（财政学专业论文）中央与地方国有资产举债权关系研究.pdf

摘要 在市场经济体制下，中央和地方政府的国有资产监督管理机构是一级独立 的国有资本运营主体，分别承担着所管辖范围经济建设和调节控制市场经济运 行的政府职能。中央和地方政府的国有资产监督管理机构应开辟规范化的融资 渠道，以更好地发挥国有资产产权主体运营国有资本、促进经济健康发展的作 用。国有资产举债是国有资产产权主体筹集国有资本金的重要形式。为此，正 确处理中央政府与地方政府国有资产举债权的关系，是值得关注和研究的问题。 本文基于两种属性的财政分配理论和国有资本运营理论，论证了国有资产 举债的必要性、可行性，并提出了正确处理中央政府与地方政府国有资产举债 权关系的对策建议。本论文共分为四部分，各部分主要内容如下： 第一部分为中央与地方国有资产举债权理论，重点介绍了公共举债权与国 有资产举债权的联系和区别，阐明了中央与地方政府国有资产举债的理论依据 和研究意义。 第二部分分析了中央与地方国有资产举债现状：中央政府有国有资产举债 权，中央政府国有资产运营主体无举债权，地方政府无相应的国有资产举债权并 且债务问题严峻。 第三部分为国外借鉴，介绍了相关的西方公债理论和西方国家发行地方公 债的启示。 第四部分为对策建议和配套改革，认为我国应该进一步完善国债制度，建 立地方国有资产举债制度，积极推进相关领域的配套改革。以进一步调动地方 政府的积极性，帮助各级政府更好地履行国有资产所有者的职能，建立和完善 政府信用体制，促进国有经济战略性调整和政府职能的转换，从而有力地推进 财政体制改革。 关键词：国有资产，举债权，财政属性，经济属性，资本运营 a b s t r a c t u n d e rt h em a r k e te c o n o m ys y s t e m ，t h ec e n t r a lc o m m i t t e ea n dl o c a la u t h o r i t y s s t a t ea s s e tm a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o ni st h el e v e l i n d e p e n d e n t s t a t e o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o nm a i nb o d y , u n d e r t a k i n gs e p a r a t e l yj u r i s d i c t i o no v e r t h e s c o p ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h er e g u l a t i n gc o n t r o lm a r k e te c o n o m y m o v e m e n tg o v e r n m e n tf u n c t i o n t h ec e n t r a lc o m m i t t e ea n dl o c a la u t h o r i t y ss t a t e a s s e tm a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o n o r g a n i z a t i o ns h o u l do p e ns t a n d a r d i z e d t h e f i n a n c i n gc h a n n e l ，b yd i s p l a y st h es t a t ea s s e tp r o p e r t yf i g h tm a i nb o d yo p e r a t i o n s t a t e o w n e dc a p i t a l ，t h ep r o m o t i o ne c o n o m yh e a l t h yd e v e l o p m e n tf u n c t i o nw e l l t h e s t a t ea s s e to f f e r sl o a n st h es t a t ea s s e tp r o p e r t yf i g h tm a i nb o d yc o l l e c t i o n s t a t e - o w n e dc a p i t a li nc a s hi m p o r t a n tf o r m t h e r e f o r e ，t h ec o r r e c tp r o c e s s i n gc e n t r a l a u t h o r i t i e sa n dt h el o c a la u t h o r i t ys t a t ea s s e tl i f t st h ec r e d i t o r sr i g h t st h er e l a t i o n s ，i s w o r t hp a y i n ga t t e n t i o nt oa n dt h er e s e a r c hq u e s t i o n t h i sa r t i c l eb a s e do nt w ok i n d o fa t t r i b u t ef i n a n c i a la s s i g n m e n tt h e o r ya n dt h es t a t e o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o nt h e o r y , h a sp r o v e nt h en e c e s s i t y , t h ef e a s i b i l i t yw h i c ht h es t a t ea s s e to f