政府招商承诺不兑现的法律问题.docx

中共合肥市委党校学报2012年第1期案例选析政府招商承诺不兑现的法律问题方维亮(中共合肥市委党校，安徽合肥230031)近年来。因招商过程中涉及的行政允诺行为引发的行政争议逐渐增多，特别是在各级 政府大力招商引资的过程中政府及其职能部门为争取更多的外地企业、境外资本向本地 进行投资，往往会承诺给予各种优惠政策，而在具体兑现承诺时又难免会发生纠纷。如何 妥善处理因行政允诺行为引发的行政争议。使我市招商引资工作更加走向深入，是值得探讨的问题。宏发集团有限公司、张斌与w市人民政府招 1原告是与企业签订合作协议，没有与市政 商引资案例，值得思考。府签订行政合同。不属于行政案件的受案范围，法案件基本情况：院应裁定驳回原告的起诉； 2009年5月至7月，w市人民政府(以下简2原告起诉依据的文件不是具体行政行为，称市政府)为引进外资，对下属国有企业进行改是抽象行政行为没有明确、具体的法律、法规、规 制，发布关于开展“百日招商竞赛”活动的意见。章或其他规范性文件作为司法审查的依据； 该期间开工建设的项目作为招商成果考核，根据3国家对国有亏损企业进行专项扭亏资金补 到帐资金或厂房、设备的有效凭证按比例给予分助的政策已经取消，市政府无权对此再做出补助 档奖励：其中引资人民币1亿元以上的单位和个决定，因此已下文撤销招商文件。人按引资额5。给予一次性奖励。同时承诺，投综上所述，请法院依法驳回。 资对文件所列亏损国有企业进行改造的，市政府法院判决： 给予投资额10的财政资金补贴。市中级人民法院经审理认为最高人民法院香港宏发集团有限公司(以下简称宏发集 关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题 团)，经张斌牵线搭桥，与文件所列市属国有企业 的解释第一条规定，公民、法人或者其他组织对 齿轮公司达成合资协议。宏发集团投资人民币1 具有围家行政职权的机关和组织及其工作人员的亿元负责改制事宜。按w市政府文件，市政府应行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行 在2年内分期分批通过市财政安排专项扭亏资金政诉讼的受案范围。中华人民共和国地方各级人补助1000万元。后因专项扭亏资金补助没有到 民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十 位，张斌个人奖励没有兑现，宏发集团、张斌于四条规定：地方各级人民政府是地方各级人民代 2011年10月22日向法院提起行政诉讼，诉讼期表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。本 间市政府另行发文废止前述招商文件。案被告作为市级的人民政府，具有行政主体资格。 案件审理过程：其出台文件开展“百日招商竞赛”活动，是为推进 被告针对原告主张原告诉讼请求，市政府答经济发展提升全市开放型经济的层次和水平。具 辩如下：有明显的行政目的性，是履行行政职权的行为；被收稿日期：2012-03-09 作者简介：方维亮。中共合肥市委党校公共管理与法学教研室副教授。53万方数据告在文件中允诺包括该市范围内特定的人在特定 的行政职权。而是被告应履行的合同义务。被告不 的期限内招商引资成功，按引资额的一定比例给给付招商引资奖，侵犯的是民事法律关系，并非行 予奖励，属于被告自由裁量范围的行政允诺行为，政法律关系。因此该案不属行政案件的受案范 该行为不违反法律、法规和政策的规定，是具体行 围应裁定驳回原告的起诉。 政行为；根据最高人民法院关于执行(中华人民另一种意见认为，被告w市政府向下发招商 共和国行政诉讼法)若干m题的解释第一条和文件，是向特定的人发出的邀约。