城市规划中的公众参与研究——以南京市为例【优秀论文】 .pdf

南京师范大学 硕士学位论文 城市规划中的公众参与研究 以南京市为例 姓名 袁萍萍 申请学位级别 硕士 专业 社会学 指导教师 黄润龙 20110429 摘要 目前 在我国 规划公示已成为城市规划审批的一个重要环节 许多城市的 城市规划都开展了公众咨询活动 公众参与正在逐步受到重视 但按照阿恩斯坦 的 市民参与阶梯理论 我国城市规划中的公众参与仍处于象征性参与阶段 社区是城市规划公众参与的最基本层面 也是参与程度最高的层面 社区与 公众还远远没有享受到真正意义上的城市规划的管理权 公众参与仍是事后的选 择 对规划过程的参与程度也远远不够 从相关实践经验看 真正有效的参与不 是个人层次的参与 而是社区组织机构的参与 因此 对于我国目前的规划来说 最重要的是建立公众参与的制度与机构 用恰当的方法来发动民众持续参与 本文通过实证调查研究 以1 8 岁以上具有初中以上文化程度的南京市常住 居民为调查对象 采用定量研究与定性研究相结合的方式 运用文献法 问卷法 访谈法 参与与非参与式观察等方法进行资料搜集 调查公众参与城市规划最真 实的态度和意愿 探讨如何在社区建立社区规划师制度减少公众参与成本 实现 规划效益最大化 文章主体部分对公众参与城市规划的现状进行了描述性分析 对中外公众参与规划的演进过程进行了梳理和比较研究 对公众参与南京市城市 规划的步骤流程及存在的问题进行了剖析 对公众参与的运作机制 社区规划 师制度的构建体系作了阐述 在文章的第四章详细阐释了构建社区规划师制度的 必要性和可行性 以及构建该模式的设想 包括成员组成 工作性质 工作目标 角色定位 工作内容 工作方法等等 本章最后提出了相应的保障措施 以保障 社区规划师制度的顺利推行 关键词 城市规划 公众参与 社区规划师 保障 a b s t r a c t ab s t r a c t a tp r e s e n t t h ep u b l i ca n n o u n c e m e n to f p l a n n i n gh a sb e c o m ea ni m p o r t a n tl i n ki n t h eu r b a np l a n n i n ge x a m i n a t i o ni no u rc o u n t r y m a n yc i t i e sh a v ec a r r i e do u tv a r i o u s p u b l i cc o n s u l t i n ga c t i v i t i e so fu r b a np l a n n i n g s ot h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni sb e i n gp a i d m o r ea n dm o r ea t t e n t i o n b u ta c c o r d i n gt oa m s t e i n s t h e o r y t h e r e s i d e n t i a l p a r t i c i p a t i o nd e v e l o p ss t e pb ys t e p l i k eal a d d e r t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o no fu r b a n p l a n n i n gi ss t i l la tt h es y m b o l i cp a r t i c i p a t i o ns t a g ei nc h i n a t h ec o m m u n i t yi st h em o s tb a s i cb u tt h eh i g h e s t d e g r e e i nt h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o no fu r b a np l a n n i n g t h ec o m m u n i t ya n dt h ep u b l i ch a sn o to w n e dt h e m a n a g e m e n ta u t h o r i t yo fu r b a np l a n n i n gb yf a r a n dt h em a j o r i t yo fp l a n sa l es t i l l p a s s e df r o mt h et o pt ot h el o w s ot h a tp u b l i c sp a r t i c i p a t i o ni ss t i l laa f t e r w a r dc h o i c e b e s i d e s t h ep a r t i c i p a t i o nd e g r e eo fp l a n n i n gp r o c e s si sa l s oi n s u f f i c i e n t l o o k i n g f r o mt h er e l a t e de x p e r i e n c e t h et r u e l ye f f e c t i v ep a r