（行政管理专业论文）城镇化进程中的基层行政体制变革研究——以苏州黄桥“由乡到街道”变革为例.pdf

城镇化进程中的基层行政体制变革研究 中文摘要 中文摘要 城镇化是本世纪中国现代化的重要主题之一 如何促进城镇化健康发展具有 重要的现实意义 本文以城镇化的最重要主体 乡镇 街道 作为分析对象 将基层行政体制的变革置于城镇化背景下加以考量 通过对典型个案由 乡一镇 街道 的基本演变历程的介绍 分析了促成这种变革的动因 影响以及存在的 问题 在此基础上 探讨了从如何从行政体制上促进城镇化健康发展 这其中包 括了从行政体制上促进城镇化健康发展的价值取向 指导原则以及行政体制变革 的重点 由于中国的城镇化具有显著的转制型特点 因此 体制是促进城镇化发展的 强大动力 同时也可能会成为阻碍城镇化发展的巨大阻力 本文认为 就体制而 言 从城乡二元治理体制向城乡一体治理体制转变是今后农村城镇化过程中基层 管理体制变革的总趋向 但由于传统行政范式强大的惯性作用和历史上城乡二元 治理体制的影响 要建构完全意义上的城市管理体制 尚需假以时日 在从乡村 治理向城市治理转变的过程中 目前最关键的是转变政府职能 实现从传统行政 管理型行政体系向公共服务型行政体系的转型 在实现转型的过程中 无论是强 调 市场化改革 还是强调 政府责任的回归 总体来说 其价值取向都要体 现出自身的特点 同时需要因循诸如综合推进 建构法治以及配套改革等一些共 同原则 关键词 城镇化基层行政体制变革 作者 汪芳久 指导老师 钱振明 ar e s e a r c ho ng r o s s r o o ta d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o m i n t h ep r o c e sso ft h e b a n i z a t i o n a b s t r a c t u r b a i l i z a t i o ni so n eo ft h ei m p o 咖l tt h e m e so ft h e m o d e m i z a t i o ni nc h i n ai n s c e n 呻 h o wt op r o m o t em eh e a l m yd e v e l o p m e n to fm a n i z a t i o n w i l lh a v ei m p o r t a n t p r a c t i c a ls i g i l i f i c a i l c e b a s e do nm em o s ti m p o i r t a i l tp a no ft l l e u r b a n l z a t l o n t b w n s l l i p a sm ea i l a l y s i s m e 伊a s s r o o t sa d i l l i i l i s 仃a t i v es y s t e mc h 锄g e s u n d e rt h e c o n t e x t0 fu r b a i l i z a t i o nt 0b ec o n s i d e r e db ym et y p i c a lc a s e 肋m m e r u r a l m et o w n t h es 臼汜e t o nt h ec o u r s eo fm ee v o l u t i o no f c o n t r i b u t e dt om ea i l a l y s i so ft h em o t i v e s f o rs u c hc h a i l g e s a n dm ei m p a c to ft h ep r o b l e m s 觚do nt l l i sb a s i s e x p l o r e dt o p r o m o t et 1 1 eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fm b a i l i z a t i o nv a l u e s g u i d m gp n n c l p l e s 觚d p r i o r i t i e sc h a i l g e f r o mm eu r b a na i l dm r a lg o v 锄a n c es y s t e m s t 0i n t e g r a t e d 眦b a l la n dr u r a l g o v 锄a i l c es 仃u c t u r ei s at o t a l 骶n di nt l l ep m c e s so fu r b a i l i z a t i o n i nm ef u t u r e h o w e v e r t l l en a d i t i o n a lp 删g mo fm ep o w e r f u lr o l e o fi n e n i aa n dl l i s t o r i c a l u r b a n m r a ld u a ls y s t e mo fg o v e m a n c e w ew i l lh a v em o r et i m et oc o n s t r u c tt h eu r b a n m a n a g e m e ms y s t e