（国际法学专业论文）论环境法上的公众参与制度.pdf

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公众参与规定进行了评价；三是作者以一个基层环保工作者的独特视角，指出了我国 公众参与存在的问题；四是在分析研究的基础上，特别是借鉴国外环境法中公众参与 立法的经验，提出了较为系统的健全我国公众参与制度的建议，其中设计了实现公众 参与的法律体系框架、权利实现路线、程序规则和全过程参与机制。 关健词：环境法公众参与制度完善 作者：谢玉娟 指导教师：陈立虎 o np u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e mi nt h ee n v i r o n m e n t a ll a w a b s t r a c t a b s t r a c t r e c e n t l y ，t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nh a s g r o w ni n t oau n i v e r s a lt r e n di nt h ew o r l d h o w e v e r ，a st oo u rc o u n t r y ，t h e p u b l i ca w a r e n e s so ft a k i n ga na c t i v ep a r ti np r o t e c t i n go u re n v i r o n m e n t i sc o m p a r a t i v e l y l o w ，w h i c hi sp a r t l yc a u s e db yt h ef l a wa n dw e a k n e s s c o n c e r n i n gt h i sp o i n ti nt h ee n v i r o n m e n t a ll a w n o w a d a y s ，t h em a s sm e d i a s a t t e n t i o nh a sb e e nd r a w nt ot h ec o n f e r e n c eo nt h el e a k i n g p r o o fe n g i n e e r i n g o ft h er e l i c so fw i n t e rp a l a c e ，o r g a n i z e db yc h i n ae n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n d e p a r t m e n t t h ei s s u ea r o u s e st h ep u b l i cc o n c e r na b o u to u rc i t i z e n sr o l e i ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t h eo r i g i n a lc o n c e r no ft h ep a p e ri st of i g u r e o u tt h ew a yo ff o u n d i n ga n dp e r f e c t i n go u rp o l i c ya n dl a wa b o u tc i t i z e n s r o l ei np r o t e c t i n gt h ee n v i r o n m e n t ，a n dt h e r e f o r es t r e n g t h e nt h ep u b l i c c o n s c i o u s n e s st oa c t t h ep a p e r ，w h o s et h e m ei st h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，i sc o m p o s e do ft h r e e p a r t s t h ef i r s tp a r td w e l l so nt h eg e n e r a lp r i n c i p l e sa n dv a l u eo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n ：a n a l y z e si t sm e a n i n g ， m a i nb o d y ， c o v e r a g e ，c o n t e n t ， p r o c e d u r e sa n dp r i n c i p l e s ，a n dt h ew a ya n dm e a n so fh o wt ot a k ep a r ti n ； p o r t r a y sc