我国商业银行监管模式的理论与现状——从国际商业银行监管模式演进的视角.pdf

j i n r o n g j n g u a n 我国商业银行监管模式的理论与现状 从国际商业银行监管模式演进 的视角 单丽莎张静琦 一 摘要 加入 w t o后 我国银行业结构变得越来越复杂 业务发展速度越来越快 新的业务品种不断推出 银行监 管成本和监管难度将大大增加 在此背景下 加强银行监管理论和监管模式研究 寻求建立我国有效监管机制 的途径 全面提高监管效率 防范降低银行风险 进一步促进我 国银行业健康发展 已成为金融理论界 高度关注 的热点 关键词 监管模式演进轨迹银行风险 一 一 一 传统规制理论 国际商业银 行监管框架构建的理论基础 虽然银行业监管提出了一些一般 公共规制理论中所没有涉及的问题 但 国际商业银行监管框架的构建基本上 仍然是以规制经济学中传统规制理论 的演进为基础 规制经济学是对政府 规制活动的过程及作为其结果的市场 均衡所进行的系统研究 是产业经济学 的一个重要分支 传统规制理论关注的核心问题是 规制代表谁的利益 为何会发生规制 如何规制 围绕着规制理论的核心问 题 规制理论主要形成 了规制公益理 论 规制俘虏理论和规制经济理论三大 学派 但无论哪种经济理论 它们存在 的根本缺陷是假定政府规制机构与被 规制企业在规制方案的制定 和实施过 程中具有同样多的信息 双方是一种对 称信息博弈 建立在这种规制理论基 础上的规制方式较常见的是服务成本 规制或报酬规制 其主要特征是允许被 规制企业利用服务收费回收总成本 并 允许有一个合理的资本报酬率 它的 优点是可以保证企业 回收成本 保证企 业的正常运 营 但缺点也很 明显 首 先 被管制企业缺乏节约成本的激励 因为成本的上升可 以转嫁给收费 其 次 由于在收费时未考虑需求方面的条 件 因此收费体系的激励存在缺陷 再 次 个别成本核算方法所必需的信息存 在信息的非对称性 因此很难得出公正 的结论 最后 规制机构是以被规制企 业合理的资本投资回报率作为定价标 准的 从而不可避免地会产生诸如什么 是合理的投资 回报率 怎样确定投资 回报率的资本基数 如何避免企业通 过投资决策影响资本基数而产生低效 的投资后果 等等问题 二 国际商业银行监管模式的发展 路径 国际商业银行监管模 式是以传统 规制理论为基础 经历了行政命令式规 制 标准化方法规制以及目前普遍采用 的内部模型规制 一 行政命令式规制 对于特定的银行 政府规定的哪些 业务允许经营 哪些业务不允许经营 银行如果违背了这些规定 将受到惩 罚 这种方法是通过政府规定被监管银 行的业务范围来实现其监管 目标 行 政命令式规制存在许多弊端 第一 信 息不对称 如果监管者无法以合理的 渠道和成本获取有关的信息 监管就无 法达到预期 的效果 第 二 经验不对 称 被监管银行的管理者具有丰富的 经验 懂得怎样才能以最低成本达到监 管当局的目标 但是 在行政命令方式 西南金融2 0 0 7 1 2 下 被监管银行无法获得相应的机会 第三 监管的执行 复杂的监管方案是 难于执行的 实践中往往形成 一刀切 的规制 即对于某些银行而言 规制过 于严格 负担过于繁重 而对于另一些 银行则过于宽松 负担太轻 被监管对 象或者是被动地去执行 导致被监管者 成本上升和经营效率下降 或者是想方 设法逃避监管 造成监管无效 风险无 法避免 监管资源白自浪费 二 标准化方式规制 1 9 9 3年4月巴塞尔银行监管委员 会建议使用标准化方法 s t a n d a r d a p p r o a c h 以克服行政命令监管方式的弊 端 这一方法被称为 刚性 的监管方 式 因为它采用了 种 堆积木 式的方 法来计算银行所持交易类资产所面临 的市场风险 然后以此来确定所应设置 的充足性资本保证金 该方法沿袭 了 行政命令方法的一般原理 将资产划分 为不同风险级别 并对每种类型风险资 产确定固定的资本要求 其优点是计算 处理简便 但是标准化方法仍然没有 考虑银行和监管者之间的信息不对称 和风险评价经验的不对称问题 监管资 本的数额是 以银行当前资产头寸为基 础 没有考虑到银行为了进行风险控制 而采取的动态交易策略 因此 这种方 式下的监管仍是一种粗略的监管模式 维普资讯 另外 这种监管模式有可能提供一个相 反的激励 例如 因为所有的股权持有 都被评定为必须持有同样的资本要求 银行可能趋 向于增加持有更高风险的 股票组合头寸 以获取高收益 这个结 果直接违背了监管当局的监管 目标 三 内部模型法规制 1 9 9 6年巴塞尔银行监管委员会公 布了 允许各银行采用内部模型方法作 为以前公布的标准方法的替代 十国集 