m f r o mt h er u r a lt ou r b a ng o v e m 柚c e i nt h ep r o c e s so tg o v e m 觚c e c h a n g e t h em o s tc m c i a lt h i n ga tp r e s e n ti st o 仃a j l s f o 肌g o v e m m e n t f u n c n o n s 打o m m e 位a d i t i o n a ls y s t e mt ot h ea d i l l i n i s 位a t i o no fm ep u b l i cs e r v i c e o r i e n t e da d m l n l s 仃a n v e s v s t e m 仃a i l s f 0 咖a t i o n i nt l l ep r o c e s so f 仃a n s f 0 珊a t i o n w h e m e ri t i ss n e s s e dm a t m a r k e t o r i e n t e dr e f o m o rm a t t l l er e t u mo fg o v e m m e m r e s p o n s i b i l i t y g e n e r a u y s p e a k i n g m e i rv a l u e si 肌s tr e n e c tm ec h a r a c t e r i s t i c so fm e i ro w n s u c ha sm en e e dt o f o l l o wt h ec o m p r e h e n s i v ea d v a i l c e a n db u i l dt l l em l eo fl a wa sw e na sa i l c l l l a r r r e f o r r n0 fs o m ec o m m o np r i n c i p l e s k e yw o r d s u r b a n i z a t i o n黟a s s r o o t s a d l i l i n i s t r a t i v es y s t e m r e f o 彻 州讹nb yf a n 鲥i uw a n g s u p e i v i s e db yp r oz h e 枷n gq i a n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明 所提交的学位论文是本人在导师的指导下 独立进行研究 工作所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论文不含其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果 也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证 书而使用过的材料 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明 确方式标明 本人承担本声明的法律责任 研究生签名 绺日期 刚 侈 学位论文使用授权声明 苏州大学 中国科学技术信息研究所 国家图书馆 清华大学论文合作部 中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文 档 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文 本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致 除在保密期内的保密论文外 允许论文被查阅和借阅 可以 公布 包括刊登 论文的全部或部分内容 论文的公布 包括刊登 授权苏州大 学学位办办理 研究生签名 导师签名 期 2 2 1 墨 垒 b i 期 乏盟墨 生 莎 城镇化进程中的基层行政体制变革研究第一章导论 第一章导论 城镇化是我国在今后相当长时期内的一个重要主题 如何促进城镇化健康发 展也是理论界和实务界共同关心的论题 本章对本项研究的背景进行了交代 从 理论和实践两方面介绍了研究的意义 并对研究视角和理论支撑进行了分析 着 重介绍了国内外学术界对基层行政体制变革的成果 一 问题的提出 约瑟夫 斯蒂格利茨教授曾预言中国的城镇化将是改变未来世界的两大事件之 一 事实上 城镇化也是本世纪中国现代化的主题 然而中国的城镇化与发达国 家不完全一样 中国的城镇化不完全是一个自然历史的过程 中国是一个传统的 农业大国 农村人口占总人口的6 0 因此 城镇化的重点和难点都在农村 长 期以来 城市和农村实行不同的社会体制 具有不同的特点 突出表现为城乡二 元分割这一城镇化制度背景的差异 可以说 中国的城镇化不仅仅是一个社会转 型的过程 制度安排的色彩更为明显 1 尽管理论界对此已经展开了深入和卓越 的研究2 但将行政体制变革与城镇化结合的探讨仍然较少 根据行政生态理论 行政体制变革与城镇化进程之间会存在相互的回应性 本文正是基于上述考量 将问题聚焦于基层行政体制变革这一视域 通过引入和分析个案 考察其在城镇 化背景下变革的路径 去发现其中的关联 进而为城镇化发展提供相应的借鉴 由于城镇化进程中的基层行政体制变革涉及的问题较为复杂 