f e r sl o a n s ，a n d p r o p o s e dt h ec o r r e c tp r o c e s s i n gc e n t r a la u t h o r i t i e sa n dt h el o c a la u t h o r i t ys t a t ea s s e t l i f t st h ec r e d i t o r sf i g h t sr e l a t i o n st h ec o u n t e r m e a s u r es u g g e s t i o n t h ep r e s e n tp a p e r a l t o g e t h e rd i v i d e si n t of o u rp a r t s ，v a r i o u sp a r to f p r i m a r yi d e a sa r ea sf o l l o w s ： t h ef i r s tp a r tl i f t st h ec r e d i t o r sr i g h t st h e o r yf o rt h ec e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h e p l a c es t a t ea s s e t , i n t r o d u c e dw i t he m p h a s i sp u b l i cl i f t st h ec r e d i t o r sr i g h t sa n dt h e s t a t ea s s e tl i f t st h ec r e d i t o r sf i g h t st h er e l a t i o na n dt h ed i f f e r e n c e ，h a de x p o u n d e d t h ec e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h el o c a la u t h o r i t ys t a t ea s s e to f f e r sl o a n st h e o r yb a s i sa n d r e s e a r c hs i g n i f i c a n c e t h es e c o n dp a r th a sa n a l y z e dt h ec e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h ep l a c es t a t ea s s e t o f f e r sl o a n st h ep r e s e n ts i t u a t i o n ：t h ec e n t r a la u t h o r i t i e sh a v et h es t a t ea s s e tt ol i f t t h ec r e d i t o r sr i g h t s t h ec e n t r a la u t h o r i t i e ss t a t ea s s e to p e r a t i o nm a i nb o d yn o tl i f t s t h ec r e d i t o r s r i g h t s t h el o c a la u t h o r i t yn o tc o r r e s p o n d i n gs t a t e a s s e tl i f t st h e c r e d i t o r sr i g h t sa n dt h ed e b tq u e s t i o ni ss t e m t t t h et h i r dp a r ti st h eo v e r s e a sm o d e l ，i n t r o d u c e dt h er e l a t e dw e s t e r nb o n dt h e o r y a n dt h ew e s t e r nc o u n t r yd i s t r i b u t e st h el o c a ll o a nt h ee n l i g h t e n m e n t t h ef o u r t hp a r tf o rt h ec o u n t e r m e a s u r es u g g e s t i o na n dt h en e c e s s a r yr e f o r m ， t h o u g h to k l rc o u n t r ys h o u l df u l t h e rt h ep e r f e c tn a t i o n a ld e b ts y s t e m ，e s t a b l i s ht h e p l a c e s t a t ea s s e tt oo f f e rl o a n st h es y s t e m ，a d v a n c e st h ec o r r e l a t i o nd o m a i n p o s i t i v e l y t h en e c e s s r r yr e f o r m b yf u r t h e rt r a n s f e r st h el o c a la u t h o r i t yt h e e n t h u s i a s m ，h e l p sa l ll e v e l so fg o v e r n m e n t st of u l f i l lt h es t a t ea s s e to w n e r sf u n c t i o n a n dt h ee s t a b l i s h m e n ta n dt