（行政管理专业论文）我国农村土地征用中基层政府自利性及其克服.pdf

福建师范大学学位论文使用授权声明 福建师范大学学位论文使用授权声明 2 0 0 5 0 9 6 呈交的论文 论文题目 我国农村土地征用中基层政府自利性及其克 服 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果 尽 我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果 本人了解福建师范大学有关保留 使用学位论文的规定 即 学校有权保留送交的学位论文并允许论文 被查阅和借阅 学校可以公布论文的全部或部分内容 学校可以采用 影印 缩印或其他复制手段保存论文 保密的论文在解密后应遵守此规定 学叠论文作者签名丝塾竺 指导教师签名学位论文作者签名 欠三匀匆 甲指导教师签名 签名日期 加 8 厂 4 福建师范大学硕士学位论文 摘要 随着城市化进程的加快 相当大面积的土地由农业用地变成了城市建设用地 根据我国相关法律 土地使用方式是通过土地征用来完成的 在土地征用中 基层 政府起着相当重要的作用 但由于基层政府自利性的存在 政府职能定位模糊 导 致征地中出现了许多矛盾和问题 本文在对土地征用相关理论 政府职能相关理论以及政府自利性相关理论进行 研究分析的基础上 通过山东c 县农村土地征用案例分析 探讨了当前土地征用过 程中基层政府白利性现象及其原因 并且阐述了政府自利性的表征以及由此所造成 的影响 以此为基础 寻求农村土地征用中基层政府自利性克服的路径 克服基层 政府自利性的体制建设是一项系统工程 为此 要建立和完善相关制度 同时对基 层政府在农村土地征用中的职能进行准确定位 关键词土地征用基层政府自利性职能 福建师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t d u r i n gt h eu r b a n i z a t i o np r o c e s s al a r g es q u a r eo fl a n dc h a n g e df r o mf a r mi n t o c o n s t r u c t i o nl a n d a c c o r d i n gt ot h el a w so nt h el a n dm a n a g e m e n t c h a n g eo fn s i n go ft h e l a n di sf i n i s h e dt h r o u g ht h el a n de x p r o p r i a t i o n i nt h el a n de x p r o p r i a t i o n t h eg o v e r n m e n t p l a y sa l li m p o r t a n tr o l li nt h el a n de x p r o p r i a t i o n b u tb e c a u s eo ft h eg o v e r n m e n t s s e l f i n t e r e s t t h ed u t yo ft h eg o v e m r n e n ti s n tc l e a r a n di tr e s u l t si nm a n yp r o b l e m s b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h et h e o r yo ft h el a n de x p r o p r i a t i o n t h eg o v e r n m e n t f u n c t i o na n dt h eg o v e r n m e n ts e l f i n t e r e s t t h ee s s a ya n a l y z e dt h ep h e n o m e n o na n dt h e r e a s o no ft h eg r a s s r o o t sg o v e r n m e n t ss e l f i n t e r e s td u r i n gt h ep r o c e s so ft h el a n d e x p r o p r i a t i o n a c c o r d i n gt ot h e c a s eo nt h el a n de x p r o p r i a t i o no ft h ecc o u n t yo f s h a n d o n g b a s e d o i lt h ea n a l y s i s t h ee s s a yl i s t e do u tt h ew a yo ft h eg o v e r n m e n t s e l f i n t e r e s te v a s i o ni nt h el a n de x p r o p r i a t i o n t h i si sas y s t e m a t i cp r o j e c t s o w em u s t e s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gt h el a w sa