团监管当局随后采纳该规定 相对于 标准方法来说 内部模型法允许银行 自 己选择 风险价值 v a r 模型 并且计 算 比较准确 因此显得更为灵活 但由 于内部模型法又规定必须将资本保证 金的数额与计算 出来的风险损失直接 挂钩 因此 又被称为是一种 半刚性 的监管方法 该方法解决 了经验不对 称问题 因为它采用银行更成熟的风险 评价技术来确定银行 的市场风险 但 是 它也规定了银行所采用的内部模型 的有关参数标准 这可能诱使银行为了 符合监管程序而不是为了更精确地确 定 自身的风险水平而设计 自身的风险 评价模型 从而制约了风险管理模型的 技术创新 另一个更糟糕的结果是 银 行可能有两套模型 一套是用于内部风 险评价的模型 这套模型不遵循监管当 局的参数标准 而是采用该领域内最新 技术 用于银行 内部的风险管理 另一 套模型仅用于决定监管资本 这套模型 完全遵照监管者的要求而设立 在监 管者和银行之间仍存在信息不对称 问 题 从本质上讲仍然没有办法使监管者 完全能够证实被监管者上报监管当局 的风险价值是否与银行内部风险管理 所确定的风险价值一致 最终导致内部 模型法只注重于静态的风险测试而忽 视了动态风险管理的可能性 同时也忽 视了风险评价和风险管理之间的复杂 联系 针对这些困难 美联储提出了一 种称为事先承诺的方法 i r e c o mm i t m e n t a p p r o a c h 即 p c a 该方法是以新 规制理论或激励规制理论为基础的 三 商业银行事先承诺规管模式与 j i n r o n g j l a n g u a n 激励规制理论的构建 随着信息经济学在产业经济学中 的应用 人们认识到 规制机构与规制 企业之间存 在信息 的不对称性 表现 为 规制机构知道的有关被规制企业的 信息要远远少于企业所知道 的相应信 息 双方实际进行的是一种非对称信息 博弈 由于存在信息的非对称性 因而 会产生逆向选择和道德风险问题 不 但如此 在规制过程中 规制机构与被 规制企业之间的行为 目标也存在差异 前者主要考虑社会福利最大化的实现 后者则主要关心企业利润最大化的 目 标 在这种背景下 人们将信息经济学 等微观经济学前沿理论和分析方法引 入产业经济学研究所取得的理论成果 推动传统规制理论向新规制政府或称 激励规制理论发展 2 o世纪 9 o年代以 后激励规制理论作为一种新的规制理 论在西方逐步兴起 它把规制问题看作 是一个委托代理问题 在这种委托代理 关系中 规制机构是委托人 被规制企 业是代理人 着重研究规制者与被规制 者之间存在的信息不对称问题 通过设 计诱使企业说真话的激励规制合同来 提高规制的效率 该理论的最大特点 是将激励问题引入到规制问题 的分析 中来 将规制问题当作一个最优机制设 计问题 在规制者和受规制企业的信息 结构 约束条件和可行工具的基础上 分析双方的行为和最优权衡 并对规制 中的很多问题尽可能地从本原上加 以 分析 把激励规制理论应用到商业银行 规制中去 是目前许多经济学家主张采 用的一种激励相容规制方案 即对银行 资本规制的预先承诺方法 该方案的 内容要点是 规制当局设定一个测试期 间 银行在测试期初向规制当局承诺其 在该期间内资本充足水平及保持的最 大损失值 并为该期间内可能发生的损 失做准备 在整个期间内 规制当局的 任务只是制定恰当的惩罚方案 而不必 要去评价银行的 v a r模型是否精确 其资本准备是否充分 因此这种方案是 一 种 脱手管理 方案 该方法与 刚 西南金融2 0 0 7 1 2 性 标准 方法和基于 v a i l 模型的 半刚性 内部模型方法相比较而言 是 一 种 柔性 的监管方法 监管机构所要 求的资本保证金数额并不直接与银行 的市场风险损失额挂钩 而是以一种间 接的方式 由受到罚款制约的银行的 自 我约束来实现 显然 这种规制制定安 排具有以下优点 1 有助于减少对金 融机构业务的干涉 提升规制者的整体 声誉 2 有助于金融机构在风险管理 上更具有主动性 3 有助于降低规制 成本 4 激励了风险管理技术 的进一 步完善 四 对当前我国金融监管状况的分 析 一 我国金融监管模式 当前我国金融监管绩效存 在着激 励缺失问题 主要原因有 以下三个方 面 1 信息供给短缺 我国国有商业 银行由于资产质量低下的问题尚未得 到根本好转 风险管理尤其是资产风险 评估制度尚未完善 各类金融机构作假 帐 向监管部门报假报表 假数字的现 象屡见不鲜 信息披露还不很准确 不 及时 不完善 信用评级体系才开始起 步 目前我国还未形成一个广泛的信用 评估市场 仅有的几家信用评估公司业 务范围窄 公信力不足 即便是像标准 普尔 穆迪这样国际著名的评估公司在 