（法学理论专业论文）农民社会保障权的法理思考.pdf

农民社会保障权的法理思考农民社会保障权的法理思考 内 容 提 要 作者姓名： 邓 辉 指导教师： 黄竹胜 教授 专 业： 法学理论 研究方向： 宪政学 年 级： 2005 级 社会保障权是人类生存和发展的共同需要。 实施社会保障被视为现代国家的 一项义不容辞的责任，而国民依法享受相应的保障待遇应该是保障对象的权利， 是一种不可剥夺的生存权和发展权。享受社会保障，是宪法赋予我国每个公民的 权利。农民作为共和国公民，理所当然地应享有社会保障的权利。 随着我国改革开放的不断深入， 社会保障事业尤其是农村社保受到了广泛关 注。尊重、保障和实现农民的社会保障权，促进公平和正义，是和谐社会建设的 重要内容。但长期以来由于我国城乡二元结构的政策框架，农民被挤到了社会的 边缘， 成为了弱势群体， 在社会中应有的权利和占有的份额未能得到公平的体现。 尽管我国的全面改革起始于农村，但近 10 年来，城市改革和发展的步伐明显快 于农村。在社会保障体系建设方面，没有建立起农民最基本的社会保障机制，农 村社会保障依然处在一种家庭保障、土地保障及国家救济的低水平上，无法为农 村经济社会的发展和农业现代化的实现提供有力的支撑。可以说，农民社会保障 权的缺失已经严重地影响了中国社会的发展和社会公平、公正。 而保障公民权利是建设法制国家和法治社会的核心要求。 在我们这个农村人 口占绝大多数的国家，农民权利的法律保障无疑是法治建设不可回避的问题。可 以说农民社会保障权之存在并获得国家社会的切实保障， 是维护社会稳定和促进 经济发展的重要支柱。因此，在社会主义和谐社会与新农村建设的历史背景下， 充分考量中国农民的现实特征，在我国建立完善的、与生产力和经济结构相适应 的新的农村社会保障体制，不仅仅是涉及到农民这一群体切身利益的问题，而且 还是关乎全局性的大问题。 基于此，本文从农民社会保障权基本问题的概述入手，在对中国农村社会保 障的历史进行回顾、对现状进行评价、对存在的问题进行探索和思考的基础上， 论证中国农民获得充分的社会保障的合法性、合理性和紧迫性，以期望引起法学 界广泛关注农民的命运和权利，让国家和社会更加尊重农民的社会保障权，保障 农民该项基本权利的实现。 文章分为四个部分对我国农民社会保障权的法理思考进行探讨。 第一部分是农民社会保障权基本问题概述， 简要介绍了农民社会保障权的含 义及内容。通过回顾建国后我国农村社会保障制度的两次深刻变迁，分析了由于 受社会生产相对落后以及原有二元社会制度的影响， 得出当前我国农民存在着严 重的社会保障权益缺失，从而为下文的论述奠定基础。 第二部分着重论述了我国农民社会保障权的法理基础。 通过对农民社会保障 权价值和性质的分析，论证农民享有社会保障权是社会保障的应有之意，是实现 社会公正的本质要求。 这就要求现代社会保障不仅为城市居民而且也要为农村居 民提供平等的社会保障，这样才能体现社会保障的全民性，才能体现社会保障权 作为基本权利的公正性。 第三部分在第一、第二部分论述的基础上，通过比较城乡之间社会保障的差 异，看出我国农民社会保障权的现状。指出我国农民社会保障权目前存在的问题 并分析原因，指出了二元经济结构的存在、资金来源不足、政府责任的缺位及农 民政治权利的失衡等多方面的原因导致农民社会保障权的缺失。 第四部分针对第三部分提出的问题， 论述农民社会保障权法律保护的对策思 考。指出要使农民实现社会保障权,必须从以下几个方面采取措施：理念上，要 转变和更新观念，尽快确立公平、共享的价值理念与政策取向；政治上，加大政 治体制改革的力度，强化政府在建设农村社会保障制度中的责任；经济上，夯实 社会保障制度运行的经济基础；制度上，建构以宪法为核心、立法为基础和司法 为手段的网络化的法律保护体系。 虽然笔者认识到农民社会保障权在实现过程中所存在的问题， 并力图去寻求 解决出现的问题的途径，但是由于学识有限，所作的分析是粗浅的初步的，有些 观点甚至很不成熟，还需要不断的加以改进和完善。 关键词：关键词： 公民权利 农民 社会保障权 abstact the right of social security is the needing commonly of human survival and development. implement a duty-bound responsibility that the social security is considered as the modern country, and it should be the right to ensure the target that people enjoy the corresponding guarantee treatment in accordance with the law, it is a kind of unalienable rights to subsistence and rights to development. enjoy the social security, it is the constitution that gives our country each citizens right. peasants should enjoy the