（法学理论专业论文）论地方行政立法中行政机关与公众的沟通机制.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第l 页 摘要 传统行政法管理论信奉法律是主权者的命令，将行政法视作对国家事务 进行管理的工具，导致了行政主体高高在上、公民屈服于行政主体之下的“高 权行政 。而随着行政法理论的发展，平衡论的兴起，行政法强调行政相对 人与行政主体法律地位是平等的，为公众成为行政立法行为的参与者奠定了 法律地位。在行政立法上，行政立法机关与公众作为行政法律的两极，二者 之间不存在孰优孰劣的问题，公众不再是消极的被管理者，它与行政主体之 间形成的也非单纯的管理与被管理的关系，而是行政法上的权利义务关系。 这种关系的类型是多样的，既包括管理关系，又包括服务关系、合作关系等。 现代行政是一种服务与合作行政，行政立法过程中行政机关与公众之间建立 了行政沟通机制，即沟通协作合作服务模式。对行政立法机关提供服 务的活动，需要公众积极参与和配合，政府规章的制定是否有利于维护公共 利益，是否有利于增进公众的权益，也需要接受公众的监督。行政立法机关 与公众之间必须通过协商、对话和讨论即沟通的形式来取得协调一致，彼此 信任，避免相互间的误会和摩擦。但是，我国行政立法中行政立法机关与公 众的沟通机制制度还存在很多问题，信息不公开、公众参与缺失、监督缺位 等问题严重阻碍了行政立法沟通机制发挥应有的作用，行政立法机关的服务、 公众的合作也难以有效进行。公开立法信息、扩大公众参与、监督权力运行 成为发展行政立法沟通机制的当务之急。 本文一共分为五章。第一章就问题的提出、研究的现状和研究的内容与 方法进行了阐述。第二章从理论的角度界定了地方行政立法的概念和特征， 地方行政立法中行政机关与公众的沟通机制的定义、主体和特征，并详细阐 述了地方行政立法沟通机制的内涵、缘起和意义。第三章从制度层面阐述地 方行政立法沟通机制具体包括哪些制度，并分别就这些制度的要素及中外对 此的法律规定进行了介绍。第四章着重分析我国地方行政立法沟通机制的现 状、存在的问题以及出现问题的原因。第五章在第四章的基础上，分别就沟 通意识方面、沟通能力方面、沟通的手段方面以及沟通制度方面提出了完善 我国地方行政立法沟通机制的建议。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 f 页 关键词：地方行政立法；行政机关；公众：沟通机制 西南交通大学硕士研究生学位论文第| il 页 a b s t r a c t i h e m a n a g e m e n tt h e o r y o ft r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v el a wb e l i e v e st h e c o m m a n do fs o v e r e i g n t y i tr e g a r d st h ea d m i n i s t r a t i v el a wa sat o o lt om a n a g et h e a d m i n i s t r a t i v ea f f a i r s ，r e s u l ti n h i g hp o w e ra d m i n i s t r a t i o n t h a ta d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t ys t a n dh i g ha b o v et h el n a s s e sa n db u r g e rs u c c u m bt ot h ea d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t y w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h et h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v el a w , a n dt h er i s eo f 卫1 ee q u i l i b r i u mt h e o r y , t h ea d m i n i s t r a t i v el a we m p h a s i z e st h a ti n d i v i d u a la n d t h ea d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t ya r ee q u a lf o ra d m i n i s t r a t i o n i tl a i da l e g a lf o u n d a t i o n f o ri n d i v i d u a lt ob e c o m et h ep a r t i c i p a t o ro fa d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i v ea c t i n a d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o n , 而ea d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t ya n dt h ep u b i