我国也缺乏足够的数据积累 信息供给 的严重不足会极大地削弱市场对金融 机构的直接监督 引起普遍的道德风险 问题 2 监管激励不足 虽然近几年 我国加大了金融监管体制改革的步伐 但监管当局与金融机构之问的信息不 对称问题并没有得到实质性改善 我国 银行业及其他金融机构向社会披露的 信息非常有限 在国家充 当了金融安 全网角色的情况下 金融机构的最优资 本充足率还远低于 8 的巴塞尔标准 造成金融机构普遍的风险转嫁和服从 监管的激励严重不足 同时也形成了监 管当局的高成本 3 金融机构的治理 结构存在缺陷 目前 我国金融机构特 别是国有商业银行的所有者与经营者 定位不清 治理与管理一身二任 外派 维普资讯 监事会制度也未能发挥应有的作用 缺 乏对管理者的有效监督与约束 这些 缺陷将直接导致金融机构内部风险控 制与外部监管的失效 丧失市场纪律对 其的有效约束 二 我国金融监管现状 近年来 我国对金融监管的组织结 构 法规体系 监管方式 人员配备及其 制约机制等诸多方面进行了较大 的调 整 完善和改进 1 对金融监管 的组 织结构进行了重大调整 初步建立了三 方监管机构的联席会议制度 确立了分 业监管体制下监管分工合作框架 2 在建立健全金融监管法律法规体系方 面取得了新成果 以规范金融监督管理 行为 规范金融经营主体和经营行为为 主要 内容的基本金融法律制度进一步 完善 3 创新监管理念 实现了监管 方式的重大转变 按照有效 防范金融 风险 维护金融市场公开 公平 有序竞 争的监管方针 银监会提出了 管法人 管风险 管内控和提高透明度 的监管 新理念 并在实践中取得了新突破 在 推行审慎会计制度 贷款五级分类制 度 资产负债比例管理基础上 建立了 全国性的金融监管统计监测系统 资本 充足率监测分析系统 银行信贷登记咨 询系统 高级管理人员任职资格审查信 息管理系统 不 良资产监测系统 银行 风险评级体系及监管考核评价体系 初步实现了监管方式的 五大 转变 即 由合规监管为主向以风险监管与合 规 监管相结合转变 由分割式监管向注重 对法人机构总体风险的把握 防范和化 解转变 由一次性监管向持续性监管转 变 由侧重监管具体业务向注重监管公 司治理和风险内控的有效性转变 由定 性监管与定量监管相结合转变 4 通 过制定非现场监管操作规程和现场检 查工作手册 进一步规范了金融监管工 作程序 拓宽了现场检查范围 增加了 检查内容 加大了检查的力度 三 我国金融监管绩效 从以上分析来看 政府在加强金融 监管方面的努力是显著的 无论是组织 结构的再造 法律法规体系的完善 监 j i n r o ng j l a n g u a n 管理念的创新 监管方式 的转变 还是 监管指标 监测系统 考核体系的建立 以及监管人员的配备 都接近于美英等 西方发达国家 并且现场检查的力度远 高于这些国家 但从监管绩效来看 结 果并不令人满意 主要表现有 1 金融体 系的不 良资产居 高不 下 不 良资产率水平与国际先进银行相 比仍然偏高 2 银行业 的资本充 足率 明显偏 低 与巴塞尔协议所规定的最低资本充 足率标准差距较大 3 银行机构和从业人员违规行为 普遍程度越来越高 4 个别地区银行突发案件 诈骗 银行案件及其他犯罪案件有上升势头 个别银行机构因流动性不足出现挤兑 现象甚至出现支付危机 五 构建我国激励相容监管制度的 政策安排 通过对国际银行监管模式的理论 基础 各种监管方式利弊以及我国金融 监管现状的分析 可见尽管行政命令规 制方式较为粗放 原始 但是灵活简便 的特点使它仍受各国规制机构的青睐 特别是在紧急时刻 它的反应较其他方 式更为迅速有效 是一个颇为得力的工 具 我国正处于金融体制的转轨时期 经济 金融开放度逐渐加深 因而在金 融规制中适当保留这类措施 将有助于 防范和化解突发金融风险 但考虑到 金融 经济全球一体化程度及我国银行 业结构复杂程度 日趋加深 金融体制改 革的步伐不断加快 将激励相容监管机 制引入到我国银行监管制度中 无疑能 较好地解决上述我国银行监管制度中 存在的许多问题 当然也要清楚地看 到由于国际国内环境因素的影响 行政 命令规制方式在我国还会长期存在 标 准化规管在我国银行规管 中还有一定 的发展空间 普遍实行 内部模型法对 一 些银行并不可行 因为我国银行真正 按市场经济规则运营的时间和成熟程 度有限 内部风险控制意识及建立内控 模型的能力不强 同时对于市场准入 资本金充足监管等基本参数规定也有 1 6 西南金融2 0 0 7 1 2 必要进行较为严格的要求 巴塞尔协议 含有此类 比率达标要求 内部模型法 应成为对内控制度严谨的银行进行规 管的首选方法 是今后一段时