（宪法学与行政法学专业论文）行政诉讼费用制度研究.pdf

摘要 摘要 行政诉讼费用制度是行政诉讼制度中必要的一项制度，本文就是探讨关于诉 讼费用的立法制度。古法谚道“无救济即无权利”，但是如果公民“无法走向和接 近救济”，亦无实际权利。让社会公众真正接近司法、实现正义，合理的诉讼费用 制度是必要的。不合理的诉讼费用会使公众摒弃通过司法途径解决纠纷，“司法是 公民权利保障的最后一道屏障”仅流于形式。 文章约四万余字，全文主要分成五个部分：第一部分是绪论部分，主要介绍研 究行政诉讼费用的理论意义与实践价值，本文欲研究的问题和研究方法，以及本 文的基本框架。第二部分主要对行政诉讼费用的性质、理论基础及功能进行了探 讨。第三部分研究主要考察世界各国特别是德国、日本等国家和我国台湾地区行 政诉讼费用制度的概况。第四部分主要结合我国行政诉讼费用制度的立法及司法 现状，分析目前我国行政诉讼费用制度的不足及原因。第五部分主要是对我国行 政诉讼费用制度的完善提出设想和建议。 本文试图从以下方面做一些有益的尝试：在理论上探讨行政诉讼费用正当性 与合理性的理论基础，尝试通过域外不同国家的比较研究及本国现状来分析行政 诉讼费用制度理论与制度问题，并结合我国行政诉讼收费制度的实际问题探析背 后的制度缺陷。以这一认识为出发点，立足于我国现有的客观条件，对为我国构 建合理且有序的制度构架进行一些粗略地探讨。 论文研究的重点是通过国外诉讼费用的成熟理论与制度来反思我国目前诉讼 费用制度( 特别是行政诉讼费用制度) 存在的问题与制度缺失，包括行政诉讼费 用的征收和负担制度、行政诉讼费用援助与保险制度等。理论研究是制度构建的 先驱，也是通向制度完善的进路。但许多学术成果只是就问题论问题，对问题背 后的深层次缘由没有进行深入的理论探讨。因此，我们应当从充分保障当事人诉 权的有效行使作为基本理念，并以此为切入点探讨改革的方向，寻求审判费用国 家负担与个人负担的合理平衡，将保障当事人诉权的基本理念融合到与诉讼费用 制度中去，多角度、全方位来研究行政诉讼费用制度，对我国构建合理且有序的 诉讼费用制度进行一些有益的探索，使行政诉讼费用制度得到更加人性化的发展。 关键词：诉讼费用，行政诉讼费用，程序权利，行政诉讼 i a b s t r a c t a b s t r a c t t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el a w s u i t e x p e n s e s i san e c e s s a r yr u lei nt h e a d m i n i s t r a t i v el a w s u i t t h i sp a p e ri so nt h es y s t e mo fl i t i g a t i o ne x p e n s e si nt h el a w s u i t ”a c c e p taj u d g m e n t ”i sab a s i cr i g h tw h i c hm o d e ml e g a ls o c i e t yg i v ee v e r yc i t i z e n t o r e a l i z et h eb a s i cf i g h t ，l e tc i t i z e nc o m ec l o s et o j u s t i c e t h ep a p e ra n a l y z e st h e t h e o r e t i c a lb a s i so ft h i ss y s t e ma n dt h ec u r r e n tp r o b l e m sa n dt h e i rc a u s e so fc h i n e s e s y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t h et h e s i sc o n s i s t so ff o u rp a r t sw i t ha b o u t4 0 ，0 0 0w o r d s ，e x c l u d i n gt h ef o r w a r da n d c o m p l e t e dw o r d s i t sa b s t r a c ti sa sf o l l o w s ： p a r to n e ：t h eg e n e r a li n t r o d u c t i o no f s y s t e mo fu n i v e r s a lt h e o r y t h r o u g hs m d y i n g t h er e l a t i o no fl i t i g a t i o ne x p e n s e sa n dt h ef i g h tt os u ea n da n a l y s e sj u d i c i a lc o s t ，t h e t h e s i su n c o v e r st h et h e o r e t i cb a s i so ft h i ss y s t e