（环境与资源保护法学专业论文）利益相关方参与环境管理法律机制研究.pdf

利益相关方参与环境管理法律机制研究 摘 要 本研究从我国环境管理遇到的现实问题出发，通过分析国内外的类似案 例， 引入利益相关方参与理论， 提出以利益协调为基础构建各方参与的法律机 制，为完善我国的环境管理提供新的方向。 本文首先分析了我国环境管理中的现实困境， 结果表明部门分割的环境管 理体制与环境生态系统属性之间的矛盾以及环境行政决策程序的封闭性与环 境的公共性之间的矛盾是环境管理， 特别是湿地管理中存在的主要问题， 这一 现实困境的产生是由于行政部门内外两个方面利益相关方参与法律机制的缺 失。 通过考察国外类似案例， 发现美国加州海湾三角洲地区成功的管理实践为 我们提供了 “以综合性协调机构为中心的各利益相关方参与的制度安排和程序 设计”的解决现实问题的思路。 本文尝试将利益相关方参与理论引入环境管理之中。 利益相关者方参与理 论的内容包括对利益相关方的界定和主体分析以及对“参与”的理解。环境管 理中的利益相关方界定标准是：能够以接受、促进、反对、阻碍等方式影响环 境管理的目标、体系和过程；环境管理中的利益相关方划分为两大类：行政部 门内部与某一环境管理行为有关的行政机关以及行政部门外部某一环境管理 行为的相对人以及可能受到影响的群体（或个体） 。本文中的“参与”的功能 是多方利益的协调； “参与”的范围主要是环境决策和决策执行过程； “参与” 的模式是包括内部参与和外部参与的混合模式。 利益相关方参与和公众参与在 逻辑前提、参与主体、对公众的界定以及激励需求和救济难度存在差别。 本文的核心在于构建一种利益相关方参与的法律机制。 这一机制代表一种 新的以知情权、 公共事务参与权和监督权为主干的程序性权利结构， 其运行是 以环境管理体制的改良为基础的， 关键是确立环境管理综合协调机构和建立环 境管理辅助机构。利益相关方参与环境管理法律机制的基本框架包括：第一， 利益相关主体选择机制。第二，信息共享机制。第三，交涉机制。第四，回应 机制。第五，决议形成机制。最后，也要求有参与式的决策执行机制，主要有 弹性化的执行、执行磋商、协同执行、联合执行以及执行回应等不同方式。 上海湿地管理中利益主体相互之间存在着“公地悲剧” 、监督和竞争博弈 以及“囚徒困境”等利益博弈形式，有针对性的运用利益相关方参与的法律机 制， 应当确立湿地管理综合协调机构以及建立湿地管理辅助机构， 并在此基础 上构建湿地重大决策公开协商机制、 科学的湿地决策利益代表选择机制、 部门 参与的湿地行政协作机制以及多元化和参与式的湿地执法机制。 关键词：利益相关方，参与，环境管理，法律机制 on legal mechanisms of stakeholders participation in environment management abstract from the practical problems of the environment management, by comparison and analysis on a similar foreign case, this paper aims at introducing the stakeholders participation theory to the existing management system of china and attempts to construct participatory legal mechanisms of all interest-parts based on harmonization in order to apply new reference to the environment management. in this paper, a practical study of lurches in the environment management is carried out in the framework, which comes out two major problems, conflicts between intersected management institutions and integral eco-system, and conflicts between the close environmental administrative decision-making procedures and the environmental commonality, are key issues to environment management, especially to wetland use and protection. furthermore, the causations of the problems can be ascribed to the absences of stakeholders participatory