n dr e g u l a t i o n s a n dp o s i t i o n i n ga c c u r a t eg o v e r n m e n t f u n c t i o n i nt h el a n de x p r o p r i a t i o n k e y w o r d s t h el a n de x p r o p r i a t i o ng r a s s r o o t sg o v e r n m e n ts e l f i n t e r e s tf u n c t i o n n 福建师范大学硕士学位论文 中文文摘 近年来 随着城市化和工业化的发展 我国的土地需求量大大增加 为了满足 城市化进程和经济发展的需要 需要大量的农村集体用地逐渐转化为国家建设用地 而在当前我国的土地制度框架下 这一转化过程最直接的方法是土地征用 土地征 用己成为我国政府取得土地的主要途径 由于土地是农民赖以谋生的生产资料 对 农村土地的征用不当 就会导致农民失地兼失业 极易导致各种矛盾的出现 在农 村土地征用过程中 由基层政府自利性而导致的被征地农民利益受损害的情况屡有 发生 土地征用已成为国家和社会高度关注的热点性问题 任何现象的出现都有其必然动因 基层政府自利性也是如此 土地征用制度不 完善 法制不健全 内外在的各种利益驱动 政府职能定位不准等因素都是其产生 的现实动因 当前我国农村土地征用中存在的各种矛盾冲突 纠其根源均是由于基 层政府的自利性所致 因此 对基层政府自利性的克服刻不容缓 因为这是保证农 村土地征用健康运行 维护实现社会公共利益和公民利益 建立起服务型政府和构 建和谐社会的关键 本文围绕 基层政府 与 农民 两大主体 以土地征用过程中基层政府职能 及其转变为视角 在分析当前我国农村土地征用现状 现象及其深层原因的基础上 以转变政府职能为前提 通过对土地征用过程中基层政府自利性行为的解读 试图 探讨出一个当前我国农村土地征用过程中基层政府职能改革路线 以此来寻求规避 基层政府自利性的路径 使基层政府从全能政府向以引导 服务 互动为主的有限 政府转变 切实使基层政府在农村土地征用中发挥其应有的职能和作用 为我国土 地征用制度的改革和完善奥定良好的基础 文章的撰写共分四章进行 具体内容如下 第一章 导论 首先指出论文选题背景 提出在农村土地征用中基层政府自利 性规避的必要性和迫切性 指出本文研究的意义和目的 即针对当前我国农村土地 征用制度和实际操作过程中基层政府在履行政府职能时存在的种种自利性行为 分 别从政府行为 企业动机 农民需求三方面入手 以期通过基层政府职能的转变 来克服我国征地过程中存在的政府自利性 使征地工作得以规范运作 使农民的权 益得到真正的保障 同时分析国内外学者在土地征用上的研究现状 以此作为文章 的理论借鉴 并在此基层上提出通过规避基层政府的自利性来解决农村土地征用中 i i i 福建师范大学硕士学位论文 所出现的各种问题和矛盾 第二章 相关概念界定 土地征用 基层政府 政府自利性是本文三个核心概 念 因此通过本章对这三个概念及其理论的界定和概述的基础上 分析三者之间的 关联性 着重介绍了土地征用及其相关概念 土地征用的理论来源 对基层政府的 范围进行了界定 并指出基层政府职能的特殊性 通过对政府自利性的理论分析来 把握基层政府自利性的特征 通过概念的界定 为后面的研究奠定理论基础 第三章 对农村土地征用过程中基层政府自利性进行实证分析 首先 以山东c 县d s 村土地征用状况为例 通过案例分析基层政府在农村土地 征用中自利性的一般表现 征地定价显失公平 侵犯了人民的利益 创租寻租 导 致了政府腐败 不依法行政 实施强制征用 对于基层政府来说 在土地征用过程 中 应充当被征地人合法利益的维护者 充当征地政策执行的监督者 政府只起指 导和保障作用 而不能参与或主导土地征用整个过程 然而在现实生活中 基层政 府却发挥着截然相反的职能 扮演着与维护农民利益相矛盾冲突的角色 政府和开 发商结成利益共同体 各自谋取自身利益 而在整个征地过程中 政府都是占主导 性地位 这一切的根源便在于基层在农村土地征用中的自利性的驱动 其次 农村土地征用过程中 由于基层政府自利性的存在 必然导致各种问题 和矛盾 出现政府运用国家征收的强制手段低价或无偿将土地从农民手中征收过来 再以市场价格出让给开发商等公共利益滥用的行为 从而导致土地腐败现象严重 土地征用便成了腐败的温床 随之必然导致政府公信力下降 社会矛盾突起 再次 任何问题的产生必然有其产生的原因 在农村土地征用中基层政府自利 性的原因可划分为两大方面 即制度建设不完善的应然因素和政府在实践中职能定 位不完善的实然因素 应然因素上 法律制度的不完善 土地征用制度的不健全 政出多门的行政方法体制 监督机制虚设 实然因素上 存在着政府职能的迷失和 错位 第四章 对基层政府自利性的控制 是在满足政府合理的自利性的前提下 对 政府不合理的自利性进行约束 其关键是要建立起一套有效防止政府自利性膨胀的 机制 在土地征用中 要把政府的自利性控制在良性水平 力图实现政府自利性和 公利性的统一 针对前述的由于基层政府自利性而导致的农村土地征用过程中的种 种矛盾和冲突及其产生的原因 从政府职能转变的角度 尝试着探寻实现基层政府 自利性规避的路径 首先 需要完善规章制度 用制度为限制政府自利性提供基础 福建师范大学硕士学位论文 