（宪法学与行政法学专业论文）出租车行业政府管制的行政法问题研究.pdf

出租车行业政府管制的行政法问题研究 中文摘要 i 出租车行业政府管制的行政法问题研究 中文摘要 政府管制，是市场条件下政府干预经济事务的手段，该问题必然围绕管制的正当 性和合法性展开。出租车行业之所以需要管制，一方面是由于出租车行业作为城市公 共交通的一个重要组成部分，是一个提供公共服务且直接关系公共利益的行业；另一 方面，是由于出租车市场同许多市场一样，存在市场失灵现象，如过度竞争、信息不 充分和外部性等问题。 行政许可是政府管制的重要方式之一。在行政许可法出台之后，许多政府管 制问题都得以统一立法。从行政法学的角度分析我国出租车行业政府管制的问题，尤 其是探讨该行业内政府管制的合法性问题， 必然要理清出租车行业政府管制与行政许 可之间的关系。其中，出租车行业的特许经营方式的合法性分析是关键问题。本文从 行政许可法第十二条第二项切入，重点阐述了有限公共资源的特许使用和直接关 系公共利益特定行业的特许经营之间的区别和不同， 得出出租车特许经营属于对道路 公共资源特许使用情形的结论。 关键词：关键词：出租车行业 政府管制 行政许可 作作 者者：巫星星 指导老师指导老师：王克稳 abstract administrative law study on government regulation in the taxi industry ii administrative law study on government regulation in the taxi industry abstract government regulation is the intervention means of economic affairs in the market condition, and inevitably be around of the legitimacy and legality of the control means. why the taxi industries need to be controlled by the government? on one hand, the taxi industry is an important part of the urban public transport, which is a provision of public services and directly related to the public interest; on the other hand, like many other markets, taxi market has many market failures, such as excessive competition, inadequate information and externality. administrative licensing is an important way of government regulation. after the promulgation of the administrative licensing law, many government regulation affairs are centralized at the law. we must clarify the relationship between government regulation and administrative licensing to analysis of government regulation of the taxi industry in china, especially when we are in the perspective of administrative law. among them, the legality of the