right of social security naturally as the citizen of the republic. with the deepening constantly of reform and opening-up of our country, the especially rural social insurance of the social security undertaking has received the extensive concern. respect, ensure and realize peasants social security right, promote fairly with justice, it is the important content of harmonious social construction. because the policy frame of structure of two yuan in urban and rural areas in our country but for a long time, peasants are pinched off to the edge of the society, having become the disadvantaged groups, the due right and share occupied fail to get fair embodiment in the society. though the reforming to originate in the countryside overallly of our country, in the past 10 years, the paces of urban reform and development are obviously faster than the countryside. in the construction aspect of the social security system, have not set up peasants most basic social security mechanism, rural social security in one family protection, land ensure and whom country relieve on being low-level still, it is unable to offer strong support for realization of rural economic and social development and agricultural modernization. we can say, it is fair, just that the disappearance of peasants social security right has already influenced development and the society of the chinese society seriously. and it is that the core which is built the state with an adequate legal system and society governed by law is required to ensure citizens right. in the country that this people in the countryside of ours it is most to take, it is undoubtedly the question which cant be avoided in construction governed by law that the law of peasants right is ensured. and the existence of peasants social security right that we can say obtained practical guarantee of the national society, it is the important pillar of safeguarding the social stability and bringing about an advance in economy. so, under the historical backgrounds of the socialist harmonious society and new rural construction, fully consider the realistic characteristic of chinese peasants, set up the complete one, new rural social security system in conformity with productivity and economic