m f o l l o w e dt h a t ，t h i sp a r tp o i n t so u tt h e s i g n i f i c a n c eo f t h i ss y s t e m p a r tt w o ：c o m p a r i s o ns t u d yi ns y s t e m so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ne x p e n s e so f o t h e rs t a t e sa n dd i s t r i c t t h r o u g hc o m p a r i n gt h es y s t e m so fg e r m a n y , j a p a n ，f r a n c e ， u n i t e dk i n g d o m ，u n i t e ds t a t e sa n dt a i w a n ，t h et h e s i si n d i c a t e st h ed i r e c t i o no f i m p r o v i n gc h i n e s ec u r r e n ts y s t e m p a r tt h r e e ：t h ea n a l y s i so fc h i n e s eh i s t o r yo fc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n c 1 】r r e n ta d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ne x p e n s e s p a r tf o u r ：t h es u g g e s t i o no fi m p r o v i n gc h i n e s es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n e x p e n s e s b a s e do nt h es t u d i e sa h e a d ，t h et h e s i sp r o v i d e st h a ti ti sn e c e s s a r yt oi m p r o v e c h i n e s es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o ne x p e n s e s i no r d e rt om a k ea l lt h ep e o p l et or e a l i z et h e i rp r o c e d u r a lr i g h t ，a n dm a k et h en e w j u s t i c eb ea c c e s s i b l et oe v e r y o n e ，t h ec o u n t r yh a st op r o v i d et h e mr e a lp r o t e c t i o n s ot h e l i t i g a t i o nc o s ts y s t e mh a sag r e a ts e n s eo fr e a l i t yi nt h ev i e wo fp r o t e c tt h ef i g h to ft h e c i t i z e ni nc h i n a k e yw o r d s ：l i t i g a t i o ne x p e n s e s ，a d m i n i s t r a t i v el a w s u i te x p e n s e s ，p r o c e d u r a lr i g h t ， s y s t e m so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：日期：力砺墨年多月归日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 、 签名导师签名：丛丝堡 日期：乙彬g 年多月肜白 第一章绪言 1 1 论文选题的意义与价值 第一章绪言 诉讼费用制度作为各国诉讼法中的一项重要的制度，与诉讼权利从不同的角 度来维护着当事人的利益。在现代日益强调对民众权益保障的法治社会，各国宪 法已经赋予公民“接受审判”的权利为公民的基本权利。合理而人性化的诉讼费 用在更大程度上表现出这个国家的公民享有诉权保障的充分程度。可是要让我们 普通的社会民众真正的享有这样一项权利，合理的诉讼费用将是不可忽视的一环。 当事人只有在认为诉讼费用是合理并且可以担负的情况之下，才会选择通过司法 来维护自身的合法权利；相反，倘若社会民众选择司法路径要付出过高的司法成 本或者在一定程度上来看是不合理的，那么他们就会选择寻求其他方式来维护自 身的合法权益。在这种情况下，即便是本国的司法救济渠道相当完善可也会由于 难以接近正义而选择放弃，回避通过诉讼的方式来解决纠纷。