性保障 其次 实现政府职能转变 使政府由管制型政府转向服务型政府 由强制 型政府转向引导型政府 由单向型政府转向互动型政府 当然 在农村土地征用过 程中 基层政府职能的转变 并不是简单地退出征地利益格局 而是要很好履行引 导 服务和保障职能 要紧紧围绕农村拆迁过程对基层政府所提出的要求出发 做 好基层政府的本职工作 结语部分 对全文进行简要总结并指出本论文的局限性以及有待进一步研究的 问题 第1 章绪论 第1 章绪论 1 l 选题的背景 近年来 随着社会主义市场经济体制的逐步完善 城市化和工业化的发展在我 国已经进入高潮阶段 在城市化和工业化加速进程中一个突出的特征就是大量农村 集体所有土地被征用于非农化建设 由此而产生的土地使用及其与土地相关的利益 问题日益突出 农村土地征用已成为涉及立法 行政 民主参与等多个领域讨论的 热点 村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点 是当 前影响农村社会稳定和发展的首要问题 1 1 一 在农村土地征用所涉及到的三大主体 政府 开发商 农民 中 起决定和关 键性作用的便是政府 政府一方面是行使公共权力进行行政管理的国家机关 其宗 旨只能是代表和实现公共利益 然而 另一方面它也是市场经济下的利益主体之一 有其自身的利益 随着政府部门管理职能的增强 政府的一些部门 个人假借公共 利益侵占广大民众利益 使其公共性受到了自利性的侵蚀 2 努 政府受其自利性的驱 动 介入经济活动并通过动用国家权力参与土地收益分配 极易导致土地市场价格 扭曲 从而与国家制定征地制度的初衷相背离 产生一系列社会经济问题 当前政 府在土地征用中的主导性地位决定了其在农村土地征用中的利害关系 两基层政府 更因其特殊地位和职能在土地征用中发挥重要影响作用 当前土地征用过程中遇到 的各种矛盾和问题 归根到底均是由于政府自利性的存在 因此 有必要分析农村 土地征用过程中基层政府自利性的膨胀现状 通过有效途径克服基层政府自利性 才能真正处理好解决好农村土地征用中所面临的困境 研究基层政府在农村土地征用中的自利性问题 必然涉及到政府角色及职能定 位问题 政府在土地征用中应扮演何种角色 政府在土地征用过程中应发挥什么样 的职能 而且从实践上来看 农村基层政府职能的错位 越位 缺位是加重土地征 用过程中矛盾冲突的重要原因 这就要求我们从社会发展的客观需要出发 在完善 相关制度体制建设的基础上 以转变基层政府职能为导向 使基层政府克服其自利 性 真正为农村土地征用做好各项服务工作 当然 从我国整个政治体制来看 转 变政府职能是一个历史的过程 是一个系统的工程 在这一过程中 基层政府是转 l l jh t t p w w w t e c n c n 2 1 张桂英 公共性为公共行政学之重建不可或缺的维度 j 华北电力大学学报 社会科学版 2 0 0 3 3 5 0 祸建师范大学硕士学位论文 变政府职能的最终承载者 是社会的基础 基层政府职能运行是否符合农村经济和 社会发展的形势 是关系到我国政治稳定 社会稳定的大事 因此 从社会发展的 需求出发 从国家政治体制改革的大局出发 从保障农民利益角度出发 通过对农 村基层政府职能的重新定位来克服基层政府的自利性是必要的 这不但是当前新农 村建设的内在要求 也为农村土地征用过程中 处理好各项矛盾冲突提供了可能性 和必要性 1 2 研究的目的和意义 本研究主要目的是针对当前我国农村土地征用过程中基层政府在履行政府职能 时存在的种种自利性行为 应用土地产权理论 政治学 经济学 法学等理论 来 调查基层政府在土地征用过程中的职能倾向和自利选择 从政府行为 企业动机 农民需求三方面入手 通过案例 分析当前我国农村征地过程中出现的各种问题及 原因 立足本国实际 以期通过基层政府职能的转变 来克服我国征地过程中存在 的基层政府自利性的膨胀 使征地工作得以规范运作 使农民的权益得到真正的保 障 从政府职能视角来克服基层政府在征地中的自利性 为农村土地征用过程中出 现的种种问题和矛盾的解决提供一种路径选择 对于有效改革和完善中国的土地征 用制度 保障中国社会经济持续发展和社会稳定都具有非常重要的意义 本文在充 分分析土地征用理论和政府自利性理论的前提下 通过案例分析 从总体上对基层 政府自利性在农村土地征用中的一般表现 产生的影响及其根源等进行了较为深刻 的研究 在此基层上提出通过政府职能转变的方式来克服征地中基层政府的自利性 来保障农村土地征用顺利合理进行 在这一问题上 虽然学术界对于土地征用中所 存在的矛盾和问题各从不同的领域和视角进行了探讨 但却忽视了土地征用中各种 矛盾产生的根源 政府自利性 而且结合案例进行分析的探讨还比较少 所以 通过对征地中基层政府自利性对农村土地征用影响的探讨 对于保障城市化进程中 土地征用顺利进行 指导政府转型时期政府职能转变具有重要的实践意义 同时 对政府自利性研究内容的深入也具有一定的理论意义 1 3 国内外研究现状 农村土地征用所带来的诸多社会性问题已经成为学术界关注的焦点之一 众多 领域的学者均从不同角度对农村土地征用问题展开了研究 均取得了丰硕的成果 第1 章绪论 并对我国农村土地征用制度的完善奠定了理论基础 目前 学术界对土地征用问题 的焦点概括起来主要表现在征地制度调整 征地范围过宽 征地补偿 利益分配等 几个方面 由于任何一种模式都各有利弊 因此 从不同角度对同一现象或同一问 