structure in our country, not only a question of involving the vital interests of this colony of peasants, but also but also concern the big problem of overall importance. because of this, this text proceeds with summary of the basic problem of peasants social security right, on the foundation that history in chinas rural social security is being reviewed, appraised to the current situation, explored and thought to the existing problem, prove to chinese peasants and obtain legitimacy, rationality and urgency of sufficient social security, in order to expect to cause the law circles to pay close attention to peasants destiny and right extensively, let country and the society respect peasants social security right further, ensure the realization of peasants fundamental right. the article is divided into four parts and thought to the legal principle of the social security right of the peasants of our country that carries on the discussion. part one it is a basic problem summary of peasants social security right, introduce meaning and content of peasants social security right briefly. through reviewing deep changes two times of the rural social security system of our country after the foundation of the state, analyze because the influence of lagging behind relatively by social production and original two yuan social system, obtaining present peasants of our country has serious social security rights and interests to lack, thus establish the foundation for the argumentation hereinbelow. part two have described the legal principle foundation of the social security right of the peasants of our country emphatically. through the analysis to peasants social security right value and property, prove to peasants and enjoy the meaning that there should be that the right of social security is the social security, realize societys just essential requirement. this requires modern social security is not only an urbanite but also wants to offer the equal social security to rural resident, could reflect in this way social security is for the entire people, could reflect the right of social security as the fairness of the fundamental right. part three have expounded the current situation of the social security right of the peasants of