（行政管理专业论文）我国城市土地储备制度实施中的政府角色.pdf

我困城市十地储备制度实施中的政府角也提要 提要 政府在土地储备制度实施中的角色研究 是借助对一项制度的具体实施 考 察政府在管理社会经济中的具体行为和职能 经过二十多年的改革开放 我国社 会主义市场经济体制基本建立 土地作为一种特殊的商品和资源 如何通过市场 机制有效配置 成为土地市场健康发展的关键 本文关注的问题是 在我国目前 的法律约束和制度选择下 政府在土地储备制度中的角色是什么 这样的政府角 色对土地资源配置有哪些影响 在概述我国土地储备制度基本情况的基础上 本 文运用公共管理学 经济学 土地资源管理学等相关理论 以杭州 上海为例 分析了我国现行土地储备制度中的政府角色 以及这样的政府角色对土地储备制 度的影响 并对产生这样的政府角色的原因进行剖析 最后 提出在土地储备制 度具体实施的各个阶段 政府应该充当什么样的角色 发挥什么样的作用的政策 建议 关键词 土地市场土地储备制度政府角色 作者 申毅 指导老师 乔耀章教授 严金泉副教授 垄里塑里 些 墨型生兰堕生竺堕堕塑垒 垒 竺 t h e g o v e r n m e n t r o l ei nt h e i m p l e m e n t a t i o n o fc h i n a su r b a nl a n d b a n k i n gs y s t e m a b s t r a c t t h i sr e s e a r c hp a p e rs t u d i e so nh o wt h eg o v e r n m e n tp l a y si t sr o l ei nl a n db a n k i n g s y s t e m i tr e s e a r c h e st h ec o n c r e t ef u n c t i o no f t h eg o v e r n m e n ti ns o c i a la n de c o n o m i c c o n t r o lt h r o u g ht h ei m p l e m e n t a t i o no fa s p e c i a ls y s t e m a f t e rt h er e f o r ma n do p e n i n g u pf o rm o r et h a n2 0y e a r s c h i n ah a se s t a b l i s h e dt h ef u n d a m e n t a lo r i e n t a t i o nt o e s t a b l i s hs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m t h el a n dm a r k e t a so n eo ft h ek e y e l e m e n tm a r k e t p l a c e s i sas i g n i f i c a n tc o m p o n e n tw h i c hi s i n d i s p e n s a b l ei n t h e m a r k e te c o n o m ys y s t e m h o wt h eg o v e r n m e n tp l a y si t sr o l ei nl a n da l l o c a t i o n s oa s t ob r i n gt h er o l eo fm a r k e tm e c h a n i s mi nl a n da l l o c a t i o ni n t of u l lp l a yi sak e yp o i n t t ot h e h e a l t h yd e v e l o p m e n t o ft h el a n dm a r k e t t h i sp a p e rc o n c e r n sa b o u tt w o q u e s t i o n s w h a tk i n do f r o l ed o e st h eg o v e r n m e n tp l a yi nt h ep a r t i c u l a rl e g i s l a t i v e a n di n s t i t u t i o n a ls i t u a t i o nc l l i n a a n dw h a ti n f l u e n c e sw i l ls u c hk i n do f g o v e r n m e n t r o l eb r i n gt ol a n da l l o c a t i o n o nt h eb a s i so f s u m m a r i z i n gt h eb a s i cs i t u a t i o no fl a n d b a n k i n gs y s t e mi nc h i n a t h i sp a p e rt a k e sh a n g z h o u a n ds h a n g h a ia se x a m p l e sa n d u s e sr e l a t e dt h e o r i