ca l et h et w o p o l e so fa d m i n i s t m f i v e ，l a w t h e ya r en o tw h oi sg o o da n dw h oi sb a d i n d i v i d u a li s n o tt h ep a s s i v ea d m i n i s t e r e d , t h er e l a t i o n s h i pw i t ht h ea d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t ya r e r i g h t sa n dd u t i e s n o ta d m i n i s t r a t i o na n da d m i n i s t e r e dm e r e l y 1 1 1 et y p eo ft h e r e l a t i o n s h i p i s v a r i e d , i n c l u d i n ga d m i n i s t r a t i o nr e l a t i o n s h i p a sw e l la ss e r v i c e r e l a t i o n s h i p ，c o o p e r a t i v er e l a t i o n s h i p a n dt h ea d m i n i s t r a t i o nr e l a t i o n s h i pi s a l s o c a r r i e do u tb ys e r v i c ea n dc o o p e r a t i o n 硼1 ep o s i t i o na n de f f e c to fi n d i v i d u a la r e b e c o m i n gi m p o r t a n t i n p a c e w i t ht h e d e v e l o p m e n t o fm o d e mp u b i c a d m i n i s t r a t i o n m o d e ma d m i n i s t r a t i o ni sak i n do fa d m i n i s t r a t i o no fs e r v i c ea n d c o o p e r a t i o n d u r i n gt h ec o u r s eo fa d m i n i s t r a t i o n , t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a na n dt h e p u b l i c e s t a b l i s hac o n s u l t a t i o n m e c h a n i s m , t h em o d e lo fc o m m u n i c a t i o n - c o o r d i n a t i o n - c o o p e r a t i o n - s e r v i c e 田k s e r v i c e a c t i v i t y i s p r o v i d e db y a d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t y , n e e dt h et h ep u b f i ct op a r t i c i p a t ei na n dc o o r d i n a t e t h e a c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t y , w h e t h e ro rn o ti ti sa d v a n t a g e o u st os a f e g u a r d p u b l i ci n t e r e s t so rb e n e f i c i a lt op r o m o t ei n d i v i d u a l r i g h t sa n di n t e r e s t , a l s os u b j e c t t ot h ep u b l i c s u p e r v i s i o na n da p p r a i s a l t h ea d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t ya n dt h ep u b l i c s h o u l dr e a c hc o m p l e t ei d e n t i t ya n dc o n f i d e n c e si ne a c ho t h e rw i t hc o n s u l t , d i a l o g u e a n dd i s c u s s ，t oa v o i dt h em i s u n d e r s t a n d i n ga n dc o n f l i c t b u t , t h e r ea l es t i l ls o m e p r o b l e mi nl i a i s o nm e c h a n i s mb e t w e e na