题进行观察却可能得出完全不同的结论 就近期有关这一问题的研究文献来看 主 要可概括为几个流派 其一 是从现有的土地征用制度的调整上或从法律角度来寻求解决问题之路 如郭洁认为我国土地征用制度与国际惯例存在较大的差异 我国征地制度的制定历 来重行政规范而轻视民事规范 立法对土地征用中有关民事法律关系的调整未给予 必要的重视 因此从民事法律关系的角度 提出了我国征地制度应扩大土地补偿费 的收益主体 土地征用的客体应包括土地所有权以外的土地他项权利 对禁止征收 的客体进行了具体分析 张永良等认为 我国进入市场经济体制后 征地制度没有 做出相应的调整 致使征地成为国家土地使用权市场的一种供地方式 而农村土地 使用权市场由于受到国家严格的限制无法快速起步 国家土地使用权市场因其巨大 的市场需求而造成对土地征用的巨大压力 为了向建设单位供地 国家不得不一再 使用征地权 建议将企事业单位土地使用权的获取完全交由国家使用权市场和农村 集体土地使用权市场来完成 而且主要由农村集体土地使用权市场来承担 国家在 整个过程中只须严格执行国家对土地资源和土地资产的宏观控制权 其二 是从征地权范围的角度来探讨 如地籍司专题调研组在提出扩大农村集 体土地所有权登记发证中认为 集体土地所有权归属不明 界限不清 权利内容不 明确是征地中农民土地权益受到侵害的重要原因 因此必须针对集体土地所有权登 记发证 使农民真正成为土地的主人 从而维护自身的权益 中国土地规划院课题 组认为国家建设征用土地制度应改为征购和自由购买制度 即在土地利用规划基础 上 国家从事公益性建设所需农村集体所有的土地实行征购 其他经营性投资一律 实行自由购买制度 其征购价格应等于未经开发的非农产业用地的价格 并通过税 收等措施对土地收益进行调节 防止社会不公 其三 是从征地补偿及其利益分配上来考虑 陈泉生在论土地征用之补偿中 借鉴世界各国土地征用补偿的范围和标准 提出我国土地征用补偿应扩大补偿范围 和提高补偿标准 避免土地征用与地产经营出现较大差距 以维持农民现有的生活 水平 而在征地补偿具体价位上 刘慧芳在对我国农地地价的构成和量化的研究后 认为农地转用价格不仅应包括农地质量价格 还应包括农地社会价值量值 其中 福建师范大学硕士学位论文 农地社会价值包括农地对农民所具有的社会保障价值和农地为社会提供粮食安全所 具有的社会稳定价值 并对这三部分价值在各产权主体之间进行分配进行了说明 从提高地价的角度来增加土地征用补偿价 从而维护被征地农民的利益 曲波在分 析比较农地征用补偿中安置补助费的确定方法后 认为地价系数法与法定安置补助 费基本相符 提出安置补助费的确定应以此两种方法加以确定 许坚在对我国征地 补偿方式进行研究后 提出要以农地使用收益最高的用途作为计算的依据 并认为 纯收益还原法是计算土地补偿费的较为合适的方法 土地征用补偿是土地征用问题 的核心和关键 尤其在经济体制发生根本性改变后 国家征用土地不能再按照计划 经济时期完全采用行政的手段无偿或抵偿地获得土地的所有权 然后再将所征得土 地的使用权以市场配置的方式高价出让给用地单位 从中赚取大量的土地收益 或在进行国家重点基础设施建设时仅仅考虑为了减轻政府负担 而将负担转嫁给被 征地农民集体 当前学者们均是在论述土地征用补偿的性质 理论依据以及原则的 基础上 根据我国土地征用的实际情况 从考虑并力求维护农民利益的角度出发 对此进行了相关研究分析 其四 是从公共利益的角度来进行问题的分析 当前国外学者对土地征用的研 究大多存在于 公共利益 的界定这一领域 如罗伯特 考特认为 政府是某些公 共产品的最有效率的供应者 这就意味着征用权应被用来促进政府的公共产品而不 是私人产品的供应 因此 当政府要供应那些具有非排他性和非对抗性特征的产品 时 征用私人财产才是正当的 罗依 普罗斯特曼认为 当政府或国家以公共利益 需要之名征用土地时 农民的土地财产权益往往受到集体性侵害 农民因土地征用 而失去土地的风险构成了农民土地产权不确定的二大原因之一 我国香港特区将征 地称之为 官地收回 所有的土地都属于政府所有 政府不向使用者出让土地所有 权 只是将土地批租给业主 政府在为了公共利益需要时可提前收回批给私人的土 地 而美国则将征地叫做 最高土地权的行使 认为当政府实施征地行为时 是对 私有土地所有权的侵害 综上所述 当前国内外学者从土地征用中存在的各种问题入手 并针对不同的 问题 提出了相应的对策建议 其研究的成果为推进我国的土地征用制度的改革 推动土地征用良性发展奠定了一定的理论基础 但目前学术界对农村土地征用的研 究更多的是从一种单一视角进行分析 即更多的是关注农民个人这一产权主体 关 1 1 1 陈百明 李世顺 中国耕地数量下降之剖析 1 9 8 6 1 9 9 5 年 j 地理科学进展 1 9 9 8 3 4 3 5 0 第1 章绪论 注失地农民的补偿及保障问题以及农村土地征用中存在的相关制度问题 这些研究 强调了农民在土地征用过程中的主体地位 但忽视了政府这一土地征用主体的作用 而且 无论是从法律角度还是从土地征地权范围和征地补偿角度 均只是法律和制 度层面的建设问题 并没有触及农村土地征用中矛盾存在的根源所在 即基层政府 的自利性 从政府自利性的视角来详细考察农村土地征用中存在的相关问题研究较 少 本文在借鉴学界研究成果的基础上 力图弥补上述研究缺陷 从基层政府在土 地征用中自利性的角度对农村土地征用中存在的矛盾和问题进行实证性的系统研 