也涵盖了较多 的社会事实和论域 同时 处于城镇化进程中的区域 主要是指乡镇 兼具乡村 和城市的特质 而且处于快速的变动之中 因此 本项研究的提出基于以下几点 考虑 一是我国城乡关系的历史演变 城乡关系的历史演变在本文的研究对象中会 有不同程度的展现 实际上这种历史演变也会制约着城镇化进程中基层行政体制 变革的深度 广度 方式和成效 建国前 中国城乡关系突出表现为城市与乡村 的差异性和非均衡性 城市在政治上统治乡村 在经济上剥夺乡村 城市与乡村 1 谢志岿 村落向城市社区的转型 制度 政策和中国城市化进程中的城中村问题研究 北京 中国社会 科学f 版社 2 0 0 5 年版 第3 4 2 页 2 这方面的研究涵盖了土地 人口 社会等方面的城市化宏观政策 也讨论了转变城市经济增长方式 加强 城市和村镇规划 强化土地利用管制 改造城中村 外来人口的管理等微观层面 l 城镇化进程中的基层行政体制变革研究 第一章导论 的基本关系是统治与被统治的不平等关系1 建国后 尽管城乡在形式上确立了一 种平等互助的新型关系 然而由于恶劣的国际环境和百废待兴的国内经济状况 国家采取了 工业先导 城市偏向 的发展战略 这一发展战略以追求经济快速 增长为目标 将重点放在发展工业尤其是重工业和建设城市上 农村为城市提供 了巨额的资金积累 据统计 1 9 5 2 1 9 7 8 年 国家通过 剪刀差 从农业中抽走了 5 8 2 3 7 4 亿元的巨额资金 加上农业为国家缴纳的税收1 0 4 4 3 8 亿元 两项合计 6 8 6 8 1 2 亿元 约占农业所创造产值的1 8 5 2 同时 在制度层面上 国家强制性 的建立一套将农民阻隔于城市之外的人口管理制度 即城乡户籍制度 这一制度 至今仍然是阻隔中国农民向市民转变的体制因素之一 二是长期存在于我国的城乡二元治理结构 城乡二元社会结构的形成是城市 与乡村的非对等关系及其制度安排和政策配置的最集中体现 其结果是形成了 工 业化国家 农民社会 3 的格局 城市与乡村成为两个相互隔离的区域 工业与农业 只有经济上的剥夺与被剥夺关系 市民与农民因户籍制度而兼具职业 居住地的 标识和身份的表征双重特质 与城乡二元社会结构相对应 行政管理体制上建构 了一套城乡二元治理体制 即城乡分治 城乡分治是指城市与乡村作为独立的行 政建制单位 分属于不同的权力体系 实行不同的治理方式 具体而言 两类不 同区域分别建构差异性的行政管理机构 并依据不同的理念和原则进行人员配备 职能设定和职权划分 城乡分治体制在行政建制上有两个层面 一是城镇型建制 亦称市 镇建制 包括市 市辖区 镇地方行政建制单位 是国家依照城乡分治模式专门设置在城 镇地区的 二是一般地域型建制 即县 乡建制 包括县 乡地方行政建制单位 主要管理乡村地区4 这种城乡分治的行政体制是二元行政和二元社会的混合和互 强 从而成为了城镇化进程中导致城乡差别和城乡矛盾的主要体制性因素 在城镇型 主要是大城市 建制中 又有两类划分 一是市一区一街道 两 级政府 三级管理 的体制 与城区相对应 市是城市区域内最高级别的行政建 制单位 市辖区是设置在设市的城市地区的地方行政建制单位 街道办事处是市 辖区的派出机关 二是市一区 县 一乡镇 三级政府 三级管理 的体制 其 设置一般与郊区或郊县相对应 区 县 成为管理农村地区的地方行政建制单位 1 徐勇 非均衡的中国政治 城市与乡村比较 北京 中国广播电视出版社 1 9 9 2 年版 第2 2 页 2 朱庆芳 城乡差别与农村社会问题 社会学研究 1 9 8 9 年第二期 3 陆学艺 走出 城乡分治 一围两策 的困境 读书 2 0 0 0 年第五期 4 e u 穗生 罗辉 曾伟 中国行政区划概论 北京 北京大学出版社 2 0 0 5 年版 第1 2 9 13 0 页 2 城镇化进程中的基层行政体制变革研究第一章导论 乡镇类似于农业型县市下辖的乡和管辖广大乡村地区的镇 随着政治和经济体制 改革的深入 特别是在具有相当社会功能的 单位制 的解体背景下 城市所面 对的社会事务相当复杂 城区行政管理权力逐步向基层下移 强化基层管理和网 络化控制的趋势日益显现 在城镇化进程中 传统的基层行政体制及其载体 乡镇 也不断受到中心城区的形塑 行政管理体制同样在不断的进行变革和调整 三是迅速推进的城镇化进程 未来2 0 年里 我国将进入城镇化的加速发展时 期 学者们对城镇化的内涵尽管还存在一定的分歧 但至少存在以下共识 城镇 化首先是人口的城镇化 即由农业人口转变为城市人口 由农民身份转变为市民 身份 其次是区域的城镇化 即农村区域向城市区域转化 乡村逐步纳入城市的 治理范围 城市的生产和生活方式 价值理念逐步扩展到乡村 本文即是在这一 深刻的城镇化背景下展开讨论的 二 研究意义 一 理论意义 研究综合运用行政生态理论 新公共管理 新公共服务等理论 结合我国城 乡关系的历史演变以及长期存在于我国的城乡二元治理结构进行多视角的分析 从而论证促进城镇化健康发展的理论意义和可行性 二 实践意义 由于我国已进入工业化发展的新阶段 即 以工促农 以城带乡 的阶段 在支持城镇化发展方面也相应制定了 工业反哺农业 城市支持农村 统筹城 乡发展的战略 但这些更多的是经济层面的考量 本文希望通过对城镇化进程中 的基层行政体制的变革研究 探讨治理路径的转换 即如何由传统的城乡二元治 理向适应城镇化发展的一元治理结构的转换 进而为城镇化进程中的城乡治理模 式进行一些有益的探索 藉此获取一些促进城镇化健康发展的普适性结论和实务 