our country. point out the problem that the social security right of the peasants of our country exists at present combines the analysis reason, have pointed out the existence of the economic structure of two yuan, the capital source is insufficient, the omission of governments responsibility and out-of-balance reasons in many aspects of peasants political right cause the disappearance of peasants social security right. part four have expounded the fact that thinks deeply in countermeasure of peasants social security right legal protection. the social security legislates to lack the disappearance which causes peasants social security right; the social security system is not complete, cause peasants to be unable to enjoy relevant rights. want, make peasant realize social security right, must legislate first-class odd take measures, at idea. keyword: citizens right peasants right of social security 44 论文独创性声明论文独创性声明 本人郑重声明： 所提交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研 究工作及取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他 个人或其他机构已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究作出重要 贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法 律责任。 研究生签名： 日期： 论文使用授权声明论文使用授权声明 本人完全了解广西师范大学有关保留、 使用学位论文的规定。 广西 师范大学、中国科学技术信息研究所、清华大学论文合作部，有权保留 本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他 复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除 在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布（包括刊 登）论文的全部或部分内容。论文的公布（包括刊登）授权广西师范大 学学位办办理。 研究生签名： 日期： 导 师签名： 日期： 1 引引 言言 社会保障权不仅是人的一项基本权利，也是保障我国最大弱势群体农民的 生存权、平等发展权等基本权利实现的重要手段，是实现公正的基本途径。社会保 障制度设计的前提和基础必须确立起保护人权和实现公正的价值理念。只有对社会 成员的社会保障权给予切实的保证，才能从最起码的底线的意义上体现出对个体人 缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定，才能从最本质的意义上实现社会的 发展宗旨即以人为本位发展的基本理念，也才能从最实效的意义上为社会的正常运 转确立起必要的条件。因此，从公正的视角、从维护公民基本权利的角度来探讨农 民社会保障权的法律保护，是一个具有一定理论意义和现实意义的问题。 我国自古就是一个农业大国，随着现代化的推进，农业与其它行业在国民经济 中的价值发生倾斜是一种必然趋势，我国又是世界上农民最多的国家，农业、农村 和农民问题始终是制约我国经济向前发展的重要问题。 二十余年的农村改革过程中， “三农”问题并没有取得根本性突破，一些深层次的矛盾也没有得到真正解决，其 重要原因就在于农民的社会保障权未得到应有的尊重和保障。因而在我国社会、经 济发展的新的历史时期，研究中国农村的社会保障问题具有重要意义。在中国现有 的农村社会经济状况下，如何建立相应的现代社会保障制度以促进整个社会经济的 持续、健康稳定的发展是一个崭新的课题。本文将从法律的角度来分析农民的社会 保障权，为中国农村社会保障法律制度的构建提出自己的设想，以期对相关研究有 所裨益。 2 一、我国农民社会保障权的基本问题我国农民社会保障权的基本问题 （一）农民社会保障权的含义（一）农民社会保障权的含义 社会保障权，是法律赋予公民在年老、疾病、伤残、生育、失业等原因丧失劳 动能力或发生暂时困难情况下从国家和社会获得物质帮助，以满足其基本生活需要 的权利。