l e a r l yi t st e n d e n c yi nt h ew o r l d i nt h es e c o n dp a r t ，a ni n t r o d u c t i o no ft h el e g i s l a t i v ea c h i e v e m e n ti n t h ew e s t e r n d e v e l o p e d n a t i o n sa n dr e l a t e dp o l i c ya b o u tp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ni n t e r n a t i o n a l1 a wp r o v i d e sam o d e lt op e r f e c to u rl a w a st ot h et h i r dp a r t ，t h r o u g ht h ea n a l y s i so fo u rn a t i o n sl e g i s l a t i v e s i t u a t i o nr e g a r d i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ， e s p e c i a l l yt h r o u g ht h a to ft y p i c a le a s es t u d y ，t h ep a p e rp o i n t so u tt h e p r o b l e me x i s t i n gi no u rp u b l i cp a r t i c i p a t i o nl a wa n do f f e r ss p e c i f i ea n d f e a s i b l es u g g e s t i o na st oh o wt op e r f e c ti t t h eo r i g i n a l i t i e so ft h ep a p e ra r ea sf o l l o w s ：f i r s t l y ，i te n r i c h e s 塑登! 蝥! 魈翌鳖竺i 2 1 塑登垫塑塾曼! 塑坚! 壁! 竺垒! 墅! 鳖 t h em e a n i n go fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n s e c o n d ，i ts y s t e m a t i c a l l ye v a l u a t e s i t sp r i n c i p l e si no u re n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a w t h i r d ，t h ea u t h o r ，f r o m t h ep a r t i c u l a rp o i n to fv i e wo fas k e l e t o ne n v i r o n m e n t a l i s t 。p o i n t so u t t h ep r o b l e ma b o u tt h ei s s u ei no u rc o u n t r y ，f o u r t h l y ，b a s e do nt h ef i n d i n g s o fa n a l y s i sa n dd r a w no nt h ee x p e r i e n c ef r o mf o r e i g nc o u n t r i e sa b o u tt h e l e g i s l a t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a ll a w ，a d v i c ea b o u t s y s t e m a t i c a l l yp e r f e c t i n go u rl a wi sg i v e n ，w h i c hi n v o l v e st h ef r a m eo f t h et a ws y s t e m , t h er o u t ea n dt h ep r o c e d u r ea n dr u l e s ，t h ew h o l em e c h a n i s m e n a b li n gt h ep u b li ct oa c t k e y w o r d ： e n v ir o m n t a ii a w p u b ii cp a r t i c i p a t i o n s y s t e m p e r f e c t i o n 鼢i t t e nb y x i e y u j u a n s u p e r v i s eb y c h e n l i h u i l l 论环境法上的公众参与制度 详细摘要 近年来，公众参与环境保护已成为世界环境保护发展趋势。