从这个意义上来讲， 对诉讼费用的研究有较为重要的理论意义和实践意义。 1 1 1 研究综述一一理论意义 国内学者对诉讼费用的研究起步较晚且系统研究较少，较早系统的介绍国外 诉讼收费制度的是方流芳教授在中国社会科学1 9 9 9 年第3 期发表的民事诉 讼收费考。学者对行政诉讼费用制度的研究更是凤毛麟角，由于长期以来理论界 对诉讼费用制度问题的忽视，对该领域的研究学术成果较少，行政诉讼费用制度 的完善一直没有人提出完整的设想和方案。部分学者只是提出了目前立法规定和 司法实践中存在的不足及相关的改革设想，还有一部分学者分析了行政诉讼费用 制度背后的立法缺失和历史原因。现有行政诉讼费用的理论研究多参考民事诉讼 学者的研究成果和研究路径，当然行政诉讼脱胎于民事诉讼且在一定程度上依附 于民事诉讼制度，故这也是不可避免的。但是行政诉讼有其自身的特点，我们研 究行政诉讼费用制度的过程中也应当着重考虑其与民事诉讼费用制度不同之处。 对行政诉讼费用制度进行专门探讨的有中国行政诉讼费用制度的反思与重构、 刍议我国行政诉讼收费制度等五篇文章，无一篇专门的硕士学位论文。 行政诉讼费用制度作为行政诉讼制度的一个组成部分，本文是在学者们有限 电子科技大学硕士学位论文 的研究成果之上，迸一步探寻其在行政诉讼中的价值和作用。进一步深化对诉讼费 用制度理论问题和立法现状背后的深层次原因地分析，使诉讼费用制度的研究更 为详实。因此，行政诉讼费用制度的研究不仅丰富和完善了现有行政诉讼理论成 果，而且弥补了行政诉讼研究中的薄弱环节。 1 1 2 实践现状一一现实价值 诉讼费用是当事人选择救济途径时较为重要的考虑因素。虽然新的诉讼费 用交纳办法己于2 0 0 7 年4 月1 日起施行，在某种程度上缓解了以前诉讼收费制 度的不足，但是涉及到诉讼费用制度方面的一些根本性问题仍未解决。行政诉讼 费用制度研究有利于对司法实践中存在的问题查漏补缺，有针对性的提出改革方 案和设想，体现理论为实践服务的价值，因而重构更合理的行政诉讼费用制度具 有较大的实践价值。 审视我国现行行政诉讼费用制度，存在如下不足： 第一，行政诉讼费用范围 较为宽泛；第二，行政诉讼费用标准较高；第三，行政诉讼原告方预交诉讼费用 有失公平；第四，缺乏行政诉讼费用征收的配套制度。 1 2 论文的主要研究方法 1 2 1 比较分析的方法 比较分析的方法是法学研究中的一个重要的方法，本文也采用了该方法，本文 尝试通过比较分析的方法对不同国家行政诉讼费用制度的有关法律规范进行说明 和比较，比较不同法律制度的客观存在的异同点，其目的在于通过了解外国法律 制度更正确地认识本国的法律制度，这种方法有助于人们对我国现行行政诉讼费 用制度有全面客观的认识，有助于立法、司法机关对现行行政诉讼费用制度遇到 的问题寻找理性的解决方法。 1 2 2 历史分析的方法 历史分析方法是通过对我国诉讼费用制度的历史沿革及现状剖析，梳理了我 国由古代及清末到国民党统治时期以及新中国成立后的诉讼费用制度的发展历 史，来反思诉讼费用规则确立的依据和实践中的问题。 2 第章绪言 1 2 3 经济成本分析的方法 成本分析的方法是通过对诉讼成本相关因素的分析，考察所涉及到的各种条 件和相互制约作用的成本比较，为完善我国行政诉讼费用制度提供理论支持。研 究行政诉讼费用制度，采用上述方法是可行的。 1 3 论文的研究思路 行政诉讼费用制度是法学学者们研究所涉领域极少，却为实际行政司法实践 中当事人较为关注的一项制度。新的诉讼费用交纳办法的施行也为论文的研 究提供了最新的研究依据。 笔者拟就“行政诉讼费用制度研究”作为硕士论文的题目，系统的比较和研 究了该制度，并从现行立法和司法实践中指出了存在的问题，同时阐述了改革和完 善的构想。本文共分成五个部分，共四万多字，要点如下： 第部分是绪论部分，主要介绍研究行政诉讼费用的理论意义与实践价值，本 文欲研究的问题和研究方法，以及本文的基本框架。 第二部分介绍行政诉讼费用的基本理论。主要对行政诉讼费用的性质、理论 基础及功能进行了探讨，分析了行政诉讼费用的国家规费性质及行政诉讼费用所 起到的导向、优化、惩罚等功能。 第三部分研究主要考察世界各国特别是德国、日本等国家和我国台湾地区行 政诉讼费用制度的概况，为本国行政诉讼费用制度的研究提供域外的依据。 第四部分主要结合我国行政诉讼费用制度的立法及司法现状，分析目前我国 行政诉讼费用制度的不足及原因。首先回顾了诉讼费用制度的历史沿革，具体针 对行政诉讼费用的种类与标准、行政诉讼费用的预交与负担及其行政诉讼的司法 救助，来分析目前我国立法不足的原因。 第五部分主要是对我国行政诉讼费用制度的完善提出设想和建议。 本文试图从以下方面做一些有益的尝试：在理论上探讨行政诉讼费用正当性 与合理性的理论基础，尝试通过域外不同国家的比较研究及本国现状来分析行政 诉讼费用制度理论与制度问题，并结合我国行政诉讼收费制度的实际问题探析背 后的制度缺陷。以这一认识为出发点，立足于我国现有的客观条件，对为我国构 建合理且有序的制度构架进行一些粗略地探讨。 电子科技大学硕士学位论文 第二章行政诉讼费用制度的基本理论 2 1 诉讼费用与行政诉讼费用 2 1 1 诉讼费用 诉讼费用制度最早源于民事诉讼法中一项古老的制度。如早在我国的周礼 就有关于诉讼费用的规定，以“束矢 为受理费用。