d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t ya n dp u b l i ci n a d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o n ，s u c ha si n f o r m a t i o nw i t h o u to p e n , l a c kp a r t i c i p a t i o no f 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1v 页 t h ep u b l m d e f i c i e n ti ns u p e r i n t e n d , a l lt h o s eh i n d e rc f i f i c a l l yt h ee f f e c to fl i a i s o n m e c h a n i s m , a n dt h es e r v i c eo fa d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t ya n dt h ec o o p e r a t i o no f t h e p u b l i ca r ea l s oh a r dt oc a _ t r y o u te f f i c i e n t l y i ti st h et a s ko ft o pp r i o r i t yf o r d e v e l o p m e n t o ft h ec o n s u l t a t i o n m e c h a n i s mt o o p e ng o v e m m e n t i n f o r m a t i o n ，e n l a r g ep a r t i c i p a t i o no f t h ep u b l i ca n ds u p e r i n t e n dp o w e re x e c u t i n g 弧d i s s e r t a t i o ni sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s t h ef i r s to n ee x p o u n d sf r o m t h r e ea s p e c t s ：i n t r o d u c i n go ft h et o p i c ，s t a t u sq u o ，c o n t e n ta n dm e t h o d so ft h i s a e s e a r c h n l es e c o n dc h a p t e rd e f i n e st h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i co ft h el o c a l a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n , a n dt h ec o n c e p t , m a i nb o d ya n dc h a r a c t e r i s t i co fi t s l i a i s o nm e c h a n i s m t 1 1 i sc h a p t e ra l s oe x p o u n d st h ec o n n o t a t i o n , o r i g i na n d m e a n i n go ft h el i a i s o nm e c h a n i s m i nl o c a la d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n ，n l et h i r d c h a p t e re x p o u n d st h ec o n c r e t es y s t e mt h a tt h el i a i s o nm e c h a n i s m i n c l u d e sf r o m t h el e v e lo fs y s t e m , a n dm a k e sar e s p e c t i v ei n t r o d u c t i o na b o u tt h es y s t e m s e l e m e n t sa n dt h ec h i n aa n df o r e i g nl e g a lr u l e so ni t 1 1 1 ef o r t hc h a p t e ra n a l y s e st h e s t a t u sq u o e x i s t e n tp r o b l e m sa n di t s 代a s o 璐o ft h el i a i s o nm e c h a n i s mi nl o c a l a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o ni nc h i n a n l e1 a s tc h a p t e rp u t sf o r w a r dt h es u g g e s t i o n s o nh o wt oi m p r o v et h ei i a i s o nm e c