而我国目前公众参与 环境保护的程度很低，这与我国环境法中关于公众参与制度不健全有很大关系。最近， 国家环保总局组织的圆明园遗址公园湖底防渗工程听证会在国内成为媒体焦点，引起 人们对公众参与环境保护的极大关注。本文研究目的在于探讨如何健全我国公众参与 环境保护的法律规定，从而推动我国公众参与向前发展，尽早与国际接轨。 本文以公众参与为研究主题，研究内容主要包括三部分： 第一部分，详细说明了公众参与的一般理论，阐明了公众参与的价值，分析了公 众参与的内涵、主体、范围及内容，以及公众参与的方式、途径和程序规则，并分析 了公众参与的当代国际趋向。 第二部分，在研究分析国际环境法和发达国家环境法中公众参与制度的基础上， 介绍了西方发达国家有关的立法成就，以及国际环境法中有关公众参与的重要规定， 为完善我国公众参与环境保护提供了依据和借鉴。 第三部分，重点分析了我国公众参与环境保护的现状，特别是对典型事例进行剖 析，指出了公众参与制度在我国适用中存在的问题，最后对如何完善我国环境法中的 - 公众参与制度提出了具体、可操作的建议。 本文独创之处有几点：一是通过对公众参与理论的研究，使公众参与的主体、范 围、内容及方式、途径、规则等进一步明晰，通过对公众参与的内涵重新定义，为拓 宽公众参与范围提供了理论支持。二是系统地对我国环境法中公众参与制度、有关规 定进行了评价。在评价中提出了一些自己的看法，给出了目前我国公众参与制度现状 的合理定位。三是在分析研究的基础上，特别是借鉴国外环境法中公众参与立法的经 验，提出了较为系统的健全我国公众参与制度的建议，包括公众参与的法律体系框架、 权利实现路线、程序规则和全过程参与机制，还对现行环境法律法规设计公众参与规 定提出具体意见。 论文提出的法律体系框架较为完整，包括了宪法、环境基本法、环境单行法、幽 务院条例、地方法规五个层次中关于公众参与的设定；权利实现路线具体、清晰，包 括保证实体权和程序权的具体实现路径：作者认为预案参与、过程参与和末端参与的 程序规则至关重要，因此设计了参与决策权、参与管理权和监督权的程序规则：对全 过程参与机制进行了详细的设计，指出了每一过程重点需要解决的问题以及如何在法 律法规中体现。 总之，论文提出的建议具有可操作性、可借鉴性，可为完善我国公众参与制度在 学术研究、立法实践中提供有价值的学术参考。 关健词：环境法公众参与制度完善 作者：谢玉娟 指导教师：陈立虎 论环境法上的公众参与制度前言 刖吾 环境问题是当今人类面临的一个严峻挑战，倡导公众参与环境保护，解决环境问 题，走可持续发展之路，是人类的共识。公众参与环境保护是人类环境意识觉醒与生 态环境不断恶化的必然结果，同时也是一个国家是否重视和保护公民权利的一个重要 标志。现代社会是法制社会，一切社会现象要想获得持久的生命力和拥有广泛的影响 都必须依靠法律制度的建设和完善，公众对环境保护的参与也不例外。1 当前，在国 际环境法和西方发达国家环境立法中，公众参与制度日益健全，许多国际法文件都为 公众参与提供了依据，很多国家在公众参与立法上取得了可喜成果。在我国，随着环 境法制的不断健全，公众参与环境保护逐步得到了法律的支持，特别是2 0 0 2 年1 0 月2 8 日公布的环境影响评价法，是我国公众参与环境保护的新的里程碑。但是， 由于沿袭传统法律制度的模式，将国家视为环境公益保护的唯一主体而设有将社会个 体成员作为环境保护的独立主体，环境法中缺乏对公众参与环境保护的具体规定，以 及公众参与意识不强等原因，使我国的公众参与程度较低j 制约了我国环保事业的健 康发展。 近年来，我国学者对公众参与环境保护制度研究投入了很大热情，在公众参与的 依据、价值、一般理论以及法律体系完善等方面的研究取得了一定的成果，为我国完 善此方面的立法提供了学术支持。但是，目前我国对公众参与主体、范围、方式等许 多方面尚没有明确定论，对如何完善公众参与法律体系缺乏系统说明，尤其对公众参 与立法思路、程序规则缺少具体设计。本文旨在通过对公众参与一般理论的研究，使 公众参与的主体、范围、内容及方式、途径、规则等进一步明晰，为公众参与立法的 进一步完善提供更加充分的理论依据：另外，通过借鉴国外公众参与立法的经验，对 我国公众参与制度在法律体系的完善、实体权和程序权的实现、全过程的公众参与和 参与环境的改善四个方面提出具体建议，从而为促进我国公众参与制度向前发展并和 国际接轨贡献微薄之力。 李艳芳：“公众参与环境保护的法律制度建设”载于浙江社会科学2 0 0 4 年第2 期 论环境法上的公众参与制度 、公众参与的一般理论 ( 一) 公众参与的内涵 公众参与的一般理论 公众参与制度就其内涵来讲大多数学者认为”4 ，环境法中的公众参与制度，是 指环境保护领域里，公民有权通过一定的程序与途径，参与一切与环境利益相关的决 策活动，使得该项决策符合广大人民的切身利益。 笔者认为，以上定义将公众参与的主体定义为“公民”，将参与的内容定义为“决 策”外延过窄。