（行政管理专业论文）社会转型期中国非营利组织发展环境与路径.pdf

摘要 在经历改革开放二十多年的发展后，中国社会的组织结构发生了深刻变化， 其显著标志之一是各类非营利性组织的兴起。非营利组织无论在数量、种类还是 规模上都得到前所未有的发展。同时，也承担着越来越多的社会上功能和职责， 发挥着越来越重要的作用。但是，应当看到，在我国处于社会转型的背景下，推 进非营利组织进一步发展的重要方面之一，就是要逐步克服其面对的包括法律制 度环境、管理体制环境、社会文化环境等诸多制约因素，创设推进非营利组织发 展的环境条件。 本文主要通过三个部分来分析论述我国非营利组织的发展环境及发展路径。 第一部分主要对非营利组织及其特征、功能、非营利组织发展的相关理论进行解 析，为以下的研究奠定理论基础；第二部分阐述了我国非营利组织的发展现状， 主要包括发展的背景、特点以及转型期存在的问题，重点分析了社会转型期我国 非营利组织发展的主要困境，探索其环境制约因素，包括制度约束、社会资源约 束及非营利组织内部环境等。第三部分阐释了克服这些困境，创设非营利组织发 展环境的路径。认为政府应对非营利组织加强引导、监督，健全法律制度，为非 营利组织的发展创造一个健康、积极和稳定的制度环境。非营利组织则应该通过 加强自身的能力和管理制度建设，提升自身的社会信任度，为其生存发展赢得更 为有利的支持条件。同时还应大力培育具有现代公民意识、社会自治能力和公民 参与的社会环境。 关键词：社会转型；非营利组织；发展环境；路径 t h ed e v e l o p m e n te n v i r o n m e n ta n dt h ep a t hc h o i c e so fc h i n e s e n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n si nas o c i a lt r a n s i t i o n a l t e rt h er e f o r ma n do p e np o l i c i e sh a sb e e nc a r r i e do u tf o rm o l et h a nt w e n t y y e a r s ，c h i n ah a se n t e r e da n e wp 商o do f d e v e l o p m e n tw h i c ht r a i t s 黜t h a te c o n o m y s y s t e mr e f o r ma n dp o f i t i e a ls y s t e mr e f o r ml a a v ed e e p e n e d , e c o n o m y w h i l et h es o c i e t y h a sb e g u nt ol a r g e 瓢= a l ec h a n g e s i ti sc c r t a i nt h a tt h es o c i a lo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e h a sc h a n g e dd e e p l y a l lk i n d so fm a s so r g a n i z a t i o n s ，w h i c ha r cm a r k e db yt h e d i s t i n c t i v ef e a t u r e so fn o - p r o f i to r g a n i z a t i o ni nt h ea r t i c l eh a v eg r o w n 砒 u a p r e e e d e n t e ds p e e da n ds c a l e w i t ht h ed e v e l o p m e n to fq u a n t i t i e sa n dk i n d s ，t h e y h a v es h o u l d e r e d1 m o l ea n dm o l - ef t m e t i o n sa n dd u t i e s h o w e v e r , b e c a u s ec h i n ah a s b e e ni nas o c i a li x a n s i t i o n , a san 唧s o c i a lf o r m , n o n - p r o f i to r g a l l i z a l i o n s , w h i c h 嘶 l 譬 s t r a i n e db ym a n yf l l c t o r 5i nt h ee n v i r o n m e n t , i n c l u d i n gl a ws y s t e m , a d m i n i s t r a t i o n s y s t e m ，s o c i a la n d c u l t u r a le n v i r o n m e n ta n ds o0 1 1 t h i sa r t i c l ea n a l y z e sc