h a n i s mi nl o c a la d m i n i s t r a t i v el e g i s h f i o ni n t c h i n a , f r o mt h ea s p e s t si n c l u d i n gc o n s c i o u s n e s s ，a b i l i t y , m e t h o da n ds y s t e mo f t h e l i a i s o no nt h eb a s i so f t h ef o r t ho n e k e y w o r d s ：l o c a l a d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o n a d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t y p u b l i cp a r t i c i p a t i o n l i a i s o nm e c h a n i s m 西南交通大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段 保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密1 既使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“ ) 一篙魏师篙豢警幻日期：p 尸6 拶 日期： 2 ，广，厂v d ， ， ： 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究 工作所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的 个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法 律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 本文将“平衡论 的理论具体运用于地方行政立法的领域，在学界 的研究成果上，分析地方行政立法沟通机制的基本制度，总结地方行政 立法沟通机制的缺陷，分析问题的原因，并提出总结和完善地方行政立 法沟通机制的建议。 学位论文作者签名： 日期：w 年5 月矽日 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 问题的提出 第1 章绪论 改茧开放二十多年来，随着行政法理论的发展，行政不再仅仅是一种 “高权者的命令 ，即不再是行政主体运用行政权对相对人进行单方性的管 理和控制，不再以强迫相对人服从来维护秩序为目的，而是充分尊重相对 人，注重与相对人进行协商和沟通，以为相对人提供服务为目的。行政相 对人不再是单纯的被管理者和消极的受保护者，而是作为服务与受益的对 象，是行政主体活动的积极合作者和公共行政的共同创造者，双方应在真 正平等的基础上，展开交流与沟通，进行正和博弈，实现利益双赢。“一个 民主政府在进行决策之前与各社团进行商讨，具有重要意义。这只是为了 选定最受欢迎的政策，也是为了缓和与那些受损害者之间的摩擦，因为这 些受损害者至少会认为他们的意见曾被且将会再被政府听取”。1 在解决公 共利益与个人利益冲突时，要有行政协商、谈判和相应的利益补偿机制， 这些都是构建和谐社会必须支付的“和谐成本。 我国行政立法制度在建立和发展过程中，行政立法主体、行政立法关 系、行政立法的技术手段和行政立法的程序、公众参与等行政立法制度的 主要内容得到了充实和完善。行政立法的体系日趋完善，行政立法活动的 主要领域和行政立法权行使的各环节在不同程度上有相应的法律、行政法 规、规章的调整，行政立法的辅助程序行政立法项目的预测和调研，行政 立法资料、各方面意见的征集、整理和分析，法规、规章起草的组织，法 规、规章草案的审查、调整和完善，行政立法实施的跟踪和信息反馈，法 邓正来市民社会的模式 m 中央编译出版社1 9 9 9 ：5 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 规、规章的清理，法规、规章汇编编辑和出版等也都有所完善。通过二十 几年行政立法实践的不断完善，取得了长足的进步与发展，并基本上纳入 制度化的轨道。 但是，我国行政立法制度在行政立法机关与公众的沟通上仍然存在着 很多问题，一方面，由于现代社会行政管理事务日益繁杂，行政法调整的 范围日益广泛，我国的行政立法还远远跟不上实际需要，在一些领域或某 些层面还存在法律空白，给依法行政带来困难。另一方面，行政法规、规 章对权利与义务的规定不够统一。对行政相对人( 公民、法人和其他组织) 规定的义务比较具体、权利比较原则，而对有关行政机关规定的权力比较 具体、责任比较原则，权力与责任不对等。此外，在行政立法的程序规定 方面，依然不够细则化。因而讨论行政立法过程中行政立法机关与公众的 沟通是有必要和意义的，本文一地方行政立法为对象，探讨地方行政立法 中行政机关与公众的沟通，通过探讨沟通机制的内在制度以及这些制度存 在的问题和造成问题的原因，从而提出完善的对策。 1 2 研究现状 一方面，在过去几十年，我国行政法学界关于行政法的模式及其理论 基础的研究和讨论一直都是关注热点。大体可以上个世纪8 0 年代末9 0 年 代初中华人民共和国行政诉讼法颁布实施为界标，划分为前后两个阶 段。