h ec o n s u m m a t i o ng o v e r n m e n tc r e d i ts y s t e mw e l l ，t h e p r o m o t i o ns t a t ee c o n o m ys t r a t e g i ca d j u s t m e n t a n dt h e g o v e r n m e n t f u n c t i o n t r a n s f o r m a t i o n ，t h u sa d v a n c e st h ef i n a n c eo r g a n i z a t i o n a lr e f o r mp o w e r f u l l y ， k e y w o r d s ：s t a t ea s s e t t h ec r e d i t o r r i g h tf a n a n i e a la t t r i b u t ee c o n o m i c a a r i b u t e c a p i t a lo p e r a t i o n i i i 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士顾士学位论文中央与地 方国有资产举债权关系研究，是本人在导师指导下，在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据本人 所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究 成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体均已注明。 本声明的法律结果将完全由本人承担。 作旌名：海遂爱 日期：如f 年月侈日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 中央与地方国有资产举债权关系研究系本人在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名 导师签名： 日期：期i 年，月f 日 日期一库f 月口日 第一部分中央与地方国有资产举债权理论 第一部分中央与地方国有资产举债权理论 一、公债与国有资产举债 ( - - ) 公债与公共举债权 公债是中央政府和地方政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款所 形成的政府债务。在信用经济高度发展的今天，为某种需要而举债己成为十分 普遍的经济现象。举债的主体或借债人主要有两类：一是私人和企业；二是政 府。私人和企业举借的债务称为民间债务或私债；政府举借的债务称为公债。 公债的性质主要有两个方面：第一，从形式上看，公债表现为一种有价证券， 公债券是国家为了筹措资金而向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到 期还本的债务凭证。公债券是债券的一种，它具有债券的一般性质。第二，从 功能上看，公债最初仅仅是政府弥补赤字的手段，但在现代商品经济条件下， 公债也成为政府筹集资金、扩大公共事业开支的重要手段，并且随着金融市场 的发展，逐渐具备了金融商品和信用工具的职能，成为国家实施宏观经济政策、 进行宏观调控的工具。在西方理论界，多把国债作为公债的组成部分看待，是 专指中央政府的举债。在我国，由于目前不允许地方政府举债，所以把国债视 同为公债。 公共举债权是指公债的举债主体所具有的举借债务的权力。它首先是由法 律所赋予的，并受到法律的严格约束。其次，举债也是一种出于现实的权衡， 即国家或政府出现了财政赤字或建设资金不足时，为了弥补财政赤字或资金缺 口，需要以举借债务的方式借入资金。再次，现代社会存在着大量的闲散资金， 同时政府信用发达，为举借公债筹措资金提供了可能。 ( - - ) 国有资产举债和国有资产举债权 国有资产举债是指在市场经济体制下，各级政府作为一级独立的国有资本 运营主体，凭借国有资本所有权，为了履行政府职能，实现经济结构优化、调 节控制经济运行、实现国有资本的保值增值，通过举借债务而筹集资本金。国 有资产举债根据国有资本运营主体不同，可以分为中央政府国有资产举债和地 方政府国有资产举债。中央政府国有资产举债是指中央政府发行债务以筹集资 1 中央与地方国有姿产举债权关系研究 金从而实现中央国有资本运营目标，属于国债体系。中央政府国有资产举债是 国债的重要组成部分，因而同国债一样具有有偿性、自愿性、灵活性的特征。 地方政府国有资产举债是指各级地方政府发行债务以筹集资金从而实现地方国 有资本运营目标，属于地方公债体系。地方政府国有资产举债是地方公债的重 要组成部分，因而具有地方公债的特征。国有资产举债的具体形式主要包括： 中央政府代中央政府国有资产监督管理主体举借的债务、地方政府代地方国有 资产监督管理主体举借的债务、中央政府国有资产监督管理主体举借的债务、 地方国有资产监督管理主体举借的债务、中央和地方国有资本运营机构举借的 债务、中央和地方政府投资企业举借的债务。 国有资产举债权是指在市场经济体制下，各级政府的国有资本运营主体， 凭借国有资本所有权，为了履行政府经济建设职能，实现经济结构优化、调节 控制经济运行，发展国有经济，通过举借债务而筹集国有资本金的权力。广义 的国有资产举债权包括：中央政府国有资产监督管理主体举借债务的权力、地 方政府国有资产监督管理主体举借债务的权力、中央和地方国有资本运营机构 举借债务的权力、中央和地方政府投资企业举借债务的权力。由于国有资本运 营机构和政府投资企业举借债务，都是以国有资产作为取得信用的物质基础， 其债务负担最终都要由国有资本运营所产生的收益来偿还，所以，从根本上说， 国有资本运营机构和政府投资企业举借的债务最终都要由政府来承担偿还的义 务。狭义的国有资产举债权仅限于拥有国有资产所有权和占有使用权的政府国 有资产监督管理机构举借债务的权力。