工作的建议 三 研究视角及理论支撑 论文以城镇化进程中的基层行政层级 乡镇 街道 为分析对象 将乡镇 行政体制的变革置于城镇化背景下 通过对典型个案由 乡一镇一街道 的演变 过程介绍和分析 试图找出这种转变的动因 影响 问题与对策 在具体分析的 过程中逐步引入以下三个研究视角 3 城镇化进程中的基层行政体制变革研究第一章导论 一是以长期存在于我国的城乡二元治理体制及其弊端为视角 分析城镇化进 程中基层行政体制变革的必要性 二是用行政生态理论分析行政体制变革的动因 行政体制变革对城镇化进程 产生的影响 行政生态学是2 0 世纪6 0 年代在西方行政学界兴起的一门以生态学 的方法研究行政现象 行政行为与行政环境之间相互关系的学科 它要求对行政 系统作整体性的观察与精密的分析 作宏观和微观研究 从而正确揭示行政这一 主体生长和发展的规律 以从整体上把握行政过程与行政运行规律1 行政生态学 理论认为 要了解一个国家的行政行为或行政管理改革方式 不应该仅局限于行 政系统本身 而应跳出行政系统从社会这个大环境来考察行政 亦即考察一国的 行政与该国的经济 社会 文化环境的关系 行政生态学理论有着非常丰富的内 容 主要是体现在著名行政生态理论学者里格斯的理论之中 对其进行概要性梳 理后 其主要内容可以概括为 三种行政模式 棱柱型行政模式的三种特征 和 影响各国公共行政的五大制约因素 三是以公共行政范式的转换为研究视角 分析城镇化进程中基层行政体制变 革的价值取向 学界将公共行政范式大致分为 传统行政管理 新公共管理和新 公共服务三种 城镇化进程中的行政体制变革究竟受到了上述三种理论范式怎样 的影响 以及城镇化进程中的基层行政体制变革如何在三者之间进行取舍是研究 关注的焦点之一 新公共管理运动强调 以市场为基础 2 的 灵活的提供回应性 服务的企业化政府管理方式逐步取代旧的 僵化的 科层制官僚体制的政府管理 方式 3 新公共管理理论对公共管理秉持两个基本理念 即管理的自由化和市场 化 所谓管理的自由化即公共管理者必须从政府的繁文缛节中解放出来 政治家 和其他人必须让管理者来管理 要解除规制和分权 所谓管理的市场化在公共部 门中必须采取竞争和私营部门管理的方式 4 由于新公共管理倡导用企业家精神去 经营政府 因此在一定程度上忽视了公共利益和公共道德精神 9 1 1 之后 美 国民众开始重新注意到政府的重要性 重新重视救火队员的公益献身精神和服务 于国家的道德精神 这种精神意识的回归实际上是对新公共管理不注重公益 p u b l i c i n t e r e s o 和公共服务 p u b l i cs e n i c e 理念的挑战 他们认为政府和社会的变革需要从 1 丁煌 西方行政学说史 武汉 武汉大学出版社 2 0 0 2 年版 第2 0 1 页 2 美 戴维 奥斯本 特德 盖布勒著 周敦仁等译 改革政府一企业家精神如何改革着公营部门 上海 上海译文出版社 1 9 9 6 年版 第2 6 2 页 3 王丽莉 新公共服务评析 一种对新公共管理的替代 理论与改革 2 0 0 4 年第三期 4 美 罗伯特 登哈特 珍妮特 登哈特 新公共服务 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 4 年版 译者前 言第3 页 4 城镇化进程中的基层行政体制变革研究第一章导论 国家治理角度来看 而不是用简单的经营理念1 这种新的精神理念被新公共服务 者所引用 因而形成了新公共服务的理论基石 新公共服务强调政府的作用在于服务 务而非掌舵舵将民主 公民权和公共利益的价值观重新肯定为卓越的价值观 2 第一个研究视角是以城市与乡村二元分治为问题指向 第二个研究视角则是 从一般意义上来讨论的 将行政生态理论运用到分析中去 寻找行政环境与行政 组织变革之间的关系 第三个研究视角则将1 9 8 0 年代中期以来席卷西方并延及全 球的新公共管理理论和2 1 世纪初兴起的新公共服务理论导入乡镇行政体制改革之 中 窥探这些政府改革运动对乡镇行政体制改革方向和价值取向的影响 四 研究设计 一 研究方法 l 文献调查法 通过检索和查阅国内外相关文献资料 为城镇化进程中的基 层行政体制变革研究提供较为翔实的学术资料 并在此基础上进行详细的分析和 比较 本文的文献调查主要分为两个层次 其一是围绕基层行政体制变革展开 其二是围绕城镇化进程中的基层行政体制变革展开 二者为渐进关系 2 案例分析法 为更好的解决论文的研究目的 文章在比较筛选的基础上引 进了一个较为典型的个案 通过对个案在城镇化进程中基层行政体制变革的基本 过程的分析 总结了促进城镇化健康发展的基层行政体制变革的一些共同的原则 和建议 3 分析与综合相结合 由于城镇化进程中的基层行政体制变革指涉较为复杂 因此 在论文写作的过程中需要从总体和部分 内部和外部之间的相互关系 相 互作用 相互制约的关系中去把握研究对象 城镇化进程中的基层行政体制变革 受多因素影响 甚至可以说是一个复杂的系统 在这个系统中 各种因素相互制 约 相互依存 相互交织 共同作用于基层行政体制变革的全过程 因此 必须 采取分析与综合相结合的方法 科学梳理各种因素及其内在关系 二 研究框架 1 美1 蓝志勇 行政官僚与现代化 广州 中山大学 f 1 版社 2 0 0 3 年版 第1 6 8 页 2 美 罗伯特 登哈特 珍妮特 登哈特 新公共服务 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 