在此前的阶段，我国最早论及行政法理论基础问题的当首推王名扬先 生，他向国人介绍的作为法国行政法“基本观念”的“公共权力学说和 “公务学说”，即属于行政法学理论基础畴。1 9 8 3 年出版的我国第一部高 等院校行政法学试用教材行政法概要，实际上是把行政法视为国家管理 法，而此后的另一些行政法学教材则认为行政法是规范行政权的法，这两 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 种观点后来分别被归纳为行政法学理论基础的两种理论，即“管理论和 “控权论 。与此同时，应松年等学者撰文提出以“为人民服务论”作为“行 政法学理论基础此后又有行政法学者主张以“马克思主义政府论 作为 行政法学的理论基础。综观这一阶段行政法学研究仍处于规范分析阶段， 虽有少数行政法学者接触或提出行政法学理论基础问题，但最多也仅是提 出一种“论”而未持续深入研究，且仅有“论”无“讨，没有形成争鸣局 面。在此后的阶段，以1 9 9 3 年罗豪才等首倡“平衡论”为转机，行政法学 理论基础的研究迅速成为行政法学界关注的热点和中心，形成讨论的局面： 一方面，“平衡论的倡导者、赞同者，或撰文或出书，深入探讨和完善“平 衡论 的学说：另一方面，“平衡论”的否定者或对“平衡论提出质疑和 批评，或另树一帜，提出诸多新“论霄，诸如“公共权力论 “公平、效率、 稳定论”“公共利益本位论“服务论川综合控权论 等。行政法学理论基 础的深入研究表明，我国行政法学研究已从规范分析进入以范畴研究为主 的理性思考阶段。， 另一方面，伴随着社会主义市场经济体制的建立，人们的思想观念也 正在发生一场深刻的变化。人们的权利意识普遍有所提高和增强，主体意 识逐渐觉醒，“行政本位 、“政府本位”开始受到动摇，个人权利自由日益 受到重视。人们开始逐步接受这样一种观念：法律作为一切组织和个人都 必须共同遵守的行为规则，任何违反宪法、法律的行为都应受到法律追究。 立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等法律法规 也赋予了行政相对人在行政立法程序中的参与权利。 1 3 研究内容和方法 从宏观上说，本文着重拟回答如下一些问题：地方行政立法相对于严 格意义上的立法具有何种特点? 为什么强调地方行政立法中行政机关和公 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 众的沟通? 地方行政立法中行政机关和公众的沟通机制存在哪些缺陷? 在 地方行政立法中，影响行政机关和公众沟通的因素有哪些? 如何使沟通顺 畅化? 本文研究最紧要的目标是通过阐述沟通机制在地方行政立法中的体现 及缺陷，挖掘影响沟通机制的因素，从而为使我国地方行政立法过程中行 政机关和公众沟通的顺畅提供相应的对策，旨在使地方行政立法活动成为 行政机关和公众良性互动的过程。 本文注重将基本的法学研究方法运用到论文写作中，具体将采用如下 几种研究方法：l 、价值分析方法。本文与公众参与机制的不同首先表现为 着眼点的不同：公众参与机制力在保护公众在地方立法中的参与权，强调 的是对一方的倾斜性保护；而本文立足的是在行政立法活动的过程中，行 政机关和公众之间的互动关系，强调二者的相互关系。这即是在价值取向 上的分析选择。2 、比较分析方法。比较的目的在于通过各方面的差异，寻 找法律内部规范的演化以及法律体系与社会观念、历史基础之间的互动关 系，从而进一步阐明制度在塑造社会的同时有其自身的可塑性。本文在对 地方行政立法的性质进行描述后，力在比较地方行政立法相对于严格意义 的立法所具有的特征，从而引出地方行政立法过程中行政机关和公众的沟 通的重要性。3 、归纳的方法。在叙述地方行政立法沟通机制的缺陷时，以 沟通机制的各项制度为载体，总结各项制度在沟通的深度和广度上所分别 具有的缺陷。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 第2 章地方行政立法沟通机制的一般理论 2 1 地方行政立法的概念及性质 2 1 1 地方行政立法的概念 地方行政立法是相对于中央行政立法而言的，它与中央行政立 法共同存在于行政立法体系之中，是行政立法的一部分。行政立法 是一个学理概念，而不是个法律概念，由于学者们对委任立法或 者授权立法有着不同的理解因此对于行政立法的涵义也就随之不 同。有的称为部门立法、行政机关的立法、次级立法、准立法、 委任立法等不一而足。1 本文所指的“行政立法 是行政法学界通用 的一种含义，认为动态意义上的行政立法是指行政机关根据法定权 限并按法定程序制定行政法规和行政规章的活动；静态意义上的行 政立法是指行政机关根据法定权限并按法定程序制定的行政法规和 行政规章。2 那么，地方行政立法指的就是有权限的地方行政机关根 据法定权限并按照法定程序制定行政规章的活动及其结果。根据立 法法，有权限的地方行政机关包括省、自治区、直辖人民政府、自 治区人民政府所在地的市政府、经国务院批准的较大的市人民政府 和作为经济特区的市人民政府。这个概念首先排除了权力机关制定、 修改和废止行政法律的活动和结果。虽然权力机关也制定有关行政 管理方面的法律，但是本文所说的地方行政立法其主体仅限于行政 机关，不包括权力机关。是形式意义上的行政立法，其表现形式限 于地方行政规章，而不包括权利机关制定的法律。其次，这个概念 排除了地方行政机关制定的规章以外的其他规范性文件。这些规范 性文件的内容，一种是行政机关的内部规则，不涉及机关外的行政 相对人的权利义务：另一种则涉及相对人的权利义务。