首先，从公众参与的主体来讲，纵观公众参与环保的历史与各国实践， 证明民间性的非政府组织作为公民的代表在环保活动中发挥着越来越大的作用。因为 公民以个人的力量与企业和政府在环境权益方面进行较量是弱小的，只有数量足够的 一群人以同一种声音说话，他们才有力量与企业、与政府抗衡。此外，如果一个人以 法律途径谋求解决问题，其成本显然过大，而多个人以同一身份出面，成本均摊将使 所有人受益。况且，环境污染危害往往具有区域性与集体性，在这种情况下，由环保 民间组织出面最为适宜。由此可见，环保非政府组织无论在实践上还是在理论上都已 成为公民维护自身环境权益的代言人，也是公民参与环境保护的重要途径。此外，在 某些情况下，国家、政府、地方机构、企业也是公民参与环保的重要代表。6 另外， 公众参与环保的内容，除了参与一切与环保有关的“决策”之外，还应该包括对本国 及至世界环境状况、国家的环境管理状况和自身所处环境状况的知情；参与环保法律 法规、规划、政策的制定；参与环境管理( 包括环境法律法规的实施) ；参与环保科 研及其推广、环保社团及其活动以及环境污染纠纷调解：对国家机关环境管理行为、 单位和个人环保的监督：也包括公众自身的环保自律行为( 即包括公众自身在学习、 生活和工作中履行环保义务所体现出来的自律行为，如控制生活废水、废气污染；减 2 蟹采枯点霹嚣境蒜妒中鲍舟盎誊与剥燕，内蒙古球境器妒，2 8 样年第6 翔第1 2 喜第2 簧 3 橇建娥是琼：沧环境僻妒的套盘誊与敢于上海球境科学。20 0 3 年第2 2 喜第4 期荦2 4 6 面 4 章晓霞：环境洁聪中的公盘参与浩肆制鹿+ 湛主工师i 雹学院学报。2 0 州年2 月第2 5 喜第1 期第1 0 9 雨 5 郭慧：。话套众参与辱境保护捌虞4 ，簌于2 0 0 4 年4 嚣申西环境管理译 论环境法上的公众参与制度 一、公众参与的一般理论 少固体废弃物：不制造噪声：使用绿色环保产品等等) 。 由此，公众参与环境保护的内涵应指在环境保护领域内，公众有权通过一定的程 序和途径，了解本国乃至世界环境状况、国家的环境管理状况和自身所处环境状况； 参与环境利益相关的决策活动、环境管理、环保科研及实施推广、环保社团及其活动、 污染纠纷调解以及其它环保活动，并对行政机关环境管理活动及单位和个人与环境保 护有关的行为进行监督，同时还包括公众自身的环保自律行为。 ( 二) 公众参与的价值 1 、公众参与环境保护首先是捍卫自身权益的需要。 环境是人类赖以生存和发展的基本条件，每个人有与生俱来的、不可剥夺的享有 适宜环境的权利。但现实中不断出现的破坏环境的行为和现象，却侵犯了公民在环境 方面应当享有的权利。随着我国近年来改革开放步伐的加快和环境宣传教育的深入普 及，人们在生活水平稳步提高的同时，出于对自身生存环境的关注，权利意识开始觉 醒，公众希望自己的环境权得到应有的尊重。因此，公众参与环境保护既是依法维护 自身在环境问题上应当享有的权益的需要，也是环保运动得以持续进行的内在动力基 础。62 0 0 5 年4 月1 3 日，国家环保总局召集的圆明园遗址公园湖底是否应铺防渗膜 的听证会，激起了全国媒体和社会各界的强烈关注，在听证会举行之前，一群绿色志 愿组织成员为专家们提供了圆明园湖底防渗膜铺设前后湖面植物生长状况的对比照 片：听证会举行当天，一些普通市民将他们对圆明园生态保护的建议写成材料，直接 带到听证会现场。这场听证会确立了一个范例这个范例就是没有任何政府部门可 以漠视民意，不经论证和授权，而擅自处置属于全体国民的“资产”不论它是物 质财产，还是自然生态遗产，或者是历史文化遗产。当有人企图改变一处涉及全体国 民财产的历史遗址现状，作出项可能对周边环境产生长远影响的决定却不征求事涉 各方鹣意觅爵，公众蠢权捉秘：谤绘了像这耱投巅? 这次瞬涯会，歪怒公众维护鸯身 环境权利的表现。 奉东强、田竞缸：“我霹公窳簪与环境保护的璁城麓莫蔗霹稼祈”，载于湖靶耦套种擘羚2 ：0 0 3 9 。 3 论环境法上的公众参与制度 一、公众参与的一般理论 2 、支持和依靠公众参与环境保护是国家、政府的职责和需要。 国家进行环境保护和管理，必须依靠广泛的社会支持和公众的积极参与。 首先，政府能力的有限性和局限性需要公众参与。这表现在：一是政府所拥有的 人力、物力是有限的，但是我国进入市场经济后，一些人最大限度追求个人利益，不 惜以牺牲环境为代价，常常使政府部门陷于防不胜防的被动局面。第二，政府决策失 误后也会成为环境的破坏者。例如政府的有些经济决策往往会成为诱发环境问题的根 源；政府的有些开发规划和计划甚至是破坏环境的主要因素。第三，在一些地区，某 些与政府部门有密切联系的企业因为有政府背景而成为难以管理的环境破坏者等。这 些局限性都决定了环境保护需要在公众的参与下进行。其次，公众参与是改善政府、 企业和公众之间关系的桥梁。公众参与环境保护一是使政府的决策和管理更加符合民 心民意和反映实际情况。二是减少民众和政府之间的摩擦，加强政府与公众之间的联 手与合作。三是减少环境污染事故中致害和受害双方的冲突。