taxi industry franchise becomes a key issue. the article will expound the difference between the license of limited public resources and the franchising from the article 12 of administrative licensing law, then reach the conclusion that the taxi franchise belongs to the license on the road of public resources usage. key words: taxi industry government regulation administrative licensing written by wu xingxing supervised by wang kewen 目 录 一、引 言 . 1 （一）研究缘起 . 1 （二）问题研究现状综述 . 1 二、出租车行业政府管制概述. 4 （一）出租车行业属性 . 4 （二）出租车行业政府管制的现状 . 5 （三）出租车行业政府管制的历史沿革 . 6 （四）出租车行业政府管制的具体内容 . 7 1、市场准入管制 . 7 2、数量管制 . 9 3、价格管制 . 10 4、质量管制 . 10 （五）政府管制下出租车行业面临的问题.11 1、出租车公司的垄断.11 2、寻租现象 .11 3、“黑车”问题 . 12 4、国家、司机、乘客利益受损 . 12 三、出租车行业政府管制的合理性分析 . 13 （一）政府管制涵义 . 13 （二）政府管制的相关理论 . 14 1、公共利益理论 . 14 2、俘获理论 . 14 3、公共选择理论 . 15 （三）政府管制的措施 . 15 （四）出租车行业政府管制的必要性 . 16 四、政府管制的合法性分析 . 17 （一）出租车行业政府管制依据的合法性. 17 （二）管制方式特许经营的合法性 . 19 1、政府管制与行政许可 . 19 2、一般许可与特别许可 . 20 3、有限公共资源的特许使用与直接关系公共利益特定行业的特许经营 . 22 （三）管制程序的合法性 . 23 1、立法程序的合法性. 23 2、实施程序的合法性. 24 （四）比例原则 . 25 （五）出租车行业政府管制的诉讼实践 . 26 1、案例中的法律问题. 27 2、冲突背后制度和政策层面的问题 . 28 五、放松管制下的出租车行业政府管制模式的转变 . 30 （一）管制理念的更新 . 30 （二）管制主体的调整 . 31 （三）管制程序的优化 . 32 1、管制立法程序优化. 32 2、管制实施程序优化. 32 （四）管制内容的调整 . 33 1、取消准入歧视，放松数量管制 . 33 2、提高质量管制标准. 33 3、放松价格管制 . 34 （五）电调出租车市场政府管制的创新 . 35 六、结 语 . 37 参考文献 . 38 攻读硕士学位期间公开发表的论文 . 40 致 谢 . 41 出租车行业政府管制的行政法问题研究 一、引 言 1 一、引 言 （一）研究缘起 2012 年 2 月 27 日,交通运输部、人力资源和社会保障部、全国总工会召开电视电 话会议,联合宣布从去年 3 月起开展为期两年的“出租汽车行业和谐劳动关系创建活 动”。全国各地将逐步推行出租汽车企业员工制经营模式,代替目前承包挂靠制；同时 还将普遍开展以车辆承包费用(即“份子钱”)、社会保险、劳动收入、休息休假等为主 要内容的工资集体协商。 近年来频发的出租车罢运事件和城市“打车难”以及“黑车”现象，终于引来了 政府管制部门的集中关注。 此次三部委联合出手， 重点在调整出租车行业的劳动关系。 面对集中且高频率的罢运问题（有统计数据显示,近七年来全国已发生百余起出租车 停运事件），调整出租企业员工制经营模式，创建和谐劳动关系是当务之急。