究 在此基础上寻求土地征用问题的解决路径 1 4 研究对象和方法 本文的研究对象为中国基层政府 具体指的是县 县级市 地级市所辖区 人 民政府 为了本文研究的需要 我们将乡 包括民族乡 镇和村均划入基层政府的 范畴 基层政府在我国主要是最低的一级权力执行机关 在对社会公共事务进行管 理和治理的过程中既要承接上级政府的领导 又要直接面对广大人民的利益要求 尤其是社会日趋复杂和人们社会需求日益多元化要求基层政府充分行使其主要的职 能 克服其政府自利性 以促进社会经济的和谐发展 根据我国宪法和地方政府组 织法的规定 乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关 执行乡 镇人大的决议 并根据国家行政机关的决定和命令 管理本行政区域内的行政工作 乡镇政府是我国基层社会的行政 末梢 是国家行政权力延伸到乡村社会的最后一 段 乡镇政府直接面对我国社会基层 是国家和政府联系广大人民群众的重要纽带 和桥梁 起到了承上启下的作用 在我国行政体系中占据着极其重要的地位 本文的基本研究方法是理论分析与实践分析相结合的方法 基本的思维方式是 从理论与实践的反差中发现问题 探寻根源 思考对策 本文在阐述过程中 从马 克思主义的立场 观点 方法以及中国当前实际出发 综合运用政治学 行政学 心理学 管理学 法学等相关知识 通过实证性的案例分析 对当前我国农村土地 征用过程中所出现的问题与解决方式进行了有益的探索 第2 章相关概念界定 第2 章相关概念界定 土地征用 基层政府 政府自利性是本文所探讨的三个核心概念 为了方便读 者对本文的理解 首先界定如下 2 1 土地征用 2 1 1 土地征用及其相关概念 土地征用是国家为了公共利益的需要 依照法律规定强制地取得其他民事主体 的土地并给予补偿的一种行政行为 在我国 土地征用主要是指国家为了公共目的 的需要 以补偿为条件 将农村集体所有的土地强制性地变为国家所有的土地的行 为n 1 即土地征用是为了社会发展和经济建设需要 将集体农用土地强制转变为国 有土地 并对失地农民进行适当经济补偿和安置行为 土地征用制度的实施在我国 城市化进程中起到了非常重要的作用 我国2 0 0 4 年 宪法修正案 第十条规定 国家为了公共利益的需要 可以依 照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿 土地管理法 第二条明确规定 国家为了公共利益的需要 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿 没有 国家规定的 应当给予合理补偿 但我国法律并没有对何为土地征用进行明确说明 一般认为 我国的土地征用是指国家为了社会公共利益的需要 强制取得土地所有 权人的土地 并依法给予补偿的行为幽 土地征用制度保证社会公共或公益事业的 发展 是世界通行的一项法律制度 它对于保证土地征用权的合法行使 合理分配 和利用土地资源 平衡不同利益主体之间的关系都起着十分重要的作用 综上所述 土地征用是政府为了公共利益而依法强制取得非国有 或非政府所 有 或非公有土地并给予补偿的行为 为了更好地理解这一概念 我们将相关概念进行比较 1 土地征用与土地征收 两者具有相似性 但两者并非同一概念 土地征收 是指国家为了公共利益的需要 以补偿为前提 强制取得其他民事主体土地所有权 的行为 土地征用与土地征收 这两者的相似性在于 土地征收和土地征用都是国 家以公权力强制地对他人的土地权力欲以剥夺 使得他人的土地权利因征收获征用 而消灭或终止 一般认为 土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力 以补 i 冯昌中 谈建国以来我国土地征用制度的变迁 j 南京土地 2 0 0 1 2 i i 一3 5 2 l 李延荣 周珂 房地产法 m 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 5 2 7 7 福建师范大学硕士学位论文 偿为条件 强制取得他人的土地所有权 他人的土地所有权因国家的征收而消灭n 1 如果他人的土地所有权并不消灭 则不能称之为征收 就土地征用而言 则是国家 因公共事业的需要 以给予补偿为条件 对他人土地所有权以外的土地他项权利未 利用 待特定公共事业目的完成时 仍将土地归还原土地所有人 他人的土地所有 权并不因国家征用行为而消灭 2 土地征用与征地拆迁 农村征地拆迁行为是国家因社会公共利益之需要依照法律对集体土地予以征收 或征用 对地上房屋予以拆迁并依法给补偿的活动总称 由于集体所有的土地 主 要是农村 上的房屋拆迁 先要依法将土地的所有权性质改变 即征收为国有 才 可一并考虑地上附着物的征收 所以在实践中将农村的拆迁称为征地拆迁 本文所提到的农村土地征用行为实际上包括了土地征收和拆迁房屋两个阶段 由于实际操作常将两个阶段连在一起实施 甚至有的地方如北京市 上海市等地是 将征地并在房屋拆迁之中作为一个法律行为来实施 因而致使人们产生了误解 2 1 2 土地征用的理论根源 公共利益理论 从土地征用的相关概念及其特征界定中 我们可以看出 土地征用是政府为了 公共利益而依法强制取得他人土地并给予补偿的行为 因此 公共利益性是土地征 用权合理行使的唯一标准和界限 一般来讲 公共利益是指社会普遍的利益 这个 概念具有高度的抽象性 