在西方也有关于诉讼费用的 记载，如古罗马十二铜表法中规定诉讼费以“誓金”形式缴纳。【l 】但是在中 国古代的大多数时期，民众打官司是不收取诉讼费用的，这与当时中国“诸法合 体、民刑不分”的法律体系及各地行政官员兼理司法的司法体系密不可分。可是 诉讼费用制度化和法律化的确立却是在西方资产阶级革命时期，1 8 0 6 年法国的民 事诉讼法典对诉讼费用进行专章规定，在此之后各资本主义国家通过民事诉讼法 和专门立法建立了民事诉讼费用制度。我国的诉讼费用制度是近代从西方引入的 诉讼制度。 关于诉讼费用的含义在学术界存在三种观点：第一，广义说。诉讼费用是指 当事人因进行诉讼而支出的一切费用，即诉讼当事人参加诉讼活动而付出的费用 和所承受的经济负担，包括裁判费用( 裁判上费用) ，当事人费用( 裁判外费用) 。 这是当今各国立法和理论比较通用的解释。如英国民事诉讼规则的规定，诉讼费 用( c o s t ) 基于上相当于诉讼成本，它包括诉讼费、法院收费、支出、开本、报酬、 补偿费等，故可归入此类。第二，狭义说。即形式上的诉讼费用，是指当事人向 人民法院提起诉讼时，依照法律规定，向人民法院交付的费用。第三种观点，认 为诉讼费用是依照法律规定应当由诉讼当事人负担的为进行诉讼而支出的费用。 此种观点与狭义说的内容基本相同，但把当事人支付的而影响诉讼的律师费也涵 盖进来。如德国民事诉讼法及其法院费用法规定，诉讼费用由法院费用和律师费 组成。与第一种观点相比较，仅仅是在狭义说的基础上增加了律师费用，而不包 括其他支出，是一种折中的观点。我国大多数学者持第二种观点，而笔者倾向于 第一种观点。 综观国内外学者对诉讼费用含义的理解，诉讼费用的组成存在争论，涉及到 如下几类：裁判费用，当事人向法院交纳的其他诉讼费用，以及败诉方应否承担 4 第二章行政诉讼费用制度的基本理论 胜诉方合理的律师费。绝大多数国家和地区的诉讼法都规定了当事人需向法院交 纳裁判费用，德国法院费用法中称为“司法手续费”，日本则称之为“手续费” 或“规费”，台湾地区民事诉讼法第三章称为裁判费用。我国民事诉讼法第4 条规定：“当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。”这不仅包括纯 粹意义的案件受理费，还包括执行申请费及非讼程序申请费。但实行裁判费无偿 主义的法国、西班牙、墨西哥等不收裁判程序费。而对于当事人向法院交纳的其 他诉讼费用，以及败诉方应否承担胜诉方合理的律师费各国的规定不一，争论颇 大。 根据上述笔者的观点，我们更倾向于广义上来加以定义，也就是说诉讼费用 包括诉讼费用和当事人费用两部分，具体分析如下： 诉讼费用，是指当事人向人民法院提起诉讼时，依照法律规定，向人民法 院交付的费用。包括裁判费用和裁判外费用，前者是指当事人因进行民事、行政 诉讼向法院交纳的程序费，如起诉费、上诉费、申请执行费等。绝大部分国家及 地区的民事诉讼法都规定了当事人需向法院交纳裁判费用。后者除上述费用以外， 人民法院在审理案件过程中实际支出的，应当由当事人支付的费用，主要包括：鉴 定费，勘验费，公告费，翻译费，证人、鉴定人、翻译人员出庭的交通费、住宿 费、生活费和误工补贴费等等。当事人费用是指当事人因进行民事诉讼而支付的 诉讼费用之外的费用，主要是指律师费用，也包括当事人用于诉讼的差旅费、案 件调查费用等。 对于诉讼费用中的裁判费用，世界绝大多数国家采纳应缴纳裁判费用，即便 是在法国、美国等国家实行“司法免费 原则或采取象征性收费的国家也不例外。 我国1 9 8 9 年颁布的人民法院诉讼收费办法第1 条规定了裁判费用( 即案件 受理费) “当事人进行民事、经济、海事和行政诉讼，应当向人民法院交纳案件受 理费。 新的诉讼费用交纳办法( 以下简称办法) 的第2 条也做了这样的规 定。第二部分费用中主要是律师费用，律师费用在各国的诉讼费用法中有不同的 规定。在德国等实行律师强制代理制度的国家，律师费用列入诉讼费用范围。在 美国，律师费用可以实体法中的损害赔偿在审判中被提出来。在英国，当事人可 以“胜诉方有权要求败诉方支付他为进行诉讼付出的费用 为由，请求对方当事 人承担律师费用。日本则采取律师费用由己方承担的作法。在我国的诉讼收费办 法中，没有将律师费用规定在诉讼费用中。然而，笔者在本文中是以广义上的诉 讼费用为基点来加以探讨的。 电子科技大学硕士学位论文 2 1 2 行政诉讼费用的含义 学界对行政诉讼费用概念的定义是通过多角度来加以阐述。有的学者将行政 诉讼费用分为广义的和狭义的，广义的行政诉讼费用是指当事人在行政诉讼中实 际支出的一切费用。而狭义的行政诉讼费用仅指当事人进行行政诉讼应该交纳和 支付的费用。可是我国法律、法规将行政诉讼收费定性为狭义的，就是指当事人 进行行政诉讼活动，应当向人民法院交纳和支付一定数额的费用。如根据行政诉 讼法第7 4 条之规定：“人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用 由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。” 这是我国行政诉讼收费的唯一法律依据。