近年来，因环境污染和 破坏导致的企业和公众之间的冲突越来越多，有时甚至导致恶性案件发生，其中的重 要原因就是这些企业在建设和生产过程中没有得到公众的认可，如果上新项目时，能 提前征得当地单位和居民的意见，否决一批项目，所上项特别是有一定污染的目得到 支持和理解，那么这种冲突肯定会明显减少。7 四是减轻环保部门的压力。现在环 保部门经常受到二方面的压力：一方面来自建设单位，要求其给予支持，再一方面来 自社会公众，由于生活水平、环境意识的提高，他们对环境质量的要求越来越高，从 而使环保部门处于两难的境地。这时如果让公众参与进来，使建设单位和公众直接见 面，让建设单位把建设的理由、在环保方面所采取的措施及效果直接讲给公众听，公 众也把自己所关心的问题提出来请建设单位做出解释，那么，环保部门就可免去了两 难之苦，减轻压力。8 再次，公众参与权是环境管理民主化与公开化的重要体现。公 众参与、民主决策是实现环境管理公平、公正、公开的重要条件，公众参与可以从根 本制度上限制政府的自由裁量权，保障民主决策和科学决策。还有，公众参与是法律 监督的一种手段，是政府行为的一种补充。公众是环境污染和破坏的直接受害者，他 们对环境保护最有发言权，任何的环境污染和破坏最终都影响到人，影响到每个社会 7 郝瑞彬、郑祥民：。试论公众参与环境决策。，载于氍重庆环境科学，2 0 0 2 年8 月第2 4 卷第4 期 孙平一、孙志逊、连晓琳：“论环境决策的公众参与”，找于山东环境静，2 0 0 1 年第2 期 论环境法上的公众参与制度一、公众参与的一般理论 成员的生存和发展，因而环境决策的正确与否，环境质量的好与坏，公众都有切身的 感受，他们都能做出公正的评价。 3 、公众参与是实现可持续发展和循环型杜会的关键。 当前，可持续发展已得到国际社会的共识，可持续发展是指经济、社会、资源和 环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保 护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代 能够永续发展和安居乐业。但将可持续发展真正从理想化为现实，仅靠政府的作用、 法规的压力还远远不够，它需要公众的支持和参与。9 当前，循环型社会倍受各国青 睐和提倡，所谓循环型社会是指社会运行系统中，能有效地遏制物流系统的各类产品 成为废弃物，减少自然资源的消耗，使产品在使用后，经过适当处理成为可再生利用 的循环资源。通过推进循环型社会，可促进公民的健康生活和良性的社会运行，实现 经济、社会的可持续发展。这就涉及到人们意识和观念的转变。公众的各种行为直接 影响到环境，有一个例子说明了这一点：欧洲妇女曾经盛行用美丽的鸟毛装饰帽子， 这给生有美丽羽毛的鸟类带来了一场浩劫，尽管政府严令禁止捕杀这些鸟类，但禁令 的结果是使鸟毛变得更加珍贵，偷猎者为了追逐诱人的利润更加频繁地将枪口对准鸟 类。最后是报界挽救了它们，报纸连篇累牍地批评用鸟毛装饰的做法，最终使人们认 为这样的装饰是庸俗的，追求高贵气质的妇女们自然不甘堕落，纷纷从帽子上取下了 鸟毛。失去了市场，猎鸟的风潮终于被制止了。1 0 公众的环境意识越高，在消费中就 越是趋向于选择那些“绿色产品”，迫使厂家在产品的开发和生产中更加重视环境保 护；公众对废物的处理方式直接能决定废物的产生量，可以关系到诸如公共卫生、白 色污染、垃圾分类等问题的解决。中国加入w t o 后，面对世界“绿色消费”浪潮冲 击下悄然改变的国际经济格局，政府加大了i s o l 4 0 0 0 和环境标志产品的推行力度， 而这些多为自愿行为的举措能否成功推行，很大程度上取决于公众的认同和支持度。 所以说，公众参与是可持续发展从概念到行动的关键，是循环型社会最终形成的保证。 1 1 9 蟪慧娥、曼琼：“论环境保护的会众参与”，栽于上海环境科学* ，2 0 0 3 牛第2 2 卷第4 靴 o 汪劲田蔡等：蟑色正义，广州出版社2 0 0 0 年版，第l o l 而 “兢慧娥，昊琼：“论环境保护的公众参与”，载于上海环境科学，2 0 0 3 年第2 2 卷第4 期 论环境法上的公众参与制度一、公众参与的一般理论 ( 三) 公众参与的一般理论 1 、公众参与的理论基础” 公众参与环境保护有着良好的理论基础，首先是环境公共财产论。此理论认为空 气、水、阳光等人类生活所必需的环境资源，不能视其为取之不尽、用之不竭的自然 物和自然财产，它是全人类的公共财产，任何人不得任意对其支配和损害。作为公共 财产应当由代表全体公民意志的机构来予以管理，并且引入科学决策的方法和程序， 只有这样才有利于环境公共财产的品质提高。 公众参与的另一重要理论基础是环境管理的公共信托理论。此理论认为合理支配 和保护环境公共财产应当按照信托的原理，由广大公民作为信托人，由政府作为受托 人。国家对环境的管理，实质上是受托人基于信托人的信任而实施的属于信托人权利 的权力。 公众参与的另一个重要理论依据是环境权。环境权的主张是2 0 世纪6 0 年代初e h 联邦德国的一位医生首先提出来的。