而由于利益是一个相对的概念 因此 公共利益的内容具 有多面性和不确定性 公益概念实际上是一种价值判断 必须以一个变迁中社会的 政治 经济 社会及文化等因素及事实作为考量该价值的内容瞳1 土地征用中的公 共利益可分为绝对公共利益和相对公共利益两个层次 绝对公共利益是一个社会广 泛承认的 独立于社会 国家现时的政策之外的社会价值 如国民健康 教育 公 共交通等 相对公共利益是根据不同的发展阶段 经由政府和民众选择的 符合社 会 国家急需原则的阶段性的重要社会利益 如经济重建初期 经济发展就是公共 利益 因此 公共利益是一个动态的概念 以公共利益为理由的征用应是国家实现 公共利益的最后手段 为防止土地征用权的滥用 征用必须严格遵守公共利益的原 则 在社会 国家急需 并且尽可能保障人民的财产权利的前提下行使征用权 然 而现实中 公共利益如何界定 却也成了学术界一直探讨的论题 政府基于公共利 1 1 梁慧星 中国物权法研究 上 m 北京 法律出版社 1 9 9 8 3 3 2 2 陈新民 德国公法学基础理论 m 济南 山东人民出版社 2 0 0 1 3 7 第2 章相关概念界定 益的需要 对土地进行征用 必然容易引起土地征用行为是否合法以及是否被滥用 的争论 在经济发展的早期 人们土地利用行为比较单一 此时 所有权具有绝对 性和无限制性 随着经济的发展 土地利用中的个人利益与社会利益之间的冲突日 益增多 甚至出现了个人随意滥用其所有权而损害社会利益的现象 当个人利益与 社会利益发生冲突时 社会公共利益必须优先考虑 基于这种思想 十九世纪末期 以来 政府基于公共利益的需要 对所有权的行使作出了一定的限制 土地征用就 是主要的形式之一 但这种权力的行使必须确保征用后的土地对社会 公众产生较 原财产所有人使用时更高的公益价值 由于土地征用同土地所有权受法律保护原则 的冲突 容易引起土地征用权是否合宪以及是否滥用的争论 因此 公共利益成为 评判土地征用权是否合法行使的唯一标准 2 2 基层政府 2 2 1 基层政府的界定 我国现行政府体制安排 是构建在纵向层级部门和横向职能部门为基本结构的 框架之上的 中央政府出于层级结构的高层 统揽全局 通过宏观政策控制社会经 济各方面的协调与平衡 地方政府作为中央政府所指定的政策的执行部门 在地方 事务中发挥着重要的作用 我国地方政府内部可分为省 市 州 县 乡 镇 四级 省一级政府处于地方政府的最高层 其职能主要是根据中央政策精神 宏观 调控全省政治 经济和社会各方面事务 在执行中央政策的过程中 根据行政环境 的变化有效地进行科学决策 市 州 政府处在地方政府的中间 起着承上启下的 作用 其协调职能不可或缺 基层政府在我国主要是最低的一级权力执行机关 没 有制定规章制度的权力 根据我国宪法和地方政府组织法的规定 乡镇政府是我国的基层国家行政机关 和乡镇人大的执行机关 执行乡镇人大的决议和商机国家行政机关的决定和命令 管理本行政区域内的行政工作 乡镇政府是我国基层社会的行政 末梢 乡镇政 府是我国最基层的行政机构 也是一定社区范围内的政治经济活动的中枢 我国在 乡镇设立了完善的政府权力机构 由乡镇政府代表国家对社区的公共活动进行调节 在市场经济条件下 社区内客观地存在一个经济活动中心 这个中心能够吸引周边 的生产要素 沟通信息 从而形成整个社区的经济增长点 在我国 乡镇政府所在 地具备了成为社区经济活动中心的一般条件n 1 为了本文研究的需要 我们将乡 l 李桂楚 乡镇政府是推动农村城镇化的主体 j 湖南经济 2 0 0 1 1 2 1 4 福建师范大学硕士学位论文 包括民族乡 镇和街道办事处划入基层政府的范畴 虽然村不是一个正式的政府 行政层级 但是根据村与乡 镇 的关系 特将其纳入分析范围 基层政府直接面 对我国基层社会 由于其自身的制度原因是国家和政府联系广大人民群众的重要纽 带和桥梁 起到了承上启下的作用 在我国行政体系中占据着及其重要的地位 乡 镇 是最基层的政府 它的基础性和微观性决定了这两级政府的执行性和直接面 向基层的务实性 这种层级定位和处于不同层级地方政府的具体职责与功能 映射 出基层地方政府地位的特殊性 其行为不仅直接辐射管理辖区内的任何事 同政策 对象发生着最为直接的联系和互动 而且在政府体系中扮演着最基础的角色 群众 常常依据基层政府的表现来感受政府的能力 综上所述 本文所研究的基层政府指的是乡镇政府 县市级政府与不规范的村 委会组织 而乡镇政府在农村土地征用中起着核心的作用 2 2 2 基层政府职能 2 2 2 1 政府职能 政府职能是正确处理政府与市场 政府与社会 政府与企业等关系的基础 国 家政权从建立之始就需要明确自身职能 进而以此为价值目标行使权力职责 西方 国家对政府职能的界定也经历了 大社会 小政府 的弱政府模式 全面干预 的 强政府模式 以及后来的合理干预等演变过程 对政府职能的范围和内容至今仍处 于不断探讨和研究之中 正因为它反映政府的是指及活动的内容和方向 决定了行 政管理的基础和方向 因此 对于政府职能的内涵的分析 有助于我们找出问题的 症结 更加科学 合理 有效地界定政府职能 不仅如此 近些年对转轨国家经济 发展的研究 也往往离不开对政府职责 政府角色和政府职能的认识 如何界定政 府职能 如何定位政府角色 如何理顺政府与市场 政府与企业的关系 以充分发 挥市场在社会经济活动中的基础性作用 实现政府对经济的有效调控并达到政府职 能作用与市场机制的有机结合 