legal mechanisms both in and out the administrative sectors in the environment management process. after an academic review on a similar case of the u.s. and its solution approaches, a new thought of institutional arrangements and procedural designs for stakeholders participation based on comprehensive harmonious agencies as a center is provided to solve the existing problems. the paper is attempted to introduce stakeholders participation theory to the environment management, which includes the definitions and analysis of different stakeholders and the comprehension on “participation”. the concepts of stakeholders can be divided into a narrow one and a wide one, which come from “shareholders” and now can be extended to all parts influencing or influenced by the realization of an organizations goal. the basic factors of this conception are consisted of an organization or its activity process, goals, influences and interest relationships and its subjects include responsible governmental agencies, relative governmental agencies, administrative private parties, involved communities and public groups. moreover, the stakeholders in the environment management are those who are able to influence the goal, system and process of the environment management with a way of accepting, promoting, objecting or obstructing, and can be categorized into administrative agencies involved in an environment managing action and its private parties and relative groups possible to be influenced by the action. in the paper, the function of “participation” is to harmonize the different interests; the scope of it is limited to the environmental policy-making process; the pattern of it is an omnibus one that includes inner participation and outer participation, dominated by transverse participation, routine or routinized by laws, and regulated by laws. the core part of the paper aims to construct a stakeholders participatory legal mechanism, which responds to the environment governance and represent to a new procedural right chain made up of right to know, right to participate in public affairs and right to supervise. the operation of this