t t r r e n ts i t u a t i o no fn p o f i r s t l y , t h ep a p e ri n t r o d u c e s c 0 1 l c l 吼t r a i t s 、f u n c t i o na n dt h e o r yb a c k g r o u n d , w h i c hl a yat h e o r e t i c a lb a s i sf o r f i l l t l l e l s t u d y s e c o n d l y , t h ep a p e re x p o u n d sc u r r e n ts i t u a t i o no fn p o i nc h i n aa n d p m e t i e a ls i g n i t i c a n e ei nas o c i a lu - a n s i t i o n , i n c l u d e st h eb a c k g r o u n d , t r a i t sa n d m a i n p r o b l e m s , e s p e c i a l l yt h em a i nd i f f i c u l t i e sa n ds e e k t oa n a l y z et h er e l a t e de n v i r o n m e n t f a c t o r s t h i r d l y , t h ep a p e re x p o u n d st h ec o n d i t i o n st h a to v e 口踟et h e s el i m i t sa n d p r o m o t e sh e a l t h yd e v e l o p m e n to f n p o 1 1 抢g o v e r n m e n ts h o u l dg u i d ea n ds u p m , i s e n p oe t t i e i e n t l y , m a k eo r g a l l i z a t i o n a ti 丑s t i t u t i o na n do p e r a t i o nm o d e lm e e tt h en e e d o f s o c i a ld e v e l o p m e n t , h e i g h t e nc o n f i d e n c ea n dc r e a t i v i t y a tt h es a m ct i n l e , c a r r yo u t p e r f e e tl e g a ls y s t e m , w h i c hc r e a t e sah e a l t h y , a c t i v ea n ds t a b l es y s t e me n v i r o n m e n l i na d d i t i o n , n p os h o u l dm a k ea c t i v e l ye f f o r t , e x p l o i ti t sp o s i t i v ee f f e c tt ot h ef u l l , a c h i e v em o l eb e n e f i c i a lc o n d i t i o nf o ri t ss u r v i v ea n dd e v e l o p m e n t , m e a n w h i l em o l e m e a s u r e sw i l lb et a k e nv i g o r o u s l yt oc u l t i v a t e st h em o d e mc i l i z e ns o c i e t y , w h i c ha r e m a r k e db yc i t i z e ne o r t s e i o u s ，s o c i a li n d e p e n d e n tg o v e r n m e n ta b i l i t ya n dp 碰i e i p a t i o n m o t i v a t i o l l 1 k e y w o r d s ：s o c i a lt r a n s i t i o n d e v e l o pe n v i r o n m e n t n o n p r o f i to r g a n i z a t i o ni nc h i n a t h e p a t h 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：型堑指导教师签名： ，一，b 2 。7 年s 月2 z 日。唧年，月2 l 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谓 的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作j ，明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 砂岬年s 月胡 引言 一研究的选题与背景 上世纪7 0 年代以来，伴随全球社团革命的兴起，世界范围内的第三部门组 织开始蓬勃发展。