虽然这些规范 性文件在实际生活中起到类似行政立法的作用，但它们既未经法定 程序，又非有权的行政机关制定，所有这些行政规范性文件都不是 1 吴万得论行政立法的概念及其意义 j 行政法学研究2 0 0 0 ，( 2 ) ：3 8 2 王强荣行政立法的性质研究 d 中国政法硕士学位论文2 0 0 8 6 ：5 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 地方行政立法。 2 1 2 地方行政立法的性质 2 1 2 1 立法性 地方行政立法的立法性表现在：第一、地方行政立法是有权的 地方行政机关代表国家以国家名义创制法律规范的活动，具有权威 性；第二、地方行政规章具有法的一般特征：普遍性、规范性和强 制性。地方行政规章针对不特定对象，可以反复适用，具有普遍性： 地方行政规章是国家行政机关依据宪法和法律规定及授权，以国家 名义制定的，人们必须普遍遵守的行为规则，具有规范性；地方行 政规章对其规范和调整范围内的组织和个人具有强制力。其向后发 生效力并具有反复适用力。第三、行政规章的制定遵守行政立法程 序，必须经过规划、立项、起草、征求意见、审议、通过、首长签 署和公布等行政立法程序。 地方行政立法虽然具有立法的性质，但它又不同于地方权力机 关的立法，这种区别主要表现在：第一，立法的主体不同。地方行 政立法的主体主要是有立法权的地方行政机关；地方权力机关立法 的主体是地方各级人民代表大会及其常委会。第二，立法的内容不 同。地方行政立法内容通常是有关国家政治、经济、文化事物中的 管理问题；地方权力机关立法内容则通常是国家政治、经济、文化 生活中的基本制度和重大问题。第三，所立之法的效力等级不同。 地方政府规章不得与地方性法规相抵触，否则无。第四，立法程序 不同。地方行政立法的程序相对简单灵活，地方权力机关立法程序 要正式严格得多。 2 1 2 2 行政性 从主体看，地方行政立法的制定主体是特定的行政机关。行政 立法不同于一般的立法行为，其制定主体不是传统意义上的议会等 立法主体，而是行政机关。这一特征将其与全国人大及其常委会制 定的法律和地方权力机关制定的地方性法规区别开来。当然，并不 是所有的地方行政机关都可以立法。根据我国宪法和立法法的规定， 只有国务院、国务院部门和直属机构以及省级市和较大的市的政府 可以制定行政法规。我国宪法第8 9 条规定国务院有权根据宪法和法 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 律制定行政法规；第9 0 条规定国务院各部、各委员会有权根据法律 和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内发布规章； 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第5 l 条规 定，省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经 国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政 法规，制定规章；1 9 8 9 年以后，全国人民代表大会及其常务委员会 先后授权深圳、厦门、珠海、汕头四个经济特区人民政府以规章制 定权。所以，地方行政立法的主体是各省、自治区、直辖市以及经 国务院批准的较大的市，以及经全国人大常委会授权的经济特区人 民政府。 从调整对象看，主要是行政管理事务或与行政管理有关的事务。 立法法第七十三条规定，耐地方政府规章可以就下列事项做出规 定：( 一) 为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的 事项：( 二) 属于本行政区域的具体行政管理事项。 地方组织法第 5 9 条、第6 l 条规定，发布决定、命令是为执行本级人民代表大会及 常务委员会决议，以及上级国家行政机关的决定命令1 。 从制定程序来看，制定地方政府规章体现了行政首长负责制，强 调效率第一：制定地方性法规遵循集体负责制，强调民主优先。地方 政府规章由政府常务会议或全体会议通过，没有像制定地方性法规 那棒必须提交地方国家权力机关审议并经集体表决，没有必须履行 的制定法规的法定程序。 从目的看，就是为了整个行政机关迅速、准确、有效地开展这 种基本活动，使立法和法律所确定的目标具体化，因此行政立法本 质上一种执行性立法。 2 1 2 3 地方性 根据立法法第7 3 条第2 项的规定，地方规章可以规定本行 政区域的具体行政管理事项有：法律、法规授权的事项。例如，劳 动法第1 0 6 条规定“省、自治区、直辖市人民政府根据本法和本地 区的实际情况，规定劳动合同制度的实施步骤，报国务院备案：省、 自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会授权本 级政府制定规章的事项；根据本行政区域的具体情况，为执行法 1 甘雯北京大学法学百科全书( 宪法学行政法学卷) i t 北京：北京大学出版社，1 9 9 9 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 律、法规的规定需要制定规章的事项：有关行政机关自身建设的事 项。由此可以看出，地方行政立法一方面要根据地方的实际情况， 将中央行政立法的规定具体化，确定实施细则和实施办法：另一方面 要对有关地方特殊性问题作出具体规定，调整区域性的特殊的社会 关系。