mechanism is based on the improvement of environmental management institutions and the key point is to establish comprehensive harmonious agencies and adjuvant agencies. the basic framework of this mechanism includes: firstly, mechanism of selecting stakeholders, secondly, mechanism of sharing information, which consist of opening information and noticing information, thirdly, mechanism of negotiation, which is the hinge of the whole procedure and a substantive process for participation，fourthly, mechanism of response, which is necessary to ensure the expected results of the negotiation, fifthly, mechanism of forming decision, which means that the consensus is the access to acceptability for abstract administrative actions and the no-objection or agreement is the access to acceptability for specific administrative actions. finally, participatory decision-enforcing mechanism is required as flexible enforcement, enforcement negotiation, collaborative enforcement, joint enforcement and enforcement response included. a case study is carried out to find that interest-parties involved in wetlands management in shanghai are complex, which endure some game models, such as tragedy of commons, supervise game and prisoners dilemma. to apply the stakeholders participatory legal mechanism for solving the problems, its reasonable to establish a comprehensive harmonious agency and adjuvant agencies for wetlands management, and construct the opening and negotiating mechanism of important decisions on wetlands, scientific mechanism for selecting interest representatives, administrative collaborative mechanism for sectors participation and diversified participatory mechanism for enforcement. key words: stakeholders, participation, environmental management, legal mechanisms 、 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：吴良志 日期： 2006 年 12 月 19 日 、 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：吴良志 指导教师签名：王曦 日期：2006 年 12 月 19 日 日期：2006 年 12 月 19 日 1 前言 自 1963 年斯坦福大学研究小组首次定义利益相关者以来，各国学者对利益相关 者理论进行了积极探讨，对利益相关者的定义就多达 30 多种。但学者们对利益相关 者的界定并不一致，范围大小不一。最广泛意义上的利益相关者，指能影响某一组 织或者其活动或被组织或其活动所影响的人或团体，最狭窄意义上的利益相关者范 围仅指在组织（公司）中下了“赌注”的人或团体。