1 9 6 9 年，美国学者约瑟夫萨克斯以法学中的“共 有财产”和“公共委托”理论为根据，提出了系统的环境权原则、“环境共有原则” 和“环境权为集体性权力原则”，进一步发展了环境权理论。这些理论和主张得到了 社会的普遍赞同，从而使环境权在国际法和许多国家的法律中得到确认。1 9 7 2 年联 合国人类环境宣言明确“人类有权在一种能够过尊严和福利生活的环境中，享有 自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世 代代环境的庄严责任。”自那以后，环境权在许多国家成为公民的一项基本权利。有 些国家的宪法和环境法中明确规定了公民的环境权，并由此引申出了公民参与环境保 护的各种权利。 繇镶臻境毅撂人类毒投农一秘我过尊严鞠疆剩静嶷活嚣境孛，事寿囊虫、平等鞠 充足的生活条件的熬本权利，并且负有保护和改善这代和将来的世世代代的环境的 疰严夤任。邵壤投接其特餐搿分为纛稃形态，帮人类繇凌投、善家琢麓权、滚入嚣壤 权、公民环境权、自然体环境权“。在各种环境权中，个人环境权是蠼基础的环境权， 它不仅是法入环境税、国家环境投、入类环境权静蒸础，恣怒实现个入财产投、劳确 2 王燕：。 孽繇境法砖奎众参与霹到”+ 簌于鼯搠蜂蓖天譬学报，2 0 0 2 年3 月霉2 9 誊第4 期 周训芳：环境权论静法律出版社，2 0 0 3 年版第1 6 1 黄 论环境法上的公众参与制度 一、公众参与的一般理论 权、休息权、生存权、生命健康权等其他基本权利的必需条件。不少环境法专家指出， 通过宪法和环境基本法确立公民的环境权是公众参与或公众权利的最决定性因素“。 公民环境权至少应包含以下几项予权利：环境使用权、知情权、参与权、监督权和请 求权。其中环境使用权为实体权利，是与公民切身利益直接相关的权利；环境知情权、 参与权、监督权和请求权为程序权利，是为保障实现实体权利而设计的权利。” 环境权的核心在于保障人类现在和将来世世代代对环境的使用，以获得满足人类 生存需要和经济社会发展的必要条件。因此环境权首先要肯定其主体对环境的使用 权。事实上，各国环境立法的实践也都立足于对环境使用权的规定而展开”。现有的 各国立法中涉及到的环境使用权有日照权、眺望权、景观权、安宁权、嫌烟权、亲水 权、清洁水权、清洁空气权、公园利用权、历史性环境权、享有自然权等。最常见的 是清洁水权、清洁空气权、安宁权、安全权、日照权、通风权、景观权等。清洁水权 是指公民有在适合饮用和其他生产、生活用途的水质条件下生活的权利。世界各国对 保障清洁水方面的立法活动开始得比较早，英国是最早工业化的国家，也是最先遇到 水污染的问题，1 8 7 6 年英国颁布了河流污染防治法，禁止向河流排放污染物以保 护水源。清洁空气权是指公民享有在适合人类呼吸的空气中生活的权利。空气也是最 早受到人们关注的环境要素之一，世界各国确保清洁空气方面的立法活动进行得比较 早、数量也比较多。如英国1 8 6 3 年就颁布了制碱业管理办法，严格控制氯化氢气 体的排放，将超标排放认作犯罪行为。美国1 9 7 0 年颁布的清洁空气法则直接以 清洁空气为名。安宁权主要是公民享有在适合人类生活、工作的声环境中生活的权利， 破坏安宁权的主要是噪声和振动，对安宁权的保护近年来越来越受到各国重视。光照 权、通风权、眺望权，是基于人1 ：3 增加，高层建筑增多，人们日益生活在阴暗、闭塞、 狭小的空间里，对人的生理和心理产生不利影响而产生的权利要求。安全权是指公民 享有在安全环境下生活的权利，影响安全权的主要有放射性、危险废物、有毒有害化 学品等污染。景观权也是公民的环境权之一，这种权利不光体现在风景名胜区之中， 也体现在日常生活当中。1 7 从程序权利来看，知情权又称信息投，是公民获得本国乃趸世界的环境状况、国 “蔡守被：环境资瓣法教糕，武汉大擎斑艟社2 0 0 0 年虫殷，第2 5 0 茭。 ”扛劲、田秦晕：绿色正义，广州出版社2 0 0 0 年版，第 4 页 * 吕忠梅：蒋境法蘸穗野孰幸毽效法大学盘驻毒土2 0 0 0 警出版，茉1 2 4 簧。 汪妫、田秦等：蟓色正义* 广州出版社2 0 0 0 年版第7 4 页一7 8 页 论环境法上的公众参与制度一、公众参与的一般理论 家的环境管理状况以及自身所处的环境状况等有关信息的权利，是公众参与国家环境 管理、行使监督权的前提，又是环境保护的必要民主程序。”环境知情权应从两方面 进行规定，一是公众的环境知情权内容，二是政府保证公众环境知情权实现的义务。 公众应能够获得政府掌握的关于环境和发展的资料包括已经或可能对环境产生重大 影响活动的资料以及有关环境保护事务的资料：有对环境状况、决策、工程、项目、 产品的知情权；有就具体环境问题向政府询问和获得及时答复的权利。它要求环境行 政部门负有披露信息的义务，包括公共信息和个别信息。公共信息是指向全社会发布 的信息，如环境状况公报和空气质量周报等；个别信息是指只有在公众提出要求的情 况下才提供的信息，如某个企业的排污数据。