但是， 作为政府管制部门，面对整个行业多年来形成的各种问题，推行员工制经营模式，实 行工资集体协商制恐怕仅仅是杯水车薪的治标之措施。综合解决整个行业的问题，还 得找到所有问题的“本”。当然，三部委也表示,这次坚决不搞“样子货”、“面子工程”, 要用制度来破解基础性、长期性难题。因现在处于问题解决的起步阶段，目前有关部 门并没有拿出综合治理方案或者是制度文本。所以，在国家相关部门出台综合治理方 案或者制度文本之前，我们有必要对整个出租车行业的政府管制问题做一个梳理。作 为一个行政法学研究生，我将从行政法的角度切入，理清出租车行业中政府管制的有 关行政法问题。 本文将从行政法学的角度分析我国出租车行业政府管制的现状和问题， 并在此基 础上分析出租车行业政府管制的合理性和合法性问题，以探求政府管制的正当性基 础， 在法律的框架内得出管制的适当范围和方式，并在新的管制环境和社会改革背景 下对出租车政府管制模式的构建提出新的思路。 （二）问题研究现状综述 一直以来，政府管制问题都是西方经济学研究的热点问题。自亚当.斯密以来， 一、引 言 出租车行业政府管制的行政法问题研究 2 市场在资源配置过程中的地位得以确立， 后来的政府管制理论围绕市场与政府之间的 关系展开。作为规范政府行为的行政法学，对相关问题也展开了研究。总体上看，对 政府管制的研究主要集中在经济领域，代表性的著作有史普博的管制与市场，史 蒂芬的规制及其改革和施蒂格勒的产业组织和政府管制等；国内的研究成果 主要有茅铭晨的政府管制法学原论和陈富良的放松规制和强化规制。相关方 面的论文更是比比皆是，在此不一一赘述。关于政府管制的理论研究已经相对成熟。 出租车行业的政府管制问题从产生之日起就争论不断。 出租车行业并不是一个完 全自由竞争的行业，于是从其产生之日起就烙上了政府管制的印迹。出租车行业几乎 涉及所有的管制范围，准入管制、数量管制、价格管制和质量管制等，所以该行业为 研究政府管制问题提供了一个很好的范本。 加之出租车行业长期以来一直是一个关乎 公共利益又矛盾突出的行业，该行业的政府管制问题自然吸引了不少学者的研究。 国外对该问题的研究集中在出租车行业的政府管制和放松管制的理论争论上。 对 此，国外学者的相关论述十分细致，上个世纪七十年代，douglas和shrieber两位学者 讨论了出租车巡游服务市场价格竞争的可行性后， 认为巡游服务市场很难产生有效率 的竞争，管制是必不可少的。 上个世纪八十年代开始，学者有意识的区别出租车市场的内部结构。1984年， frankena和pautler将出租车服务市场区分为四个部分，即巡游服务、站点候客服务、 预约服务和长期协议服务。 在细化出租车市场内部结构的基础上得出，预约服务市 场取消数量和费率管制是可行的， 但站点候客服务市场放松管制应当谨慎。 然而， teal 和berglund(1987)分析了电话约车市场放松管制的效果，他们通过研究美国九个放松 管制的城市数据，发现电话预约服务市场并未产生如frankena和pautler所说的那些好 处。 但另一方面，他们并没有否认市场化改革的积极意义。 二十世纪九十年代以来， toner(1992)认为出租车数量管制有利于维持良好的服务 水平， 并试图界定出租车管制的若干合理标准，他认为出租车管制的目标应该是公共 安全、消费者保护、缓解交通拥堵、出租车可得性、经济表现和公共秩序，管制只能 运用在市场不能发挥作用的场合。 良好的管制政策应该具有应对变化的弹性和具有透 明性。并认为规制的重点应该是出租车价格和服务质量的平衡问题上。cairns 和 王军： 为竞争而管制出租车管制改革国际比较 ，中国物资出版社 2009 年版，第 8 页。 王军： 为竞争而管制出租车管制改革国际比较 ，中国物资出版社 2009 年版，第 9 页。 陈明艺： 国外出租车市场规制研究综述及启示 ， 外国经济与管理 ，2008 年第 8 期。 出租车行业政府管制的行政法问题研究 一、引 言 3 liston-heyes(1996) 建立了一个巡游类市场消费者与司机相互搜寻的模型,重点考察 了是否需要实施价格管制这个问题。 