4 年版 第18 8 1 1 1 2 页 5 城镇化进程中的基层行政体制变革研究 第一章导论 6 城镇化进程中的基层行政体制变革研究 第二章概念界定与相关理论研究综述 第二章概念界定与相关理论研究综述 一 概念界定 一 城镇化与城市化 城市化 和 城镇化 在英语中均翻译为 u r b a i l i z a t i o n 两者在本质上是 相同的 u r b 锄 是 r 删 的反义词 意为 都市的 市镇的 一i z a t i o n 在 英语中表示行为的过程 可以翻译为 化 对于应该采用 城市化 还是 城镇 化 的提法 国内学术界长期以来争论不休 我国 城市规划法 中对城市的定 义是 国家按行政建制设立的直辖市 市 镇 建制镇也属于城市范畴 因此 城镇化 与 城市化 的外延基本相同 我国是农业大国 镇与农村的距离和 关系更为紧密 更能反映城镇与农村的关系 中共中央关于制定国民经济和社会 发展第十个五年计划的建议 明确使用了 城镇化 这一表述 即 要积极稳妥 地推进城镇化 由于本文研究聚焦在基层行政体制及其变革这一场域 故采用城 镇化这一表述 城镇化研究与城镇化历程一样悠久而复杂 观点云集 卷帙浩繁 经济学的城镇化强调的是由农村经济向城市经济转化的过程以及由于城市经 济比重上升而引发的后果 社会学的城镇化强调的是 乡村生活方式向城市生活方式发生质变的全过程 1 人口学的城镇化强调的是人口从乡村向城市的流动即乡村人口转化为城市人 口 以及城乡人口分布的变化过程 地理学的城镇化涵盖了两个方面 一是地域景观的变化 即农村地域向城市 地域的变化 二是城市中心向周围影响和扩展的过程 日本著名地理学家山鹿城 次指出 现代的城市化的概念 据我看应该包括这四个方面 原有市街地的再组 织 再开发 城市地域的扩大 城市关系的形成与变化 大城市地域的形成 2 尽 管对城镇化的概念还没有统一的看法 但多数学者均认同 城镇化是人类生产和 生活方式由农村型向城市型转化的历史过程 表现为农村人口向城市人口转化以 1 美 l 沃思 作为生活方式的都市性状态 维基百科网络资料 h 卸 w w w h o o d o n g c o 州w i l i 2 日 山鹿城次著 朱德泽译 城市地理学 武汉 湖北教育出版社 1 9 8 6 年版 第1 0 6 页 7 城镇化进程中的基层行政体制变革研究第二章概念界定与相关理论研究综述 及城市不断发展和完善的过程 这个过程包涵了四个方面的转换 一是人口的转 换 即农业人口向非农业人口的转换 二是地域的转换 即由于城市数量增多 城市规模扩大 包括城市自身的不断发展和完善 农业用地向非农业用地转换 三 是经济结构的转换 即生产要素特别是劳动力和资本从农业向非农产业转换 四 是生活方式的转换 即由农村生活方式转变为城市生活方式 包括农村的现代化 过程 1 本文认为城市行政体制或者说治理结构也应纳入城镇化内涵之中 并可以通 过建构合适的行政体制和治理结构来回应城镇化带来的挑战 基于此 本文将城 镇化界定为 随着社会经济的发展 在一个国家或社会中 城镇人口不断增加 城镇规模扩大 城市生活方式和治理结构向周边地区持续扩散 使得城乡不断趋 于融合的社会进步过程 二 基层行政体制 行政体制是指国家行政机关的设置 职权的划分与运行等制度的总称 它是 国家政治体制不可分割的组成部分 党的十五届五中全会指出 要建立适应小城 镇社会经济特点的行政体制 本文所指基层是指乡镇一级政权 三 行政体制变革 行政体制变革就是行政系统随着外部环境的变化以及行政系统内部结构要求 的变化有意识的对自身的结构 功能 行为进行调整和改造 使其能变成新的形 态 以期取得行政系统和环境之间的动态平衡 从而实现行政效能的转化 二 相关理论研究综述 基层行政体制变革研究可以说汗牛充栋 基于本项研究的需要 本章重点对 相关理论研究进行梳理 主要包括两个层面 其一为基层行政体制变革研究 其 二为城镇化进程中的基层行政体制变革研究 二者为递进关系 一 关于基层行政体制变革的研究 关于基层行政体制变革 国外研究指涉较多 核心代表主要有乔纳森 安格和 吉尔伯特 罗兹曼 乔纳森 安格 j o n a t l l a nu n g e r 认为 在中国农村改革以后 中国农村的行政体 制基本没有太大的变化 由于在农村并没有完全建成民主 透明的基层政府 缺 少监督的地方官员为了谋求自己的利益而任意使用权力 与此相应 农村政治体 1 中国城市发展报告 编委会 2 0 0 卜2 0 0 2 中国城市发展报告 北京 西苑出版社 2 0 0 3 年 第5 5 9 页 8 城镇化进程中的幕层行政体制变革研究第二章概念界定与相关理论研究综述 制还没有为农民行使权力提供一个很好的平台 农民的民主权利还不能得到保障 1 吉尔伯特 罗兹曼 g i l e nr o z m 加 认为 1 9 世纪中国的失败 在很大程度上是 由于中国政治结构的固有脆弱性及其后来所遭到的腐蚀 依靠乡绅阶层实现对乡 村社会的统治是不可靠的 在光谱的一端是血亲基础关系 另一端是中央政府 在这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能 2 那时的国 家不能有效地整合 动员乡村的社会资源 结果整个社会处于一种停滞状态之中 国内学术界对基层行政体制变革的途径和方向争论较多 观点也较为复杂 总结起来 有以下几种 主张撤消的观点 以邓大才等为代表的学者认为 伴随着费税改革的深入 乡镇一级政府面临的财政困难 