与之相应，处于转型期的中国的非营利部门也正在悄然兴起， 其发展呈现出许多掰的特点，并开始在制度层面逐渐有所体现。中国社会转型的 需求和非营利组织作用的增长意味着以非营利部门发展和公民社会构建为重要 支柱的公共治理结构变革，正在成为一种趋势。 中国非营利组织的发展是社会结构和制度变迁的产物，它的表现形态，角色 功能是中国特色的制度，文化环境互动的结果，其未来发展面临着复杂多样的经 济、制度、社会、文化、国际等各方面环境。同时，非营利组织的发展又将成为 中国经济体制改革，社会改革和政治体制改革的助推器。这些特性对中国菲营利 组织发展的制度环境提出了更高的要求。 正是基于对以上问题的思考，本文对正处于社会转型、制度变迁环境下的中 国非营利组织的发展加以研究，并试图从我国非营利组织所处的现实环境的视 角，探讨促进其发展的路径。 二研究现状简析 近一个时期，随着中央构建和谐社会执政理念的提出，学术界对转型期非营 利组织发展的研究逐渐升温但是这一研究不是从零起步，也不是对原有研究成 果的弃置，而是在已有研究基础上的延伸。纵观现有的研究成果，研究者们主要 从非营利组织的概念的界定、中国非营利组织存在与兴起的社会背景和理论基 础、非营利组织与政府的关系、非营利组织在社会管理中的定位、功能、作用等 等方面进行研究。 当前研究者对于我国非营利组织研究的视角主要体现两种：在宏观层面上从 国家和社会的关系，代表性的例如俞可平对中国市民社会的兴起和治理的变迁的 研究、邓正来对于国家与市民社会的理论研究、王绍光对非营利组织的国际比较 研究、何增科对于公民社会与非营利组织的研究；在微观层面从非营利组织自身 建设进行相应的理论分析和实证分析，例如周志忍、陈庆云对于非营利组织监督 机制的个案研究、吴忠泽对于发达国家非营利组织管理制度的研究、清华大学 n c , o 研究所对于非营利组织建设的一系列相关研究成果，如邓国胜对于非营利组 织评估的研究、贾西律对于转型期行业协会的角色、功能与管理体制的研究等等。 在理论选择和方法运用上，则呈现出错综复杂的局面，许多学者运用不同 的学科资源为基础，采用不同的理论和方法对涉及转型期中国非营利组织的发展 的相关问题进行研究，试图构建出我国非营利组织建设发展的有益模式和发展路 径。 从研究格局上看，纵观我国目前关于非营利组织的研究文献，主要集中于 非营利组织的概念界定、非营利组织的兴起的诸多相关背景和因素、非营利组织 与政府的关系的探讨、非营利组织的社会管理功能，以及非营利组织兴起的社会 意义，对于构建公民社会、政治民主化的推动等方面，尤其是中央提出构建和谐 社会理念之后，对于非营利组织对构建和谐社会过程中的作用的研究成为一个热 点方向。而对于在影响组织发展的环境、组织竞争力的能力构建、社会资源的获 取以及可实现的现实途径等战略发展目标相关的研究还明显不足。 鉴于以上的分析，本文基于现有对非营利组织的理论和实证研究，在对中 国非营利组织发展困境分析的基础上，借鉴政治学、社会学、法学、管理学等研 究中的相关理论，对中国转型时期非营利组织的制度环境和发展路径做出探讨。 三本文的研究思路及研究方法 本研究的基本研究思路是从三个方面来探讨转型时期中国非营利组织的发 展问题。首先，基于制度、文化内涵对中国转型时期非营利组织的性质进行分析。 通过国际比较的视野，对非营利的属性、机制特点、制度基础等迸行深入探讨， 基于中国转型时期的制度、文化特征，对中国非营利组织的特性做出分析。其次， 立足于非营利组织与法律制度环境之间的互动关系，构建中国非营利部门的组织 管理体制框架。最后，从社会、菲营利组织和政府的不同视角提出促进中国非营 利组织未来发展的发展路径和目标、手段。在对社会变迁趋势分析研究的基础上， 确立中国非营利部门发展和制度环境建设的目标和框架。 本文在阐述过程中，从中国的实际出发，并综合运用政治学、行政学、历史 学、管理学、社会学等相关知识对我国非营利组织发展的路径进行了有益的探索。 尽管各个国家非营利组织发展的背景、发展历程不完全一致，但是通过比较分析， 我们不难发现各国在发展过程中有不少共同点，这对于我国非营利组织的发展有 2 重要的借鉴意义。因此，本文运用比较研究方法对西方发达国家非营利组织发展 的理论和实践的分析也是必要的。其次，理论联系实际，规范研究与实证研究相 结合也是本文的研究方法之一。 1 非营利组织的基本理论分析 1 1 非营利组织的概念 非营利组织是英文n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ( n p o ) 的中译，与非营利组织类 似的词汇还有“非政府组织”( n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ) 、“公民社会组织” ( c i v i ls o c i e t y o r g a n i z a t i o n ) 、。第三部门”( t h i r ds e c t o r ) 等。