t i c i p a t i o ni sn o ti n d i v i d u a ll e v e l p a r t i c i p a t i o n b u tt h ec o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n s p a r t i c i p a t i o n t h e r e f o r e i ti sv e r y i m p o r t a n tt oe s t a b l i s ht h ep a r t i c i p a t i o no fu r b a np l a n n i n gs y s t e m a n dt om o b i l i z et h e p o p u l a c ep a r t i c i p a t i o nc o n t i n u a l l y 历t ht h ea p p r o p r i t em e t h o do fw o r k t h i sa r t i c l ei sad i a g n o s i si n v e s t i g a t i o ns t u d y t a k i f i gt h ej u n i o rm i d d l es c h o o l s t u d e n g t si nn a n j i n gw h oa r ea b o v e 18y e a r so l da st h ei n v e s t i g a t i o no b j e c t s i t u n i f i e st h em e t h o d so fq u a n t i t a t i v ei n v e s t i g a t i o na n dq u a l i t a t i v ei n v e s t i g a t i o n u s i n ga n u m b e ro fm e t h o d st oc o l l e c tt h et h ei n f o r m a t i o n g s u c ha st h el i t e r a t u r em e t h o d t h e q u e s t i o n n a i r em e t h o d t h ei n t e r v i e wm e t h o d t h ep a r t i c i p a t i o na n dn o n p a r t i c i p a t i o n m e t h o d sa n ds oo n t h i sa r t i c l ei n v e s t i g a t e st h em o s tr e a la u i t u d ea n dw i s ho fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni n t h eu r b a np l a n n i n g a n dd i s c u s s e sh o wt oe s t a b l i s ht h ec o m m u n i t y p l a n n i n gt e a c h e rs y s t e mw h i c ha i m st or e d u c et h ec o s to ft h ec o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o n a n dr e a l i z et h em a x i m u mp l a n n i n gb e n e f i t t h ea r t i c l e sm a i n p a r tm a k e s a d e s c r i p t i v ea n a l y s i so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ss i t u a t i o ni nu r b a np l a n n i n ga tp r e s e n t a n dm a k e sac o m p a r i s i o ni nt h ee v o l u t i o np r o c e s so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o nb e t w e e n c h i n aa n dt h ef o r e i g nc o u n t r i e s b e s i d e s t h i sa r t i c l ea n a l y s e st h es t e p sa n dt h ee x i s t q u e s t i o n sd u r i n gt h ep r o c e s so fn a n j i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o no fu r b a np l a n n i n g t h i s a r t i c l ea l s om a k sa l le l a b o r a t i o no ft h ec o n s t