尽管如此，学者们对利益相关 者理论的核心内容还是有一定的统一认识:治理的目标应是努力满足多方利益相关 者的不同要求，应使各利益相关者都能参与治理，决策由各利益相关者合力参与， 共同决定。虽然这一理论目前主要应用于企业管理领域1，但是由于利益相关方参与 同环境的生态整体属性以及决策过程的协调性和民主性要求的契合度较之传统的管 理体制和制度要高的多，其在环境保护和管理领域的独特价值已经开始显现。 利益相关方参与理论是国际环境法的最新发展趋势之一，在国际环境法的“软 法”文件中逐渐成为一个“时髦”的法律名词，在生物多样性保护和气候变化等方 面的国际环境公约中也有所体现。各国国内环境立法也越来越重视以利益相关方理 论设计法律制度和程序，研究这一新的理论及其应用是我国国内环境立法与世界潮 流保持一致的必然选择。 我国以城市及其周边、流域、特别保护地区以及湿地为代表的区域性环境管理 面临许多现实的困境，有关法律机制不能适应新的复杂环境问题的需要，引入利益 相关方参与理论，并结合中国的实际设计切实有效的法律制度和程序是解决问题的 一个思路；利益相关方参与理论将会给环境法的许多领域带来深刻变化，笔者认为， 研究该理论具有学理上的重要意义，并且是适应环境管理的新动态，为设计合理有 效的法律制度打好坚实的基础。在上海市湿地立法中遇到一些类似的问题，如何解 决这些问题具有十分紧迫的现实要求，本文旨在为它们找到一个解决方案，并为今 1 根据笔者 2006 年 9 月 25 日在中国期刊网电子数据库的搜索，有关“利益相关者”或“利益相关者参与”的文 章约有 400 余条，其中绝大部分是关联企业管理的。 2 后的相关立法起到借鉴作用。 本文是一个兼具专业性和综合性、理论性和实践性的新领域。笔者拟在众学者 研究成果的基础上，对照国内外的法律实践，尽可能对我国现实的环境管理问题作 系统分析，并以利益相关方参与理论来构建我国环境管理的相关法律机制。本文主 要内容包括： （1）结合上海市湿地立法的实践，分析我国环境管理在现实中遇到的 困境； （2）讨论利益相关方参与理论的兴起和渊源；重点是环境管理中利益相关方 参与的界定和分析； （3）专门研究法律领域中利益相关方参与理论的核心问题，即 体制、程序和制度设计； （4）解决现实环境管理困境的法律机制；重点是从程序和 实体相结合，对管理体制和决策程序提出有针对性的建议。 本文的主要思路是从上海地区的湿地立法所遇到的现实问题出发，对目前环境 管理的困境进行分析。通过美国一个类似案例的比较，引入利益相关方参与理论， 接下来介绍该理论的背景和渊源，并以在法律的视角下解读该理论，最后回归到现 实的问题提出解决方案。本文主要采用案例分析的方法。将国外环境管理体制和决 策程序方面与中国类似的情况相比较，在发现环境管理面临的共同问题的基础上研 究国外相应的解决方案；对美国有关典型案例的分析，提示日后我国在解决区域环 境管理的有关法律问题方面应当关注的实践性问题，并结合上海地区湿地立法实际 案例实际进行评述，对其中的法律机制的缺陷有的放矢的提出解决建议。 本文的技术路线： 现实的问题类似案例的分析 比较 引入类似案例的解决方法 该方法的一般原理 法律领域的分析 制度设计 回归到现实问题的解决 3 一、 利益相关方参与环境管理的现实依据 1、我国环境管理的现实困境 “政府是根据社会意志而建立的政权，用以调节全体社会成员的行动并责成他们 促进实现社会意志所提出的目的。这个目的就是谋求整个社会以及它的一切部分的 安全、幸福和完整。 ” 2，如果把政府的目的被归结为“人民的和平、安全和公众福利” 3 ，那么“政府的第一项一般职能，就是保护人身和财产的安全”4 。环境问题的社 会性、公益性以及对人身和财产安全的威胁性都要求环境保护必然成为政府的一项 重要职能，就我国的现状来看，政府的环境保护职能以行政机关的环境监督管理权 为依托，环境管理在我国又被称为环境保护监督管理或环境监督管理等。 “我们所谓 的国家环境管理，指的是国家环境保护，是国家的基本职能。它通过各级人民政府 的环境保护机关以法律的形式和国家名义，在全国范围内行使对环境保护的执行、 指挥、组织、监督诸权力，并对全社会环境保护进行预测和决策”5。 （1）部门分割的环境管理体制与环境生态系统属性之间的矛盾 环境管理体制是指环境行政机关的设置，环境监督管理权在行政机关之间的确 立、设定、划分及其相互关系所构成的体系。我国现行的环境监督管理体制即统一 监督管理与分部门监督管理相结合的管理体制。所谓统一监督管理是指政府设立一 个相对独立的专门行政监管部门对本辖区内的环境保护工作行使统一的监督管理 权。部门分工监督管理则是指由有关部门依照法定的职责对与其相关的环境保护工 作进行具体的监督管理,这些分管部门包括海洋行政主管部门、 港务监督和各级土地、 2 法霍尔巴赫： 自然政治论 ，陈太先等译，商务印书馆 1994 年版，第 45 页。 3 英洛克： 政府论瞿菊农,叶启芳译，载. 期 2006 年 4 月 22 日。 4 英约翰.穆勒： 政治经济学原理 ，赵荣潜等译，载. 