1 9 7 3 年，美国学者 t 列维特( ( t l c v i t c ) 首次使用。非营利组织”这个名词，用以统称那些处于政府 和私营企业之问的社会非营利性组织。到9 0 年代中后期，“非营利组织”再次成 为学术领域的一个中心话题，而关于其定义也呈现出多样化的局面。学者们根据 自己的研究方向，从不同的角度对非营利性的社会组织进行了界定，其中代表性 的有以下几种： ( 1 ) 结构一功能视角 这一定义是由美国约翰霍布金斯大学非营利组织比较研究中心提出的，它 着眼于组织的基本结构和运作方式认为，凡是具有以下五个条件的组织可被视为 非营利组织的一部分：一是组织性，指合法注册，有成文的章程、制度及固定的 组织形式和人员等；二是民间性，又称非政府性，即不是政府及其附属机构，也 不隶属于政府或受其支配；三是非营利性，指不以营利为目的，不进行利润分配； 四是自治性，指拥有独立的决策和执行能力，能够进行自我管理；五是志愿性， 指组织成员参加的动机和资源的集中不是强制性的，而是自愿的。依据这些特点， 非营利组织可以定义为“以服务大众为宗旨、而不以营利为目的，具有志愿性和 自治性的正式组织。”o 这种观点的优点是突出了非营利组织的特点，缺点在于过 于理论化，实际上符合这几个性质的组织并不多，大多数组织都只符合其中的几 条，而且这种定义方法没有把握非营利组织与政府和企业的逻辑关系。 ( 2 ) 组织的资金来源视角。联合国的国民收入统计系统采用的就是这种方法。 该系统将所有经济活动划为五大类：金融机构、非金融机构、政府、非营利组织、 家庭。非营利组织与其他社会组织的区别在于，非营利组织的大部分收入不是来 自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐 赠。如果一个组织的一半以上收入来自以市场价格销售的收入，就是营利部门， 。吴东民等：非营利组织管理 ，中国人民大学出版社北京2 0 0 3 年，第4 页 4 若一个组织的资金主要依靠政府的资助则是政府部门。如果将这种方法用于美 国，则将会有相当多的非营利组织组织会被排斥在外。 ( 3 ) 法律上的界定。世界上很多国家都在法律上对属于非营利组织有特殊的规 定。例如在美国，税法5 0 1 条2 6 款对各类非营利组织组织免除联邦所得税有明 确的规定。凡是符合这些条款的组织就可定义为非营利组织。 ( 4 ) 公益性和互益性视角。根据组织公益性的程度，可以分为公益性非营利组 织和互益型非营利组织。这种界定主要与税收优惠政策的选择相联系。公益性组 织的收益对象是社会中不特定的多数人，而互益性组织的服务对象是该组织的成 员。 虽然关于非营利组织的名称和叫法各异，但关于非营利组织的认识在以下两 方面是比较一致的；即非营利组织本身是介于政府和企业之间的另一股力量，不 以营利为目的，也不是政府或者其附属机构，而是在国家体系之外的相对独立的 主体。这反映了非营利组织的基本内涵，也表明了非营利组织不同于国家与市场 的根本特征。 笔者认为，总结起来，非营利组织是指：主要由志愿人员组成、致力于某种 价值目标的、从事社会公共事务、具有合法地位的并处于政府组织和市场组织以 外的社会组织。它应该至少包括志愿性、公益性、相对独立性、合法性、菲营利 性等特征。 1 2 非营利组织存在的理论基础 1 2 1 政府失灵理论 这一理论是美国经济学家伯顿韦斯布罗德提出的。韦斯布罗德是在经济学 的框架内，把原有的经济学方法拓展到对非营利部门的分析中他使用需求一供 给的分析方法，认为政府、市场和非营利部门是满足个人对于公共物品需求的相 互替代性的工具，在提供公共物品上是互补关系。韦斯布罗德的理论开创了经济 学解释非营利部门的先河。韦斯布罗德通过论证政府和市场在提供公共物品方面 的局限性，来从功能上证明非营利部门存在的必要性，而没有对非营利部门为什 么能够提供相互替代性的工具，在提供公共物品上是互补关系等重要问题做出分 析。非营利部门自身的组织特点和运作方式在韦斯布罗德的理论中仍然是一个黑 箱。 1 2 2 合约失灵理论 这是美国法律经济学家亨利汉斯曼提出的理论。汉斯曼从营利性组织的局 限性入手开始他对非营利组织功能需求的分析，认为由于信息不对称，仅仅依靠 生产者和消费者之间的合约，难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就 出现了“合约失灵”现象。他认为，在提供复杂的个人服务、服务的购买者和消 费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场、提供公共物品等制度条件下，都会 出现合约失灵现象。汉斯曼注意到了非营利组织本身的特性，并深入分析了这种 非营利特性导致的非营利组织在提供某些物品中的优势地位，从而论证了为什么 某些特定的活动只能由非营利组织来承担。但他仍然是站在功能需求的角度来分 析非营利组织存在的必要性，带有浓厚的功能分析色彩。他同样没有对非营利组 织的特点、规模和制度供给状况做出更为细致的分析。 1 2 3 第三方管理理论 这是美国公共政策学者、非营利组织研究专家赛拉蒙提出的理论。o 赛拉蒙 认为，非营利部门研究中的市场失灵、政府失灵和合约失灵理论在对美国的社会 现实进行解释时都存在着某种程度的局限性。