为了保证公众环境知情权的实现，政府 有关公共机构有义务向公众发布环境信息，对于可能对环境造成损害的决策、措施， 首先必须使可能受到影响的人得到通知：对公众获得某项环境信息的请求，政府有义 务在一定期限内提供，如不提供，必须给予书面答复，说明理由。参与权，公众参与 权的确立，一方面使各利益团体能充分表达其不同的利益要求，寻求各种利益的平衡 和妥协的方式，减少因利益冲突引起的社会矛盾，使环境法律制度得以顺利实施；另 一方面则是作为行政管理民主化的一项重要内容，建立公众参与机制，防止因行政机 关的违法或不当行为引起环境污染和破坏，它是国际社会环境保护中十分重视的一项 权利。”“人人应当都有机会按照本国法律个别地或者集体地参加拟订与环境直接有 关的规定。”参与权至关重要，“人们通过参加决策、制定政策等活动，自觉和民主地 投入致力于发展的努力”，是保护人权免受一切政策制定的偏向的消极影响的方法之 一。世界各国在法律上对国民的参与权规定的较为充分，具体包括：参与环境保护的 立法活动；参与与国家环境保护有关的预测和决策过程；参与国家国民经济和社会发 展计划以及各种环境规划的制定；参与环境管理包括环境保护制度实施过程：参与环 境科学技术的研究示范和推广：参与实施公益性环境保护行为；参与环境纠纷的调解。 ”监督权，即政府及企业的环保工作应置于公众的监督之下，公众有权指出环境立法、 环境决策、环境执法等过程中政府和官员的明显错误、不作为和滥用职权，以及企业 豹遗法行为，蒉要求有关单披或个人承担相疲责任。请求权怒指环境纠纷的受害方有 撸吕忠梅：环境法新视野* ，中国败法大学出版社2 0 0 0 年出版第1 2 6 13 0 蘸 ”吕忠梅：环境法新视野中国政法太学出版社2 0 0 0 牛出版第1 2 6 一1 3 0 页 善忠梅：环境法纛祝野，孛癣政法大学出版社2 0 0 0 年出版，第1 2 6 1 3 0 戴 论环境法上的公众参与制度一、公众参与的一般理论 要求侵害方停止侵害、排除危险、赔偿损失等的权利。一般是在环境损害已经发生或 者危险已经存在的情况下赋予公民的一种获得救济的权利。2 1 与环境权利相对应的是 环境义务，每个人有享受环境权的权利，也有保护环境的义务，因而，公众自觉地完 成那些有利于环境保护的自律行为也是每个人的应尽义务。 2 、公众参与的主体、范围及内容 ( 1 ) 主体 依前述，而且国外一些学者也认为，2 2 公众参与环境保护的主体是公众及其代表， 其中公众代表大多情况下是非政府组织，即环保民间社团。此外，在某些情况下，国 家、政府、地方机构、政府组织、企业也是公民参与环保的重要代表。在我国，没有 公众参与主体的明确规定，1 9 8 9 年制定的环境保护法第六条规定：“一切单位和 个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。” 此条可推出公众参与的主体为“一切单位和个人”。由于受环境基本法的影响，其它 单行法规中，也做了类似的规定。如：2 0 0 4 年修订的固体废物污染环境防治法 第九条、1 9 9 6 年修正的水污染防治法第五条、2 0 0 0 年修订的大气污染防治法 第五条、2 0 0 3 年制定的放射性污染防治法第六条、1 9 9 6 年制定的环境噪声污 染防治法第七条、1 9 9 9 年修订的海洋保护法第四条，都是对环境保护法 规定的重复。但是，在个别法律法规中，也有稍微详细一些的规定。水污染防治法、 环境噪声污染防治法第十三条均规定：“环境影响报告书中，应当有项目所 在地单位和居民的意见。”将参与的主体规定为“项目所在地单位和居民”。我国2 0 0 2 年环境影响评价法第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参 与环境影响评价。”这一条将参与的“主体”规定为“有关单位、专家和公众”。1 9 9 8 年制定的建设项目环境管理办法第十五条规定：“建设单位编制环境影响报告书， 应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。”此条将参与 的主体规定为“有关单位和居民”。 ( 2 ) 范围 分辑各翻的立法，完整数公众参与范围掇当广泛，应当镪摆：公众参与环境法律、 2 汪幼、田秦等：绿色藏义广州出版社2 1 ) 0 0 牛版，第9 8 页 2 2 e d i t e db y m a g d o l n at 6 t h8 a g y ，n e t ，m a n u a lo np u b l i 0p a r t i n i p a t i o n i ne r l v i r o l 珊。1 1 t a ld e c i s i o n m a k l n g t i l ec h a p t e r ：t h er e l eo fn g o s 。 1 9 9 4 h t t p ：，* 喇f e 。e f g ，r e e ，p u b l i c a t 。