e so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n e c o n o m i c s a n dl a n dr e s o u r c e m a n a g e m e n t t oa n a l y s e st h eg o v e m m e u tr o l ei nc h i n a sp r e s e n tl a n db a n k i n gs y s t e m a n dt h ei n f l u e n c e so fs u c hk i n do fr o l et ot h el a n db a n k i n g s y s t e m i ta l s oa n a l y s e s t h e c a u s eo ft h ep r e s e n tr o l e a tl a s t t h ep a p e rp r o p o s e ss o m ea d v i c e sc o n c e r n i n gw h a t k i n do fr o l et h eg o v e r n m e n ts h o u l dp l a yi nd i f f e r e n tp h a s e so ft h ei m p l e m e n t a t i o no f 1 a n d b a n k i n gs y s t e m k e y w o r d s l a n dm a r k e tl a n d b a n k i n g g o v e r n m e n tr o l e w r i t t e n b y s h e n y i s u p e r v i s e db y p r o f e s s o rq i a oy a o z h a n g a s s o c i a t ep r o f e s s o ry a nj i n q u a n u 趔9 0 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明 所提交的学位论文是本人在导师的指导下 独立 进行研究工作所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果 也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料 对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本人承担本 声明的法律责任 研究生签名 学位论文使用授权声明 苏州大学 中国科学技术信息研究所 国家图书馆 清华大学论 文合作部 中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论 文 本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致 除在保密期内的 保密论文外 允许论文被查阅和借阅 可以公布 包括刊登 论文的 全部或部分内容 论文的公布 包括刊登 授权苏州大学学位办办理 研究生签名 二堑二蠢羔一日期 研究生签名 盟日期 导师签名 数日瓣 芳钰d 矽乒 5 钟 和 鍪璺丝堂堡壹型堕壅堕 塑鍪堕丝垒 二曼童 一 巳皇三 可嗣 一 研究的背景和原因 经过二十多年的改革丌放 我国经济发展及其体制基础已经发生了重大变化 社会主义市场经济体制基本建立 市场竞争已经在很多领域展开 以市场为基础 配置的经济资源 范围和深度都大大增加 土地作为一种特殊的商品和重要的资 源 如何通过市场机制使其得到最优化配置 一直是政府在经济改革中不断探索 的问题之一 改革丌放初期 由于我国高度集中的计划经济体制和土地国有制度的约束下 我国实行计划划拨 无偿无限期使用的土地使用制度 政府完全主导土地资源的 配置 政府在土地市场中 往往以所有者和直接管理者的角色出现 干预土地资 源的配置 市场的作用没有得到很好的发挥 并且 政府在土地资源配置中 注 重增量土地的供给 忽视对存量土地的管理 没有集约化利用土地 1 9 8 7 年深圳 首先试行土地批租 拉开了我国新增土地有偿使用和转让的序幕 冲破了土地使 用由行政划拨的束缚 市场机制开始引入 十四大后 确定了我国建立市场经济 体制的发展方向 土地市场开始逐步建立 对经营性土地的出让逐步由收取土地 有偿使用费向协议出让 招标 拍卖 出让 出租 作价入股 授权经营等 多种形式转化 但是由于缺乏与土地市场机制运行相配套的法律法规的保护 土 地市场比较混乱 1 9 9 3 年前后 在局部地区 海南等地 出现的房地产泡沫 使 政府发现对房地市场的管理有所失控 1 9 9 3 年6 月中央把加强房地产市场宏观管 理作为一项重要内容 原国家土地管理局在该年7 月下发了 关于加强宏观调控 管好地产市场的通知 强调严格土地审批制度 确保政府垄断土地出让的重要性 1 9 9 8 年出台新土地管理法 反映了中央政府加强土地出让管理的意愿 这使得土 地供给的绝对数量减少 而这一时期是建国以来我国城市化最快的时期 这就形 成 一方面法律严格控制土地的增量 以保护国有土地资源 另一方面是经济发 展 迫切需要在土地 地方政府为了本地经济的发展 满足日益增加的土地需求 