府来说 合理的危机沟通体系应当包含哪些主体呢 笔者选取了美国政府作为研究的案例和样本 美国是当今世界的超级大国 也是世界公认的在危机管理领域走在最前的国家 在危机管理方面有着悠久的历 史和经验 早在冷战时期 美国政府就建立了世界上最强大的国际危机处理体 系与危机情报网络 并将其视为美国国防与安全计划的熏要组成部分 9 1 1 事件之后 美国投入重金组建 国土安全部 d h s d e p a r t m e n to fh o m e l a n d s e c u r i t y 再次对其危机管理体制做进一步的整合和改革 纵观美国的危机管 理体制 我们可以看到高效的核心协调机构 完备的危机应对计划 全面的危机 应对网络和成熟的社会应对能力 这些都反应出美国政府在危机管理方面所花费 的心力 也构成了笔者深入研究美国的原因 概括起来 美国政府的危机沟通体系中 主要的组织机构包括 常设性的综合协调部门 国土安全部 d h s d e p a r t m e n to f h o m e l a n ds e c u r i t y 组建于2 0 0 3 年1 月的国土安全部 d h s 是布什政府在 9 事件之后 为了加强国土安全 应对恐怖袭击而组建的一个超大型的国家安全机构 9 1 l 以后 美国政府认识到 美国的国家安全时一项系统任务 它的实现仅靠任何一 个或几个单独的机构已无法完成 因此必须建立一个统一的 完整的 针对各种 危机的综合性的危机管理机构 作为国家安全和危机管理的中枢 d h s 的组建是 美国5 0 年以来规模最大的一次政府机构重组 整合了2 2 个危机管理机构的职能 涉及到联邦 州 地方政府的8 7 0 0 多个主管部门的改组 以及1 8 0 0 0 0 名公务员 的人员调动 年预算接近4 0 0 亿美元 d t t s 本身也是联邦政府继1 9 4 7 年成立了 1 4 国防部 中央情报局和国家安全委员会以来美国成立的最大的一个部门 d h s 的目标是 采取统一的保护美国的行动 全力侦测并防止任何恐怖袭击 事件 并在各种危险和灾害来临时及时采取全面的保护行动 保证美国国土边境 的安全 美国移民和参观者的安全 并促进商业活动的正常开展 具体来说 包括七大块的子目标 危机监测 a w a r e n e s s 危机预备p r e v e n t i o n 危机保 护 p r o t e c t i o n 危机应对 r e s p o n s e 危机恢复 r e c o v 夸r y 危机服务 s e r v i c e 和机构自身的良性运作 0 r g a n i z a t i o n a le x c e l l e n c e 为了实现 这些目标 d h s 在成立后制定了详细的战略计划 分别定义了每一目标的内容 分管部门 衡量方式和运作机制 作为指导d h s 的行动性纲领 在机构设置上 d h s 是十分庞大的组织系统 而且它既采用了事业制的设置 有纳入了职能制的设置 可以说是一种混合事业制 首先 从直属部门来看 d h s 主要包括七大职能分类 它们由相关的委员会 进分管 这些委员会直接由d h s 管辖 是d h s 的直属部门 危机预备职能线 主要负责侦测各种危机 并制定相关的预案 技术和研发职能线 主要负责d h s 的研究开发工作 为联邦 州 地方 政府提供相关的技术和设备 管理职能线 主要负责d h s 自身的管理工作 包括部门预算和拨款 部 门资金规划和融资计划 同时为其他各职能部门派遣人力 制定相关的 工作考评方案 情报分析职能线 主要负责对各种渠道的信息进行分析 发布美国近期 和未来的安全状况 运营协调职能线 主要负责日常的安全监测工作 并同d h s 的其他部门 州长 相关智囊团 法律执行顾问进行沟通协调 政策制定与执行职能线 主要负责制定全国范围内的相关安全政策 同 时制定美国短期和长期的国家安全计划 国内核危机 化学危机 生态危机预备职能线 主要负责同联邦 州 地方政府共同侦测核危机 并制定相关的危机应对预案 其次 d h s 还有大量的伙伴机构 p a r t n e r 它们通常是专门的危机具体管 理机构 各自负责防止和应对不同类型的危机 它们虽然不是随着d h s 的建立而 建立 但却与d h s 在职能上有着紧密的合作关系 并且统一接受d h s 的协调和调 度 因此它们在d h s 都设立了自己的办公室 比如说 联邦紧急事务管理局 f e m a 就属于危机预备职能线的协调机构之一 主要负责大规模自然灾害和各种公共卫 生突发事件的应急协调和资源调配 而运输安全管理局 t s a 海关和边境管理 局 c b p 移民和海关管理局 i c e 就属于边境与运输安全的职能线 共同负 责边境 海关和人员流动的安全 最后 d h s 还有大量的智囊机构 作为帮助其进行危机管理的辅助机构 并 通过他们与国内外的研究机构 学院团体建立了广泛的联系 这些智囊辅助机构 包括 国土安全顾问委员会 国家基础设施安全顾问委员会 危机预各和人员管 理跨机构咨询委员会 那么 如此庞大的机构 在政府的危机沟通体系中又将扮演什么样的角色 呢 结合美国的国家安全体系以及d h s 的七大目标体系 我们可以用两个词来概 括d h s 在危机沟通中的作用 枢纽 协调 首先 d h s 是美国整个危机管理体系 的信息枢纽 它的介入意味着危机的性质已经上升成为影响国家安全的重大危 机 同时所有的危机信息都将汇集到d h s 的系统内进行沟通和决策 然后通过统 一的渠道向外界发布 这就相当于一个超级 中央处理器 其次 d h s 本身并 不具有独立应对危机的功能 它在危机沟通中扮演的是一个协调者的作用 它可 以根据危机的发展阶段和破坏程度启动各种跨部门的运作中心 来协调各个危机 管理职能部门的行动 它也可以通过总统的授权 来指挥联邦 州 地方各级政 府的危机行动 进行资源的统一调度 它还可以根据联邦机构 州政府和地方政 府提出的请求 为其提供各种资源 技术 设备 人员 资金和培训i 方面的支持 危机管理的职能部门 在美国政府的危机管理体系中 除了d h s 这样的综合协调机构外 还有许多 危机管理的职能部门 它们通常是联邦政府领导下的联邦机构 它们为专门应对 某一种类型的危机而建立 并且拥有自己相对独立的机构和编制 具备包括侦测 预各 应对和恢复等手段在内的涵盖危机发生的各个阶段的一整套危机处理程 序 概括起来 这些机构包括 美国海关和边境保护局 u sc u s t o m sa n db o r d e rp r o t e c t i o na g e n t 主要负责美国海关和边境的安全保护工作 防止并应对边境上出现的危 机事件 该机构的工作包括 检查国内各机场和港口的人员和物品