r u c t i o ns y s t e mo fp a r t i c i p a t i o no p e r a t i o n m e c h a n i s mc o m m u n i t y p l a n n i n gt e a c h e rs y s t e m st ot h ep u b l i c t h ef o u r t hc h a p t e ro f t h i sa r t i c l eh a se x p l m n e dt h en e c e s s i t ya n dt h ef e a s i b i l i t yo fc o n s t r u c t i n gc o m m u n i t y i i a b s t r a c t p l a n n i n gt e a c h e rs y s t e m si nd e r a i l s a sw e l la st e n t a t i v ep l a no fc o n s t r u c t i n gt h i s p a t t e r n i n c l u d i n gc o m p o s e s j o bc a t e g o r y j o bo b j e c t i v e r o l el o c a l i z a t i o n w o r k c o n t e n t m e t h o do fw o r ka n ds oo n t h el a s tc h a p t e ro ft h i sa r t i c l ep r o p o s e ss o m e c o r r e s p o n d i n gs a f e g u a r dd e e d s t oa s s u r et h ec o m m u n i t yp l a n n i n gt e a c h e rs y s t e m b e i n gc a r r y i n go u ts m o o t h l y k e y w o r d s u r b a np l a n n i n g p u b l i cp a r t i c i p a t i o n c o m m u n i t yp l a n n i n gt e a c h e r s a f e g u a r d i i i 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景 关于城市规划 国际上权威的 不列颠百科全书 表述为 围绕城市环境 或特定场所中的物质形态 经济功能 社会冲突等问题 对 土地 空间使用所 做出的设计与管理活动 国内 城市规划基本术语标准 g b t5 0 2 8 0 9 8 对 城市规划的定义则是 对一定时期内城市的经济和社会发展 土地利用 空间布 局以及各项建设的综合部署 具体安排和实施管理 关于公众参与城市规划的 研究最早产生于2 0 世纪6 0 年代 起源于西方的多元化理论和自由主义思潮 公 众参与实现了城市规划的社会化 使其走向社会政治领域 选择公众参与城市规划作为研究课题基于如下原因 首先 现实社会发展的 需要 我国正处在社会急剧转型时期 城市化进程突飞猛进 多元利益主体矛盾 难以协调 突出表现在城市化进程中因房屋拆迁引发的各种矛盾 其次 近几 年公众参与在中国得到了政治上的认同 有了较快发展 我国现行宪法规定 人 民依照法律规定 通过各种途径和形式 管理国家事务 管理经济和文化事业 管理社会事务 有效参与是实施管理的前提 是实现善治的必要条件 党的十 六大提出 健全民主制度 丰富民主形式 扩大公民有序的政治参与 并对推 进参与式的民主决策提出了具体意见 各级决策机关都要完善重大决策的规则 和程序 建立社情民意反映制度 建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示 制度和社会听证制度等 温家宝总理在2 0 0 6 年的政府报告中就指出 坚持科学 民主决策要进一步完善公众参与 专家论证和政府决策相结合的决策机制 保证 决策的科学性和正确性 加快建立和完善重大问题集体决策制度 专家咨询制度 社会公示和社会听证制度 决策责任制度 所有重大决策都要在深入调查研究 广泛听取意见 进行充分论证的基础上 由集体讨论决定 这些要作为政府的一 项基本工作制度长期坚持下去 在党的十七大上胡锦涛总书记又进一步提出 坚 持国家一切权力属于人民 从各个层次 各个领域扩大公民有序政治参与 最广 泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务 管理经济和文化事业 要 健全民主制度 丰富民主形式 拓宽民主渠道 依法实行民主选举 民主决策 民主管理 民主监督 保障人民的知情权 参与权 表达权 监督权 推进 决策科学化 民主化 完善决策信息和智力支持系统 增强决策透明度和公众参 与度 制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见 政策的规定有力推动了公众参与研究的深入进行 十七大报告明确要求 增强决 策的透明度和公众参与度 这一理念唯有落实到制度上才具有效力 作为参与 一 吴晓 魏羽力 城市规划社会学 南京 东南大学出版社 