只能从土地存量市场上突破 试图提高土地的利用效率 满足土地市场的需要 土地储备制度作为一种有效配置土地资源的方式 其作用和功能正是通过政府收 购储备城市存量土地 对储备土地整理开发后再出让 实现土地集约化利用 提 高土地利用效益的同时 在加强土地市场的宏观控制 这是土地制度在经济发展 垫圈塑变 些 堕墨型堕茎塑主堕坚丛丝竺 二 童 和法律约束下的选择 我国的土地储备制度实施是以1 9 9 6 年8 月上海市土地发展中心 第一家土 地储备机构诞生为标志 1 9 9 9 年6 月 国土资源部以内部通报形式转发 杭州 市土地收购储备实施办法 和 青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知 并向全国推广杭州 青岛两市开展土地储备的经验 2 0 0 1 年4 月3 0 日 国务院 关于加强国有土地资产管理的通知 园发 1 5 号 明确要求 有条件的地 方政府试行收购储备制度 从此 众多城市纷纷成立土地储备机构 土地储备工 作在全国迅速展丌 至2 0 0 1 年1 1 月 全国3 0 个省市区 除西藏外 2 4 1 个城市 已建土地储备机构1 0 0 2 家 我国土地储备制度实行以来 已经在一定程度上推进了我国土地市场化的进 程 提高土地利用效益 土地出让也由协议出让为主向拍卖 招标等市场化方式 转换 城市存量土地的利用效率得到很大的提高 政府对土地市场的宏观调控能 力增强 但是 在土地储备制度的实施过程中 由于政府往往在其中扮演多重角 色 土地所有者 土地管理者 土地经营者 以及土地交易的组织者 参与者 规定的制定者 评估者等等 这些政府角色在操作中常常出现角色混淆 使得有 的政府在土地储备制度实施中 以盈利为目的 选择城市区位好的地块进行储备 丌发 以出让获利 而忽视对区位坐落差的地区进行开发 有的地方政府在招商 引资过程中 常常以土地作为优惠条件 将大面积的生地出让给企业 致使土地 市场混乱 产权纠纷增多 土地价格低迷 严重影响了市场经济资源配置 在一 定程度上削弱了政府调控市场的能力 还有的地方政府强调土地储备的行政干预 使土地储备制度的功能异化 很难按照市场规律得到高效率的配置 这些问题的出现 需要思考政府在土地储备中扮演一个什么样的角色 不同 政府角色对土地储备制度实施的影响是什么 现阶段土地储备制度实施中 需要 政府怎样的角色定位 以促进土地资源的配置等等 这也是本文在研究中进行探 讨并尝试解决的问题 这是对促进土地市场的建立 进而提高土地资源的配置效 益 推动我国的行政体制改革 更好定位市场经济中政府职能的一种积极探讨 二 文献综述兼相关的概念界定 土地储备储备制度实施中政府角色的研究 是建立在诸多学者研究基础之上 但是由于研究的视角不同 研究的具体对象和问题不同 必须对整体研究资料掌 握 以更有力的论证需要说明的问题 望塑塑生 兰些堡墨剑竺茎堕主塑堕旦垫竺 曼量 1 土地储备及土地储备制度 国内外学者给土地储备 l a n d b a n k i n g p u b l i cl a n d b a n k i n g 下的定义很多 台湾郑英弘对这些定义进行总结归为三类 最狭义的 政府为将来公共设施使用 而在未需用之前预先取得土地 以确保土地的可用性 并减少土地取得成本的措 施 狭义的 政府在未需用前预先取得相当面积的土地 最后将其释放 进行与 计划目的一致的开发 以确保计划有效执行并引导都市合理发展的管制措施 广 义的 对都市成长 土地利用及土地价格方面都具有实质影响力的大规模土地取 得 管理及处分 综合来看 土地储备的基本含义是 在土地尚未需要开发利用 之前 预先由公共机构 团体 将其获取并持有 以作为未来开发之用或用作实 现某一公共利益 国外土地储备制度最早起源于1 8 9 6 年的荷兰阿姆斯特丹 最初是因为城市人 口迅速膨胀引起住房紧张 政府通过大规模的土地储备 为城市人口提供价格低 廉 经济实用的住房 后来 土地储备的服务范围不断的扩大 包括 为公共公 益设施建设取得土地 促进各种废弃地的开发利用 推动老工业基地改造以及工 矿型 资源枯竭型城市的改造 在提高土地利用规划实施效率的同时 促进社会 公平 抑制土地投机 改善土地供给 调控土地市场等等 历史上 荷兰 德国 美国 瑞典 法国 英国 加拿大 澳大利亚等不同程度大规模的土地开发和城 市建设 其中比较著名的土地储备和开发建设项目有荷兰的围海造田 德国的鲁 尔工业区改造等等 总之 国外的土地储备制度是建立土地私人所有的基础上 实施的目的主要是政府为了公共利益 由政府使用公共管理权力 对私人土地进 行征用 再整理开发后用于公共设施的修建等 我国土地储备制度是借鉴国外土地储备制度的运作方式 并结合我国具体情 况的基础上 于1 9 9 6 年首先在上海建立起来 一些学者和政府机构对我国的土地 储备制度的实施进行了较为深入的研究 一些代表性的成果主要有 李植斌 朱寅传 杨继瑞 李仁友等学者在我国现在土地制度的前提下 从 土地储备制度的机构设置 资金筹备 运作流程等 对土地储备制度具体的运作 进行了论述 进而对我国土地储备制度实施的提出一些建议2 吴次芳 谭永忠 谭术魁 彭补拙等学者通过对我国各地土地储备制度实施 1 杨遴杰林坚 李听 高永等 困外十地储备制度驶借鉴中困十地 j 中国十地2 0 0 2 年6 期 p 3 6 1 李植斌 城市十地储备制度的模式及其功能研究 j 同济大学学报 