它包括社会保险权、社会救助权和社会福利权和社会优抚权等。其中，社 会救助权是指公民在陷于贫困、基本生存受到威胁时有从国家和社会得到物质帮助 的权利；社会保险权是指公民作为劳动者依照国家所建立的社会保险制度在履行一 定的义务后有得到特定金额的权利；社会福利权是指公民有享受国家和社会提供的 诸如文化、教育、娱乐和医疗保健等方面的各种公共社会福利以提高自身生活质量、 发展自我的权利。在现代社会，一国公民的社会保障权的保护和实现程度，不仅与 该国的经济水平有关，而且反映该国社会保障法律制度的完善与否，是体现该国社 会文明程度的标志之一。 众所周知，社会保障制度是由前工业化时期的国家救济政策发展而来的，相应 地社会保障权是政府的“恩惠”发展而来。社会保障权作为一项权利的产生，是在 20 世纪才被明确提出的。 最早在宪法中明确规定社会保障权的是德国 1919 年的 魏 玛宪法 。 它第一次规定了公民的经济权利， 并特别规定了公民获得物质帮助的权利。 这一规定意味着德国已把公民获得物质帮助权上升为一种宪法权利，揭开了从宪法 意义上认识社会保障权的序幕，标志着宪法意义上的社会保障制度开始形成。第二 次世界大战后，随着国际人权事业的发展，社会保障权被国际社会普遍确认为一国 公民的基本权利。 从理论上讲，社会保障应是面向全民的，不应有城市和乡村之分。在现代社会 保障制度比较完善的西方发达国家，从事农业生产的农民与广大工人和职员一样， 能够享受到所有的社会保障，因而西方发达国家的社会保障制度并没有城乡之分。 但长期以来，我国社会城乡二元结构的格局，不但导致了城乡之间在生产方式、经 济生活、思想观念等诸多方面的巨大差别，也使社会保障制度被分成了有中国特色 的城镇社会保障和农村社会保障二元体制。相应的，公民的社会保障权也被划分成 了城镇居民的社会保障权和农民的社会保障权。 因此在现阶段，中国农民的社会保障权并不是一个单独的概念，而是与城镇居 3 民社会保障权相对的一个概念，两者的内涵具有一致性。它是指我国农民根据宪法 和法律所应享有的包括社会救济、社会优抚等各方面的社会保障的权利。目前我国 农民享有的社会保障权主要体现在养老保险、合作医疗，社会救助等方面有限的、 不完善的权利。 （二）农民社会保障权的内容（二）农民社会保障权的内容 1、农民的界定 在当代中国，人们对“农民”这一概念的理解和应用，并没有受某一固定的标 准的制约，而通常是对现实制度和社会结构的反映。在一定的意义上说，中国的农 民界定方式除开通常的职业标准和地域标准外，还有一个至关重要的户籍标准。人 们之所以把从农村到城里来择业群体仍称之为“农民” ，这与中国特有的户籍制度的 安排及其对人们社会认知的惯性影响，有着密不可分的联系。因为这些进城的人， 按照户籍制度的规定，他们当中的很多人可能仍然是“农业户口” 。1在当下中国很 多国家福利政策或制度的提供和享有都是基于户籍制度所确定的对象范围，大到选 举制度小到高考录取制度等等。社会保障制度中的城乡分化，在决定性意义上也是 基于户籍制度的。 近年来，随着经济体制改革的深入,农民分化为不同的社会阶层:农业劳动者、雇 工、农民工、农民知识分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主、乡镇企业管 理者以及农村管理者。2 他们分别在农业、工业、建筑业、服务业等领域从事不同 的职业,分布在城市和农村的每一个角落。 虽然他们从事的职业不同,与土地的关系不 同,但他们拥有一个共同的身份农民,因此也就有了“农民企业家” 、 “农民工” 等冠以“农民”修饰语的企业家、工人。因此,现阶段的农民既不是一个阶级、阶层, 也不是一种职业,而仍然是一种因属于农村户口而不属于城镇户口形成的一种身份。 这种身份导致他们即使长期在城市居住、生活、劳动和生产经营,也不能与城市居民 享有平等的权利。近年来随着我国户籍制度的改革,农村户口向城镇户口流动有所开 放,上述情况并未有大的改变。 2、农民社会保障权的内容 农村社会保障是以政府、农民机构和非营利社会组织、市场等力量为多元化实 施主体、以全体农民为保障客体、以为农民提供维持最基本物质生活保障为内容、 4 以国家的法律和相应政策为手段来实现保障社会安全和稳定目的的社会保障制度。 在我国这样一个农业大国，农村人口众多，农村社会保障不仅天然属于整个社会保 障体系的重要组成部分，而且其建设状况将直接决定整个社会保障体系的发展和完 善。因此，我国的农村社会保障体系同样应当包括社会保险、社会救助、社会福利 和优抚安置四个方面的内容： 社会保险：社会保险是农村社会保障体系的核心，是国家通过立法采取强制手 段对国民收入进行再分配，形成专门消费基金，对农民在遇到生、老、病、伤、残、 死、失业等风险时，由于暂时或永久丧失劳动能力或暂时失去工作，给予物质帮助 的形式。鉴于我国农村人口老龄化增长速度较快、计划生育国策对农村家庭养老制 度的削弱和农村中因病致贫、因病返贫现象比较严重，农村社会保障制度必须把养 老保险和新型农村合作医疗作为重点。 社会福利：社会福利是高层次的农村社会保障形式，主要包括老人福利、妇女 福利和儿童福利等方面。