这里的“特定的最高人民法院关于规范行政案件案由的通知的 人”。是该市范围内的“各级党政组织、企事业单位 有关规定，原告要求被告履行按允诺兑现招商引 乃至全社会”。既包括了单位、组织也含指公民个 资奖的义务，属于人民法院行政案件的受案范围。 人。原告作为范围内公民个人。向该市政府提供信 宏发公司根据文件规定。投资改造文件所列市国 息，使宏发公司落户该市的行为，是一种实践性的 有企业齿轮公司符合文件规定。被告应当对原告 允诺，原、被告之间招商引资合同成立。由于被告张斌的招商成果和宏发公司投资进行考核，并根属于行政主体，其下发文件的行为属行政行为，另 据考核结果按文件规定履行向原告兑现财政补贴外。市政府下发的文件是针对一定范围内的特定 和招商引资奖的允诺。被告在诉讼期间单方作出的人，当这些特定的人作出承诺并履行合同后，就 废止招商文件，没有法律依据和事实根据。有违诚成为行政行为的相对人。如果行政机关不履行合 信政府和依法行政的要求，同时原告张斌仅进行同约定，则构成行政违约，属可诉的具体行政行 前期牵线，提供信息，后期工作由他人完成。故酌为。因此。该案属行政案件受案范围，案件的性质 定核减张斌奖金。依照中华人民共和国行政诉讼宜定为要求履行行政合同义务。 法第五十四条第(三)项的规定，判决被告w市第三种意见认为，本案被告允诺对招商引资 人民政府于本判决生效后10日内按文件履行兑人员招商引资给予奖励并对企业进行补贴的行为 现原告陈斌的招商引资奖人民币30万元、给予宏属于行政允诺行为。被告作为一级人民政府其制 发公司财政补贴1000万元的义务。定并下发的招商引资文件，属行政机关规范性文一审判决后，原告、被告均不服，分别向省高 件。日的是为了发展地方经济，开展“百开招商竞 级人民法院提起上诉。省高院认为，w市政府给 赛”活动。行使管理本行政区域内发展经济的行政 予宏发集团财政补贴的承诺没有权限，事后又未 职能，具有行政性的行政目的实质上是以一种规 能获得上级政府及有关部门的追认或批准，依法 范性文件的形式而表现出来的行政允诺行为。原 认定无效，宏发集团若认为给自己造成损失，只能 告按照文件的要求，自愿为被告招商引资成功。被 要求赔偿损失。省高级人民法院为避免当事人讼 告不适当履行兑现招商引资承诺的职责，侵犯了 累，积极调解最后双方达成和解a相对人的合法权益。原告诉至法院，要求被告按允 评析：这是一起新类型行政诉讼案件。该案的诺履行兑现招商引资奖的职责，是可诉的具体行 争议焦点主要是：原被告双方法律关系的性质如政行为，属于人民法院行政案件的受案范围。案件何确定原告的起诉是否属町诉的具体行政行为、的性质应定为要求履行行政允诺义务。 政府承诺是否有效?在本案审理中存在以下几种笔者认为上述第二种观点是正确的。该案原 分歧意见：被告之间的法律关系属行政合同法律关系。案件一种意见认为，根据最高人民法院关于执行 的性质应定为要求履行行政合同案。 (中华人民共和圉行政诉讼法)若干问题的解释一、被告市下发的招商引资文件与原告依此 第一条的规定，公民、法人或者其他组织对具有国 文件为该市政府招商引资的行为。两者之间的法 家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行律关系是行政合同法律关系。而非民商事法律关为不服。依法提起诉讼的。属于人民法院行政诉讼系 的受案范围。被告下发招商引资文件，是一种邀1行政允诺不同于民商法上的承诺行为。法 约。原告落户该市是一种承诺。原、被告之问招商律意义上的承诺源于民商事中订立合同的一种行 引资合同成立。原、被告在达成招商引资合同上为或步骤，是要约的对称。