在赛拉蒙看来，福利国家理论对于 美国来说是不适用的，因为这种理论没有区分作为资金和指导的提供者的政府和 服务递送者的政府这两种角色。在提供具体的社会服务的时候，联邦政府更多依 靠大量的第三方机构：州、市、县、大学、医院、行业协会以及大量的非营利组 织。联邦政府通过这些第三方机构来实施政府功能，于是出现了精巧的“第三方 管理”模式。萨拉蒙理论的一个突出特点是指出了。志愿失灵”。在政府失灵和 合约失灵理论中，志愿部门往往被视为辅助性衍生物，是由于政府作用的局限性 而产生的提供公共物品的替代性制度。萨拉蒙提出志愿失灵理论来说明非营利组 织的缺陷，进而论证了政府支持志愿组织的必要性。 1 2 4 政府、市场、志愿部门相互依赖理论 这是罗伯特伍思努提出的。他认为国家的主要特点是强制性的权力。市场 主要以非强制的原则来运作，志愿部门主要以志愿主义的原则来运作。在概念上， 这三个部门之间的关系看起来比较清楚，但在实践中，政府、市场和志愿部门的关 系正变得日益模糊。在伍思努看来，政府、市场和志愿部门之间存在着频繁的互 。何增科：公民社会与第三部门 ，社会科学文献出版社北京，2 0 0 3 年，第3 0 - 4 0 页 6 动和交换关系，这包括：竞争与合作、各种资源的交换、各种符号的交易等。伍努 思提出的政府、市场、志愿部门相互依赖理论，基本上是从宏观层面来把握政府 与非营利部门之间的关系。这种类型化的模式划分尽管可以为我们观察二者的关 系提供一个简洁的途径，但是在运用到对中国现实的分析时，往往容易把复杂的 问题简单化。国 以上这4 种关于非营利组织的典型理论，从不同角度、不同出发点阐释了非 营利组织自身及外部环境的特点，但是因其研究对象都是以国外情况为蓝本，适 合于解释国外非营利组织的一些现实状况，把这些理论照搬到我国来，都存在不 同程度的局限性。只有与中国的具体情况相结合，才能对我国非营利组织的健康 发展提供有益指导。 1 。3 非营利组织的功能 非营利组织是有别于政府、企业的一类社会组织，它的功能集中体现在以下 几个方面。 1 3 1 社会服务 任何社会组织的建立都是基于某种社会需要，非营利组织作为一种现代组织 也是以某种社会需要为基础的。非营利组织的功能就是要通过提供不同的性质的 服务，去满足社会的需要，如果非营利组织不实施任何有利于社会的服务，也就 失去了存在的必要性与合法性。非营利组织的服务应该是社会性的、非营利的 它的活动应以不损害国家利益、社会公共利益以及其他公民的合法权益为前提。 由于非营利组织的非营利和公益性，提供社会服务是非营利组织的最根本特征， 或者说，提供社会服务是其天职。这种社会服务同政府、企业提供的服务有所不 同。政府在提供服务的过程中夹杂着管理，企业则为了营利而进行服务。非营利 组织则不然，它既不谋求权力，也不谋求经济利益，对于非营利组织来说，服务 就是目的本身。 一 1 3 2 促进经济发展 2 0 世纪5 0 年代以来，随着服务产业的快速发展，非营利组织在职能分化中 越来越显示出它的独立性。它不但成为一个庞大的就业领域，而且创造了数量可 观的经济价值。一些大型的非营利组织在政府的政策范围之内从事合法的经营活 。吴东民；非营利组织管理 。中国人民大学出版社，北京，2 0 0 3 ，第3 3 页 7 动，获得的利润用于社会服务事业。据著名的非营利部门研究专家美国霍普金斯 大学教授莱斯特萨拉蒙对全球具有代表性的2 2 个国家抽样研究，4 铉2 2 个国家 的非营利组织是一个拥有1 1 万亿美元的产业，雇佣了近1 9 0 0 万个全职工作人 员，占非农劳动力就业的近5 ，是2 2 国最大私营部门农业就业总和的六倍多， 特别是在西欧非营利就业增长最快，在1 9 9 0 - - 1 9 9 5 年间，法、意、荷英四国非 营利组织就业平均增长2 4 ，占其就业增长的4 0 0 5 ，以色列、日本和美国也平均 增长了2 1 ，占这些国家新增全职工作岗位的1 1 ；如果将这些国家的非营利组 织比作一个单独的国家，那么它是仅次于美国、日本、德国、法国、英国、意大 利和中国的第八大经济力量。因而，在全球经济处于委靡的情况下，非营利组织 作为一支重要的经济力量，无疑对全球经济的复苏具有巨大的推动作用。 1 3 3 加速政府职能转变 近年来非营利组织接管了大量政府原来承担的社会事务，活动范围涉及教 育、社会福利、环境保护等诸多方面，特别是在新的社会保障体系的建构上，通 过非营利组织，给低收入阶层以及弱势群体提供了大量服务，民阿社会的闲置资 源又得到新的整合与利用。非营利组织促使政府从直接的、微观的管理转变为间 接的、宏观的监督管理，推动了政府行为的现代化。非营利组织能够提高公共物 品的供给效率，为政府职能转变创造条件。政府庞大的科层机构难以摆脱官僚主 义积弊，而非营利组织却可以利用接近民众、成本低、效率高的优势弥补政府的 不足，从整体上增加公共物品的总量。 1 3 4 社会整合 社会整合是指在社会分化的情况下促成社会各部分协调一致的机制和状况。 现代社会是高度分化的社会，社会整合是现代社会面临的重大问题。前现代社会 是集权社会，它靠政治权力的高度集中、靠强制管束来维持社会的秩序。现代社 会是政治民主的社会，除了政府的管理之外，它还依靠民间自治达到社会秩序， 实现社会的整合。非营利组织具有一定的社会整合功能。