期 2006 年 4 月 22 日。 5 吕忠梅： 环境法学 ，法律出版社 2004 年版，第 135 页。 4 矿产、林业、农业、水利行政主管部门等，6而不同的环境保护单行法规定了不同的 主管部门与分管部门。7目前这一主要以部门功能分割为基础的环境管理体制不能适 应环境生态系统各要素、各功能单位相互联系和相互影响的系统性要求8，具体表现 为： 第一，统一监督管理与分级分部门监督管理相结合的管理体制，统管部门与分 管部门地位的平等性致使有权行使环境管理权的机构过多，从而在同一环境客体上 同时存在着两种或两种以上平行的行政权，这种体制的本意是需要各部门之间和部 门内部密切配合、相互支持和促进，从而产生统分结合互动的整体效应，但现实中 部门保护主义和利益的争夺将本机构的行政权力行使与国家的环境监督管理统一权 割裂开来，利益交叉点上互相争夺，出现激烈的权力对峙；利益空白点上互相推诿， 出现权力真空，结果使得环保决策和执法的难度增加，效率下降。 第二， 环境行政主管部门的环境管理权的统一行使没有明确的权利义务规定, 其 统管地位体现在哪些方面，其他主管部门行使的环境监管职能具体有哪些,现行的法 律并没有做出明确的界定,使得各独立行使环境管理权的行政机关之间因其所代表的 利益不同而出现争夺，缺乏协调。 “公共资源管理的部门利益化导致了政府部门也可 能成为现行制度安排下的寻租者,不仅加剧了管理成本的提高,更可能使得公共资源 的利益集团化”9。 第三，按环境单要素分管的管理体制违背了环境自身的特点和规律，从现行的 环境管理体制来看,无论是统管部门还是分管部门都是按照行政功能的条块分割设置 的，并且分管部门都是按单要素设置,如土地、矿产、林业等部门。这一管理模式缺 乏科学性和系统性。环境不是单一的环境因素，也不是各个环境因素的机械分割和 简单相加，而是所有环境因素构成的具有独特功能的系统，即生态系统。按单要素 分管的管理模式已经不能有效应对生态环境日益严重的系统性和结构性破坏。 6 韩德培主编： 环境保护法教程 ，法律出版社 2003 年版，第 4649 页。 7 例如水法规定水行政机关为主管部门； 渔业法规定渔业行政机关为主管机关； 海洋环境保护法规定 海洋行政机关为主管部门。 8“目前包括我国在内的许多国家，都面临着生态系统整体相关的状况，与部门分割管理之间的矛盾” （赵绘宇： 生态系统管理法律研究 ，上海交通大学出版社 2006 年版，第 93 页） 9 张世秋： 中国环境管理制度变革之道：从部门管理向公共管理转变 ，载中国人口资源与环境2005 年 第 4 期。 5 由于湿地是陆地与海洋、陆地与水体、陆地与森林沼泽之间的过渡形态，湿地 管理相关部门在湿地管理方面的管辖权过于分散，且没有明确有哪个部门能够在湿 地管理各部门间予以有效的协调，导致各相关管理部门各自为政，管辖范围相互交 叉、管辖权相互冲突，致使湿地资源与功能不能得到有效保护和利用。 目前，由于各类湿地的特点与功能不同以及不同湿地管理相关部门的职能分工 不同，同时在湿地管理方面，法律法规尚未明确授权将湿地作为统一综合体进行管 理的部门。尽管近年来由国务院授权国家林业局牵头，组织协调包括国土资源部、 国家海洋局、国家环境保护总局、农业部、水利部、建设部等在内的国务院 16 个部、 委、局，共同编制了中国湿地保护行动计划 ，但现实管理中，由于现行湿地管理 法律制度及在此前提下形成的管理体制的影响，目前针对湿地管理，依然是土地行 政管理部门管土地利用、水行政管理部门管水资源利用与保护、交通运输行政管理 部门管河道航运、环保行政管理部门管湿地环境质量等，部门间管辖交叉及管理冲 突比较普遍，同时各部门在实施管理过程中，也受职能分工和部门利益影响，很难 对湿地进行统一综合管理。 从上海市的湿地保护管理实践来看，水务、渔业、海洋、林业等部门之间的权 力交叉和冲突十分明显。海洋行政主管部门依照海域使用管理法和海洋环境 保护法的规定，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理和滨海自然保护区的管理； 渔业行政主管部门依照中华人民共和国渔业法 ，对海洋渔业实施监督管理；海事 管理机构依照中华人民共和国海上交通安全法 ，对海上交通安全实施监督管理； 林业行政主管部门根据野生动物保护法的规定对濒危野生动物实施保护和管理； 从生态系统的属性角度来看，湿地范围内水、土地、鱼类、野生动植物都不是独立 的可严格区分的模块，现行的管理体制人为的造成了生态系统结构的撕裂；而环境 要素之间的重叠又使得现行管理体制矛盾重重。 “总之，专业化的结果是分散政府机 关的功能，使之成为许多管理的单位。 ” 10 10 美戴维h罗森布鲁姆，罗伯特s克拉夫丘克： 公共行政学：管理、政治和法律的途径 ，中国人民 大学出版社 2002 年版，第 337 页。 6 （2）环境行政决策程序的封闭性与环境的公共性之间的矛盾 环境资源是一种公共物品，兼具公益性和公害性特征。所谓公益性指的是它能 够满足个人、团体和社会需要的特性；而所谓公害性则指的是由于其破坏或质量下 降对公共福利产生不良影响的特性。