承诺为受要约人接受要 是平等的主体关系，给付招商引资奖不属于被告约的意思表示对要约人提出的订立合同的建义54万方数据所作的肯定性答复即为承诺。民商法上的承诺与 的经济利益。行政机关不履行行政允诺或出现履 行政允诺有很大的差异。行政允诺又称行政承诺，行瑕疵，其实是建反合同行为。行政允诺一旦推 是行政主体为实现一定的行政管理目标，依其行出，行政相对人就有了一种利益期待，承诺方不履 政职权对特定的事项或者特定的人员，作出的待行承诺，对行政相对人的利益就会产生直接的不 条件成就时履行相关义务的信守性承诺。利影响。因此，本案被告市政府不履行行政允诺不 两者的主要区别是：一是行为的目的不同。行是违反民事合同，而是违反其制定规范性文件的政允诺的目的在于表明行政工作态度和决心。最 行为，侵犯了原告的经济利益。 终实觋行政管理目标：而民商法承诺在于表明订二、被告市政府下发的文件中对招商引资人 立合同的态度和意思表示，最终目的是实现一定 员招商引资承诺给予奖励的行为是行政合同 的经济利益。二是行为方式不同。行政允诺大都为 1从概念上看。行政合同又称行政契约，指行 单方行为，即行政允诺的作出无需征得行政褶对政机关以实篪行政管理为目的，与被管理方的公 人的同意：而民商法承诺均为双方或多方行为且 民、法人或其他组织意思表示一致而签订的协议。 必须以对方的要约为前提。三是表现形式不同。行 由此概念可以知道行政合同除具有行政行为的 政允诺一般是以行政决定、命令、通告、通知等政 一般特点之外，行政合同的主要特征是行政机关 府公文的形式出现；而民商法承诺一般是以合同 直接以合同作为实施行政管理的手段。行政合同 书、书信、电报、电话、口头通知等非公文形式出 区别于行政允诺的特征在于行政允诺足以行政命 现。四是行为的法律后果不同。不履行行政允诺 令、规范性文件等单方行政行为作出的。 违反的是行政法律规范，行政机关承担行政法律 2从行为的特征上看，被告的行为符合行政 后果，发生争议适用行政诉讼法律关系调整；不履 合同的基本特征。(1)承诺方必须是具有行政管理 行民商法承诺，违反的是合同法，行为人承担的是 职权的行政机关或组织。(2)行政允诺必须是出于 民事法律后果发生争议适用民事诉讼法律关系 行政管理目的，而不是出于经济或民事目的向社调整。会作出的承诺。(3)允诺内容必须是行政管理职权 2行政允诺的行为性质属行政合同行为。行范围内的事项，即行政允诺必须依据管理职权作 政允诺既不是民事行为也不是行政相关行为，而出。(4)承诺对象只能针对特定的事或者特定的个是一种行政合同行为，因为其完全符合行政合同 人。 的法律特征要求：(1)行政允诺的主体符合政主体3行政允诺系行政主体为自身设定的一种义 规定。(2)行政允诺符合行政客体要求。(3)行政 务。从“允诺禁反言”的原则判断该允诺应视为行 允诺符合行政合同内容要求。行政承诺的内容也 政主体的一种职责。一旦行政相对人的行为符合 是赋予权利或者科以义务。本案中被告承诺对招 行政允诺的条件，行政主体应兑现该允诺，否则构 商引资超过一定数额给予不同奖励，谁要想获得 成不履行职责。另外从相对人的信赖利益保护和 奖励，就必须先履行招商引资的义务。(4)行政允 合同制度的原理看行政主体也应兑现该允诺。 诺符合行政合同的形式要求。行政允诺也一样是行政允诺行为作为一种柔性的行政行为模式。顺 由行政措施、行政决定、通告、通知、布告等公文形应了构建服务型政府及和谐社会的时代需要，和 式表现出来。本案中的行政允诺就是以市政府文 中国传统的“一诺千金”的精神也是相吻合的。允件的形式公布的。(5)行政允诺符合行政合同行为诺后却不兑现，表面上看受害的是那些被“骗”进 的依据要求。行政行为的作出必须要有合法的依门的企业和引资人，实际上对政府而言却潜伏着 据，行政允诺一般是以规范