n i 逾鼙笺法上辨公众参与鹾整、公众参与懿一艘理论 法规、政策、规划等的制定过弦中和开发建设项目实施之前的决策( 即预案参与) ； 公众参与对环境法律、法规、政策、规划及开发建设项目实施( 1 i p 过程参与) ；环境污 染和生态破坏发生后的参与( 即末端参与) ；公众从貔做起保护环境的自律行为、环 爨秘磅及蜜麓接广戳及参麓繇绦柱鏊爱其惩动等( 簿露舞参与) 。孙 我蓬瀚没有一帮法律对公众参与的范箍进学垒藤艇定，在个剐领域飘徽密骥确擐 定的仅有：水污染防治法第十三条、环境噪声污染防治法第十三条、建设项 目环境管理办法第十五条中规定建设项目“编制环境影响报告书”时戚有公众参与， 此外，环境影豌译价法第十一条还勰定： “专顼瓣划憨编制机关j c 重弼藐造成不良 曩：境影嫡势囊接涉及公众环壤较益豹援翻，应当巍浚溪翔草案报送审批翦，举雩亍论证 会、昕试会，或者采取其他形溅，征求有关单位、专家和公众对环境影晌报告书草案 的意见。憾是，国家规定需要保密的情形除外。编带机关应当认真考虑肖关单位、专 家和公众对环境影响报告书草案的意见，荠应当在报送审查的环境影响报告书中附具 对意燹采缡或苓采续熬说疆。”在第二一条孛筑嶷；“豫藿家蔑定镣瓷瓣德影夔癸， 凡应当编制环境影响报告书的建设项目，均应当农报批环境影响报告粥前，举行论证 会、听证会等形式，征求有关单能、专家和公众的徽见，并应当在报送审查的环境影 响报告书巾附具对意见采纳或糟不采纳的说明。”这两条规定的是“专颁规划”和建 设矮曩“繇凌彩响报告书”霹苏鸯公众参与熬糗会。 由藏w 霓，我国对公众参岛的范国有裁定鹣楚“专顼规翔”鞫建设项嚣“繇境影 响报告书。” ( 3 ) 内容 根攮务阑鹣立法经验，公众参与飙纵向上看，皮包括四个过程：预察参与、过程 参与、来璐参与、孬受参与，豁麸疆淘主番，惫掇实侮投甏环境镬麓投，程痔较寇 括知情投、参与权、监督权、请求权等。 缀囊方整，我国法律法怒审涉及了颞寨参与、避程参与、泰端参每霸雅荧参与的 规定。对预案参与的飙定如上述提到舱专项规划、建设项匿环境影响搬嚣鹳中公众参 与稳瓣这篦萤。关予寒端参蓐瘸嚣巍参与，1 9 8 9 年嚣境攥护法豫第五条秘， 第酲十一条还规定：“造成环境污染危害酶，肖责任瓣除熊害，并对赢接受戮损害的 b 辞慧：“ 鼢众拳每拜境稼妒专 痰”，簸荦2 0 0 4 每4 霆审瓣耋l 境管理持+ 甜郝慧：“论心窳参岛环境豫护静j 度”，栽于2 0 0 4 粤4 隽中域环境管理静。 0 塑境法上的公众参与制度一、公众参与的一般理论 攀笾袋者令入越偿按失。黯楼囊经秘赌褛叠赣弱鲻纷，霹浚裰糖姿事入翡请袋，蜜繇 境保护行政主管部门或者其他依照本法律规寇行使环境监督铐理权的部门处璁；当事 入对箍瑾决定不服静，可鞋两入民法院趋诿。当事入魄可戳蠹接向入氏法院藤诉。完 全由于不可抗拒的自然灾害，井经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损 害的，免予承担责任。”上述条文挠定了与公众参与肖关的公民的检举权、控告权和 赔偿损失请求权，以及保护环境的义务，是束端参与秘行为参与豹援定。此乡 ，理雩亍 大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废弃物污染环 境茨揍法、放射链污染爨淤法等繇境萃餐法串瞧餐类议教援定。褥置，燕2 0 0 2 年清洁生产促进法、固体废物污染环境防治法中还对行为参与谢了更为详细的 蔑定。蒲涪黧产键逶法第六条：“瓣家鼓藏舞震舂蓑清涪童产静辩擘研究、技术秀 发和蹋际合作，组织黛传、普及清洁生产知识，推广清洁生产技术。嗣家鼓励社会团 体和公众参与清洁生产的宣传、教育、推广、实施及簸督。”固体废物污染环境防 治法第七条煺定：“匿家鼓疑单经秘令人购* 、使躅嚣生产黯郭可整复剥用产晶。” 第十七条：“收集、贮存、运输、利用、外置阑体废物的单位和个人，必须采取防扬 教、黪流失、貔渗潺蠛者其链骆盘污染嚣境鳇籀撼；誉撂擅自谈恻、壤藏、丢彝、邃 撤固体废物。禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、遗河、渠道、水鹰及其最高水位 线蔽下静滩穗霸津瑗等法律、法燕麓宠禁止穰倒、堆敬废弃豹豹建点籁饲、壤效强体 玻物。”第十九条：“嗣家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在 环境中可回收利用的薄膜覆盏物和商黼。使用农田薄膜的单像郄个人，应当采取回收 利用等措施，防止或嚣壤少农翅薄膜鼹环境的污染。” 横向方面，我国法律法规对环境窳体权、程序权均有涉及。在实体权方面，关于 嚣境搜雳投，我霉琢壤法孛没囊壹接馒震“臻境镬用投”这一法律寒添，遵没蠢撬定 环境使用权中各项子权利内容，但是，我国关于环境使用权保护的法律法规较多，大 气污絷防治法、永澎染防治注、礞声污染防治法是对涛涪承毂、清洁空气投稻 安宁枚进行保护的法律，放射性污染防治法、固体废物污染防治法、危险废物 转移管理办法、有礴有害化学品管壤办法怒对安全权进行保护的法律法栽。有些 法律条文已= j 厦乎明