环境的好坏、资源的丰匮不仅仅关系到个人利 益的得失，也牵涉到公共利益的影响。环境的公共性要求在环境管理中至关重要的 行政程序具有开放性，在环境管理行政程序体现各方利益，并引入有效的外部监督。 环境管理行政程序的封闭性与环境的公共性则具体表现在以下两个方面： 第一，环境行政决策程序缺乏协调和监督。环境的公共性表明现行的各行政机 关原有的行政决策程序不能单独担负起整个环境保护和管理的任务，在传统的部门 分割的环境管理体制下，环境行政决策的综合性和协调性十分缺乏，这是与环境本 身的科学性相违背的，各行政机关出于部门利益的考虑，将自己的行政决策程序封 闭起来，彼此之间缺乏信息沟通和交流，直接造成所谓的“囚徒困境” ，更谈不上实 现步调一致；例如在湿地利用许可程序上，最复杂的要先后经历土地规划、环境影 响评价、项目审核、大堤安全评估、生态系统安全评估等多个独立的程序，一旦在 某个程序出现差错就会导致整个过程重来，而这些程序彼此之间是没有长效的协调 机制的；另外一个长期存在的问题是，对于可能受决策行为影响的相对人来说，无 法从稳定的渠道获得有关的信息，没有有效的表达自己利益诉求的正当途径，也谈 不上监督行政决策程序的合法性和合理性，这显然是违背环境的公共性的；科学数 据、方法和技术是支撑环境行政决策程序的基石，而科学家和专家所代表群体的利 益表达也是环境的公共性也应有之义，我国现行的环境保护法律中，只有环境影 响评价法明确规定了环境影响评价程中的专家审查程序。11 第二，环境决策执行过程中执行权力冲突、执行方式单调。如前所述，由于传 统的部门分割的环境管理体制，多个行政机关都有环境执法权，在封闭的行政执法 程序中，它们各自按照自己的一套办法进行执法行动，一方面可能造成执法内容冲 11环境影响评价法第十二条第一，二款：设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案，作出决策前，应当 先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组， 对环境影响报 告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。参加前款规定的审查小组的专家，应当从按照国务院环境保护 行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中，以随机抽取的方式确定。 7 突，增加执法成本，降低执法效率；另一方加重相对人负担，使得相对人无所适从。 例如在上海湿地管理中，林业主管部门对猎捕、出售湿地濒危动物的行为有执法权， 公安部门对盗猎野生动物的行为也有执法权，工商部门对销售野生动物的行为也有 执法权，在九段沙湿地，由于濒临东海，海事海监部门也对登岛盗猎的海船有执法 权，它们固守各自独立的执法程序，使得执法行为不能与环境管理的实际情况相结 合，缺乏灵活性。另外，环境保护和当地居民传统生计之间的矛盾往往也十分突出， 环境行政机关只知硬性按照程序规定执法，相对人的抵触情绪很大，执法效果不佳。 例如在崇明东滩湿地，捕捞鱼、虾、蟹类以及在湿地上放养耕牛是传统的生活习惯， 湿地管理机关派出执法人员强制禁止，由于执法程序的封闭性，造成当地居民不了 解此举的意义，同时陌生的执法人员和强行的方式也造成距离感，结果是屡禁不绝。 （3）解决现实困境是利益相关方参与环境管理的内在动力 第一，环境管理现实困境可以转化为环境管理行政部门内外两个方面利益相关 方参与的缺失。环境的系统性和公共性反应为环境管理的复杂性12，部门分割的环境 管理体制难以适应这种复杂性的根本原因在于单一功能的管理部门不能操作功能相 互联系、相互影响的系统，反映在部门管理体制之中就是行政机关之间的环境管理 权缺乏综合和协调，这种部门管理体制的弊端进一步反映在封闭的环境行政程序中 就是某一行政机关的决策行为和执行行为缺乏其它利益相关部门的参与，实施起来 磕磕绊绊，另外，由于缺乏利益相关部门的参与，对于本应承担某种职能的部门一 旦懈怠，无人监督，将会出现“管理上的真空” 。这就是说，在环境管理的行政部门 内部利害相关、权责交错的情况下，由于利益相关方的参与程度不够，部门分割的 环境管理体制同环境的系统性之间的矛盾以及行政程序内部的封闭性与环境的公共 性之间的矛盾就不可避免的产生。从行政部门的外部来看，环境行政程序的封闭性 是由于环境行政行为的相对人、利益所涉的公众个人和群体无法参与到程序运作之 中，行政决策程序的科学性和民主性程度不高、执法主体单一，方式僵化使得整个 12 通过多个案例的研究，生态和环境系统管理的复杂性必然要求采取多样化的政策措施，其中就包括利益相关 方参与。(thomas sterner: “policy instruments for environmental and natural resource management”, rff press, 2003, pg417-428.) 