kang在更大的范围内用了更多的样本来研究放 松管制的效果，他建议各地应根据本地条件，实施有弹性的数量管制，加强服务和安 全标准管制， 建立经营者和司机的退出机制， 以控制出租车的服务和安全水平。 另外， 他主张禁止经营牌照的转让和租赁。moore和balaker(2006)比较了1980年至2005年间 经济学者撰写的关于出租车放松管制的28篇文献，他们发现有19篇支持放松管制，7 篇反对放松管制，2篇持折中观点。总体来说，关于是否放松管制以及如何放松管制 经济学家们仍有争议。moore和balaker的观点是恰当地放松管制将产生良好的效果， 未来应更多地注重寻租和官僚自利两方面的研究。 国内出租车行业的政府管制存在一定特殊性， 尤其是特许经营这种管制方式的存 在， 使得国内相关研究主要集中在特许经营这种管制方式上，当然也有从政府管制的 各个方面进行综合考量的文章。即便是后一种类型的研究，研究的重点也集中在对这 个问题的探讨上。形成著作的成果不多，主要有杨开忠、陈良文等的 出租汽车业 规制国际经验与北京改革和王军的为竞争而管制出租车管制改革的国际比 较等。论文相对较多，主要有王智斌的出租车数量管制模式之探讨，陈明艺的 出租车数量管制的合理性分析及评估机制的研究、进入限制、价格管制和黑车 泛滥，帅晓姗、宗刚的北京出租汽车行业管制的关键问题，王军的北京出租 车管制，饶常林的公用事业政府管制及其改革以北京市出租车业准入管制为 例，庄序莹的出租车特许经营权管制评析，王成钢的城市出租车客运不是特 许经营对象 ， 江琳的 出租车数量管制的行政法分析以北京市出租车行业为例 ， 郭玉闪、 余晖的 管制成本与社会公正透过北京市出租车行业看政府管制的失败 等。 通过比较分析以上各学者对于出租车行业政府管制的观点， 我们发现国内理论界 现在主要存在两种声音： 一是取消准入管制， 以市场竞争来破解当前的困局， 以余晖、 郭玉闪、王成刚等为代表，指出,由于管制者被俘虏而成为企业利益的可耻的代表,应 该完全解除对出租车市场的进入限制；二是继续准入管制，以改革管制政策和制度来 解决出现的问题，以陈明艺、王智斌、饶常林为代表，提出,鉴于我国出租车市场仍 旧存在着市场失灵问题,应该继续对出租车市场实施准入管制,但是由于现行管制制度 及政策存在种种问题,因而建议改革管制制度和政策。 王军： 为竞争而管制出租车管制改革国际比较 ，中国物资出版社 2009 年版，第 11 页。 王军： 为竞争而管制出租车管制改革国际比较 ，中国物资出版社 2009 年版，第 12 页。 二、出租车行业政府管制概述 出租车行业政府管制的行政法问题研究 4 二、出租车行业政府管制概述 选择出租车行业为对象，研究其中政府管制的行政法问题，首先是考虑到出租车 行业的特殊性。在该行业中，几乎融合了所有类型的政府管制类型。准入、数量、价 格、安全和质量管制，都有所涉及。通常我们是基于行业属性的界定来选择政府管制 类型。所以，对出租行业属性的界定，成为整个问题研究的起点。 （一）出租车行业属性 出租车是指经主管部门批准的按照乘客和用户意愿提供客运服务并且按照行驶 里程和时间收费的客车。 出租车客运服务是一种按照乘客的意愿呼叫、上下、停歇、 等待的一种旅客运输服务， 实际上是包车客运的一种特殊形式。 在这边， 有必要强调， 本文所说出租车，区别于车辆租赁服务。车辆租赁服务是指在约定时间内租赁经营人 将租赁汽车交付承租人使用，收取租赁费用，不提供驾驶劳务的经营方式。现在许多 出租车公司在提供出租车服务的同时也在经营车辆租赁业务， 而本文所探讨的出租车 行业的政府管制问题，仅仅是对出租车客运服务的管制。 明确出租车行业的属性对研究其行业管制十分重要， 行业的定性直接关系到对该 行业管制的合理性、管制的范围和具体管制手段。出租车行业提供的服务是一定质量 的城市居民出行服务， 满足居民出行需要的行业，这决定了出租车行业属于提供公众 服务并且直接关系公共利益的行业，应当属于城市公用事业的一部分。