大多数的非营利组织是 从事公益事业的，它以促进公众利益为目的，而这一目标的实现有利于增强社会 成员对社会的认同感。那些以提供社会福利服务为己任的机构通过向社会弱势群 体提供福利服务，可以缓解社会问题，化解社会矛盾，减少社会危险，促进社会 。莱斯特萨拉蘩：全球公民社会一非营利部门视界 ，社会科学文献出版社，北京，2 0 0 2 ，第9 页 8 整合。 1 3 5 促进公民社会发育 作为非营利组织，对社会影响最大的还在于推进公民社会的到来。联合国开 发计划署认为公民社会是在建立民主社会的过程中同国家、市场一起构成的相互 关联的三个领域之一。公民社会里的各个组织代表着各种不同的、有时是相互矛 盾的社会利益，这些组织是根据各自的社会基础、所服务的对象、所要解决的问 题，如环境、性别与人权等以及开展活动的方式而建立和塑造的。诸如与教会相 联系的团体、工会、合作组织、服务组织、社区组织、青年组织以及学术机构等 都属于公民社会的组织。 美国哈佛大学教授罗伯特帕特南( r o b e r t p u t n a m ) 。则从特征上界定了公 民社会，认为公民社会有四个特征：公民参与政治生活、政治平等、公民之间的 团结、相互信任和相互宽容以及合作的社会结构的存在，如各种协会组织。目 前关于公民社会的论述各有不同的视角，但普遍强调一点：公民社会指的是以非 营利组织的发展为特征的一种社会形态。非营利组织的蓬勃发展是公民社会形成 的重要标志。 2 中国非营利组织的发展现状与困境分析 2 1 中国非营利组织的发展背景与特点 2 1 1 中国非营利组织的发展背景 改革开放前的中国是一个高度集权的大一统社会。国家掌握了社会中绝大部 分资源的控制和配置权，政府长期扮演着“全能政府”的角色，突出表现在政府对 整个社会的大包大揽；在经济领域，国家实行高度集中的计划经济，承担着配置 社会资源的职责，各种生产任务都由国家下达指令性计划进行控制；在社会领域， 实行严格的行政控制，抑制了非营利组织的发育成长；在文化领域，由国家出资兴 办各种文化事业。而个人想获得最基本的生存条件，就必须、也只能通过国家的 制度性安排，即单位制度、户籍制度和身份制度来获取，这使得改革开放前的中国 具有明显的“强国家、弱社会”特征，而非营利组织，尤其是所谓的纯民间组织几 乎没有任何自我生存和发展的空间和环境。 o 罗伯特d 帕特南：使民主运转起来 ，江西人民出版社，南昌，2 0 0 l 9 社会主义市场经济体制的建立、政府职能的转变使得国家与市场、国家与社 会的关系面临重大的变化和调整，各类社会组织的功能面临新的分化和合理定 位。在这种新的环境下，中国的非营利组织面临前所未有的发展机遇。一方面， 经济体制改革之后，中国农村和城市先后产生了大量游离于传统单位组织体系之 外的多元利益主体，这些多元利益主体掌握了自由流动的资源和自由活动的空 间。与此同时，在政府与这些多元利益主体之间形成了权力真空和信息的堵塞。 因此，政府需要有中介性的非营利组织起到信息沟通的桥梁作用，并帮助政府维 护市场与社会秩序，从而减少政府的社会管理成本、提高政府的效率。而这些分 散的利益主体也需要通过非营利组织来形成组织化的利益，从而达到维护自身 利益的目的。目前国内缺乏关于非营利组织的准确统计，只能通过对民间组织的 统计数据来估算。“民间组织”是我国对包括非营利组织在内的各种社会自组织 的总称，大体分为社会团体和民办非企业单位两种，大部分的社会团体和少量的 民办非企业单位就是非营利组织。据民政部发布2 0 0 6 年中国民政事业发展统计 公报。囝截止2 0 0 6 年底，全国共有各类民间组织1 8 6 万个，民办非单位1 6 9 万个，比去年增长7 4 ；基金会1 1 3 8 个。以上数据显示出非营利组织近些年有 较强的发展势头，蕴涵着较大的发展潜力 对于我国来说，。非营利组织”是一个外来词，我国学者结合实际对菲营利 组织的界定做了有益的探索。一些学者对西方非营利组织的定义进行了中国化的 阐释，他们提出非营利组织是指那些有服务大众的宗旨、不以营利为目的。组织 不为任何人谋求私利、组织自身具有合法免税资格和提供捐助人减免税的合法地 位的组织。 根据我国的现实情况，目前比较符合我国国情的分类标准是大体参照我国现 行的法律法规体系而进行的分类，具体如下： ( 1 ) 社团法人 1 9 9 8 年国务院颁布的社会团体登记管理条例规定，“社团是公民资源组 成，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动的非营利性社会组织。”田 m 资料来源于中国政府舟( w t g o v c n ) 。邓固胜：非营剩组织评估，社会科学文藏出版社，北京，2 0 0 1 ，第4 页 。参见社团登记管理条例) 第一章第二条规定 1 0 ( 2 ) 民办非企业单位。 1 9 9 8 年国务院颁布的社会团体登记管理条例规定，民办非企业单位， 是指企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举 办的，从事非营利社会服务活动的社会组织。这类组织主要包括各种民办的医院、 剧团、学校、养老院、其他社会服务和福利机构等。主要从事经常性和连续性服 务的实体性社会组织。 ( 3 ) 基金会。 