2 0 1 0 年第1 版 1 第1 章绪论 者的公众需要获得基础性的信息和组织条件 那么公众参与的制度应当如何构 建 首先要求政府信息公开和公众利益的组织化 其次是公众参与的程序性制 度 参与程序要满足 1 均衡的利益代表 2 平等和有效地协商 3 理性和负责 任的选择 这就要求参与程序的设计要满足不同参与强度的需求 提供合理的意 见表达 回馈以及说明理由制度 再次是公众参与的支持性制度 主要包含 公 益代表制度 媒体和公共舆论对分散的利益进行组织化提供资源 信息和技术 等的支持 专家知识的支持 利用司法审查有效监督决策的机制等 只有建立了 适合公众参与的合理的制度体系 掌握了公众参与的具体组织技术 并能有效地 满足公众的基本参与需求 才能认为公众参与的制度化获得了基本成功 在我国现阶段 当政府和开发商利益一致时 公众的利益常被忽视 若无开 发商参与 则规划更多只是反映政府的意愿 有些地方政府为了突显政绩 大搞 形象工程和政绩工程 所以 在城市规划中有效地引入公众参与机制 可以增加 决策的合理性 但我国公众分层复杂 意见分散且难于统一 所以以何种形式组 织公众参与需要深入探讨 从发达国家来看 由个体所组成利益集团参与规划的 作用显著 在我国 公众参与通过社区参与城市规划是最现实的 参与度最高 城市规划在社区层面需要完善的组织 程序和恰当的工作方法 从而发动民众持 续地参与 因此对于我国目前的规划来说 最重要的是建立公众参与的制度与机 1 2 国内外研究现状 1 2 1国外关于公众参与城市规划的研究现状 公众参与从理论上至今未有精确的定义 纵观国内外的学者对这一概念的界 定至少存在以下几种 1 公众参与就是公众和政府共同制定政策和议案的过程 公众参与涉及言论 和行动 只有充分调动公众参与到整个规划过程中时 才能认为公众有了充分的 参与 斯凯夫顿报告 1 9 6 9 2 a m s t e i n 认为 公众参与是公众的权力 参与即是权力的再分配 只有通 过这种权力的再分配 才能把排除在现有的政治和经济体制之外的无权民众囊括 到整个社会中来 3 公众参与是一个能让公众参与政府规划决策过程的机会 王锡锌 公众参与和中国新公共运动的兴起 北京 中国法制出版社 2 0 0 8 年1 0 月第1 版 l i n i s t r yo fh o u s i n ga n dl o c a lg o v e r n m e n t p e o p l ea n dp l a n n i n g s k e f f i n g t o nr e p o r t h e rm a j e s t r y s o f f i c e 1 9 6 9 p 一 固p a r t i c i p a t i o n j o u r n a lo f a m e r i c a ni n s t i t u t eo fp l a n n e r s v 0 1 3 5 n o 4 i9 6 9 参见t a y l o r n u r b a np l a n n i n g t h e o r ys i n c e19 4 5 s a g ep u b l i c a t i o n 19 9 8 p p 8 8 8 9 2 第1 章绪论 4 公众参与是指任何相关的民众 个人或团体 所采取的对政府决策 计划 等能够产生影响的具体行动 5 公众参与指公民有目的地参与和政府相关的一系列活动 强调公众参与 的目的性 国外的研究认为公众参与城市规划是公民的基本权利之一 在城市规划的过 程中必须让广大的城市市民有秩序地参与到规划各个环节中 规划部门必须听取 各种意见并且尽可能地反映在规划决策中 英国的斯凯夫顿报告 t h es k e f f in g t o nr e p o r t 是公众参与城市规划的里程 碑 1 9 4 7 年 英国 城乡规划法 创立的规划体制就已经允许社会公众发表意见 要求地方规划部门公布规划方案 要求对有直接影响的邻里居民征求意见 n i g e l t a y l o r 1 9 9 8 d a v i d o f f 规划中的辩护论和多元主义 p u a ld a v i d o f f 2 0 0 0 一文指出 规划师的角色应该像律师一样 成为社会弱势群体的代言人 维护社 会弱势群体的利益 a r n s t e i n 在1 9 6 9 年的美国规划师协会杂志上发表的 市民参 与阶梯 一文对 公众参与 这一概念作了系统地分析和阐述 a r n s t e i n 认为因 公众参与的层次不同 参与的程度也有所不同 s h e r r y a r n s t e i n 1 9 6 9 h a r v e y 在 社会公正和城市 s o c i a lj u s t i c e a n dt h ec i t y 这部著作中 通过理性的 视角研究城市社会地矛盾和冲突 d a v i dh a r v e y 2 0 0 0 s a g e r 和i n n e s 在 联 络性规划 中认为规划师要改变传统的被动地提供技术咨询和决策信息的角色 在决策的过程巾运用联络互动的方法 达到参与决策的目的 联络性规划理论的 产生 标志着规划师的角色 从向权利讲授真理到参与决策权利 的转变 张庭 伟 1 9 9 9 1 2 2国内关于公众参与城市规划的研究现状 国内学者对公众参与的概念界定主要有以下几种 1 公众参与城市规划是公民的一项基木权利 