另外，根据建 设部2004年颁布的市政公用事业特许经营管理办法第二条第二款的规定“城市供 水，供气，供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适 用本办法”和建设部1997年颁布的城市出租汽车管理办法中第四条的规定“出租 汽车是城市公共交通的重要组成部分”，我们可以发现，我国的立法也明确规定出租 车行业属于市政公用事业。 建设部的部门规章将出租车行业界定为城市公共交通行业。 城市公共客运交通系 统包括公共汽车、无轨电车、轻轨、地铁和出租汽车等交通工具。其中，出租车行业 城市出租车管理办法第 3 条。 出租车行业政府管制的行政法问题研究 二、出租车行业政府管制概述 5 的特殊性表现在：第一，按照运行方式，公共交通可以分为定线和不定线两种，出租 车客运属于“三不定运输”，即:不定线路、不定站点、不定班次。 其余几种交通工 具运属“三定运输”即:定线路、定站点、定班次；第二，出租车服务的对象具有个 体性。出租车实行点对点或门到门的服务，服务的性质决定了其不能提供集中性的服 务，它只能提供单独的个体服务。这一特性就降低了行业的公共性；第三，出租车经 营的分散性。 相对于其他几种城市客运行业， 出租车行业进入的技术要求低， 投入少， 不属于自然垄断行业。因此，与其他几个行业不同，出租车行业有实行分散经营的可 能性。 综上，出租车行业是提供个体服务又具有一定公众性、竞争性和市场性的市政公 用事业。 （二）出租车行业政府管制的现状 建设部、公安部颁布的城市出租汽车管理办法第四条第二款规定:“出租汽 车的发展规划和计划由城市建设行政主管部门会同有关部门编制，纳入城市总体规 划，报当地人民政府批准后实施第七条规定“国务院建设行政主管部门负责全 国的城市出租汽车管理工作” “县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门负责本 行政区域内出租汽车的管理工作， 出租汽车的具体管理工作可以委托客运管理机构负 责”。 从管制的的主体来看，根据 1998 年颁布的城市出租汽车管理办法第七条的 规定， 横向上由国务院建设行政主管部门管制，纵向上由中央建设行政主管部门统一 负责， 县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门管理，具体管理工作可以委托客 运管理机构负责。我国幅员辽阔，地区差异较大，出租车行业又有很强的地域性，要 由中央行政机关对全国出租车统一有效管理非常困难。1998 年国务院实行政府机构 改革，将出租车行业的管理权下放到地方，由各地政府自行决定出租车业管理机构， 形成中央和地方各负其责、 各司其职之格局。 中央政府主要进行宏观调控和行业监管、 收费项目的审批以及备案管理等， 地方立法机关和政府部门则针对本地区具体情况制 定相应的法规、规章以及其他配套制度，地方的法规、规章和制度必须符合中央制定 王成刚： 城市出租汽车客运不是特许经营对象 ， 城市交通2005 年第 6 期。 二、出租车行业政府管制概述 出租车行业政府管制的行政法问题研究 6 的规划和政策。横向上，各地出租车管理条例或办法中规定的管制部门不统一，主要 有建设部门和交通部门两种规定， 造成实践中出租车行业管制主体的混乱。 究其原因， 由于在很长一段时间内，国务院的建设行政部门和交通行政部门职权定位就不清晰， 在这两个部门的职责描述中，都有“指导出租汽车行业管理工作”这一项。2008 年， 在国务院办公厅印发的 住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定 中 “职 责调整”部分，明确将指导城市客运的职责划给交通运输部。至此，在全国范围内出 租车行业政府管制机构得到了统一。但无论是建设主管部门还是交通部门，出租汽车 的管制主体还是集中于政府部门，即政府是唯一的管制主体。在立法上行业协会并没 有起到明确的作用。 