社科版 2 0 0 2 年1 3 卷第3 期 朱寅传 论政府主导型土地收购储备机制的创新 j j 2 0 0 1 年 浙江省国十资源厅网站 杨继瑞 车仁友 建立城市土地储备制度的探讨 j 管理世界 2 0 0 2 年第3 期 刘维新 士地储各制度实施的效应 变 化厦思考 j j 中国房产会融 2 0 0 3 年第l 期 3 塞嬖堕 生些堡叠 竺茎堕 塑塑堕塑鱼 二望兰 情况比较研究 对我国土地储备制度实施中情况存在的一些问题进行探讨 对诸 如土地储备机构的功能问题 土地储备资金筹集问题等进行了思考 杨遴杰 林峰 范德珍等学者及杭州国土资源局组织的杭i i 1 1 地储备课题组 重点对国外土地储备制度实施情况的介绍 包括国外土地储备制度实施的历史 各国实旋该制度的背景和原因 具体运作情况 国外土地机构对土地利用的经验 和方法进行介绍等 并结合我国的具体情况 对有借鉴意义的措施进行了评述2 在此基础上 一些学者在根据我国土地储备制度的具体实施情况 把土地储 备制度定义为 通过城市政府或其委托的机构 采取征用 收购 换地 转制和 到期回收等方式从分散的土地使用者手中把土地集中起来并由政府或政府委托的 机构组织进行土地开发 在完成了房屋的拆迁土地的平整等一系列前期开发工作 后 根据城市土地出让年度计划有计划地将土地投入市场或投入某一公共利益的 一项制度 3 收购 是指由土地主管部门依法征用土地 置换土地 收回国有土地 使用权的行为 储备 是指政府对收购 收回的土地进行前期开发 并予以储存 的行为 出让 是指政府依法将储存土地的使用权在一定年限内有偿让与土地使 用者的行为 或是投入某种公共目的 本文也采用这个定义 并在此基础通过图 1 1 对土地储备制度的基本运行方式进行直观表示 储出 一 征 l 收购 置换等l 备 让 1 jl 开出 发租 图1 1 城市土地储备制度运行方式 1 谭术魁 城市十地储备亟待解决的八人问题 j 中围席地产 2 0 0 3 年4 期 吴次芳 谭 k 忠 我同 城市十地储符的几个问题 j j 城市问题 2 0 0 2 年5 期等 谭术魁 彭补拙 对我国若干城市十地储备运 作的比较 j 中圊房地产 2 0 0 3 年1 期 杨遴杰 林坚 李昕 一向永等 国外十地储备制度及僻籀中国十地 t 中国十地 2 0 0 2 年6 期 高向 车 张文新 困内外十地储备研究的现状评价与展望 j 中困房产金融 2 0 0 3 年第6 期 蒋碧娟 欧 堋十地银行经验对我困城市十地管理的启折与借鉴 j 中国房地产报 1 9 9 8 年1 2 月2 5 1 杭卅l 市土地 征购 储备和供应机制研究 课题组 浙江省国土资源厅刚站 2 0 0 2 范德珍 加拿大土地银行功能 运 作模式及借臻 浙江国十资源 2 0 0 3 年2 期 3 杭州市十地储器实施办法 f 海市国有十地使用杖收购 储备 让试行办法 杨继瑞李仁友 建 讧戢市十地储并制度的探讨 正 管理世界 2 0 0 2 年第3 期 李植斌 城市七地储备制度的模式投其功能 研究 j i 川济大学学报 社科版 2 0 0 2 年1 3 卷第3 期 陈江尼 曲福m 士地储备与城市十地市场运 行 l j 经济探讨 2 0 0 2 年4 期 我雎i 城市十地储备制度实施中的政府舶也 一导 这些理论和实际的探讨及国外经验的介绍 为本文的写作提供了很多参考 但是这些研究主要是从操作层面对土地储备制度进行论述 较少关注政府在土地 储备制度职能和角色 也没有从行政管理的角度分析政府在这项制度中的行为和 作用 同时 在上述文献的基础上 还必须认识由于我国的土地归属国家所有 对 于公共公益土地以行政划拨的方式使用 实施土地储备制度主要是加强政府对经 营性土地的宏观控制 提高土地的利用效率 明晰国家对土地的权利 推动土地 市场的建立 这是与国外土地储备制度的区别所在 因此 对我国土地储备制度 定位的认识 需要认识其两个根本目标 一是促进土地市场的建立 提高城市存 量土地的配置效益 二是保证土地所有者的权利 只有明白土地储备制度实施的 这两个根本目标才能更透彻的理解政府在土地储备制度中扮演的角色 2 政府角色 政府角色就是政府在整个社会中起什么样的作用 就是政府在什么范围内 以什么方式行使行政权力 政府角色可以认为是政府在社会经济发展过程中 政 府与市场 政府与社会 政府与企业之间以及政府与公民之间的关系定位 在不 同的历史时期和不同的具体环境中 政府具有不同的角色 其整个活动的范围是 很难测定的1 1 9 9 7 世界银行发展报告 变革世界的政府 指出 在世界各地 政府正在成为人们注目的中心 全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政 府一些基本问题 它的作用应该是什么 它能做什么和不能做什么 以及如何最 好地做这些事情 2 不过 政府应该做什么 这样的问题或许是政府哲学中人们 反复争论的最古老的话题 即使是有关政府的经济角色的争论也比它要晚得多 政府在许多方面介入的程度从根本上说是意识形态的差异 在其他条件相同的 情况下 极右派赞成政府极少进行干预 而极左派则支持政府对经济进行全面的 干预 然而 在以往两个世纪的不同时间里 政府的介入程度总是像钟摆一样 在两极之间反复的振荡 3 因此 政府角色的研究本身是 个复杂的问题 一些学者从我国转轨时期的实际出发 对我国政府角色进行探讨 托尼 赛 