根据2 0 0 4 年国务院颁布的基金会管理条例所称的基金会，是指利用自 然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照该条例的规 定成立的非营利性法人。基金会分为面向公众募捐的基金会和不得面向公众募捐 的基金会。 ( 4 ) 未登记、转登记社会团体。 社团法人、民办非企业单位和基金会都是依据现行法律法规进行合法登记的 非营利组织，我国还大量地存在着没有依法登记的非营利组织，它们由于找不到 业务主管单位，无法到民政部门登记注册，于是采取多种变通的方式以便生存 和活动。 ( 5 ) 事业单位。除上述四类非营利组织外，我国还存在着数量庞大的事业 单位。事业单位的概念是中国特有的，它们一般不具备物质生产的职能，尽管由 些事业单位提供的服务与社会生产相关，但大多为间接性服务。在我国政府公布 的产业分类中，事业单位一般被化为。第三产业”，大都从事社会公益、福利事 业。学校和医院等部门也可以划入广义的非营利组织范畴。 2 1 2 目前中国非营利组织发展的特点 由于我国特殊的历史和国情，政府采取的策略是主动帮助组建非营利组织， 政府拥有巨大的权力、资源和威望，这些都塑造出了我国非营利组织发展的一些 特点。 ( 1 ) 大多受政府主导，具有“官民。两重性 我国非营利组织大多是由某一政府职能部门或企事业单位组织兴办的，完全 官办的群众性非营利组织其经费大部分由政府拨款( 工会除外) ，其他部门办的非 营利组织基本上由主办单位的经费中划出，外加部分社会捐款。根据政府有关民 间组织登记和管理条例的规定，任何民间组织的登记注册，都必须挂靠在某一个 党政权力机关作为它的主管部门，作为主管机关的权力机关必须对该民间组织负 政治领导责任。而绝大多数有重要社会影响的非营利组织都是由政府自己创立 的，尽管它们最后从组织上逐渐脱离了其创办者，但两者之间依然有极为紧密的 联系，创办者照例通常是这些非营利组织的主管部门。 ( 2 ) 大多数非营利组织规模较小 霍普金斯大学非营利组织国际比较项目显示，全球非营利部门的平均规模 ( 以非营利支出计) 达到国内生产总值的4 6 ，非营利组织就业平均占到所有 非农就业的近5 ，占所有服务就业的1 0 ，占所有公共部门就业的2 7 。中国尚 缺乏这样的统计数据，但是清华大学相关调研显示回，中国的非营利组织大都规 模不大，从人员规模看，4 0 4 的；# 营剩组织专职人员数量在4 个或以下，其中 6 9 9 6 的非营利组织根本没有专职人员。从支出规模来看，1 4 的非营利组织每 年支出额在1 万元以下，5 左右的非营利组织的年支出金额甚至在1 0 0 0 元以下， 而每年支出规模在5 0 万元以上的不到6 ，在1 0 0 万以上的非营利组织只有1 6 。 ( 3 ) 地区发展的不平衡 以2 0 0 1 年末民政部注册登记的社会团体数据为例，在全国县级及以上共 1 2 8 9 万个社会团体中，中央级社团( 冠以。中国”或“全国”字号的) 1 6 8 7 个，占全部社团的1 3 1 ，省级社团共有1 9 5 万个，占1 5 1 6 ，地市级社团5 0 6 万个，占3 9 2 9 ，县级5 7 万个，占4 4 2 3 。其中，社团总数在6 0 0 0 个以上的 省份有5 个，江苏省( 1 0 3 8 8 个) 、四川省( 1 0 6 1 2 个) 、浙江( 9 7 3 8 个) 、山东 ( 8 1 5 2 个) 、广东省( 6 9 0 3 个) ；而各级社团总数不足1 0 0 0 个的有四个省份，其 中西藏( 2 5 9 个) 、海南( 7 9 5 个) 、宁夏( 8 3 1 个) 、青海( 9 4 0 个) 。从以上数据 可以看出，社团最多的江苏省与社团最少的西北地区相差有1 0 倍。 ( 4 ) 活动领域分布过于集中 在清华大学上述的调研中，反映目前非营利组织的活动领域集中在经济、服 务和文化领域，以提供服务等为主要活动形式，而教育、非营利支持、基金会等 类型发育不足。在1 5 0 8 个有回答的非营利组织中，依主要活动领域而划分的类 型前三位依次是、行业协会、学会类非营利组织( 2 2 3 ) 、社会服务类非营利组 。王名：中国n g o 研究2 0 0 1 ：以个案为中心 ，联合国计划开发署，北京，2 0 0 1 ，第1 - - 1 8 页 1 2 织( 1 5 6 ) 、文化、艺术类非营利组织( 1 1 5 ) ，而民办大学的比例最低，只有 0 1 。而以公民倡导、非营利支持和促进组织、国际非营利组织等领域，中国非 营利组织涉及十分有限，有些类型甚至难以找到。 尽管改革开放以来，我国的非营利组织得到了前所未有的发展。尤其是出现 了少数一些具有国际影响力的非营利组织，但是由于我们在市场经济和民主政治 的建设方面还不完善，公民社会的发展更是刚刚起步，我国非营利组织发展目前 面临很多的困境，值得认真研究和解决。 2 2 中国非营利组织的“合法性”困境分析 2 2 1 中国非营利组织合法性的现状分析 中文“合法性”一词集结了两种主要含义：第一种是“合法律性”，意指一个 行为或者一个事物的存在符合法律的规定。第二种是“正当性”、“合理性”，表 征一个行为或者一个事物的存在符合人们某种实体或程序的价值准则，以及其他 非强制的原因，而为人们所认可或赞同，进而自愿接受或服从。