从管制行为的性质来看，既有抽象行政行为也有具体行政行为。中央和地方的立 法和规章的制定属于抽象行政行为，而具体管制措施的实施则是具体行政行为。 我国目前出租车行业政府管制的具体措施规定在各地方的出租汽车管理条例或 者办法中。在搜集各地出租汽车管理办法的过程中，笔者共搜集到 10 个地方的管理 条例。经过对这 10 个地方管理条例的整理和分析，总结出我国目前在出租车行业政 府管制的具体措施包括出租汽车数量规划、经营资质管制、市场准入管制、服务质量 管制、价格管制和道路秩序行业安全管制等，各地也会有某些细微的差别。 （三）出租车行业政府管制的历史沿革 和中国的许多行业一样，出租车行业从产生到发展的整个过程，都是由政府主导 和管制的。只是在这个过程中，可能会因为一些政策和规划的需要，鼓励或紧缩行业 发展，放松或加强行业管制。下面，我们将从我国出租车行业的发展历史过程中了解 政府管制的沿革。 起步阶段（1978 年至 1985 年）。该阶段是出租车行业的起步阶段，出租车经营 以国有企业经营为主，企业数量很少。北京仅有 3 家出租车公司，上海仅有 2 家，而 且都是国营。 逐步放开阶段（1985 年至 1992 年）。随着居民对出租车服务需求的增长，各地 政府开始允许其他单位在具备经营出租车业务的基本条件， 并经过相关管理部门审批 授予出租车经营权后可以经营。但仍然禁止私人投资开办出租车企业。 一般市场准入阶段（1992 年至 1993 年）。为了解决居民打车难问题，从 1992 出租车行业政府管制的行政法问题研究 二、出租车行业政府管制概述 7 年开始，各地政府放宽条件，允许符合条件的个体经营者申请。例如，1992 年，北 京市采取了开放出租车市场的政策，提出“符合条件就批，将企业推向市场，优胜劣 汰”的发展方针。这个阶段政府对出租车管制比较宽松，符合条件就批。相关部门按 规定将出租车经营权核发给符合条件的企业。 这个阶段是我国出租车行业发展的黄金 阶段。 全面管制阶段（1996 年至 2006 年）。由于上个阶段出租车行业的迅猛发展，出 租车数量急剧膨胀， 导致整个行业的过度竞争， 司机收入下降， 交通拥堵等各种问题。 这个阶段最主要的特点是推行严格的数量控制与准入制度。 特许经营阶段（2006 年至今）。2004 年，建设部发布的市政公用事业特许经 营管理办法规定：“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行 业，依法实施特许经营的，适用本办法。”2006 年，北京市政府下发关于加强出 租汽车行业管理的意见，规定从意见发布起，北京市出租车实行特许经营，特 许经营期限为 8 年，对出租汽车车辆指标实行无偿、有期配置；2007 年，重庆市 出租汽车客运管理暂行办法 第三条第一款规定 “出租汽车客运实行特许经营” ； 2005 年，济南市城市客运出租汽车管理条例第二章第五条规定：“本市对城市客运出 租汽车行业实行特许经营制度。 城市客运出租汽车特许经营权不得转让。 ” 另外， 温 州市区出租汽车客运经营权有偿使用暂行办法 等多个城市的出租车管理条例都作出 了相似规定。在这个阶段，中国很多城市都从立法上确立了特许经营的管制方式。 （四）出租车行业政府管制的具体内容 1、市场准入管制 实际上，究竟何为市场准入制度，学术界并没有一个统一的界定。不仅学术界对 市场准入的涵义有不一样的认识，立法上也没有一个统一明确的使用。国内很多法律 涉及到“市场准入”这个概念，似乎也各有切入点。概括说来，市场准入主要有以下 几种理解： 企业的进入。市场准入, 也叫市场进入管制, 是指为了防止资源配置低效率或过 度竞争,确保规模经济效益、 范围经济效益和提高经济效率, 政府职能部门通过批准和 二、出租车行业政府管制概述 出租车行业政府管制的行政法问题研究 8 注册, 对企业的市场进入进行限制。 从这个意义上，可以将市场准入制度理解为企 业的进入规范。 主体的进入和对象的提供。 