奇等从我国经济体制改革的阶段为出发点 剖析政府角色及其这样政府角色存在 欧文 e 本斯 o w e ne h u g h e s 公共管理导论 惦 中固人民大学m 版钆 2 0 0 1 年9 几 p 9 6 2 1 9 9 7 世界银行发展报告 变革世界的政府 m j 中周财政经济f l 版社 1 9 9 7 年 p 1 3 欧文 e 体斯 呻e ne h u g h e s 公共管理导论 m 中圉人民大学出版社 2 0 0 1 年9 月 p 1 0 6 1 0 7 5 我围城市十地储备制度宴施中的政府角也 导 原因等 并提出政府在经济体制建立健全过程中的政府角色定位等1 方辉振等从 多个层面对政府角色的有关理论进行介绍 论述不同政府角色在社会经济中的作 用2 还有一些学者对我国政府在社会经济管理过程中的作用和职能的界定 如胡 鞍钢 宋冬林等学者认为 从计划经济向市场经济转轨中 发展中国家应该建立 强制政府 强化国家调控能力 强化国家能力就是强化国家动员和汲取社会资源 的能力 只有这样才能保证经济体制平稳转变3 宋涛 胡乃武 戴园晨等认为 政府角色应该是 适度干预型政府 因为我国市场体系不仅仅存在一般的市场失 灵 而且还存在由于发育不全所产生的市场失灵 因此 政府充分发挥其在市场 中的作用 添补市场失灵的空白4 另一种主张则认为 应该尽量减少政府对经济 的干预 让市场机制充分发挥作用 如吴敬涟 周思源等主张 在社会主义市场 经济中应建立 小政府 即政府不是万能的 政府的权力 政府的功能 政府的 行为是有限的 政府的存在 政府的权力都是以社会的需要与法律为前提 政府 必须精干 高效 廉洁 尽可能降低行政成本 政府只做社会做不好的事 这些 学者对于政府角色和政府职能的讨论和研究 为我国的政府角色提供了理论支持 政府角色理论相关论述为本文写作提供了理论参考 但是只有较少文章从具 体的土地市场制度实施对政府角色或政府职能进行论述 3 土地市场 市场是商品交易的场所 是商品交换发生的经济关系总和 从这个意义上讲 土地市场就是土地这种特殊的商品在流通中所发生的经济关系的总和 体现着土 地供求双方为确定土地交易价格而进行的一切活动 由于土地的固有特性 土地 市场交易的商品是土地产权 即土地市场的主体是土地供求双方 土地买卖双方 或土地租让 受让方 土地的客体土地产权 包括所有权 租赁权或抵压权等5 土地市场交易实质上也就是土地权属的交易 一般把我国土地市场分为二级市场 l 托尼 赛奇 中田改革中变化的政府角色 j 纾济 会体制比较 2 0 0 2 年2 期 西芳 我囝市场 绎济条件下政府角色问题初探 j 江西行政学院学报 2 0 0 3 年7 月第5 卷第3 期 楚永生 丁子信 论 转轨时期政府角色的合理定位 j 经济师 2 0 0 1 年第1 2 期 卜素君 黄大乾 市场经济中政府的角色 定位 j 南农业大学学报 社会科学版 2 0 0 3 年第2 期第2 卷 尹文涛 政府角色错位现象浅析 j j 理论学刊 2 0 0 0 年l 期 方辉振 政府角乜及职能定位的理论接础 j 南京市行政学院学报 2 0 0 3 年笫5 期 江波 顾义 新 公共管理视野下的政府角色定位 j 她方政府管理 2 0 0 1 年5 期 3 胡鞍钢等 论国家能力 j l 海改革 1 9 9 3 年1 2 期 4 戴崩晨等 论我国市场绎济发腱中的宏观调控 i 政府职能 j 经济研究 1 9 9 3 年6 期 胡乃武等 论 市场经济条件下的适度政府十预 j 经济学家 1 9 9 3 年2 期 宋涛等 市场失灵 j 国家干预 一j 经 济学家 1 9 9 3 年4 期 5 刘书楷 七地经济学 m j 中国矿业犬学 版社 1 9 9 3 年第l 版 p 3 2 0 我冈城市十地储帑制度实施中的政府角也一异i 一 h 一 一级市场为土地使用权出让市场 或是土地批租市场 土地二级市场是土地使用 权的转让市场 本文关注的是土地使用权出让问题 因此 主要是对土地一级市 场的研究 三 研究理论框架和研究方法 对政府在土地储备制度实施中的角色研究 是跨学科的综合研究 主要涉及 公共管理学 经济学 土地资源管理学 法学 政治学等多个学科领域 本文研 究主要以公共管理学的新公共管理理论为理论支撑 并以经济学的产权理论 供 需理论 土地资源管理学的区位理论 规划理论等为理论为分析工具 分别对政 府在土地储备制度中收购 储备 出让三个阶段中充当的不同角色进行分析 考 察政府在土地储备制度实施中的不同角色对土地资源配置的影响 这是因为 我 国在建立市场经济体制的过程中 为适应经济体制改革的需要 政府在资源管理 和配置中的职能 行为等都在发生变化 这种变化的趋势是 提倡法治 注重服 务 关注人性 注重效率 讲究效果等 这与新公共管理理论关于政府在社会经 济管理中的角色论述相吻合 并且 在土地国有的制度前提下 实施土地储备制 度是建立土地市场的重要举措 其目的是政府通过土地有效供给对土地市场进行 宏观调控 这需要从经济学中产权理论和需求供给理论进行分析 认识政府在土 地资源配置中所有者和管理者的权利关系 以及政府在实施土地储备制度中 提 供土地供给的依据 同时 土地本身具有区位 不可移动等特性 需要用区位理 论和规划理论对土地资源的配置进行分析 认识政府在土地配置中不可或缺的作 用 在分析过程中 对涉及到的法学 政治学等相关学科的知识 将在文章中具 体叙述 在研究中 