最高人民法院1 9 8 9 年的人民法院诉 讼收费办法中，明确规定了行政诉讼费用的征收范围、收费标准、费用预交制 度以及诉讼费用承担制度。这个收费办法成为各级人民法院收取行政诉讼费 用的主要依据。新的诉讼费用交纳办法也作了这样的规定。 行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后依法向 人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性的一 种活动。根据1 9 8 9 年收费办法第1 章规定行政诉讼收费分为三类：1 、行政 诉讼案件受理费和其它诉讼费用；2 、行政诉讼案件执行申请费和其它执行费用； 3 、非诉行政案件执行申请费和其它执行费用。2 0 0 7 年新的办法除了删除了其 它诉讼费用这种说法以外，基本保留了其它诉讼费用的种类，仅在诉讼标准上面 作出了调整。但本文对行政诉讼费用的定义采用广义说。 2 1 3 行政诉讼费用的性质 行政诉讼费用性质方面，目前争论颇多的有以下几种观点：l 、税收说。该观 点认为，税收既出自国家财政收入的需要，同时也带有调节社会行为的功能。案 件受理费则体现了税收的这种作用和功能。受理费的收取既可以增加财政收入， 亦可抑制滥诉行为。2 、手续费说。该说认为诉讼如同其他社会活动一样，需要收 取一定的规费，以表明手续或程序的开始，并显示主体对实施该行为的慎重。3 、 惩罚说。该说认为，诉讼费用般由败诉方负担，败诉方对因自己的行为造成的 损失承担赔偿责任，负担诉讼费用是对违反法律规定的当事人的一种经济制裁。4 、 国家规费说。诉讼费用在学理上有“裁判费用 和“当事人费用”两种，前者是 法院所为的行为所需要的费用，包括案件受理费及受理费以外的费用，后者是当 事人进行诉讼所需要的费用。我们在这里所谈的“诉讼费用的国家规费性”，仅指 6 第二章行政诉讼费用制度的基本理论 裁判费用。该说认为，一方面诉讼费用发挥着手续费的作用，同时又认为司法机 关解决民事、行政纠纷需要相应物质耗费，因此，裁判费用也是当事人分担这种 耗费所必须作出的支付。据此认为，负担裁判费用是当事人的义务，负担裁判费 用应当构成当事人开始诉讼或继续进行诉讼的条件之一。我国大陆学者多持此种 认识。 此外，从现行有关诉讼费用征收的规范性文件来看，诉讼费用也是被视为一 种国家规费。但是笔者在这里要重申的是，笔者所持的观点是广义说，也就是说 不仅仅包括国家规费那一类裁判内费用，还包括当事人费用，也就是当事人提起 行政诉讼所支付的一切费用。但是，我国现行法律、法规都将其界定为国家规费 的性质。如1 9 8 9 年最高人民法院、财政部关于加强诉讼费用管理的暂行规定 第1 条就明确规定，各级人民法院依法收取的诉讼费用属于国家规费。新的诉 讼费用交纳办法也做了类似的规定。故本文对诉讼费用性质的理解是不同于目 前法律、法规的规定。 行政诉讼费用制度的存在具有重要意义，首先，保障当事人的诉权的同时促 使当事人根据情况权衡并选择适当的纠纷解决方式；其次，征收适当诉讼费用可 以减少国库开支，获取更多的司法资源；再次，在接近司法与防止滥诉的路径中 寻求平衡点；最后，针对行政诉讼不同于民事诉讼制度的特殊性要求，设置符合 行政诉讼的收费制度。 2 2 行政诉讼费用的法理基础 2 2 1 诉讼成本分担理论 所谓诉讼成本分担理论就是说诉讼过程中所消耗的资源，所产生的成本如何 在当事人和国家之间以及当事人和当事人之间如何分担。审判行为虽然不属于经 济行为，可也会消耗资源，产生成本问题。诉讼成本通常会产生两部分的费用： 一是由国家负担的公共成本即“裁判成本”；还有就是由诉讼当事人负担的成本即 “诉讼成本 。公共成本主要是指国家设置司法机关所投入的资金、资源、人员等 司法资源。私人成本主要指的是当事人自己要承担的投入诉讼的费用。分析每一 个具体的案件，都有诉讼成本如何在当事人与国家之间以及当事人和当事人之间 如何分担的问题。也就是说如何分担公共成本和私人成本以及当事人之间私人成 本的分担。所谓诉讼费用也就是当事人分担的实现正义的成本。分析一个国家关 7 电子科技大学硕士学位论文 于诉讼费用的构成，也就要看国家究竟将多少公共成本作为法定的诉讼费用交由 当事人来负担，这里要借助诉讼公共成本理论来进行分析。 学界对诉讼公共成本分担理论两种说法：一种观点认为应当由全体纳税人共 同负担。另一种观点认为应当由受益者负担。前者认为，法院的设立本身就是利 用国家税收设立和维系的，法院处理纠纷的行为正是其履行职能的表现，因为法 院一切活动所需的经费，以及法官与其他司法人员的工资都来源于国家财政，向 当事人收取诉讼费用是属于重复收费【2 】。后者包含的含义是，当事人主动启动诉讼 机制利用审判制度，获取了国家提供的纠纷解决应当承担部分费用。审判制度作 为国家职能的一种，如果当事人对审判制度的利用完全不用再付出经济上的代价， 就可能导致一部人的过度利用，发生滥诉现象。由受益者负担原则会起到抑制滥 诉的作用。在各国的诉讼费用的征收原则上，前者以法国诉讼免费制度正是这一 理论的体现。后者以德、日等国来体现，德、日等国在手续费征收上主要依据案 件标的额大小来确定；而对非财产性案件或标的额难以确定的案件按件征收，我 国案件受理费也采用该做法。