职能单一等深层次的问题已暴露无疑 乡镇作为 一级政府已没有存在的必要 应该撤掉3 主张改革的观点 赵树凯等学者认为要优化乡镇机构 其利在于 一是乡镇 综合经济实力增强了 能集中财力人力搞建设 便于发展大产业 便于调配资源 有利于区域经济发展 二是领导干部职数减少 机构规模缩减4 徐勇 温铁军等 认为应改乡镇政府为乡公所5 乡公所不是一级政权 也没有独立的财政权 而是 县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构 并且目前 乡派 的外 部条件也已经成熟 农村社会的内部构成也发生了重要变化 乡派可以从体制上 保证责权利的一致性6 欧阳中球认为 乡镇改革的重点是重建政府的公信力一 贺 雪峰 董磊明等认为8 目前取消乡镇建制是一种过于激进的主张 因为这种主张 忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质及未来中国社会可能出现的各种波 动 在有着众多人口 而且无论是经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞 大农村 出现各种特殊的问题都有可能 变数太大 乡镇政权需要加强和改革 主张 自治 的观点 对于乡镇一级政府目前存在的债务负担重 机构庞大 职能不清等问题 许多专家学者以为只有实现乡镇自治 才能使问题得到根本化 解 党国英强调体制改革是关键 他认为乡镇改革归根到底还是要走民主自治的 l j o n a m 柚u n g e r 1 1 l e1 h n s f b r l l l a t i o no fr u r a lc h i n a n e w y 0 r k m e s h a p e 2 0 0 2 2 吉尔伯特 罗兹曼 中国的现代化 南京 江苏人民出版社 1 9 9 8 年版 第9 1 页 3 邓大才 乡政府该撤了 2 0 0 5 年5 月资料 中国三农研究中心网站 h t t p v ww s 眦g c o m c l l 4 赵树楷 2 0 0 4 2 0 0 5 中国社会形势分析与预测 北京 社会科学文献f j 版社 第3 5 2 3 5 6 页 5 徐勇 变乡级政府为派出机构 决策咨询 2 0 0 3 年第五期 6 徐勇 精乡扩镇 乡派镇治 乡级治理体制的结构性改革 江西社会科学 2 0 0 4 年第一期 7 欧阳中球 乡镇改革的核心是重建政府公信力 中国改革 2 0 0 6 年第七期 8 贺雪峰 董磊明 乡镇一级何去何从 来源 中国农村研究网 2 0 0 3 年5 月资料 转引自刘七军 李 昭南 乡镇机构改革观点综述 科技情报开发与研究 2 0 0 5 年第二十期 9 城镇化进程中的基层行政体制变革研究第二章概念界定与相关理论研究综述 道路 在乡镇社区实行 民主选举 议政结合 两委合一 所谓两委合一 即 政府委员会与党的委员会合一1 温铁军认为 镇应改建为自治政府 只管镇建成 区 不得管辖有自治权的村 李昌平认为 乡镇体制改革的终极目标是乡镇自治 郎 放活农民一给农民平等的公民权利 放活农村组织一给民间组织平等的法人 权利 放活基层政府一给乡村社会自治权 乡镇改革的核心是转制一建立 民 本位 政府2 沈延生的主要观点是 乡治村政 3 乡治即乡镇自治的简称 乡类 似日本的町村 以社区服务为主 行政决策为辅 其财政体制与人事制度由上级 统一制定 以防范社区恶势力对乡治的操纵 乡镇长由选民直接选举产生 乡镇 自治代表机构亦由选民选举产生 乡镇干部均应纳入地方公务员系列 乡镇长等 人则应算作政务官 随选举而进退 吴理财指出 乡政自治 就是 在乡镇政府 维持国家政权组织的基本前提下 增强乡镇政府的自主性 彻底改变它依附于县 政的状况 使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位 4 实行乡镇长直选 重 新配置乡镇政府的权力 建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作 机制 使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面 积极和有效的合作 二 关于城镇化进程中的基层行政体制变革研究 我国城镇化起步相对较晚 将城镇化与基层行政体制变革相结合的研究尚不 多 研究视域主要集中于城镇化水平较高的东部地区和一些城乡结合地带 陈杰认为在经济较发达的东部地区和大城市周边地区 宜实行市管镇 取消 县级政府 把乡镇政府打造成一级完整的政府机构5 李昌平认为 在农业经济转型和乡村城市化背景下 乡镇改革首先要明确新 的职能 主要的职能应该有三项 一是服务 以工补农 高效提供农村公共服 务 二是建设小城镇 推进城镇化进程 三是管理国有的现代化后备资源 不仅 要改良农村微观组织形式 降低服务成本 还要改进资源配置方式 途径 即将 权力配置变为法律配置6 党国英在考察撤乡并镇并村时认为 化步伐 经过多年的撤乡并镇工作 这项改革 有可能加快中国农村的城市 我国农村已经大量存在4 5 万人口规模 1 党国英 乡镇机构改革的问题与出路 小城镇建设 2 0 0 6 年第三期 2 李昌平 乡镇体制改革和乡村社会发展 由 政府本位 向 民间本位 转变 毛泽东邓小平理论研 究 2 0 0 4 年第六期 3 沈延生 中国乡治的回顾与展望 战略与管理 2 0 0 3 年第一期 4 吴理财 乡镇政府 撤销抑或自治 