本文主要采用实证研究和规范研究相结合进行 并辅以文献方法 和历史分析法 在理论历史回溯和文献综述的基础上 构建起本文的理论分析框 架 用这个理论框架去分析实际 并结合我国的实际情况提出改进建议 本文的研究思路和框架是 首先介绍研究的背景原因和意义 以及研究的理论准 备和研究思路 其次是研究的理论分析 即通过对政府角色综述 把握政府在管 理社会经济的角色趋势 并运用公共管理学 经济学 土地资源管理学的相关理 论 从不同理论视角认识政府在土地市场中的角色 再次 以杭州 上海为例 论述我国土地储备制度中政府角色的现状 并运用相关理论分析充当这样的角色 的原因 以及这样政府角色对土地储备制度的影响 在此基础上 对土地储备制 我田城市十地储备制度实施中的政府角也一导吉 度具体实施的各个阶段 政府应该充当什么样的角色 发挥什么样的作用进行界 定 提出政策和建议 四 研究的意义 在我固市场市场经济体制转轨和土地制度变迁的背景下 从土地储备制度的 角度对政府角色进行探讨 主要是因为土地储备制度实施是众多约束条件下的一 种选择 是各地 各城市 根据各自的具体情况 采用并不完全相同的方式进行 的 这比较全面的反映政府职能在转变过程中的种种表现 通过考察土地储备制 度实施的收购土地 储备开发土地 出让土地三个主要环节中政府的作用是什么 以什么方式介入土地市场 优化土地资源配置 进而思考这样的政府角色对土地 储备的影响 通过对土地储备制度实施中政府表现出的不同角色 界定什么样的 政府角色是现阶段我国经济体制下 土地市场的合理选择 这是对推动我国的行 政体制改革 更好定位市场经济中政府职能的一种积极探讨 同时 从新公共管 理理论的视角 运用区位理论 规划理论 产权理论等多学科理论对政府在土地 储备制度实施中的角色进行分析 论述政府在土地市场建立中的职能与作用 并 结合我国实际 加深对新公共管理理论的理解 提升政府在社会经济管理中的能 力 有一定的理论意义和实际意义 8 塞旦塑i i 些些叠生 堕壅堕 堕堕堕拍也 二我田城市十地储备制度实施中政府角色的理论分析 二我国城市土地储备制度实施中政府角色的理论分析 本文的理论分析框架 主要从公共管理学 土地资源管理学和经济学的视角 构建 通过从不同专业的理论视角 对政府在土地市场中的角色进行认识 为我 国土地储备制度中现有角色分析 提供参照系和理论前提 一 新公共管理理论与政府角色 在我国推进市场经济体制建设的同时 2 0 世纪7 0 年代以来 西方国家出现 的低经济增长 通货膨胀 财政危机 管理危机和信任危机1 促使人们对当时的 市场经济条件下政府的公共管理尤其是全面干预社会经济生活的实践以及凯恩斯 主义加以批判和反思2 为此 在阿罗 k e n n e t ha r r o w 关于社会选择理论的著名的 不可能性定理 格罗夫斯 t h e o d o r eg r o v e s 等人关于公共物品提供的研究 布坎南 b u c h a n a n j a m e s 研究政治学的公共选择理论及其宪法经济学 科斯 r o n a l dc o a s e 的交易成本理论 哈耶克 f a h a y e k 关于制度演进的理论 诺斯 d o u g l a s n o r t h 关于政治法律制度与经济发展之间关系的制度变迁研究3 等经济理论推动下 西方 政府在实践中 从经济学的角度对出现问题进行思考 提出新公共管理方法 它 起源于英国 美国 澳大利亚和新西兰 并很快扩展到其他西方国家和发展中国 家 新公共管理理论建立在经济学和私营企业管理理论的基础上 强调 公共管 理政策领域的专业化管理 政府管理 绩效的明确标准和评估 重视资源分配 的效率 政府部门以平等主体参与竞争等4 要求政府行为方式适应市场规律的要 求 以市场为基础对资源的配置起主导作用 在经济发展中 扮演 公共服务 的角色 2 0 世纪9 0 年代初 新公共管理理论引入中国 对转型期的中国政府体制 改革注入了新的动力 中国政府高层以及众多学者对中国行政体制完善 政府职 能转变 政府管理方式以及政府与市场关系界定等进行探讨 如毛寿龙认为应该 建立在技术上 资源配置上 制度效率上的有效政府5 刘军宁认为 构建市场经 济所必不可少的有限政府 1 i m i t e dg o v e m m e n t 是实现由与计划经济相适应的无限 1 刷忠忍 公共选择 j 两方行政改革 j 新视野 1 9 9 4 年6 期 2 网家行政学院交流部译 两方周家行政改革述计 j 田家行政学院 版 i j 1 9 9 8 年 p 4 转白 陈振 政府 l 造 人大复印资料 公共行政 2 0 0 3 年l 期 3 b u c h a n a n 1 9 5 9 p 1 3 7 1 3 8 转自 张五常 关于新制度缀济学 北颦经济学同h t t p w w w b e i w a n gc o m a 终济解释 m 商务日j 书馆 2 0 0 2 年 4 h o o d 1 9 9 1 p 45 转白 欧立 e 休斯 o w e neh u g h e s 公共管理导论 m 中国人民大学j f 版社 2 0 0 1 年9 月 p 7 2 5 毛寿龙 有效政府的基本逻辑 1 9 9 9 年 来自 制度分析与公共政策学术嘲站h t t p w 啊 w i a p pc o r n 9 篓璺丝要三些塑垒型塞兰鉴 塑坠堕丝垒 三塞璺垫堕 丝熊墨型塞壅堕主堕塑堑丝堕些堡坌塑 