在规划过程中必须让广大的市 民尤其是受到规划影响的市民参与到规划中 规划部门必须听取公众的意见并且 6 g l a s s j j c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np l a n n i n g t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e no b j e c t i v e sa n dt e c h n i q u e s j o u r n a lo f a m e r i c a ni n s t i t u t eo fp l a n n e r s v o l 4 5 n o 2 19 7 9 s m i t h l g p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np o l i c ym a k i n g t h es t a t e o f t h e a r ti nc a n a d a g e o f o r u m v 0 1 15 n o 2 19 8 4 l a n g t o n s w h a ti sc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i ns t u a r tl a n g t o ne d c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na m e r i c a n l e x i n g t o n b o o k s 19 7 8 p 13 3 第1 章绪论 尽可能将这些意见反映到规划决策中 2 公众参与是行政主体之外的个人或组织对行政过程产生影响的一系列行 为的总和 固 3 公众参与是指在行政过程中所实施的 影响行政主体行为的各种活动的总 称 从现有文献材料来看 我国学术界对公众参与城市规划的研究主要有以下几 几方面 第一 对我国公众参与城市规划的模式运行机制的研究 如符高翔等对 公众参与城市规划的保障机制进行了探析 符高翔 袁犁 2 0 0 6 郭红莲等将 城市规划中公众参与体系分为实体子系统 制度子系统和公众意识子系统 提出 了具有可操作性的运行程序和保障措施 郭红莲 王玉华 侯云先 2 0 0 7 第 二 介绍了西方公众参与的理论和操作的方法 如吴玉兰对日本公众参与城市规 划的评介 吴玉兰 2 0 0 3 梁鹤年对北美城市规划公众参与的经验介绍 梁鹤 年 1 9 9 9 孙施文等对西方城市规划公众参与理论基础的述评 孙施文 2 0 0 4 等等 第三 我国城市规划公众参与的障碍 成因以及对策 如胡云在介绍了西 方国家公众参与城市规划的发展概况之后 分析了我国城市规划公众参与中存在 的问题并进一步提出了解决方案 胡云 2 0 0 5 郝娟 2 0 0 7 第四 对公众参 与城市规划的价值的探讨 如王柱国 王爱辉以 城市规划法 修改为视角 认 为城市规划的目的是维护公共利益 而公共利益的实现依赖于有效的公众参与 王柱国 王爱辉 2 0 0 4 聂康才等认为 公众参与既作为一种权力制度 以 抽象的形式存在 又作为具体的以城市规划民主的实现形式出现 公众参与只有 建立在民主的基础上才有意义 聂康才 周学红 2 0 0 5 尽管研究者们的观点 各异 但他们都认为公众参与城市规划是必不可少的 但较为遗憾的是 从数量 上看 我国学者的相关研究主要集中在第四类 前几类文献较为有限 根据本研究的特点 现针对第三类研究进行进一步分析 从研究内容上看 研究者主要集中在我困公众参与城市规划中存在的问题 成因 对策等方面进行 的探讨 首先 有学者认为我国公众参与城市规划存在的问题主要有一下几方面 1 从制度体系角度看 公众参与缺乏应有的法律保障 张斌 张春杰 2 0 0 0 黄瑛 龙国英 2 0 0 3 2 从参与方式看 参与方式被动 单一 广度和深度有限 规 划中参与组织机构的不健全 3 公众参与意识淡薄 郭红莲 王玉华 侯云先 2 0 0 7 胡云 2 0 0 5 周建军 2 0 0 0 其次 我国公众参与城市规划中存在问题的原因分析 1 根本原因是经济发 m 孙施文 现代城市规划理论 北京 中国建筑工业出版社2 0 0 7 第1 版 第4 6 2 页 四江必新 李春燕 公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战 载 中国法学 2 0 0 5 年第6 期 方浩 参 与行政的意义 对行政程序内核的法理解析 载 行政法学研究 2 0 0 1 年第1 期 4 第1 章绪论 展水平的限制 2 决定性因素是制度体系的不健全 3 缺乏非政府组织的参与 这种势单力薄的公众参与是很难发挥实质性的作用 邵诏亚 2 0 0 5 郭红莲 王玉华 侯云先 2 0 0 7 罗小龙 张京祥 2 0 0 1 张萍 2 0 0 0 第三 解决我国公众参与城市规划存在问题的措施 首先 完善城市规划公 众参与相关的法律法规 明确公众的合法地位 保障公众的合法权益 让规划信 息在阳光下运行 切实保障公众的知情权 生青杰 2 0 0 6 其次 构建符合我 国国情的公众参与组织机构 黄瑛 龙国英 2 0 0 3 1 2 3 本文对公众参与城市规划的概念界定 虽然学者们对公众参与的概念界定看法不一 但概括而言有两点共识 