它是国家和社会为提高农民生活质量而提供物质帮助和社 会保障，是社会为农民提供的各种福利性补贴和举办各种福利的总称。由于社会福 利作为较高层次的社会保障，需要有较高的经济条件作基础，而我国农村经济基础 较为薄弱的现状决定了社会福利近期不可能成为农村社会保障的发展重点。 社会救助：社会救助是最低层次的保障，是指国家和社会对无劳动能力和生活 来源的农民、因自然灾害等原因造成生活困难的人给予的物质帮助，主要包括贫困 人口救济和灾民救济。鉴于我国农业大国的状况和农村人口众多而经济基础相对薄 弱，很多地方甚至没有解决温饱问题这一现实国情，我们应当把社会救助特别是农 村最低生活保障作为发展农村社会保障的重中之重。 除上述基本内容外，还有许多内容应属于农村社会保障范畴，如优抚安置、社 会互助以及与之相配套的社会保障服务网络。 按照国民权利平等原则，农民应平等地享有这些社会保障内容。但长期以来， 由于历史的原因，中国社会保障制度是一种依托二元户籍制度建立的城乡分离的二 元社会保障制度，农民基本上被排除在国家社会保障制度之外。农民在总体上没有 社会保障的历史一直持续至今。 （三）我国农民社会保障权的历史考察（三）我国农民社会保障权的历史考察 5 一般而言，社会保障制度的演进是以工业化和城市化的发展为基础的。一方面， 工业的崛起促进经济的迅速发展使社会有更多的剩余可以投入到社会的再分配体系 中；另一方面，工业生产关系使传统农业经济中以家庭为保障主体的非正式的生活 保障形式，难以继续满足社会化大生产的需要，由此，家庭保障被社会保障所取代 就成了一种历史的必然规律。中国农村社会保障制度的发展也同样如此。 1949 年新中国成立以后，中国政府建立了城乡二元社会保障体制。在农村，建 立了以集体经济为基础、以家庭保障为主、集体保障为辅、包括农村合作医疗、 “五 保”制度和社会救济、救助在内的农村保障体制。 从纵向上划分，我国农村社会保障制度可以说是经历了两次重大变迁。第一阶 段是从新中国成立，到 80 年代改革开放之前。在这一阶段我国实行社会主义改造和 人民公社体制， 与几千年自给自足的自然经济相适应的农村家庭保障功能迅速退化， 以集体为主导的保证农民最基本生活需要的保障形式自然而然地形成了。我国第一 部宪法就明确规定“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮 助的权利” 。以此为基础，中国城乡在借鉴建国前解放区和根据地兴办福利事业的经 验的基础上，开始建立劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救助、残废军人福利 和农村五保户供养等一系列制度。第二阶段则是从 1978 年，以家庭联产承包制为内 容的农村经济体制改革开始到现在。农村集体经济组织的解体，使在第一次制度变 迁中产生的一些农村社会保障制度失去了基本的经济基础。同时，农村商品经济的 发展、农业风险的急剧变化以及老龄化进程的加快、农村家庭结构、价值观念等的 变化都成为诱发农村社会保障制度变迁的重要因素。农村社会保障制度的第二次变 迁成为必然。 长期以来，二元保障体制的存在导致农民被排除在社会保障范畴之外，农民主 要依靠家庭保障和自我保障。 当然， 这并不是说政府对农民的生存状况 “一概不管” 。 从横向来看，建国以来，政府对农民不全面的“社会保障”主要包括：社会救济制 度（主要是五保户供养制度） 、合作医疗制度、养老保险制度和农村最低生活保障制 度等。 下面我们从几个方面来阐述建国后我国农村社会保障制度的发展概况。 1、社会救济制度（最主要体现在“五保户”供养制度上） 我国农村社会救济的主要任务是扶贫、自然灾害救助和五保户供养。扶贫计划 6 是民政部 1983 年首次提出的，是指国家和社会，对贫困地区或贫困户，通过政策、 资金、就业、技术等方面的扶助，使其改变贫困的现状的一种政策。它说明我国社 会救济活动从被动消极的生活救济转向积极主动的扶持生产。自然灾害救助是指国 家和社会对发生自然灾害造成生活生产困难的灾区或灾民进行援助，以维持其最低 生活水平，使其脱离灾难的制度。 3 “五保户”供养是目前我国农村现有的最重要 的一项社会救济制度。 “五保户”供养制度始于 1956 年 6 月一届全国人大三次会议 上通过高级农业生产合作社示范章程 ，完善于 1960 年的全国农业发展纲要 ， 是适应集体经济形式的集体保障制度。经过几十年的实践，发展成目前中国农村最 成体系的一种救济制度。五保户供养是指集体经济组织对农村无依无靠、无生活来 源、无劳动能力的农村老人、残疾人和孤儿进行集体供养的一种社会福利制度。 “五 保”包括保吃(供应口粮、食油及零用钱等)、保穿(供给衣服被褥等必需品)、保住、 保医和保葬。 “五保”的供养标准不低于当地一般群众的实际生活水平，供养形式可 以分为集体供养、分散供养、亲友供养和义务供养等。改革以前，一直以分散供养 为主。1994 年 1 月，国务院颁布农村五保供养工作条例 ，明确规定五保供养为 农村集体福利事业，供养经费从村提留或者乡统筹费中列支。五保供养工作在此得 到了进一步加强，初步走上了制度化、规范化管理轨道。有学者认为它可以说是社 会救济立法中第一部全国性的正式法规，其意义超出了法规本身的内涵。