本文所指的合法 性主要是第一种含义。在我国，符合法律合法性的非营利组织最主要的是指依法 登记注册的非营利组织。 目前我国的非营利组织存在的突出现象，就是大量的非营利组织处于“法外” 生存的困境之下。按照民政部门登记注册的数据，2 0 0 3 年底全国县级及以上社 会团体共1 4 2 万个，民办非企业单位1 2 4 万家。但是早在1 9 9 8 年民办非企业 单位登记注册之前，各部门系统内部的统计就表明，实际存在的这类机构要十倍 于目前的数字。如果考虑到非营利组织的多种表现形态、多种层次以及演进变化 等，可知在民政部门注册登记之外还大量非营利组织的存在。 2 2 2 合法性困境的原因分析 当前我国非营利组织的合法性困境主要来自制度供给的不足。我国目前的法 律体系对非营利组织实行登记审批制，即在法律体系上，只有经过民政部门审核 批准，登记注册的组织才具有以非营利组织名义开展活动的资格。依照现行的管 理条例和办法，未经批准的非营利组织开展活动，都将被视为非法组织，由登记 管理机关取缔并没收其财产。目前执行的管理条例和办法制定的本意是为了通过 有效管理形成规范，从而促进非营利组织的健康发展，但是在实际实行的过程中， 显现出了诸多的弱点和弊端。 首先，随着市场经济体制的发展，社会空间的不断扩大，社会公民自我组织出 现成为一种不可抵挡的趋势，限制登记注册的做法，并不能抑制非营利组织的产 生，只能导致大量的非营利组织转而寻求变通的生存空间，如以企业名义在工商 部门注册、或者挂靠在党政系统的某个单位之下开展活动，甚至干脆选择“法外” 生存，利用个人关系，其他各种名义开展活动。限制注册登记的做法不仅不能有 效规范非营利组织，反而模糊了非营利组织的界限，将许多组织推向“法外”生 存，甚至“非法”的境地，也增加了管理的难度。另一方面，“合法”与“非法” 的强硬界限也人为地阻断了本来是连续发展的人们的结社现象，造成“身份”差 异，使得政府将管理的注意力大量倾注在非营利组织合法性的问题上，而忽视了 对组织行为的其他各项管理。 其次，严格限制非营利组织的登记注册和合法身份，也体现了以政治为导向的 思路。目前我国大多数的非营利组织不是政治功能导向的，他们产生的出发点和 目标是满足社会经济生活中的各类需求，也是市场经济的主体之一，从而在管理 上也应该加强对其经济行为的管理，而不局限于政治功能的限制。如同市场经济 孕育私有企业的发展，社会空间的不断扩大也势必对非营利组织的繁荣具有强大 的推动。在法律上采取限制的做法，不但不能抑制非营利组织的产生，反而导致 大量的非营利组织排除在政府的管理体制之外，游离于社会之中，只能降低法制 的有效性。更为重要的是，与相对众多且分散的个体相比，有组织的参与社会同 国家对话与沟通，是实现社会有序发展的良性途径，从这个意义上说，国家应该 鼓励公民的自我组织，加强对非营利组织建设的关注力度。，然而现存的审批制 度阻碍了这个社会进程。 从法律意义上，结社自由即指公民不经政府许可，为了满足自己的需要建立一 定形式的社会组织的权利。倡导结社自由的许多国家，取得非营利部门的登 记和法人地位是其获得税收等优惠政策的条件，但登记与否并不是组织合法性的 前提。例如在美国、加拿大等国家，组织非营利组织被认为是公民的权力、注册 与否则是可以选择的 2 3 “志愿性”困境分析 非营利组织的志愿性意味着参加组织的成员不是被迫的，而是自愿的。非营 。刘培峰：论结社自由 ，社科院法学所博士论文，北京，2 0 0 3 1 4 利组织的内在驱动力不是利润动机，也不是权力原则，而是以志愿精神为背景的利 他主义和互助主义。正像企业是组织化的资本、政府是组织化的权力一样，非营 利组织可以说是组织化的志愿精神。非营利组织所从事的行业大多是营利组织所 不愿涉足的领域、例如慈善事业、环境保护等。促使非营利组织努力工作的动力 是信仰或追求，使命感促使他们对所从事的工作兢兢业业。 1 8 3 0 年，法国学者托克维尔在美国访问期间，感受到美国社会中存在一种 独特的志愿精神。o 他认为正是这种精神，正是因为美国在政府、企业之外还存 在一个强大的非营利组织才造就了美国的繁荣。自此，人们开始认识到非营利组 织在社会经济发展中的作用。它们不是政府，不靠权力驱动；也不是经济体，尤 其不靠经济利益驱动。非营利组织的原动力是志愿精神。基于志愿精神的志愿者 成为菲营利组织的不可缺少的组成部分。 一个发达的现代社会需要发达的非营利组织。据调查，o 美国非营利组织总 数超过2 0 0 万个，经费总数超过5 0 0 0 亿美元，工作人员超过接近9 0 0 万人。如 此庞大和活跃的非营利机构，是与美国“大社会，小政府”的制度结构相配套的。 这种制度的来源，也与美国建国之初移民互助自助的传统有关。 据1 9 9 9 年国家民政部的统计，o 全中国有志愿者约为1 0 0 0 万人，占全国人 口的8 9 6 ，与此相比，美国志愿服务活动的比例约为3 8 ，加拿大为3 1 、新西兰 为4 8 ，中国香港为2 0 左右。通过以上数据不难看出中国内地的志愿者参与服 务的比例是相当低的。 2 3 1 社会动员机制的影响 改革开放前的中国社会乃是典型的总体性社会国家。通过。单位”这样一 种国家的外延组织来实现