市场准入制度是关于市场主体和交易对象进入市场的 有关准则和法规, 是政府对市场管理和经济发展的一种制度安排。 如外资银行的市 场准入。 主体的主体资格和经营能力。市场准入是政府对经济实施管理的重要组成部分。 市场准入管理制度, 主要是由国家行政管理机关依照法律政策, 对申请人是否具备市 场主体资格并有能力从事经营活动进行审查核准, 对符合条件的申请人及其经营事 项和范围给予批准和许可的一系列具体制度。 在我国，自出租车行业产生之日起，就实行市场准入管制制度。在出租车行业发 展之初， 行业的市场准入是和当时的行政审批制度紧密联系在一起的。在最初的行政 审批时代，出租车行业的市场准入管制是最为严格的。立法上具体体现在经营资质管 理这一章。例如，1997 年的城市出租汽车管理办法中第二章明确规定了“经营 资质管理”。其中第八条规定了出租汽车经营企业应当具备的条件：（一）有符合规 定要求的客运车辆和相应的资金（二）有符合规定要求的经营场所（三）有符合规定 要求的管理人员和驾驶员（四）有与经营方式相配套的经营管理制度（五）有独立承 担民事责任的能力（六）符合其他有关规定的条件；第九条出租汽车个体工商户应当 符合下列条件：（一）有符合规定要求的客运车辆和相应的资金（二）有符合规定要 求的停车场地；（三）符合其他有关规定的条件。从这两条规定中，我们可以发现， 这部法规对出租车经营者有着相当严格的市场主体能力要求。从现实层面来说，虽然 也规定了个体可以申请经营出租车，但几乎没有个人完全满足第九项的三个条件，因 为能符合这些条件的基本上都是公司。这就将个人排除在了出租车行业经营之外。 从以上有关出租车行业准入管制方面的条文规定来看，出租车市场准入管制，是 指政府为了保障出租车市场的安全、稳定和维护社会公众利益，依照法律政策，对出 租车营业执照申请人是否具备市场主体资格并有能力从事经营活动进行审查核准的 制度。 近年来，随着实行严格的准入管制的弊端和争论越来越多，有些地方的出租车管 王林昌：我国市场准入秩序中存在的问题及成因，经济研究参考2002 年第 5 期。 盛世豪： 试论我国市场准入制度的现状与改革取向 ， 中共浙江省委党校学报2001 年第 3 期。 郝凯临：论市场准入制度的创新论政府企业登记管理制度的改革，中国工商管理研究2002 年第6期。 出租车行业政府管制的行政法问题研究 二、出租车行业政府管制概述 9 理条例采用了另外一种管理模式基于车辆的管理模式。例如， 杭州市客运出租 汽车管理条例和温州市出租汽车客运管理办法中，就没有“资质经营管理”这 一章，只是分别设定了“车辆管理”和“营运管理”章节来规范经营主体的行为。 2、数量管制 数量管制的措施并没有在全国统一的出租车行业管制法规中出现，也就是说， 1997 年的城市出租汽车管理办法中并没有明确提到对出租车行业进行数量管制。 这也是因为相对于市场准入管制来讲， 数量管制并没有贯穿于整个出租车行业发展过 程中。数量管制的出现，更多的是出于一种政策目标实现的考量，因此往往也是通过 政府相关部门的行业规划或城市规划提出，如北京市人民政府关于加强出租汽车行 业管理的意见（京政发20062 号）第二条第一款明确提出“建立出租汽车总量调 控机制。根据国办发 81 号文件、建设部及本市有关文件要求，市发展改革、交 通、运输管理部门要抓紧制定本市出租汽车行业十一五发展规划。该规划应以里 程利用率和运营环境等作为确定本市出租汽车总量的主要参数。 在出租汽车平均有效 里程利用率高于 70%时，实施增加总量政策；平均有效里程利用率为 50%至 70%时， 实施维持总量政策； 平均有效里程利用率低于 50%时， 实施削减总量政策。 由市交通、 运输管理部门定本市出租汽车总量评价标准及调控办法， 对执行行业发展规划和总量 规模运行情况进行监督评价。”一些省市在其地方的城市出租车管理条例或办法中也 会提及数量管制要求，如广州市出租汽车客运管理条例第七条规定“市人民政府 应当建立出租汽车运力总量调控机制，合理投放出租汽车运力指标”，杭州市客运 出租汽车管理条例第九条规定“全市客运出租汽车发展根据社会需求和城市道路交 通状况，由杭州市人民政府统一下达计划额度，实行总量控制”。 