8 行政程序的合理性受到无端质疑，而且造成对行政部门的外部监督无力，不能推动 环境管理的有效运作。 第二，解决环境管理的现实困境需要构建利益相关方参与环境管理的法律机制。 上述的两个方面的参与性缺失必然反映为现实环境管理中的问题。首先，按生态或 资源要素分工的部门管理模式，由于在政府层面缺乏强有力的、统一的环境保护监 督管理机制，存在着政府部门职能错位、交叉、重叠等体制性障碍，容易造成社会 公共利益和部门、行业利益的冲突；其次，各部门从部门利益出发，草拟和制定本 部门所管理的相关资源的法律法规，并通过法律加强自身的授权和权力，造成了法 律法规间的矛盾，加大了部门执法的难度；第三，在决策和执行上各自为政，相互 衔接不够，使环境管理标准各异，其措施综而不合，不利于国家环境管理力量的集 中以及行政效益的充分发挥。最后，利益相关的群体或者个人不能有效进入管理过 程之中，造成对管理的抵触，其正当性也遭到质疑。因此，一旦环境管理的现实困 境被转化为缺失利益相关方参与这个理论上的问题，那么解决现实困境的需要就自 然而然成为引入利益相关方参与环境管理，以及在法律上构建参与机制的内在动力。 2、美国环境管理的启示 （1）类似问题：缺乏协调性和参与性的传统管理 旧金山海湾三角洲地区兼具海岸湿地和河流湿地特征，位于加利福尼亚州，旧 金山海湾与州内两条最大的河流在此交汇，这一地区拥有独特的淡水与咸水的混合 水系，750 多种动植物生长繁衍十分旺盛。它还供给加州 40%的饮用水以及 45%农 作物的灌溉用水，而且加州南部人口稠密的缺水城市也很依赖这一地区调水，被称 为加州水系的“心血管” 。由于承担了动植物物种栖息地和供水地的双重角色，海湾 三角洲地区的生态系统逐年衰退，包括大鳞大麻哈鱼和虹鳟鱼在内的一些珍稀物种 已经濒临灭绝。供水也越来越不稳定，水质甚至达不到饮用水标准。环保主义者、 城市用水者、农业用水者之间都想掌握使用这一地区资源的主动权，争论的一个焦 点就是加州是否应该遵守依据清洁水法所制定的联邦水质标准。遵守这一标准是为 9 了保证有充足的淡水资源以依照濒危物种法的规定保护珍稀鱼类，然而这一标准对 盐分和流量的限制将会减少城市和农业用水份额。 大概 20 多个联邦或者州的行政机关对海湾三角洲水系拥有管辖权，例如州水资 源管制委员会、联邦环保署主管水质；州水资源部、联邦内政部主管水的调配、州 渔业和竞技部、联邦商业部国家海洋渔业局主管濒危物种的保护、工程兵团对湿地 有一定管辖权。13在“加州联邦”计划开始之前，没有一个法定的机制协调这些机 关的行为，也没有将利益相关方纳入到有关海湾地区的管理和决策过程之中，这些 机关之间相互抵制或阻碍对方的行为，片面的保护自己所代表群体的利益。 这一地区环境管理中出现的问题与上述论及的国内的困境有类似之处，同样是 由于行政系统内部各方相互之间参与它方行政过程的不足，导致行政部门运转缺乏 协调性；例如，野生生物部门为了保护濒危野生生物，对该地区的水量做了季节性 的限制，这种限制是出于生物学的考虑，以保证能够支持受保护物种生存的水量， 但是，水量限制与工农业生产用水之间又存在矛盾。实际上，基于生物学角度的季 节性灌溉量限制标准往往对不断变化的水文和渔业条件没有有效的回应，而渔业行 政机关与工程项目管理机关之间缺乏沟通和协调，当工程项目已经超过了限量标准 之后，渔业行政机关才采取其它措施进行控制，但这时候为时已晚，鱼类已经大量 死亡。从行政部门的外部看，不同利益诉求的公众不能有效的参与同自己利益相悖 的行政机关的管理过程中，造成行政机关和公众以及不同公众之间的对立。 （2）解决方案：利益相关方参与的复合型环境管理 近来美国环境法学界有人提出了“复合型”环境管理的概念。 “在传统的管理体 制下，各环境保护行政机关相对独立运作，经常出现目的冲突，用相对僵化的管制 工具，缺乏重要的利益相关方的介入，缺少制度性的机制，能够适应因时而变的条 件。 ”14“复合型”环境管理的特点在于行政机关之间灵活合作的程度很高，同时也 13 例如 endangered species act of 1973 7, 16 u.s.c. 1536 (2000) 授权内政和商业部保护列入目录的物 种； ;clean water act of 1977 301, 33 u.s.c. 1311 (2000) 要求环保署制定点源污染排放标准； clean water act of 1977 401, 33 u.s.c. 1341 (2000) 授权工程兵团签发填充湿地的许可证。 14 jody freeman, daniel a. farber : thirty-forty annual administrative law issue: modularity environmental regulation. duke law journal, vol. 54, p. 795, 2005 10 将公共机构和私人部门纳入这种合作体系之中。这种法律机制是与治理的概念紧密 联系的，其结构围绕着“解决问题”的功能而设计，既包括传统的管制手段，也有 协议这样的新方法，克服了行政权力之间的“零和”博弈状态，消解环境行政权因 追逐短期利益而产生的矛盾。