故国家的诉讼费用制度会基于不同的因素来考虑， 或是将部分公共成本转化为当事人承担成本，比如诉讼费用的征收；或是将一 部分当事人成本转化为公共成本，由国家财政加以支付。 2 2 2 司法成本转嫁理论 所谓司法成本转嫁理论就是关于诉讼过程中所产生的费用和开支如何转嫁给 国家或者是应当承担费用的败诉方的理论，和诉讼成本分担理论有相似之处。不 同的是司法成本转嫁理论更加注重从动态转嫁过程来分析诉讼费用的分担问题。 国家设立民事、行政讼制度的目的就是为解决民事、行政纠纷，维护当事人的合 法权益。然而国家建立维持诉讼制度及其法院实施审判行为都必然会消耗成本， 包括国家作为支付主体的审判成本和当事人参与到诉讼中来要付出的个人诉讼成 本。审判成本包括财力物资的保障和时间人力成本的投入。包括如下几部分，司 法系统要正常运转必要的办公地点、设备、法庭设施、交通通讯等设备及费用； 支付给法官、司法辅助员及行政管理人员的工资；审判及其他人员日常必不可少 的各种开支；鉴定、勘验、翻译支出的酬金及相关人员的交通费、误工补贴等； 还包括在诉讼过程中所付出的人力和时间上的消耗。当事人付出的诉讼成本包括 当事人自身为进行诉讼支出的旅费、住宿费等费用和聘请律师的律师费用。 各国的诉讼费用制度在一定程度上负担了司法成本分担的角色。司法资源相 第二章行政诉讼费用制度的基本理论 对于其他资源而言是一项相对稀缺的资源，究竟是由国家承担还是当事入承担构 成了各国诉讼费用付担的不同原则。大多数国家规定由责任方承担相应的诉讼费 用。这里诉讼费用的转嫁与前者是不同的概念，诉讼费用的转嫁在目前诉讼费用 相对高昂的情况下是有效降低诉讼成本的有效途径。可是这一理论目前尚处于摸 索阶段，对于这种转嫁机制应当用于哪些案件之中? 当事人及其第三人如何控制 费用的负担? 如何在防止滥诉和接近正义的路径中选择适当的平衡点? 虽然这种 理论在研究中还有诸多尚待解决的问题，可是也不失为有利于当事人诉讼权利实 现的有效机制之，也符合保障当事人合法权益的价值取向。那么这种司法成本 在当事人与国家之间、当事人与当事人之间如何分配，就构成了成本转嫁理论的 基础。这种理论以日本学者棚濑孝雄为代表，他把司法成本分为由审判成本和诉 讼成本组成，经历两次转嫁在各方之间进行分担，其中第一次转嫁体现了纳税者 ( 国家) 与当事人之间的成本分担，第二次转嫁则反映当事人内部之间以及与第三 者之间的分担。 第一次成本转嫁通过当事人向法院交纳诉讼费用来实现，包括：1 、当事人因 向法院提起诉讼或各项申请而交纳的程序费，如起诉费、上诉费等等；2 、法院在 诉讼过程中实际支出而要求当事人承担的有关费用，如公告费、证人、鉴定人等 出庭的旅费、补贴、住宿费以及鉴定、翻译等报酬、司法人员调查案件的差旅费 等等。在此阶段的诉讼费用转移是指本来把当事人负担的成本转移至法院承担， 比如法院依职权承担部分调查收集证据的责任，也就承担了由当事人承担的该部 分的成本费用。 我国最高人民法院和财政部关于加强诉讼费用管理的暂行规定明确，“各 级人民法院依法收取的诉讼费用属于国家规费”( 此处的诉讼费用仅指裁判费用) ， 可见，我国的裁判费用在性质上属于国家规费。法院负责收取裁判费，且该费用 由法院按规定自行支配使用，不进入国库，因此裁判费用不具有税收性质。1 9 9 8 年诉讼费用“收支两条线 改革虽对裁判费用收取作了一定调整，但是我国法院 从财政获取审判资源的有限性，裁判费用已经成为法院业务经费的重要来源。我 国在民事诉讼法中虽然没有规定将交纳裁判费用作为诉讼要件，但人民法院诉 讼收费办法第1 3 条规定，不预交诉讼费按自动撤诉处理。最高法院在1 9 9 4 年 发布的关于诉讼费问题两个请示的复函中进步明确，“原告起诉或当事人提起上 诉后，按照规定交纳案件受理费或上诉费，是人民法院受理案件的一个前提。如 果当事人没有交纳案件受理费或上诉费，或者没有足额交纳案件受理费或上诉费， 申请缓交、减交或免交又未获批准而仍不预交或不足额预交的，人民法院则不应 9 电子科技大学硕士学位论文 立案受理，案件不进入诉讼程序。 从这些规定可以看出，交纳裁判费用成为法院 受理案件的必要条件，也就是说当事人会因为没有能力缴纳相关诉讼费用而丧失 权益得到救济的机会。很多学者都认为，诉讼费用只应该是一道很低的门槛，而 不应当成为前进的绊脚石。新的诉讼费用交纳办法不可否认在一定程度上把 门槛进一步降低了，可是远未达到釜底抽薪之效。虽然我国是司法有偿主义的国 家，法律把诉讼费用规定为国家规费，可是保障当事人诉权的行使也是诉讼制度 设置的目的之一，不能由于诉讼费用的原因而使当事人在行使自身权益时受到过 大的障碍。 第二次成本转嫁指的是当事人负担的各种费用，在当事人相互之间以及第三 者与当事人之间进行分配，构成第二次成本转嫁。第二次成本转嫁理论中，我们 在这里主要探讨的是成本在当事人之间的分担问题，至于第三者与当事人之间的 成本分摊主要涉及法律援助及诉讼费用保险，后面将会详细加以阐述。当事人应 承担的成本在当事人之间如何分配，意味着裁判费用以及当事人自身的律师费用 如何负担。对于裁判费用，一般以败诉人负担为准则，理由包括如下两个方面， 一是纠纷的发生代表着一方当事人对另一方权利的侵害，当事人通过诉讼路径来 实现和保护自身的合法权益，由此产生的费用就应由义务方来承担；二是抑制滥 诉的目的。