是所有经济转轨国家都必须面对和需要认真加以解 决的现实问题 何为政府职能 国内行政学界可以说众说纷坛 莫衷一是 并未形成统一的看 法 一般来说 任何政府都具有两个方面的职能 一是政治统治的职能 二是社会 公共事务管理职能 政府职能反映了政府活动的基本方向 根本任务和主要作用 对于政府职能的界定 从不同的角度有不同的关注点 当前理论界的主要观点 1 金太军等著 政府职能梳理与重构 m 北京 人民出版社 2 0 0 2 1 第2 章相关概念界定 如下 其一 所谓政府职能是指根据社会需求 政府在国家和社会管理中承担的职 责和功能 具体包括政治职能 经济职能和社会职能等几个方面n 其二 行政职 能又称公共行政职能 在某些条件下亦称政府职能 概括地说 行政职能是狭义的 政府即国家行政机关承担的国家职能 是相关政治权利主体按照一定的规则 经由 一定的过程 通过多种表达行使实现彼此价值观念和利益关系的契合 从而赋予国 家行政机关在广泛的国家政治生活 社会生活过程中的各种任务的总称 是国家行 政机关依其国家公共行政权力主体的地位而产生 并由宪法和法律加以明示规定的 国家行政机关各种职责的总称口1 其三 行政职能是指行政机关在管理活动中的 基本职能和功能作用 主要涉及政府管什么 怎么管 发挥什么作用的问题口1 一其 四 有的学者对上述政府职能进行归纳 认为政府职能大致有三种观点 意识它是 能力和作用的结合 二是认为它体现的是职责和功能 三是认为他表现为职责和作 用 事实上 功能和作用的涵义基本相同 因此 可以把政府职能界定为根据社会 需求 政府在国家和社会管理中承担的职责和功能 主要涉及政府管什么 怎么管 发挥什么作用的问题 2 2 2 2 基层政府职能的特殊性 基层政府本身的特殊性 使得基层政府的职能具有不同于中央政府和地方政府 的特殊性 第一 职能的执行性 它主要负责执行中央的方针政策和上级政府的决 议 指令 命令 其主要工作就是结合自己的实际情况执行上级的决策 尽管它也 有一定的决策权 但这种决策是执行中的决策 基层政府是直接面向农村农民的政 权组织 其职能偏重于实施有关政策措施 国家的行政方针 决策到了基层政府就 进入了直接社会行动的阶段 即实践阶段 第二 职能的综合服务性 基层政府的 经济构成 以集体所有制的农业和乡镇企业以及一定数量的个体经济为主 对这种 生产社会化程度不高且又极为分散的对象进行管理 促进其健康发展 单纯依靠行 政命令是不行的 必须发挥基层政府的服务功能 但是 由于基层政府经济总量小 但服务种类又多 与上级政府相比 各种职能往往由较少的综合部门来承担 各专 业行政管理综合为一体 这就要求县级政府要从各个方面运用协调手段为县级政府 职能的顺利实现提供保障 第三 职能实现方式的差异性 由于我国各地区的自然 情况 基层政府的功能和发挥水平不同 使其政府在职能领域的重点 广度和深度 l j 何翔舟 论政府成本 j 中国行政管理 2 0 0 1 7 3 1 1 2 l 张国庆主编 行政管理学概论 m 北京 北京人学山版社 2 0 0 1 8 4 1 3 夏书章主编 行政管理学 m 广州 中山大学廿1 版社 1 9 9 8 4 9 福建师范大学硕士学位论文 上也有所不同 各基层政府应根据自己的情况选择相应的职能实现方式 以往计划 经济体制下的基层政府的职能主要是以管理为主 市场经济体制下要求基层政府要 逐渐弱化经济管理职能 强化协调 服务功能 从未来基层政府的发展来看 基层 政府可不再行使经济管理职能 这既符合市场化改革方向 也是基层政府行政管理 发展的内在规律和必然趋势 第四 职能的自由裁量性 基层地方政府在政策执行 活动中蕴含有对上级政策进行创造性解释活动的过程 这种过程构成了基层政府自 由裁量权的重要组成部分 他们又拥有一定的自由裁量权和自助权力 因此 基层 政府在一定程度上又是政策执行过程中的决策者 并在管理过程中 发挥着政治作 用 因此 在金字塔型的官僚体制下 基层的工作者并不表现为被动 消极地接受 和执行来自上级的政策和程序 高层政策的制定者和管理着对基层工作人员行为的 控制是有限的 随着行政层级的递减和地区情况的不同 各地政府职能表现出不同 的特征 生计政府的职能主要是加强宏观管理 县乡级政府主要是履行执行与服务 的职能 从地区情况来看 就同级政府而言 不同地区在经济 社会和发展等方面 存在着极大差异 地方政府 企业和社会管理之间也必然出现参差不齐的现象 这 种客观存在的差异 要求在确定地方各级政府管理职能的总体架构和实行统一改革 的原则和方针时 必须考虑到各地的特殊情况和发展实际 各地各地区地方政府的 不同情况 条件 利益和事务 及其与中央或上级政府相协调的客观要求 决定了 地方政府必须具有因地制宜的自主权 才能充分发挥地方政府的主动性 积极性和 创造性 否则对地方政府不利 对中央政府也不利 行政性分权和经济性分权使地 方政府获得了极大的利益空间 对整个国家经济发展和社会总财富的增长起了重要 作用 第五 职能的微观性 基层政府所面临的都是具体的行政事务 与人民群众 直接相联 服务职能更具体 广泛 我国的绝大多数的基层政府必须面对广大农村 农业和农民 近年来 由于土地征用所导致农村各种矛盾f t 益突出 这是基层政府 职能没有实现好所致 另外 与层级高的政府相比 基层政府职能范围和权限较小 基层政府只有执行权 而缺乏决策权 因而只是在辖区承接上级政府的宏观调控职 能 基层政府调控经济的手段也较少 