15 加利福尼亚州“加州联邦”海湾三角洲计划的目的是改善这一地区的水管理 并且恢复旧金山附近海湾三角洲水系的生态健康。这一计划涉及多个利益相关方、 多个行政机关，体现了“复合型”环境管理的基本思想。 在经过两年的谈判之后，联邦环保署、国家海洋渔业局、内政部渔业和野生生 物管理局以及内政部开垦局签订了“加州海湾三角洲有关事项协调的协定” ，根据这 一协定，上述的联邦机构采取联合行动，互通简报和举行联合记者招待会，共同参 与座谈会和听证会，协调集体决策的进度、可能对海湾三角洲地区造成的影响并且 相互通报，这一机制被称为“俱乐部联邦” 。 在传统的管理体制下，联邦环保署制定水质标准，野生动植物管理部门制定濒 危物种名单，指定重要栖息地。濒危物种的生存和恢复依赖水质状况，分割式的管 理无视这一现实，环保署与渔业和野生生物管理局之间缺乏沟通，根据清洁水法制 定的水质标准与根据濒危物种法指定的重要栖息地之间就会存在冲突，而在利益相 关机构参与的情况下，有关行政行为的发生是同步的，可以避免上述情况的发生。 1992 年成立的加州水政策委员会由海湾地区的所有州级行政机关组成，这一委 员会代表加州和“俱乐部联邦”签订了框架协议和备忘录，在水质标准、调水和 保障鱼类淡水等方面合作，协议构建了一个长效的计划编制体系，最后形成了“加 州联邦海湾三角洲计划体系” ，在州和联邦机关以及重要的利益相关方的监督下制 定海湾地区综合计划。16 15 美国许多学者从不同角度论述了类似管理模式，例如“协作性生态系统治理”(bradley c. karkkainen, collaborative ecosystem governance: scale, complexity and dynamism, 21 va. envtl. l.j. 189, 193-94 (2002) ; “协作性治理的规范模型” (jody freeman, collaborative governance in the administrative state, 45 ucla l. rev. 1, 21-33 (1997);“滚动式规制”( rolling rule regime),即地方上的利益相关方共同确定环保目标以取代强制性的管 制。(charles sabel et al., beyond backyard environmentalism, in beyond backyard environmentalism 3, 6-7 ,joshua cohen pritzker,dalton,supra note 8,at 3 5;note,rethinking regulation: negotiation as an alternative to traditional rulemaking,94 harv.l.r.,18761878(1981). 转引自沈岿：关于美国协商制定规章程序的 分析 ，载 年 4 月 10 日。 86 see 5 u.s.c.561570. 51 美国联邦环境保护署从 80 年代以来就采用这种协商程序制定法规87，其一般环 节包括： 首先，由行政机关决定是否需要协商程序。如果行政机关长官认为，使用规则 协商制定程序是符合公共利益的，机关就可以设立一个规则制定协商委员会来进行 协商并起草草案。在做出这样的决定时，机关的长官应考虑下列因素：(1) 是否需要 制定规则；(2) 受规则严重影响的可辨认的利益主体的数目是否有限；(3) 要将不同 的利益代表平衡地召集起来，是否存在合理的可能性，(4) 要在确定的时间内委员就 草案达成共识，是否存在合理的可能性；(5) 规则协商制定程序是否不会不合理地耽 误公告草案和发布最后的规则；(6) 机关是否有足够的资源，是否愿意将其资源，包 括技术支持，提供给委员会使用；(7) 机关在最大程度的可能与其法定义务保持一致 的前提下，是否会将委员会就草案所达成的共识作为机关将要公告和评论的规则的 基础。 其次，发布设立协商委员会的通知。如果在考虑了召集人的报告或者作出了自 己的评估之后，机关决定设立规则制定协商委员会，机关应在联邦登记上公开 一个通知，并将该通知以合适的行业性或其他专业性方式公开。通知中应包括：声 明机关有意设立一个规则制定协商委员会进行协商并制定草案；描述有待制定的草 案的主题和范围，以及有待考虑的问题；列出可能受草案严重影响的利益主体的名 单；列出打算代表这些利益主体的人员以及代表机关的人员的名单；拟定委员会工 作的日程安排和计划表，包括机关公开草案的公告和评论的预定日期；描述机关提 供给委员会的行政支持，包括技术性支持；征求对建议设立委员会的意见，并拟定 规则制定协商委员会的委员；如何申请或提名其他人为委员会委员。 再次，设立协商委员会。在经过不少于 30 日的评论和申请期限之后，行政机关 认为规则制定协商委员会能够充分地代表将受草案严重影响的利益，并且认为在特 定的规则制定中使用委员会是可行的、合适的，行政机关可