和市场准入管制措施不一样，数量管制更多是一种目标性的提法，法条中也无明 确、具体可适用的标准。然而，在目前出租车行业的管制实践中，数量管制几乎成为 了所有管制的中心。目前，各地实现数量管制的方式大多是特许经营方式，即严格限 制出租车营运牌照的数量以达到控制市场中出租车数量的目标。另外，也正是特许经 营这样一种方式，引起了学者对其合法性的质疑。数量管制也成为了整个出租车行业 政府管制问题中争议最大的部分。 二、出租车行业政府管制概述 出租车行业政府管制的行政法问题研究 10 3、价格管制 城市出租汽车管理办法第十七条第一款规定： “经营者应当执行由城市的物 价部门会同同级建设主管部门制定的收费标准， 并且使用由城市客运管理机构会同税 务部门印制的车费发票。”这是我国各城市实行出租车行业价格管制的法律依据。 此外，各地方的管理条例或办法也都规定了价格管制。 北京市出租汽车管理条 例十三条第二款规定出租车经营者应当“执行物价管理机关制定的收费标准，使用 经税务机关监制的专用收费凭证，不得擅自改变收费标准或者使用其他收费凭证”； 上海市出租汽车管理条例第二十条规定“经营者及其从业人员应当执行由市物价 部门批准的收费标准，并且按照规定使用由市交通局会同市税务部门印制的车费发 票”； 杭州市客运出租汽车管理条例第六条第一款第三项中规定客运出租汽车管 理机构有“配合价格、税务部门制定出租汽车统一收费标准、收费方法和收费凭证” 的职责。各地在价格管制方面比较统一，都是由当地物价部门制定统一的收费标准。 4、质量管制 质量管制是四种管制措施中争议最小的措施，它的存在毋庸置疑，理应成为各出 租汽车管理条例或办法的核心部分。 也有很多学者建议将出租车管制的重点由其他管 制方式逐渐转移到质量管制上来。从建设服务型政府的角度出发，管制好了质量，确 保出租车行业的服务质量让公众满意，整个管制目的和效果也就达到了。 也正是因为质量管制这样一种原则性的地位， 质量管制的规定散落在出租车管理 条例的各章各条中， 应该说整个出租车管理条例的每一条款都是围绕提高行业服务质 量来设定的。总的来看，可以分为服务质量管制和安全质量管制两部分。 服务质量主要包括对驾驶员的要求和培训管理，例如城市出租汽车管理办法 第十条的规定，杭州市客运出租汽车管理条例中第六章对驾驶员的相关规定；对 经营者的要求，例如城市出租汽车管理办法中经营者资质审核和杭州市客运出 租汽车管理条例中第五章对经营者的要求；对营业站点的管理，例如北京市出租 汽车管理条例中第四章设的对营业站的要求。 安全质量管制主要体现在出租车的技术标准上。例如城市出租汽车管理办法 第十八条对出租汽车符合标准作出的规定。类似的要求同样规定在杭州市客运出租 汽车管理条例第十五条、上海市出租汽车管理条例第十八条、北京市出租汽 出租车行业政府管制的行政法问题研究 二、出租车行业政府管制概述 11 车管理条例第十二条中。 （五）政府管制下出租车行业面临的问题 1、出租车公司的垄断 这个问题直接来源于出租车行业的准入管制。正如前面提到的那样，我国城市 出租汽车管理办法 以及大部分城市的出租车管理条例中都对经营出租车服务的主体 资格进行了相当严格的限制，造成出租车经营权垄断于大公司。即便一些城市并没有 对出租车经营主体资格进行严格限制的情况下，自 1993 年各省市陆续实行出租汽车 经营牌照实行有偿使用之后，由于竞拍的过程中政府仅仅考虑的是竞拍者的经济实 力，高额的特许经营费用也让许多个体和小公司望而却步。 进一步，在许多城市出现了出租车公司兼并浪潮。以上海为例，上海的出租车公 司企业在最高峰的时候有三四百家，但经过整合兼并，现在数量直接下降。而整合兼 并会导致更强的垄断。 曾主持过出租车市场省部级课题的上海理工大学副教授陈明艺 认为， “（上海）五大出租车公司已经占了 80%的市场，规模已经使他们拥有了左右 政府决策的能力，继续兼并只能加剧这种态势”。