决策咨询 2 0 0 3 年第五期 陈杰 乡镇改革建言 来源中国农村研究网 2 0 0 5 年3 月资料 h t t p 泓v w w c c r s o r g c n s t u d y l i s t a s p 6 李昌平 乡镇体制变迁的思考 后税费时代 乡镇体制与农村政策体系重建 当代世界社会主义问 题 2 0 0 5 年第二期 l o 城镇化进程中的基层行政体制变革研究第二章概念界定与相关理论研究综述 的镇 这些镇在西方国家实际上被看作城市 只要经济发展到一定程度 基础设 施达到一定水平 这些镇在本来的意义上也已经变成了城市 只要我们调整城市 标准 允许建立 县管市 的体制 我国的城市化率在统计概念上会有显著提高 1 温铁军从城乡分割的二元结构这个体制性矛盾出发 提出 通过综合改革打 破城乡对立的二元结构 促进农村小城镇发展 加快自给性消费的农业人口转变 为市场消费的城镇人口 促进城镇化发展2 段豫川教授 李海金博士等提出乡镇行政体制变革的城市化走向 他们认为 城市与乡村是分别建构不同的治理体制 还是建构合一的治理体制 主要取决 于两个社会单元的社会特性及其关系模式 从城乡二元治理体制向城乡一体治理 体制转变是今后农村基层管理体制变革的总趋向 3 靠政府 市场与体制建构实 现以城带乡 4 刘义强博士通过对湖北部分乡镇改革的考察 认为乡镇体制变革应 走出传 统的精简机构和简政放权的老路子 将乡镇改革与建构适应市场经济发展的乡村 公共管理和公共服务体制结合起来 5 冯钢和谢志岿从城镇化进程中的 城中村 问题入手 探讨了基层行政体制 变革的途径和方向 谢志岿认为中国的城镇化不同于西方国家的城镇化 中国的城镇化 不完全 是一个自然历史的过程 城乡二元体制使得中国的农村城镇化不是非农化和经 济发展的必然结果 而是要通过一系列的制度安排 是一种 转制型的城镇化 在社会制度的城镇化政策方面 要根据城市化管理和经济社会发展的需要 深 入研究和规划 适时对区 街道和社区进行划分 使之有利于城镇化的纵深推进 和后续管理 o 冯钢在考察城中村问题时认为目前我国的城市体制依旧沿袭着低效率的 行 政管理 还没有真正形成政府与社会互动意义上的 社会治理 一 而城镇化过 1 党国英 乡镇机构改革的问题与出路 小城镇建设 2 0 0 6 年第三期 2 温铁军 中国的城镇化道路与相关制度问题 开放导报 2 0 0 0 年第五期 3 李海金 以城带乡 乡镇行政体制改革的城市化走向 以武汉市双柳 乡改街 为例 华中师范大 学学报 人文社会科学版 2 0 0 6 年第5 期 4 段豫川 以城带乡的发展思路 重庆社会科学 2 0 0 5 年第四期 5 刘义强 湖北新政 特点 经验和限度 社会主义研究 2 0 0 6 年度第五期 6 谢志岿 村落向城市社区的转型 制度 政策和中国城市化进程中的城中村问题研究 北京 中国社会 科学出版社 2 0 0 5 年版 第3 1 5 3 1 6 3 3 4 3 3 5 页 网络资料 冯钢教授社会学博客 从 城中村 的改造看城市化发展道路 h t t p b l o g s o c i o l o g y o r g c l l f e n g g a n g a r c l l i v e 2 0 0 6 0 6 1 2 6 7 7 2 a s p x 1 1 城镇化进程中的基层行政体制变革研究第二章概念界定与相关理论研究综述 程中的发生的 城中村 现象则为发展城市自治组织和建立城市自治社区提供了 一个颇具启示意义的思路 在对社区困境成因分析的基础上 指出建立各种社会 组织和法人团体是实现社区整合的基础所在1 李文溥等人通过实证考察城市郊区外生型农村城镇化时 发现城镇化进程中 的行政建置改革所涉及的责权利之间的复杂性 因此必须 按照城市社区的适度 人口规模及地理范围 对原来的行政管理机构进行裁并 从而使城市化地区的基 层社区管理转入正常的城市基层管理方式 为新区完全融入现行城市生活奠定必 要的机制基础 z 杨善华 苏红从社会学的角度分析了市场经济和城镇化背景下乡镇政权的变 革 即从 代理型政权经营者 到 谋利型政权经营者 的转变 3 总体来看 在城镇化背景下 各种观点都将改革与市场经济和乡镇建设 农 村城镇化相结合 通过引入新的理念来重构乡村基层社会治理 1 冯钢 整合与链合 法人团体在当代社区发展中的地位 社会学研究 2 0 0 2 年第四期 2 李文溥 林民书 林枫 城市郊区外生型农村城市化研究 厦门市禾山镇的案例分析 东南学术 2 0 0 3 年第u q 期 3 杨善华 苏红 从r 代理型政权经营者 到一谋利型政权经营者 向市场经济转型背景下的乡镇政权 社会学研究 2 0 0 2 年第一期 1 2 城镇化进程中的基层行政体制变革研究第三章个案研究 苏州黄桥行政体制变革 第三章个案研究 苏州黄桥行政体制变革 本章选取了一个个案 苏州黄桥 由乡到街道 的变革 基于基本过程的 介绍 分析了个中推动这种变革的主要因素 变革所产生的绩效以及存在的问题 和原因 为更好的说明城镇化进程中基层行政体制变革的方向 本章还进行了一 个横向比较研究 以寻求城镇化进程中基层行政变革与较成熟的城市治理之间的 差距 一 研究区域概况 黄桥地处苏州市虎丘山北麓 毗邻苏州市相城区区政府所在地 东邻苏州工 业园区 南接苏州高新技术产业开发区 苏虞张一级公路 京沪铁路 3 1 2 国道 苏嘉杭高速 沪宁高速公路纵贯腹地 距上海虹桥机场 上海港和无锡硕放机场 均在1 小时车程内 现为街道建置 