1 参与的主体是不行使国家权力的公众 虽然研究者对公众的范围界定不一 致 有的认为是公民 有的认为是包括公民以外的社会组织 但都认为参与的主 体是不行使国家权力的公众 2 参与的目的是影响政府的决策 虽然研究者对公众参与对政府行为的影响 力认识不同 但都认为参与的目的是希望对决策产生影响 公众参与 从社会学的角度讲是指社会公众 社会组织 单位或个人作为主 体 在其权利义务范围内进行的社会活动 本文对公众参与城市规划j i 勺界定不是 为了给出一个能被广泛接受的概念 只是为了明确本文的研究对象 在本文看来 城市规划中的公众参与是指有权利和能力的非政府的组织或个人参与城市规划 并对规划决策有所影响的一系列程序的总称 在我国现阶段公众参与的主体是社 区居民 所以研究公众怎样参与城市规划 实质上就是探讨社区居民怎样参与城 市规划 1 3 研究方法和技术路线 本研究采用定量研究与定性研究相结合的方式 运用文献法 问卷法 访谈 法 参与与非参与观察等方法进行资料收集 1 3 1调查方法 1 3 1 1定量调查 在定量研究上 采用多阶段抽样方法 以南京市8 个城区为一级抽样框 每 个区抽取2 个街道 抽中街道为二级抽样框 每个街道抽取2 个社区委员会 南 京市一共抽取8 个城区1 6 个街道3 2 个社区委员会 具体抽样方法是按照各街道 办事处 社区委员会名称的笔画数量和顺序进行随机抽样 在鼓楼 玄武 白下 秦淮 建邺 雨花 下关 栖霞等8 个市区 每个区中按笔画顺序取正数第二 第六个街道为抽样单位 在选中街道中 按照所辖社区委员会的笔画 同样按照 社区委员会名称的比画数量和顺序 选择倒数第二 第六个社区委员会为本次调 查的基本单位 每个社区委员会计划抽取1 2 5 个居民户 样本 进行调查 调查 5 第1 章绪论 的对象限于1 8 6 9 周岁有小学以上文化程度的南京市常住居民 包括在南京连 续居住3 个月以上的外地人 每户限调查1 人 以下是选中的8 个区的1 6 个街 道内的3 2 个社区委员会 调查采用派员入户调查和集中调查相结合的方法 前 者由2 个调查者为一组 派员入户询问调查 后者由居委会干部将事先抽好的被 调查者请到指定地点填写 严格按照规则 被调查者互不干扰 调查者不诱导 不将自己的观点强加于他人 调查开始于2 0 0 9 年6 月1 8 日 终止于2 0 0 9 年7 月5 日 历时1 8 天 调查样本合计为4 0 0 0 份 针对前期调查中年龄构成 中青 年偏少 高学历人数比例少 在学校所在地 仙林地区对调查样本进行适当的 补充调查 表1 1本次调查抽中的区 街道和社区委员会 区 玄武 白下 秦淮 建邺 鼓楼 下关 栖霞 雨花 选中的街道和社区委员会 玄武湖 樱驼花园 仙鹤门 梅园 花红园 大影壁 五老村 五老村 红花地 光华路 银龙花园 庆华 双塘 高岗里 玉带园 秦虹 康居里 怡馨花园 兴隆 积善 月安 滨湖 莫愁湖 玉兰里 宁海路 康藏路 仙霞路 莫愁 莫愁新寓 凤凰街 宝塔桥 燕江园 金陵新六村 幕府山 张王庙 五塘二段 马群街道 狮子坝 百水桥 迈皋桥街道 南塑 合班村 西善挢 西善桥 建龙 铁心桥 景咧佳园第二 铁心 1 3 1 2 定性调查 本研究以 南京市规划进社区 课题组对6 0 位社区居民进行深入访谈的背 景资料为基础 对访谈资料进行梳理 按照质性研究资料分析方法进行了分析 1 3 1 3 调查工具 本研究采用的是 公众参与南京市城市规划 课题组的调查问卷 问卷分为 五大部分 基本情况9 大题 对南京市规划感兴趣程度及参与意愿2 0 大题 对城市规划的意见和建议9 大题 对南京市总规修编计划的意见与建议9 大题和开放性问题建议与意见等五大部分4 8 大题 有的大题还包括若干小题 最后输入计算机的每个样本的信息编码为1 0 6 个基本问题 本次访谈重点选取了 与公众日常生活休戚相关的交通设施 医疗 文化场馆 教育 社会福利设施 养老 市政等几个部分进行访谈 访谈提纲的主要内容包括 被访谈对象的基本情况 公众参与的意愿与 行为选择 公众对总体规划的意见和建议 公众对南京市城市规划的意见和 建议 1 3 1 4 调查对象基本情况 6 第1 章绪论 本次共调查4 0 0 0 人 设计每个区调查5 0 0 人 但是各个区情况不一 实际 调查中 栖霞 鼓楼 建邺调查人数略多一些 而白下 雨花区调查人数略少一 些 实际每个区调查人数大致在5 0 0 人附近 全部都在4 0 0 6 0 0 人之间 这说明 样本的选择是随机而无偏的 样本空间分布如下表 表1 2 被调查者的空问分布 1 被调查者的年龄性别构成 本次共调查4 0 0 0 人 其中女性2 0 7 7 人占调查人数的5 1 7 男性1 9 2 0 人 占4 8 3 参加调查的女性略多于男性 本次调查中 男性平均年龄为4 0 1 岁 中位数为3 9 岁 女性平均年龄3 4 4 岁 中位数为3 5 岁 女性被调查人员年龄 低于男性 女性被调查者的年龄差异较大 调查标准误差分别为0 9 8 3 9 1 岁 人员具体年龄构成如下 2 0 岁至2 9 岁被调查者占3 1 2 3 0 岁至3 9 岁被调查 者占2 0 2 4 0 至4 9 岁被调查者占1 6 6 5 0 岁至5 9 岁被调查者占1 5 9 6 0 岁以上被调查者占总体总数的1 2 1 其中1 8 6 9 岁人l j 占调查人数总数的 9 6 4 o 表1 3 被调查者的年龄性别构成 2 