4 2、农村合作医疗 我国农村的合作医疗制度是在农村没有医疗保险的情况下建立的有中国特色的 医疗制度，该制度最早源于 20 世纪 40 年代陕甘宁边区的医疗合作社。到 1959 年 11 月，全国农村卫生工作会议召开，会议广泛采纳了陕甘宁边区“卫生合作社”和 山西省高平县开展合作医疗所取得的经验，决定在全国推广。它的出现在当时的历 史条件下基本解决了广大农民医疗卫生问题。 1979 年卫生部与农业部、财政部联合下发了农村合作医疗章程 。在各级政 府的支持和扶持下，到 1980 年，全国约有 90%的行政村实行了合作医疗。但到 80 年代后,由于改革的推进和实施,农村的经济体制发生了很大的变化， 单一的集体经济 变成了以家庭联产承包责任制为主体的多元经济;农村政社合一、村队合一的行政管 理体制也发生了根本变化；依托于乡村卫生院、村卫生室从经济上都已独立经营； 农村的合作医疗制度失去了传统体制下集体经济的依托,在全国大部分乡村已经发 7 挥不了原有作用,在一部分村庄已名存实亡。大部分地区的农民健康缺少有效的医疗 保障来维护，农民因经济原因不能治疗疾病。而合作医疗未及时对其资金筹集、保 障水平、管理体制等方面进行相应的改革与调整，加上农民对合作医疗性质认识上 的误区而纷纷解体， 政府在合作医疗投资剧减， 集体的公益金积累明显减少， 到 1992 年降到 3500 万元，人均不足 4 分钱。 5 由此使以公益金为一部分资金来源的合作医 疗制度受到严重影响，加之政府没有及时给予引导和支持，到 1985 年全国实行合作 医疗的行政村由过去的 90%下降到 5%。1996 年实行合作医疗的村占全国行政村总 数的 17.7%,农村人口覆盖面仅为 10.1%。6 政策性的推进并不能使农村合作医疗持 续、稳定发展，农村农民陷入“小病抗，大病熬，重病等阎王”的悲惨局面，甚至 一人生病，导致整个家庭陷入破产的境地。在这种情况下，要避免目前农村医疗合 作体制的人为的随意性，利用法律的强制性来稳定农村医疗保险制度就具有非常迫 切的现实意义。 3、农民养老保险 在农村一直流传着“养儿防老”这种观念，与其说是我国农民观念落后、文化 素质低，不如说是农村没有社会养老保险的一种无奈的选择。1949 年新中国成 立,1951 年颁布“劳动保险条例”,中华人民共和国社会保障制度初步确立。但是当 时占人口绝大多数的农民没有被纳入保障之列,当时对城市居民的社会保障实行倾 斜政策,对城市贫民实行定期或者不定期的社会救济;当时国家没有充足的国力为占 人口绝大多数的农民提供保障。多年来,农民一直被排除在社会保障之外。这样一直 以来，农村养老问题都是以家庭和自我保障为主。 由于生活水平的提高和医疗条件的改善，人口平均寿命在延长。据 1990 年的人 口普查，我国农村 60 岁以上的老人达 7285 万，占农村人口总数的 8.2，并且每年 以 3的速度递增。7 人口学家预计，到 2020 年我国农村 65 岁以上老人的比例是 14.017.7。 8 而在中国农村，老人与子女住在一起的比例虽然高达 88.7，但是 收入来源和生活料理依靠老人自己的比例分别是 50.7和 82.2。9 可见目前在农 村，家庭养老已不占绝对主导地位，很大一部分农村老人的生活基本靠自给自足， 缺少必要的保障。特别是实行计划生育政策以后，农村家庭规模的缩小，进一步弱 化了家庭的养老功能。随着经济的发展，农村人口跨地区或者城乡迁移的速度和规 模在不断上涨，而迁移者大多数是青壮年人口。所有这些情况都使得农村老年人口 8 的生活保障成为一个突出问题。因此，由于农村人口老龄化的加速以及农村家庭结 构的相对缩小，使得单纯的家庭养老保障已成为一对越来越深的社会矛盾。 1991 年 1 月，国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作。民政部制 定了县级农村社会养老保险基本方案（试行） ，并从 1991 年 6 月开始在山东省组 织了较大规模的试点。1992 年 1 月 3 日民政部正式颁发县级农村社会养老保险基 本方案 ，该方案的制定和颁布， “实现了农民养老保险制度在中国从0到1 的突破， 标志着中国在不断健全和完善现代社会保障制度上迈出了重要的一步 。 10 县级农村社会养老保险基本方案只有 7 条，仅是引导广大农民自愿参加农村社 会养老保险的一个规范性文件，由于它本身不具有强制性，并因为在实践中出现了 很多问题，因此，1999 年国家有关部门在有关文件中指出的“目前我国农村尚不具 备普遍实行社会保险的条件。有条件的可以逐步将其过渡为商业保险” ， 11从而取消 了该项制度，农村养老法律规范目前基本处于一片空白状态。从以上分析可以看出, 我国农民社会养老保险在经历了几年的蓬勃发展之后,进入到目前的这种立法没有 进展、实践在倒退的局面。 4农村最低生活保障制度 自 1993 年上海市率先进行建立城市居民最低生活保障制度的试点起至 1999 年 国务院颁布了城市居民最低生活保障条例 ，到 1999 年 6 月，全国所有 668 座城 市， 1693 个县中的 1638 个县建立了居民最低生活保障制度， 保障对象达 281 万。 12 但其适用范围仅限于城市居民，而最需帮助的困难农民尚未纳入其保障范围。一直 以来，党和政府是以慰问的方式给予极其贫困的农民一些必需的钱物，贫困农民的 最低生活始终得不到有力的保障。