2 3 政府自利性 2 3 1 政府自利性理论分析 从政府的起源上看政府具有公利性 人们通过契约的形式由社会所有的人授权 一个公共组织管理社会由此形成国家和政府 西方的社会契约论认为 政府只有社 第2 章相关概念界定 会性 这是基于西方 人权胜天 的政治思想和社会现实 它决定了政府应当以保 障人民的权利和自由 促进社会福利 实现社会公共利益作为根本目标 公共利益 所体现的公共性是政府存在的合法性基础 也是政府弥补市场失灵的理论依据 但 是人们必须认识到 没有只为公共利益而存在的人或组织 公共利益又必须由一部 分人或 些组织来完成n h 的悖论 也就是说政府具有自利性的一面 因此 为有 效地维护和实现社会公共利益 对政府自利性的规避自然就被提上了日程 而公共 选择理论以 经济人 假设为基础 彻底打破了长期以来的 政治人一假设 同一 个人 如果在经济领域是自私自利的 不可能在政治领域发生彻底的改变 不可能 因为他的政治角色而变得大公无私乜1 也就是说 政府组织或公共机构在很大程度 上也是一个 经济人 也会追逐自身利益的最大化 政府本身也存在自利性 并 非只有阶级性和社会性 这便出现了对政府自利性的界定 关于政府自利性的内涵 学术界学者分别从不同的角度对其作了界定 例如 政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的属性外 具有为自身组织生存和 发展创造有利条件的属性o b 政府的自利性 简而言之就是政府追求自身利益 最大化的属性 政府自利性是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化 的属性 它包括政府的一切组织和个人对权力 财富 机会等的追求踊 上述各定义实质上是把政府的自利性界定为政府对不具备 公共 属性的自身 利益的追求 而政府的自利性应该包含更丰富的内涵 对政府的自利性不能一概否 定 从是否着眼于增进公共福利的目标出发 可以将其分为合理的自利性和不合理 的自利性 对政府而言 其合理的自利性是指政府在追求公共利益的过程中对社会 资源的必要占有和使用 它表现为政府为保证自身运作所需的必要成本 包括行政 经费 执行公务所需的物资和职权 行政人员的薪酬福利等嘲 这部分利益追求是 否合理要根据政府承担的职能 完成工作的绩效以及当时的社会经济发展水平来衡 量 不合理的政府自利性是指政府及其工作人员以或不以公共利益的名义 以最求 自身利益为目的 通过某种方式 实现对社会资源的占有和使用 我们知道 任何 作为执行公共权力的主体都是由一个个活生生的人组成 他们不可避免地带有人性 李萍 论公共伦理价值 j 北京 中国人民大学学报 2 0 0 4 2 1 0 5 翻樊勇明 杜莉 公共经济学 m 上海 复旦大学出版社 2 0 0 1 7 6 7 7 聊金太军 张劲松 政府的自利性及其控制 j 江海学刊 2 0 0 2 2 2 4 1 i 崔光胜 政府的自利性与行政权力畸变分析 j 探求 2 0 0 0 4 l4 2 明刘学民 试论政府自利性及其矫正对策 j 郑州大学学报 2 0 0 3 5 l4 6 嘲林子英 政府利益论 j 广东社会科学 1 9 9 9 4 t3 3 桶建师范大学硕士学位论文 的特征 或者直接地说 他们都具有人性的自利性 即为自身利益考虑 一个自利 性很强的政府会纵容其工作人员的权力异化 如 以权谋私 贪污腐败 执行政策的 扭曲化 变为人民服务为领导服务 为上级服务 并从政策的制定和执行方面为其 以权谋私寻找到后盾 适度的自利性 会在一定程度上调动政府组织的积极性 然 而 恶性膨胀的自利性 则会导致垄断 权力寻租和诸多腐败行为 使政府组织 或 公共机构 发生变异 甚至走向它的反面 本文所探讨的政府自利性指的是不合理的自利性 我们应该在保证满足政府合 理的自利性的前提下 寻求路径 克服不合理的政府自利性 2 3 2 基层政府自利性 基层政府作为我国农村最为基层的政权 在农村政治 经济和文化中发挥着重 要的作用 它理应与农民的利益保持一致 但在现实中 由于基层政府自利性的存 在 使得基层政府 为人民服务 的职能角色有所转换 从乡镇政府的角度看 市 场化的改革使得这个特殊的集体滋生了 纯利益 的性质 这就是基层政府的自利 性 它与农民利益背道而行 基层政府一旦具有自利的性质 其政府行为便会朝着 自身利益的方向迅速蔓延 1 在农村土地征用过程中所出现的种种矛盾和利益冲 突 均源于基层政府的自利性 改革开放以来的我国各级政府 曾经在一段时期成为市场与利益的全权代表 与权力密切相关的各级政府 在权力不够规范 市场体制不够健全和利益迅速进发 下 形成追求利益的各种动力 尤其是以乡镇政府为核心的基层政府 在以 放权 让利 为主题的政治与经济体制改革的刺激下 更是疯狂 直到今天我国以乡镇政 府为核心的基层政府在权力不够规范 市场体制不够健全的转型期 其政府自利性 随着政府行为的扩张而扩大 随着政府职能的扩大而扩大 结果则是很大程度地侵 蚀了农民的利益 扭曲了市场的公平竞争法则 分解了党和各级政府的权威 在农 村土地征用中 这种自利性的表现更为明显 对农民而言 从土地强制征用 土地 腐败现象严重 社会矛盾突起 所有这些都是 政府自利性 在作怪 政府的自利 性即政府行为的局部化和政府行政目的的自利化 在市场化过程中的基层政府及其 各个部门 各权力环节在本位利益驱动下 通过尽量扩张可供他们掌握和支配的非 规范的