让败诉人负担诉讼成本使当事人不会随意起诉，防止无谓诉讼的产生。 在律师费用的负担上，实践中有两种不同的作法，在采取强制律师代理制的 国家为了提高司法的专业化，律师费用是当事人进行诉讼的必要成本，故也应当 加以转嫁。而在采取非律师代理制度的国家是否聘请律师是个人的自由，不存在 转嫁的问题。前者称为“德国规则 ，后者称为“美国规则。这两种规则各有其 优劣，美国规则认为，由于现代诉讼日益复杂化，诉讼的结局往往难以预料，让 败诉方负担胜诉方律师费的惩罚是不公平的。德国规则认为胜诉应当是完全的胜 诉，不应当由于当事人担心诉讼费用的负担而放弃对自身权益的追求。 2 2 3 程序权保障理论 程序权基本保障理论国家有保障公民通过诉讼程序来解决当事人之间纠纷的 责任，当事人享有接受司法审判的权利，就是我们常说的程序基本权利。在现代 法治社会诉权已经成为公民的一项基本权利，得到世界各国宪法的确认和肯定， 当事人的诉权保障已成为民事、行政诉讼程序保障的内容之一，国家以法律明文 规定禁止公民通过私力救济来解决纠纷的同时，也在通过各种途径来为公民享有 1 0 第二章行政诉讼费用制度的基本理论 公平接受审判的权利作出努力。包括一些国际条约和公约也相继规定了公民有接 受公正审判的权利，从诉讼法的角度来看就是应当得到程序保障的权利。世界人 权宣言、欧洲人权公约、公民权利和政治权利公约都把公民接近司法的诉 讼权规定为宪法上的基本人权。事实上，要真正来实现这一基本权利，让酱通民众 真正接近正义、享受司法福利，合理的诉讼费用制度有非常重要的现实意义。 相对多数的当事人只有在能够承担的起裁判费用并且认为是合理的情况下， 才会最大限度的利用诉讼路径来解决纠纷。合理的诉讼费用是当事人程序权保障 的现实依靠，也从降低当事人诉讼上经济门槛的方面来提高了公民法治文明水平。 国家有保障公民享有利用司法途径来解决当事人权利义务争端的义务，使得本国 的司法救济路径更加接近民众，也体现了我国人民法院为人民服务的职能，而不 是仅仅停留在形式意义上的可以被大多数民众利用的司法途径。可是在司法实践 中由于目前的诉讼费用制度存在许多缺陷，相对高昂的诉讼费用使得普通民众特 别是经济贫困的当事人难以行使其诉权。 在西方法治较为发达的国家，在学理上普遍认为，任何人都有通过民事、行 政诉讼制度解决自己与他人及行政机关之间争议的权利，也就是接受司法裁判的 权利。这项权利是当事人程序基本权利，构成公民基本权利及人权的一部分。 程序保障理论来源于美国的正当程序原则，联邦宪法中把“d u ep r o c e s s ( 正 当程序) 作为美国宪法的基本原则之一确立其适用的最高地位，这不仅仅是对程 序保障的宪法规定，也是对法官保持中立的具体要求。除此之外美国宪法第5 条 修正案规定：“无论任何人，未经正当法律程序的审判，不得被剥夺生命，自 由或财产 ，第1 4 条修正案第l 款也规定：“任何州，未经正当法律程序的审 判，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。不管是联邦宪法还是各州的宪法都必 须适用于这一原则，保障正当的程序。正当程序原则的确立已经作为一种衡量标 准来判断法律行为是否适当。民事诉讼包括行政诉讼中的程序保障直接体现为当 事人主义的确立和实旌。以当事人主义为基础的诉讼制度和诉讼程序中，法官在 审理案件应当致力于保障当事人双方通过诉讼程序展开自己的主张，并以经过得 到保障的诉讼程序中获得公平、正义的诉讼。 在英国，正当程序理念体现为自然正义原则( n a t u r a lj u s t i c e ) ，最早来源 于1 2 1 6 年制定的英国大宪章，后成为制定法中的一项重要原则。这一原则具体包 括两个方面，其一是任何人不得做自己案件的法官；其二是任何人未经审判不得 被认为有罪。第一个方面体现在诉讼法中的法官回避制度，第二个方面则包含着 只有通过程序才能确定被告人是否有罪。自然正义原则作为英国立宪制度的基本 电子科技大学硕士学位论文 标志之一得以确立。在近代和现代英国，都被认为是一项相当重要的原则来加以 适用并在程序保障中有着准则意义，是体现法律公正和社会正义基本价值的核心。 在德国，历史上并没有出现过如同美国的d u ep r o c e s s 或英国的n a t u r a lj u s t i c e 法律原则规定。但是，德国已经加入国际人权公约和纽约人权保护条约其中明确 规定“接受公正公开审理的权利”的条款规定，以此为契机，部分德国学者主张 导入美国d u ep r o c e s s 规定的原理，要求在法律中将公民有获得公正程序的权利作 为诉讼基本权利来加以规定，联邦基本法第1 4 、2 8 、2 9 条为依据就是这种权利的 体现，并在1 9 7 9 年联邦德国宪法法院在关于某医疗事故案件的判决中承认了程序 保障的权利。德国宪法法院在其司法体制中的地位对这一原则的确立具有重要意 义。 日本宪法也在第3 2 条、第1 4 条、1 7 条、2 1 条、2 4 条、2 9 条规定的财产、 自由、生命等权利，应该通过国家行使裁判的方式来加以保护。