政府向与市场经济相适应的有限政府的变革 吴敬琏认为 建设一个公开透明可 问责的 服务型 政府 把 全能大政府 体制颠倒了的政府和人民之问的主仆 关系校正过来 是经济体制改革成功的关键 政府转型的目标是从 经济建设型 政府 转变为 公共服务型政府 高尚全 迟福林等对此政府职能转变问题做了 深入地研究 提出了从 经济建设型政府 转变为 公共服务型政府 命题 这 些理论探讨有力的推动了在市场经济体制建立过程中 促进了政府理论的发展 在从新公共管理理论角度研究我国土地储备制度中的政府角色前 有必要对 政府对社会经济管理中的角色清晰的认识 了解政府与经济关系的一个演变过程 只有这样 才能在分析政府在土地储备中的角色时 能够参照政府角色的发展规 律 科学的认识政府在市场经济中的作用 了解社会经济发展过程中 政府职能 政府作用转变的一种趋势 在此基础上 结合我国政府在土地制度实施过程中的 角色演变 可以梳理出政府在建立土地市场过程中的职能与作用脉络 这对认识 我国市场经济发展过程中政府职能 政府作用 政府行为及政府角色的转化提供 了观察参照系 进而为分析土地储备实施中政府角色提供理论支持 i 西方政府在社会经济中的角色演变 西方政府在社会经济中的角色演变 政府对经济的影响 在市场经济体制中 理好与市场 企业和社会等方面的关系 主要是指资本主义经济发展到近现代 对于政府角色关注集中 在政府如何处 确定并履行好自身的社会经济职能 2 休斯对西方政府干预经济的几个阶段作了较为详细的综述 对西方政府在管理社 会经济中的角色演变作了清晰的综述 本文采用休斯关于政府角色演变的综述分 析框架和时间秩序 并在此基础上借鉴其它相关资料 加深对西方政府角色演变 的认识 1 1 政府充当 守夜人 角色 1 8 世纪后期 这是重商主义的最后阶段 政府总是不厌其烦的介入经济生活 中的具体情节 资产阶段革命成功后 英国的圈地运动大大加快 仅1 7 6 0 1 7 9 0 年间 被圈的土地高达2 9 8 万英亩 资本主义市场经济开始建立3 作为反对当时 社会中的重商主义观点的一种反应 以及英国经济发展中要求减少封建专制对经 济的控制 英国经济学家亚当 斯密 a d a ms m i t h 在1 7 7 6 年的 国富论 中提 1 吴敬琏 建设 服务型 政府 2 0 0 3 年 柬自 国研网h t t p 删 d r c n e t c o m c n 2 陈振岍 公共管理学 m 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年 p 1 8 4 3 胡寄宙 西方经济学说史 m 立信会计f n 版社 1 9 8 9 年 p t o 1 0 i 塑城市十地储备制度实施中的政府角色 一我国城市十地储备制度实施中政府角色的王里论分析 出 政府应大幅度弱化其角色1 根掘亚当 斯密的理论 设想有 一个相对于当时 政府而言所扮演的角色更小的政府 即 首先政府具有保护其社会免爱其他独立 社会暴力与侵犯的职责 其次 尽可能地保护每一个社会成员免受社会其他成员 的压迫和不公的职责 第三 建立并维护某种公共工作或公共制度的职责 此种 建立和维护永远不是为了个人或少数人的利益 2 除此之外 在社会经济发展过 程中 政府要尽量少于预 仅仅充当 守夜人 的角色 应该充分发挥市场机制的 作用 让 看不见的手 引导经济活动 在亚当 斯密自由放任主义的经济学观 影响下 政府尽量少的对经济进行于预 政府与社会 企业 公民之间是一种平 等的关系 以平等的主体身份参与社会经济事务 1 2 政府充当干预者的角色 在亚当 斯密及其追随者主张小政府的尝试时 在维多利亚时代的英国及西 方国家中 社会生活标准虽然有了很大的提高 但是也产生了一些不良的副作用 包括剥削童工 住房紧张及较差的公共卫生等 部分原因在于过分放任自由的资 本主义产生的反应 到了1 9 世纪8 0 年代 德国时任首相冯 俾斯麦采取缓和政 治和社会危机一些举措 如提供养老金等 人们一般认为这是福利国家的起源 进入2 0 世纪 许多欧洲国家进入实质性的福利计划 认为政府对经济干预的必要性 1 9 世纪末 意大利人帕累托 v i l f r e d of d p a r e t o 提出的福利经济理论得 到庇古 a r t h u rc e c i lp i g o u 等人的推动 福利经济学研究各种生产要素在不同厂 商 行业和家庭之间进行符合社会标准的最优配置的问题 认为经济运行的结果 的评价标准是社会福利最大3 为政府干预经济 实施福利计划的主张提供了理论 支持 2 0 世纪3 0 年代 为了解决全球出现了前所未有的经济大萧条 凯恩斯主义推 动政府对经济的干预 主张放弃自由放任的原则 扩大政府的功能 实现政府对 经济的全面干预 凯恩斯主义认为有效需求是拉动经济发展的关键 而政府通过 财政政策和货币政策 对经济进行干预 产生乘数效用 可能刺激有效需求的产 生 从而带动经济的发展 在凯恩斯主义和福利经济学影响下 美国开始实行罗 斯福 新政 强调政府在社会经济中的角色和地位 二战 后 大多数欧洲国 家都实施了较为详细的福利政策 包括失业救济 医疗保障 教育资助及对弱势 1 欧文 e 休斯 0 w e ne h u g h e s 公共管理导论 m 中国人民大学出版社 2 0 0 1 年9 月 p 1 0 7 1 s m j t h 1 7 7 6 p 2 0 8 2 