被调查者的文化程度和职业现状构成 被调查者的文化大都是大专或本科 其次是高中文化程度 这两者占调查人 数的6 7 1 而小学及其以下文化程度的仅占调查人数的2 7 说明调查的大部 分人群能够理智思考本次调查的内容 认真填写调查问卷 另一方面 这次调查 人群中 接受调查最多的有工人 服务业人员 离退休人员 学生 企事业单位 管理技术人员和个体私营企业主 调查真实反映了社会各界对于规划的意见 7 第1 章绪论 表1 4 被调查者的年龄性别文化程度和职业现状构成 黜现状 爿掌初中鬻嚣菱蔷圭合计 工人 n 务业人员 1 52 5 64 2 0 1 7 118 6 32 1 7 离退休 5 53 4 02 5 1 7 317 2 01 8 1 学生0 1 4 4 63 2 91 8 65 7 51 4 4 企事业单位管理技术人员 32 11 0 4 2 7 22 34 2 31 0 6 个体私营企业主 58 41 7 79 8 53 6 99 3 失业或待业 1 61 2 61 0 2 6 3 4 3 1 17 8 文化教育工作者0 54 21 1 3 2 41 8 44 6 科技 医疗卫生工作者0 23 69 24 1 3 43 4 党政机关公务员 21 01 07 1 91 0 22 6 商人4 1 11 92 3 25 91 5 农林牧渔业劳动者42 91 36 05 21 3 军人0 31 191 13 4 0 9 其他 23 25 66 8 01 5 84 0 合计1 0 69 3 31 2 8 71 3 8 82 7 03 9 8 4 1 0 0 0 2 7 2 3 43 2 33 4 86 81 0 0 0 3 个人经济收入与婚姻 2 0 0 9 年南京市人均月收入为1 8 2 2 元 但本次调查中低收入者比例较高 1 6 的人收入在5 0 0 元以下 或2 8 的被调查者月收入在i o o o 元以下 月薪超过5 0 0 0 元的仪占被调查人员的3 4 这可能与调查的学生 退休人员数量较多有关系 另外本次调查发现已婚有配偶的占7 1 未婚占2 5 其余婚姻状况的比例都比 较低 与实际情况相符 总体来说 样本具有一定的代表性 表1 5 被调企者的个人经济收入与婚姻状态 末婚 已婚有配偶离婚分届丧偶合计 5 0 0 兀以下 3 5 8 2 2 41 551 5 6 1 7 1 6 2 5 0 0 9 9 9 元 1 0 13 1 3 1 4794 4 41 1 7 1 0 0 0 1 4 9 9 元 1 6 5 7 1 3941 8 9 0 92 3 9 1 5 0 0 1 9 9 9 元 1 0 75 7 5 751 47 0 81 8 6 2 0 0 0 2 9 9 9 元 1 1 54 4 0 9585 7 71 5 2 3 0 0 0 4 9 9 9 元 7 03 2 1 1 2654 1 41 0 9 5 0 0 0 7 9 9 9 元 1 38 1 1 109 62 5 8 0 0 0 元以上1 12 3 1013 60 9 合计 9 4 02 6 9 0 6 83 37 03 8 0 11 0 0 0 2 4 77 0 8 1 80 91 81 0 0 0 本次调查共深入访谈了6 0 位社区居民 分布于城巾 城西 城东 城南 城北5 大区域的1 0 个社区 访谈对象的年龄分布为 1 8 岁及以下 3 人 占5 8 第1 章绪论 1 8 3 8 岁 1 5 人 占2 5 3 8 6 0 岁 3 2 名 占5 3 6 0 岁及以上 l o 名 占 1 6 7 访谈对象中 男性2 7 名 占4 5 女性3 3 名 占5 5 初中及以下文化 程度共1 3 人 占2 1 初中到高中 包含高中 中专 1 4 人 占2 2 大专及 以上 3 3 人 占5 5 调查人员的家庭年收入1 万元以下 3 户 占5 l 万到 3 万元 1 8 户 占3 0 3 万到5 万 1 7 户 占2 8 3 5 万及以上 2 2 户 占 3 6 7 1 3 2 技术路线 本研究是以1 8 岁以上具有初中以上文化程度的南京市常住居民为调查对 象 运用实证研究的方法调查公众参与城市规划最真实的态度和意愿 探讨如何 在社区建立社区规划师制度减少公众参与成本 实现规划效益最大化 并根据研 究结果 对现有制度进行反思 以保障社区规划师制度切实可行 基于以上分析 本文主要采用了 是什么一为什么一怎么样 的思路组织文章 在 是什么 部 分 对公众参与城市规划的现状进行了描述性分析 同时 又对中外公众参与规 划的演进过程进行了梳理和比较研究 在 为什么 部分 主要对公众参与南京 市城市规划的步骤流程及存在的问题进行剖析 在 怎么样 部分 从社区居民 的参与角度对公众参与的运作机制 社区规划师制度构建体系作了阐述 除了 绪论和结语之外 本文主要包括三个部分内容各部分之间的关系图如下所示 图1 1 文章思路和框架图 1 4 创新之处 1 研究视角 城市规划过程巾的公众参与 在城市规划学界已是老生常谈 的话题 但在社会学界仍是有待研究的新课题 我们生活在城市里 处于特定的 社会关系中 城市 社会 空间和城市中的人是不可分割的统一体 城市规划学 与建筑学等与卒间直接相关的学科 长期以来很少有从社会学角度进行研究的 造成城市中的场所塑造和社会认同之间存在较大的偏差 2 研究方法 我国目前对于公众参与城市规划和建设的研究仍处于理论探索 阶段 分析公众参与重要性的多 