近年来，一些省市随着经济力量的增强，开始探 索农村最低生活保障制度这项“新事物” 。1995 年全国民政厅局长会议提出仿照城 市最低生活保障制度，有步骤地在农村也进行最低生活保障制度的试点。据此，山 东、山西、广东、等地以政府名义颁发了农村社会保障体系建设的文件或法规，对 开展试点工作做出了明确的规定。在高峰期的 1997 年，全国曾有 900 多个县开展了 试点，但大多数试点覆盖的却仅仅是县、镇中拥有城镇户口的人群，仅南方的一些 富庶村镇把农民也涵盖了进去。到 1999 年底，全国农村得到最低生活保障的人数为 316.17 万人，占农业人口的 0.34%。 13 作为以民政部门为主体的强制性制度变迁， 在一些地方效果并不理想。 9 总之，城乡分离的二元社会结构，使城乡社会保障的巨大差距相当惊人。综合 以上各个方面可以看出，我国农村居民的社会保障政策与社会保障的基本理念权益 相去甚远，与宪法的要求也有很大距离。农村居民存在严重的社会保障缺失，农村 社会保障严重滞后，这不仅促使城乡差距不断加大，严重影响社会公平，也使我国 的社会风险不断提高。在当代中国，农民社会保障权的尊重、保障和实现，是一项 任重道远而又相当紧迫的时代任务。 (四四)我国农民社会保障权的立法规定评价我国农民社会保障权的立法规定评价 通过立法的形式建立、健全社会保障制度，是世界各国开展社会保障工作的通 行做法。社会保障是国家以法律的形式加以规定、并以国家强制力保证其实施的一 种制度。加快社会保障立法是关系社会保障体系建设的一个根本性问题。农村社会 保障体系建设也必须走法制化的道路。但从前面的分析中我们知道，在我国社会生 活各个领域的立法进程中，农村社会保障立法在整个市场经济法律制度中是最为薄 弱的一个方面，立法问题十分突出，表现在： 第一、立法工作严重滞后，有关以农民为主体的社会保障权规范缺失，不符合 当代社会保障权是普遍人权的原则。农村社会保障从诞生起到现在，几乎没有全国 通行的成文法规，只有各省以及地方的行政规章及条例。近年来，国家劳动和社会 保障部出台了一些有关农村社会养老保险的规章制度，但迄今，农村养老保险主要 适用的仍是 1992 年民政部颁布的 县级农村社会养老保险基本方案(试行) ， 其内容 规定滞后、不完善，已不适应市场经济发展的要求。时至今日，我国尚无一部综合 性的农村社会保障法律，专门性法规的建设也相当薄弱； 第二、立法层次低。自 1979 年以来，全国人大及其常委会通过的 300 多部法律 中，却没有一部专门调整农村社会保障关系的基本法律，有关农村社会保障的规定， 主要由国务院相关部委制定。我国社会保障相关立法多是地方立法,各地方由于经济 社会发展不平衡性,对社会保障险种、适用主体、主体权利义务规定有相当的差异, 这使得不同地区农民,同一地区农民与城镇居民之间社会保障权的实现存在相当差 别。不仅如此,我国针对农民的地方立法中,有些险种没有,如许多地方就没有农民医 疗保险、生育保险的相关规定,甚至有些地方根本就没有有关农民这一特殊主体的立 法,这是造成农民社会保障权缺失最重要的原因之一。农民社会保障权的规范性文件 10 的效力层级偏低，使得多种具体社会保障权利的有无及其效力处于不确定的状态， 又缺少权利救济规则，有碍权利的行使和实现。 第三、由于与社会保障权相关的立法权不统一，制度零乱且繁杂，致使社会保 障权的平等与公平理念受到损害。规定农村社会保障法律制度与其他各部门法没有 相互配套和衔接等等。14 社会保障权需要完善的法律制度做基础。当前农民社会保障立法的滞后、法律 制度的欠缺给农民社会保障权益的保护带来了诸多问题，社会保障立法缺失导致农 民社会保障权的缺失。因此，在现阶段，建立比较完善的符合国情和农村实际的农 村社会保障法律体系，是保护农民社会保障权的关键之所在。 11 二、农民社会保障权的法理基础分析二、农民社会保障权的法理基础分析 （一）农民社会保障权存在的社会依据（一）农民社会保障权存在的社会依据 1、市场经济的扩散 从现代国家社会保障体制的建立过程分析， 现代社会保障是伴随着社会化大生 产和市场经济的出现而出现，用于消除现代经济所带来的风险的一项制度安排。工 业革命带来从农业社会向城市、工业化生活的飞速转变。作为这种转变的伴生现象， 一方面是形成了挣工资的工人，另一方面，大量农村人口流入城市，这些失去了土 地等生产资料的人们的生存条件非常恶劣，生存能力极其脆弱，年老、失业、工伤、 病残、死亡等生存风险有可能降临到任何人身上，单纯依靠国家提供的保障已不能 抵御这些风险给人的生存带来的风险。而从前国家与社会针对规模有限且通常具有 偶发性特征的饥荒、灾害、流民与贫困所习惯采用的赈灾济贫、扶危济困的手段和 措施已经不敷需要。因此，借助政府和社会的力量，以保证人的生命的延续和再生 产，便成为市场经济正常运行的必要条件和社会稳定发展的必然要求。所以，市场 经济的发展客观上要求建立社会保障机制，而且这种社会保障不能是一种可有可无 的恩惠和施舍而是国家和社会必须履行的义务， 公民应当享有的权利即社会保障权。 改革开放以来，中国工业化、城市化和国际化的速度不断加速，这导致传统的 自给自足的小农经济逐渐退出历史舞台，农村劳动力向城市流动加剧，亦即使那种 依靠土地作为生存保障的基础不再存在，并导致传统的大家庭结构瓦解，小家庭