0 9 转自 欧文 e 休斯 0 w e ne h u g h e s 公接管理导论 m 中国人民人学出 版社 2 0 0 1 年 p 1 0 7 3 吴易风 刘风良 吴汉洪 两方经济学 m 中国人民大学出版社 1 9 9 9 年 p 2 1 8 l l 望塑塑堕些堡生型些壅堕主塑墼堕塑丝 三垫里塑皇主些堡鱼 竺茎塑主鍪堕塑鱼塑些丝 群体提供社会扶助 政府通过对资源的重新配置 对经济全面干预 1 3 政府是社会经济发展的催化者和共同推进者 到了2 0 世纪7 0 年代 随着迎接全球化 信息化 国际竞争加剧的挑战 以 及西方国家出现的低经济增长 通货膨胀 财政危机 管理危机和信任危机 促 使人们对当时的市场经济条件下政府的公共管理尤其是全面干预社会经济生活的 实践以及凯恩斯主义加以批判和反思1 西方各国相继掀起政府改革的热潮 2 0 世 纪7 0 年代末 这场改革使传统的公共行政模式向 管理主义 或 新公共管理 模式转变2 这种新管理方法有很多的名称 管理主义 新公共管理 以市场 为基础的公共行政 后官僚制典范 或 企业型政府 到了9 0 年代后期 人 们越来越倾向于使用 新公共管理 的概念 新公共管理理论 建立在经济学和私营企业管理理论的基础上 是政府针 对现实问题的政府行为和政府管理的新理念 新方法和新模式 强调 公共管理 政策领域的专业化管理 政府管理 绩效的明确标准和评估 重视资源分配的 效率 政府部门提供更多竞争环境等等4 这一理论是市场经济发展到今天 对政 府管理理论的阶段性总结 对我国建立市场经济体制过程中政府职能的定位 行 政模式的选择等有一定的指导作用 这也为为分析政府在土地储备制度中角色提 供了理论支撑 公共管理者所关注的基本问题是政府应该做什么和不应该做什么5 当前 有 关政府角色的争论主要侧重于其经济职能 即政府是否应该一如既往的提供商品 和服务 还是应该将这些职能转交给私营部门去完成 它是否还要像现在这样提 供大量的补助和进行那么多的管制e 休斯认为绝大多数政府干预往往可以通过四方面的经济手段得以实现 1 供应 政府通过财政预算提供商品 2 补贴 政府通过这种方式来资助私人经 济领域的某些人 3 生产 政府生产市场上出售的商品和服务 4 管制 政 府运用国家强制力批准或禁止等比例领域的某种活动7 休斯 p 9 9 在实施这些 手段时 政府常常扮演相应的角色 对经济领域进行管理 休斯把这些对应的政 陈振 i j 公接管理学 m j 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年 p 3 1 陈振i i f 3 公共管理学 m 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年 p 3 l j 欧文 e 体斯 o w e neh u g h e s 新公共管理的现状 人大复印资料 公共行政 2 0 0 3 年2 期p 2 0 4 h o o d 1 9 9 1 p 4 一 欧文 e 休斯 o w e ne h u g h e s 公共管理导论 m 中国人民大学出版社 2 0 0 1 年 9 月 p 7 2 5 欧文 e 休斯 e ne h u g h e s 公共管理导论 m 中国人民大学出版社 2 0 0 1 年9 月 p 9 5 6 欧文 e 休斯 o w e ne h u g h e s 公共管理导论 m 中国人民大学出版杜 2 0 0 1 年9 月 p 9 6 7 欧文 e 休斯 o w e ne h u g h e s 公共管理导论 m 中国人民大学出版社r 2 0 0 1 年9 月 p 9 9 1 2 我田城i i 十地储并制j 笠实施中的政府始色 二我国城市士地储备制度实旌中政府角乜的理论分析 府角色归纳为安德森提出1 1 提供经济基础 2 提供各种公共服务和商品 3 协调的解决团体冲突 4 维护竞争 5 保护自然资源 6 为个人提供获得 商品和服务的最低条件 7 保持经济稳定 同时 对现阶段混合经济体制下政府角色的认识 世界银行在 1 9 9 7 年的世 界银行发展报告 中认为政府在社会经济发展中应该充当的最基本角色 即 每 个政府的核心使命 2 包括 1 确定法律基础 2 保持一个未被破坏的政策环 境 包括保持宏观经济的稳定 3 投资于基本的社会服务和社会基础设施 4 保护弱势群体 5 保护环境 戴维 奥斯本 d a v i do s b o r n e 和特德 盖布勒 t e dg a e b l e r 在 改革政府 一书中 通过对美国政府在实践中的经验提炼 认为政府在管理中应该是发挥十 方面的作用 1 掌舵而不是划桨 2 通过授权 让更多的人参与公共事务管 理 3 营造竞争的环境 4 讲究效果 5 提供服务 满足顾客需要 6 经营者 7 预见者 8 参与和协作者 9 能充分发挥市场的作用 1 0 有 使命感的政府 通过以上关于政府在社会经济中角色资料的罗列 可以知道 在市场经济体 制下 政府介入社会经济的方式有了直观的认识 即政府在现有经济体制环境中 主要充当这样的角色 提供法律基础 保护合法权利 充当规制者的角色 提供 社会 经济发展的基础服务和基础设施 创造公平的竞争环境 提供更多的市场 选择机会 掌舵而不是划桨 充当催化者的角色和推动者 2 我国社会经济发展中政府角色的演变 在对西方政府在社会经济发展中的角色有所认识后 必须对我国的