当然，地方行政立法只在本行政区域内生效。 地方行政立法的地方性要求其应当凸显“本土特色 ，能反映本 地的特殊性。具体地说，就是要求：第一，地方立法能充分反映本地经 济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合 本地实际情况：第二，地方立法要有较强的、具体的针对性，注意解决 并能解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，把制定地 方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来。没有本土特色， 地方立法就失去其存在的价值。 2 2 地方行政立法沟通机制的界定 2 2 1 地方行政立法沟通机制的涵义 沟通( c o m m u n i a c t i o n ) ，原意为两水通过开沟使其相通，它指的 是沟通主体通过符号手段进行信息交流的过程1 。它有两个意思：一 个是o t b e o c m m o n ：一个是o t s h a e r 。它们分别是达成一致，形成共识 和共享的意思。2 沟通意在实现多方主体之间信息互通，彼此了解， 相互理解和谅解，在此基础上协调各自的行动，避免冲突，进而追求 彼此合作。协商，即“共同商量以便取得一致意见叶必丰教授在其 著作行政法的人文精神一书中对沟通作了全面的解释，他认为， “沟通的基本涵义是联系，是主体间彼此依存的联系”：“但沟通不 仅是指一般的联系，而且是指持久的开放和积极的交流 ：“沟通还 是一种民主协商和平等对话”。3 地方行政立法中的沟通机制，是指为了社会和谐有序的发展，受 地方行政立法行为结果影响的相对人平等参与行政立法权力的运 作，通过与地方行政立法机关的交流、对话和妥协，政府通过协商、 1 杨解君。张治字论行政立法中的沟通与协商 j 行政法学研究2 0 0 6 ，( 3 ) ：3 2 潘宏筠论沟通型政府的构建 d 首都经济贸易大学硕士学位论文2 0 0 6 3 叶必丰行政法的人文精神【m 北京：北京大学出版社，2 0 0 5 ：7 8 - 8 2 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 对话的方式与民众之间进行交流，使政府的行政管理行为获得民众 的理解和信任。共同对地方政府规章的形成发挥有效作用的行政程 序制度1 。其内涵包括： 2 2 1 1 平等与自由 平等最一般的含义就是所有社会成员应有相同的地位待遇，它 强调的是社会成员的共性。在行政法上，平等是公民在“法律面前 人人平等的宪法原则在行政法领域的具体体现，意味着行政机关 的行政行为，不能因相对人的民族、种族、性别、职业、家庭出身、 宗教信仰、文化程度、财产状况、居住期限等的差异而区别对待。 在地方行政立法关系中就是指因此，平等在当代行政法律关系中含 义主要是指地方行政立法机关与公众分别提供公共服务和配合参与 实施双向的合作，履行法律规定的权利( 力) 和义务，树立信任和沟 通的观念，从权利、机会和结果等方面实现双方法律地位总体上的 实质平等。在地方行政立法法关系中，行政机关是行政主体，法律 确定了与其地位、角色相适应的权力义务，行政机关与行政相对人 之间在具体的权利义务上事实的处在一种不对等的状态行政机关在 行政相对人面前也一直处于一种高位姿态，但是这并不意味着双方 当事人的地位不平等。通过对对行政机关施加更多的义务特别是程 序性义务，通过赋予公众更多的地方行政立法上的参与权利，提升 公众的地位，在二者之间公平地追求权力和权利的平衡。 自由，以平等为前提，行政机关和公众双方都有独立平等的人 格，均有一定的自由权，行政机关的自由体现在其自由裁量权的行 使，公众的自由主要表现为对地方行政立法的参与。以实现双方的 真正平等。一方面，当今社会的行政事务是纷繁复杂、多元多变的， 法律不可能预见社会生活全部以及行政立法活动可能发生的所有影 响，对行政立法活动的规定不可能也没有必要做到详尽无遗，必须 给行政机关留出根据具体情况斟酌权衡从而进行自由裁量、灵活处 理的空间。在沟通的基础上，他们完全可以按照行政合法性原则， 充分发挥其主动性和创造性，在法定范围内将自己的价值取向渗透 到行政立法活动中。另一方面，公众也享有参与地方行政立法的自 由。行政立法参与权是公众参与行政立法活动的各种形式、方法、 。戴寅论行政过程中的沟通与协商机制 d 华东政法大学硕士学位论文2 0 0 7 。1 1 ：4 西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 手段及途径等的总称，是公众自由表达意志的一种自由权利，是服 务与配合的前提。其主要内容包括公众在地方行政立法程序中享有 充分的陈述意见、辩论的权利：同时，行政机关必须听取和认真对待 公民的意见和建议，从而实现公民的人权及其合法权益。 2 2 2 2 服务与合作 随着时代的发展，人与人之间、组织与组织之间在利益上的一 致和行为上的合作己经成为社会发展的主流和人类的共识，反映在 地方行政立法中就是行政立法机关与公众之间的服务与合作的伙伴 关系。 一方面，行政立法行为是行政机关在公众的参与下所作的一种 服务行为。“权力不再仅仅是权力，权力只是职责和服务，是履行职 责和为公众提供服务的实力或影响。 1 尽管行政机关有权直接予以 强制，但是服务的观念要求在做出行政行为之前，充分尊重公众， 为公众发表自己的意见、要求和愿望提供机会，做好交流与协商的 工作。