但对其参与方式和途径等实践层面的研究尚缺 9 第1 章绪论 乏 本题目是在2 0 0 9 年南京市规划局 公众参与南京市城市规划问卷调查 基 础上提出的 4 0 0 0 份问卷为论文的写作提供了真实的数据分析资料 论文采用 定性研究与定量研究相结合的方法 采用问卷调查法和访谈法等资料收集方法 运用最新的s p s s l 6 0 社会科学软件包分析资料 同时 在研究过程中充分重视 社会学 城市规划学 法学等多学科的融合 从多角度 多层面分析问题 解决 问题 本文希望在这些层面有新突破 为公众参与城市规划和建设提供有借鉴意 义的学术论文 3 研究意义 本研究着眼于通过在城市社区建立社区规划师制度模式 探索 实现公众参与城市规划的有效途径 在整个中国城市化 现代化的背景中 针对 公众参与城市规划的趋势 积极探索出应对的理论与方法 为公众参与城市规划 体系的建设和完善提出建议和指导 本研究对于社会矛盾的预防 改善和恢复 实现社会的稳定与和谐有着重要而积极的作用 l o 第2 章公众参与城市规划实施的现状分析 第2 章公众参与城市规划实施的现状分析 公众参与城市规划这一概念最早是由香港大学的郭彦弘教授在2 0 世纪8 0 年4 t 弓l 入我国的 但在当时研究不多 并没有受到重视 所以也有学者认为是 2 0 世纪9 0 年代才传入中国 但学者们对公众参与城市规划是一个外来的概念的 认识是一致的 所以研究中国公众怎样参与城市规划必须先研究下国外公众参与 的演变历程 2 1国外公众参与城市规划实施的发展概述 2 1 1英国城市规划中的公众参与 1 公众参与的法规 英国城市规划历史进程中 最重要的三部法律分别是1 9 6 8 年的 城乡规划 法案 1 9 9 0 年的 城乡规划法 和2 0 0 4 年的 规划与强制购买法 这三部法 律保障了公众可以有效地参与英国城市规划的整个过程 2 公众参与的形式 英围城市规划要求规划信息要公开 信息可以是主动的也可以是依申请公开 的 可以通过媒体 现场公示和邻里之间相互转告的方式公开规划信息 信息的 主动公开是规划部门的法定义务 依公示对象牵涉的利益群体特征的不同 选取 不同的规划方式公布规划信息 公众可以对没有公开的规划信息提出申请 要求 公开规划信息 英国的 城乡规划法案 对城市规划中的结构规划和地方规划这两种规划形 式都规定了公众参与的法定程序 在结构规划的编制中 规划部门必须将规划目 标提交给公众讨论 规划草案完成后6 周内进行公众评议 在地方规划部门中 地方规划部门的编制和开发目标的确定都要经过公众审核与讨论 2 1 2 美国城市规划的公众参与 1 公众参与的法规 美国的规划师认为公众参与可以提高规划决策的准确性 把公众参与作为城 市规划的基本组成部分 为了确保规划的有效实施 联邦政府通过相关法律法规 对公众参与的权利加以保障 用法律规范了公众参与的程序和方式 从1 9 5 6 年 的联邦高速公路法案到后来的公众对于波士顿交通规划的评价 公众参与逐渐从 象征性的参与向全城覆盖的实质性参与阶段过渡 1 9 9 0 年代初颁布的新联邦交 通法标志了公众全面参与时代的到来 规定大城市规划部门提出任何长远计划之 前 都必须为市民们 有关公共机构 交通行业的代表 私人投资者 以及 其他利益集团提供公平的机会 来对这一长远计划加以评论 这样可以使行政官 陈志诚 曹荣林 朱兴甲 国外城市规划公众参与及借鉴 城市问题 2 0 0 3 5 7 7 l l 第2 章公众参与城市规划实施的现状分析 员能对其作出恰当的评价 2 公众参与的阶段 美国城市规划中的公众参与的形式并不固定 强调规划师事前的联络作用和 事后的技术性作用 认为市民参与规划最有效的阶段是确定规划目标和制定规划 政策的阶段 3 公众参与的形式 上文中已经提到美国公众参与规划的形式不是固定不变的 有的适用于所有 的规划 有些则只适用于特定地规划过程中 所以规划都适用的形式有问题研究 会 情况通报会和邻里规划会议 公众听证会等 对于开发价值和目标都已经确 定的规划 其方法主要有居民顾问委员会 意愿调查 邻里规划会议等等 在方 案的选择阶段主要有公众投票决议 社区专业协助 模拟比赛等等 适用于实施 阶段的方法主要有市民雇员 市民培训等 适用于方案反馈和修改的手段有热线 寻访中心等 圆 2 1 3 法国城市规划的公众参与 法国的城市规划巾的公众参与在1 9 6 0 1 9 7 0 年代才进入实质性参与的阶段 之前的参与都带有中央集权的特征 1 公众参与的法规 法国的 地产指导法 1 9 6 7 年 和 城市规划法典 1 9 7 3 年 都规定由 国家装备部制定城市规划的编制框架 1 9 6 0 1 9 7 0 年代 法国民众中引发一系列 社会运动强烈反对政府的大规模建设行为 公众要求参与城市建设和决策 地 方分权法 规定法国政府将城市规划管理的权利下放给市镇 中央政府只保留国 土和区域规划的编审权 城乡规划指导原则的制定与实施法 1 9 8 5 年 中规 定了公众咨询的环节 社会团结与城市更新法 1 9 9 9 2 0 0 0 年 等法律进一步 扩大了公众参与规划的权利 2 公众参与的形式 法国城市规划中的公众参与主要有 公众咨询 和 民意调查 两种方式 公众咨询是指在规划编制过程中规划部门和公众的双向互动过程 规划部门听取 公众的意见和建议并尽量在规划中反映出来 保障规划更加符合公众的利益 民 意调查是指在规划方案最终确定之前 由公众行使否决权