第3 2 条规定的“接 受裁判的权利”是作为宪法的基本原则加以固定和明确。 我国宪法并没有直接规定关于程序保障权，可是这并不意味着我国的宪法和 法律不重视程序的保障。我国宪法第3 3 条关于公民在法律面前一律平等、第1 2 5 条关于公开审理、第2 6 条关于法院独立审判等规定正是为了有效保障当事人程序 权利或者说是诉权的有效行使。譬如第3 3 条的规定，就包含有法律面前一律平等， 应该包含有公民平等地享受法律赋予的权利以及通过法律程序实现权利及获得权 利救济的内容。而第1 2 5 条和第1 2 6 条，则是实现第3 3 条的程序保障的有效方式。 宪法重视程序保障的前提下，对民事、行政诉讼中程序保障的制度具体加以探讨 具有现实意义。 然而司法实践中由于无力支付高昂的诉讼费用，许多经济相对贫困的当事人 程序基本权不能得到真正有效的实现，公民实体权益无法通过诉讼路径得以实现。 随着公民对自身权利保护意识的增强，改变这种由于经济上窘迫而失去通过诉讼 保护自身权益的机会，保障贫困当事人有效地实现自己的正当权益的接近正义理 论得以倡导，并引起了司法改革的浪潮。 目前大多数国家都通过立法或判例的形式确定，国家负有平等地保障当事人 程序基本权得以实现的义务。3 保障当事人程序基本权的核心就是保障当事人诉 权。我国也应当顺应法治化发展的趋势，在当事人程序保障方面作出努力。 第二章行政诉讼费用制度的基本理论 2 3 行政诉讼费用制度的功能 现代社会日趋法制化和民主化， 行政诉讼费用制度的设置也不例外。 2 3 1 导向功能 每一项法律制度都有其设置的意义和功能， 其包括如下四种功能： 行政诉讼费用具有导向功能，保障当事人诉权的同时促使当事人根据情况权 衡并选择适当的纠纷解决方式。多数现代法治国家都以宪法的形式来明确规定公 民享有广泛的人身权、财产权、平等权、自由权等基本权利并且规定了享有诉讼 权利。各国宪法普遍都明确确认了保障公民的此项重要权利，如日本宪法第3 2 条 规定，“不得剥夺任何人在法院接受审判的权利”，荷兰、西班牙、前苏联、意大 利等国宪法中也有类似规定。f 4 】美国联邦宪法第3 条及其修正案第4 至第8 条规定 了当事人享有司法程序权，其中宪法修正案第7 条规定，价值超过2 0 美元的普通 法上的民事案件，公民享有由陪审团陪审之权。英国宪法没有明确规定公民的接 受司法裁判权，但接近司法裁判已是普通法和自然法基本理念的应有之义。此外， 当事人的诉权作为一项基本人权还被写入一些国际条约中从而获得了国际性，如 世界人权宣言、欧洲人权公约、公民权利及政治权利公约等。在具体的 制度设置上以国家的司法制度对其予以救济，民事、行政诉讼制度就是通过公民 民事、行政权利受到侵害而给予法律上的救济途径。也就是说公民享有实体性权 利的同时也应当享有保障这些实体性权利得以实现的程序性权利。我们称之为诉 权或者接受司法裁判权。【5 】公民享有诉权的权利，国家负有保护公民诉权的义务。 我国宪法虽然没有明确规定保障当事人诉权，但宪法明确规定保护公民的人 身权、财产权、平等权、自由权等基本权利。但是公民的上述基本权利要得到切 实的保障，国家必须建立完善民事、行政诉讼制度，保障公民诉权得到依法行使。 然而，当事人在保护自身合法诉权的同时，当事人也必须承担纠纷解决成本。民 事、行政诉讼制度的设置本来是对当事人私权利益的一种保护，如果将全部的成 本让国家加以承担对于其他纳税人而言也略显不公平，也可能在某种程度上促使 当事人滥诉。无论是诉讼费用范围及征收原则的确定、征收标准的设定、诉讼费 用的分担还是诉讼费用的社会化分散机制，都必须贯彻保障当事人诉权依法行使 的目的，可是也应当在一定程度上具有限制不当诉讼的功能。在这种情况下，任 何人基于诉讼费用的考虑都不会任意将所有纠纷诉诸审判。虽然胜诉方在诉讼中 支出的部分费用在某些实施诉讼费用转移的国家可以由败诉方获得补偿，但多数 电子科技大学硕士学位论文 情形下，诉讼后果难料，诉讼风险依然存在，当事人不会冒然提起诉讼以承担经 济上带来的损失。故诉讼费用的设置具有导向功能，在保障当事人诉权的同时促 使当事人根据情况权衡并选择适当的纠纷解决方式。行政诉讼费用制度作为诉讼 费用的一种亦具有这样的功能。 2 3 2 优化功能 合理诉讼费用的征收除了上述导向功能之外，还具有优化功能，即是为国家 和法院获取更多优化资源的功能。行政诉讼具有优化功能，征收适当诉讼费用可 以减少国库开支，获取更多的司法资源。这是诉讼费用制度设置的最为直接的功 能。从各国的诉讼费用制度来看，除免收受理费及实行低额定额制收费的国家， 大多国家的诉讼费用制度都具有这个功能。【6 】 “未必所有的司法判决都能产生正义，但是，每一个司法判决都会消耗资源。” 【7 】国家裁判机关要对双方当事人之间的纠纷进行裁断，必然会消耗资源，如人员配 备、财力保障、物资保障等等。这些司法资源的消耗必须要有主体来承担。除了 由国家来提供这些资源之外，还有就是由诉讼当事人自己承担所消耗的资源。最 后具体由谁来承担，这除了与不同国家的政治经济制度密切相关，还受其他多种 因素的影响。首先，它取决于一个国家的经济财政水平，是否足以支撑本国司法 资源的消耗。只有在这一大前提下，国家才有可能不依赖于其他方式直接向司法 活动投入更多的资源。其次，是司法在国