正如政勒内达维说：我们“有必要逐步给行政部门灌输一些 新的精神，因为行政部门已经表现出某种倾向，它们对历史传统抱 残守缺，始终认为自己是一个实行统治的权力机关，它们对待国家 的公民总有点象皇帝对待臣民的味道。公民们自身必须抛弃那 种认为行政事务是公共官员权力范围内的事，认为行政官员注定就 是来为它们提供服务的，因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧 观念。 2 另一方面，公众对地方行政立法的合作也是权利和义务的辨证 统一，作为义务的合作就是对服务的配合，仅有服务没有合作，这 种利益一致关系是无法实现和难以维护的。相对人对行政机关的服 务不予配合，反而进行抵制，不仅不利于公共利益的发展，而且也 不利于个人利益的实现。作为一种义务，合作具有强制性。当公共 利益与公众个人利益存在冲突时，是以公共利益为本位的，是以个 人利益服从公共利益来恢复利益一致关系的。因而当相对人对服务 没有自觉配合时，行政机关就可以强制相对人合作，相对人对此只 1 法 狄骥宪法论 m 北京商务印书馆1 9 6 2 ：8 2 法 勒内达维：英国法与法国法 m 舒扬等译，西南政法学院法制史教研 室，1 9 8 4 ：1 0 9 - 1 1 0 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 能表示忍受。作为权利的合作是对服务的参与。行政行为是行政主 体对公共利益的集合、维护和分配行为1 。公共利益是个人利益的集 合，对公共利益的集合、维护和分配，公众不能不予以密切关注， 不能不表示自己的意见、要求和愿望。合作的观念在地方行政立法 的表现为充分尊重行政立法机关，主动配合行政机关的服务，自觉 履行所负的义务。公众的合作不仅表现为对最终结果的接受和认可， 还表现为对形成和做出决定的参与，公众参与地方行政立法可以使 行政立法机关和公众的意志得以沟通和交流，真正吸收公众的意志 到地方政府规章之中，使公众真正成为行政立法关系的主体。 2 2 2 地方行政立法沟通机制的主体 根据主体的不同，地方行政立法沟通机制可以分为行政立法机 关与社会公众的沟通和行政立法机关与其它国家机关特别是行政机 关的沟通。前者主要是指地方行政立法机关通过各种形式向社会公 众公布地方行政立法的相关信息，听取社会公众的意见和建议；后者 主要是指地方行政立法机关与其他国家机关特别是相关行政机关进 行沟通，听取它们的意见和建议2 。本文所指的地方行政立法沟通机 制就是指在地方行政立法中，行政机关与社会公众的沟通机制。其 主体包括行政机关和公众两个方面。 1 行政机关 地方行政立法沟通机制的行政机关，是指有权参与地方行政立 法的行政机关。包括：省、自治区、直辖市人民政府：省、自治区 人民政府所在地的市人民政府以及国务院批准的较大的市的人民政 府和经济特区的人民政府。 2 公众 地方行政立法沟通机制的公众，在本文中指称具有主体地位积 极参与行政立法程序对应行政机关的不确定主体。受行政立法影响 的利害关系人及参与行政立法的专家是本文重要的公众范畴3 。 1 叶必丰行政法的人文精神 m 北京大学出版社。2 0 0 5 ：1 5 8 2 杨解君，张治宇论行政立法中的沟通与协商 j 行政法学研究2 0 0 6 ，( 3 ) ：3 3 江舜治论我国行政立法程序中的公众参与 d 苏州大学硕士学位论文2 0 0 3 ：7 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 公众与公民的区别：公民，按照商务印书馆8 0 年版的新华词 典，公民的定义是：具有一定国家的国籍，依据法律规定享有政治 权利和承担义务的入。是一个社会与政治法律交叉领域的范畴。更 多时候对应的是国家，如本国公民和外国公民，且主要指的是个人； 而公众是公民、组织及社会团体的总称。 公众与人民的区别：人民是指以劳动群众为主体的社会基本成 员。属于一个政治学的范畴。不同时期人民的定义也有所不同，但 更多的时候它是与敌人相对应的。人民不包括全体社会成员，依法 被剥削政治权利的人和敌对分子不属于人民。因而公众的范围比人 民要大。 2 2 3 地方行政立法沟通机制的特征 2 2 。3 1 公共性 沟通机制的运行，能够促使地方行政立法过程中行政权力的行 使得到更多地关注和实现社会利益和公共利益，凸显行政权力的公 共性和社会性。行政机关作为国家机关，行使行政职权、履行行政 职责的基本目标应该是公共利益的实现和公共秩序的维护。但是， 从内容上看，公共利益包括国家利益和社会利益，二者并不总是一 致的。“社会利益是指除政治统治机构及其成员之外的全体社会成员 或者多数社会成员的共同利益。与这种社会利益相对而言的国家利 益则指政治统治系统的利益。这种社会利益和与之相对的国家利益 存在着尖锐的矛盾和冲突。 1 当社会利益和国家利益发生冲突时， 行政主体权力行使的方向必然是国家利益，那么同是行政权力行使 目标的社会利益就必须依赖其实质主体一一公众的表达和追求，才 有可能实现。通过地方行政立法的沟通机制，公众可以在地方行政 立法过程中，参与论证、参与听证、进行申辩和陈述，表达自己的 意见，影响地方行政立法的内容，从而实现社会利益在国家利益中 的渗透，体现地方行政立法的公共性。 2 。2 3 。2 交互性 交互，从词源学上看，包含两层含义：一是互相，二是替换着2 。 1 胡小红公共利益及其相关概念再探讨 j 学术界2 0 0 8 ，( 1 ) 2 中强社会科学院语畜研究所词典编辑室现代汉浯词典商务印书