为苏州市相城区人民政府的派出机构 全街 道下辖9 个行政村 1 个社区 总面积2 4 9 5 平方公里 本地人口2 4 万人1 黄桥行政体制历经多次变革 1 9 5 7 年9 月黄桥乡成立 其地域范围大致与现 在辖区相当 1 9 5 8 年黄桥成立人民公社 至1 9 8 3 年 黄桥政社分设 同年建立黄 桥乡人民政府 1 9 9 3 年成立黄桥镇人民政府 2 0 0 6 年初黄桥改镇建街道 二 苏州黄桥行政体制变革的基本过程 建国后 黄桥历经多次属地变革 于1 9 5 8 年成立了黄桥人民公社 此后均维 系了这一设置 由于本文研究是以城镇化为背景 因此 重点考察黄桥城镇化起 步后的行政体制变革 大致可以分为以下几个阶段 一 第一次变革 政社分设与乡政府的成立 1 9 7 8 年改革开放新政的实施是一次巨大的能量释放 这场能量的释放表现在 农业和农村领域即为家庭联产承包制的实行以及衍生而来的政治体制改革 1 9 7 9 年到1 9 8 1 年间 四川省广汉县在全国率先进行了政社分设的改革实验 随即改革 在更大范围内展开 这对黄桥产生了深刻的影响 1 9 8 3 年夏天 黄桥在酝酿和筹 备的基础上 终于摘下挂了2 5 年之久的 黄桥人民公社管理委员会 牌子 换上 1 数据来源 相城区统计年鉴2 0 0 6 第2 4 页 黄桥镇志 内部资料 第2 8 页 城镇化进程中的基层行政体制变革研究第三章个案研究 苏州黄桥行政体制变革 了 黄桥乡人民政府 的牌子 并同时设立了乡党委 乡政府 此次改革将原有 的黄桥人民公社管委会所属的2 3 人拆分成三部分 一部分负责党务和行政工作的 有6 人 一部分负责农业和渔业发展的有1 0 人 一部分负责社队企业和工商业发 展的有4 人 另有3 人在政社分设后选择退出1 随着人民公社体制的解体 原来 三级所有 队为基础 的格局被打破 这 一时期 行政体制的变革还伴随着一项重要的全新的基层组织形式的出现 村 民委员会 其功能由最初的只协助乡政府维护社会治安和集体水利设施 逐渐扩 大到农民对农村社区政治 经济 文化和各项社会事务的综合管理的自治组织 黄桥这一阶段共有村民委员会1 4 个 村民小组1 1 7 个 二 第二次变革 乡改镇 政社分设以及乡政府的成立 是一次巨大的能量释放 促进了黄桥经济的飞 速发展 但由于政社分设后 黄桥辖区面积并没有发生变化 但这一阶段是黄桥 工业化发展最为迅速的时期之一 区域面积狭小造成的后果是 乡村生产性资源 的分化和支配性权利的膨胀之间互相背离互相激化的现象日益增加 在这样的背 景下 1 9 9 3 年黄桥实行了镇管乡建制 建立了黄桥镇人民政府 这次变革除了在 建制上发生变化以外 一个重要的特点是扩大了辖区范围 所辖行政村扩大到了 1 9 个 1 1 2 个自然村 1 5 5 个村民小组 辖区面积扩大到了2 4 9 5 平方公里2 三 第三次变革 镇改街道 黄桥由镇改街道经历了两个阶段 分别是2 0 0 1 年的内部综合改革和2 0 0 6 年 初的 镇改街道 2 0 0 1 年的综合改革是在江苏省全省范围内进行的乡镇综合行 政体制改革以及原苏州吴县市撤县建区的背景下进行的 尽管此次改革还未涉及 到镇改街道的性质转换 但此次改革为后来进行的镇改街道埋下了伏笔 因此 文章也一并将其纳入镇改街道的范围内 第一阶段 2 0 0 1 年黄桥进行的乡镇综合改革 进一步理顺县与乡镇的关系 明确县级机关与乡镇机关的关系 重点调整县 主管部门派驻乡镇机构的管理体制 完善乡镇整体功能 实行县主管部门与乡镇 双重管理的机构 尽量以乡镇为主 充分发挥乡镇党委政府在经济和社会发展中 的作用 精简机构 此次改革是在江苏省的统一部署下 改革的目标是围绕建立社会 1 黄桥镇志编委会 黄桥镇志 内部资料 第3 1 页 2 0 0 5 年版 2 黄桥镇志编委会 黄桥镇忐 内部资料 第2 5 页 2 0 0 5 年版 1 4 城镇化进程中的基层行政体制变革研究 第三章个案研究 苏州黄桥行政体制变革 主义市场经济体制 充分发挥党委领导核心的作用 建立办事高效 运转协调 行为规范的党政管理体制和运行机制 完善国家公务员制度 建立高素质的专业 化公务员和机关工作人员队伍1 改革后 黄桥镇的具体机构设置如下 党委部门设立了3 个综合办公室 党政工作办公室 组织人事办公室 群团 工作办公室 政府部门设立4 个综合办公室 兼设民政助理员 计划生育助理员 环保助 理员 村镇建设助理员4 个岗位 4 个办公室分别为农村经济办公室 挂 集体资 产经营办公室 牌子 社会事业办公室 挂 计划生育办公室 牌子 财经 办公室 挂 财政所 牌子 司法所 社会治安综合治理办公室与其合署办公 各综合办公室均为股级建制 4 个助理员岗位为科员职级 人大 纪委 监察室 人武部按上级有关规定统一设置 这次改革还有一个较为突出的地方 即不再保 留镇农工商总公司 2 0 0 1 年改革的直接动因有二 一是江苏省在全省范围内进行的乡镇综合配套 的改革 二是乡镇规模过小 布局不合理 职能设置已经很难适应城市化发展的 要求 特别是在苏南地区 乡镇一级政府的性质也与其职权 职能不符 无法有 效地提供公共服务 难以发挥规模经济优势和实现资源优化配置 因此 改革的 重点是规模的调整 机构裁并 人员精简 改革实现了三个层面的转变 1 行 政区划调整 黄桥辖区范围有所扩大 2 机构裁并 党政内设机构从9 个减为 5 个 事业单位精简到1 0 个以内 事业单位编制总精简比例2 0 以上 部分站所 改革为 农业