本文所讨论的国有资产举债权是广义的 国有资产举债权。 ( 三) 公共举债权与国有资产举债权的联系 1 行使举债权的目的在于筹集资金 在现代信用经济中，公债的资金供求双方是以价值规律为自己活动基础的。 一般条件下，公债和国有资产债务筹措资金的条件是：代价合理，期限固定， 风险共担。代价合理表示二者的收益，也就是政府借入资金的代价，不能低于 借债人的边际投资收益。否则，它们就不能成为一种投资选择，政府也难以实 现筹措资金的目的。期限固定是指债务发行前必须根据资金需求的性质明确规 定借款时间。风险共担是指借款人和贷款人在共享一笔资金创造的收益的同时， 必须承担运用这笔资金的风险。 2 第一部分中央与地方国有资产举债权理论 2 权利的行使有严格的法律约束 无论是公共举债权还是国有资产举债权，首先都应当是由法律所赋予的， 并且受到法律的严格约束。公债与私人债不同，私人债虽然也受国家法律保护， 但国家不能对每项私人债制定相应法律。而公债不同，每项公债的发行都必须 有相应的法律、条例等为依据，并在法律、条例上具体标明资金需求者的需求 条件，既愿意负担的代价，期限和利率。因此，公债乃是对发行者有严格的法 律约束，对投资者利益有严格法律保护的一种特殊信用。 3 权利的行使有很高的信誉度作保障 公债的发行依据是国家信用，而国家信用的基础又是国家的主权和资源。 因此，由政府以国家主权和资源作为承担公债还本付息责任的基础，除非国家 出现特别事件，即便如此，以后仍然有获得补偿的可能性。所以公债的信誉度 和安全性是顶级的。在发达国家的主要信用评级机构对证券的评级中，以主权 为基础的公债总是这个国家有价证券评级中最高的。 与之对应，国有资产债务不但凭借政府信用，而且也凭借国有资产的产权。 国有资产本身具有价值。政府拥有国有资产的数量和质量、国有资产的保值增 值状况构成了政府国有资产债务的信用基础。中央和地方国有资本运营机构举 借债务的信用基础是指国有资本运营机构所拥有的资本金和产权，以及依靠产 权取得的产权收益和运作收益。中央和地方政府投资企业举借债务的信用基础 是指中央和地方政府投资企业所有的固定资本、流动资本，以及企业运营所取 得的效益。 4 权利行使后有稳定的收益性 公债由于风险最小，安全可靠，政府又有着高度的信誉，其市场价格发生 波动的程度相对于其他证券来说，通常要小得多。由于其市场行情相对稳定， 公债的收益率也常处于相对稳定状态。因此，公债乃是一种几乎没有风险的、 有可靠收益的信用品种。正因为这样，在一些发达国家中公债利率就成为市场 的基准利率，也是国际资本市场上的基准利率。 同样，国有资产债务也具有稳定的收益性。国有资产债务的收益来自于国 有资产的资产增值。实现资产的保值增值是投资者的最低要求，也是国有资本 运营管理的直接目标。国有资本的运营主体首先应当考虑以较少的国有资产占 用，获取最大的经济效益。其次，各级政府投资形成的国有资产，所有权属于 政府。当然，拥有国有资产并非政府投资的直接目的，政府投资的直接目的在 3 中央与地方国有资产举债权关系研究 于创造社会财富、获取投资收益、减轻人民税收负担。 ( 四) 公共举债权与国有资产举债权的区别 1 产生的原因不同 公共举债权产生的直接原因是政府财政收不抵支。随着政府职能范围的不 断扩大，财政支出的规模也相应扩大，仅靠税收已经不能满足政府财政支出的 需要，政府不得不靠行使公共举债权( 借债) 来筹集一部分财政资金，用以弥 补财政资金或资金缺口，解决财政困难。 国有资产举债权产生的时间晚于公债，产生原因当然不同于公共举债权。 它的产生首先应该是伴随着国有经济的产生，并且服务于国有经济。丽国有经 济显然是现代社会政府调节控制市场经济运行、实现国民经济结构优化的经济 形式。 其次，国有资产举债的目的是为了实现资源的优化配置，通过国有资本的 投入引导社会资本的流向和流量，进而调节国民经济结构，而国有资本的保值 和增值只是微观经营目标。因此，国有资产举债显然不单纯是为了弥补财政赤 字( 这里的财政赤字是指公共预算的赤字，下同) ，也是出于一种投资的需要。 国有资产举债筹集的资金具有“专款专用”的特性，它主要用于政府经济建设 项目的投资，不能用来弥补财政赤字。 2 属于不同的分配范畴 公债属于财政属性的分配( 见理论依据) ，因为它依据的是国家主权和政府 的信誉。公债的还本付息主要来源于税收，通过公共预算安排其支出；发行公 债的目的在于弥补财政赤字，满足国家和政府履行各方面职能的需要。 国有资本举债的目的主要是用于经济建设，其收入要纳入国有资本金预算， 作为国有资本金收入来安排国有资本金支出；以用于优化国民经济结构，进而 实现整个国民经济的健康稳定发展，满足国家履行经济建设职能的需要。从国 有资产债务的物质实体、发行目的、预算的组织形式、以及债券发行与国家职 能履行的关系等几个方面来看，国有资产债务显然不同于凭借政治权力和社会 管理权力组织的公共属性分配( 例如，通过税收组织的收入和通过公共预算安 排的支出) 。可见，国有资产债务属于以国家为主体的经济属性分配。 3 债务使用主体不同 虽然公债和国有资产债务的借债主体都是政府，但一般说来，公债的使用 4 第一部分中央与地方国有资产举债权理论 主体主要是政府的财政部门，用以弥补财政赤字，筹集非经济建设资金。 而国有资产债务的使用主体具有多层次性，这是因为国有资本运营活动呈 现多层次性的特点：第一层次，国有资产产权代表部门的国有资本运营活动。 第二层次，国有资产经营公司的国有资本运营活动。第三层次，拥有国有资本 的生产经营企业的国有资本经营活动。经过完善企业经营的改革，我国目前拥 有国有资产的企业有以下形式：一是国有独资企业或公司；二是有一定国有资 本投入的合营性企业与分公司，又包括国内合营企业和中外合资经营企业；三 是有政府投资的股份有限公司和有限责任公司。国有资本债务由各级政府作为 所有者筹集，在以上三个层次流动，由不同的国有资本运营部门所使用，因而 比较公债的使用而言更加复杂多样。 4 举债权的信用担保物不同 公共举债权的信用担保物有政府公共信誉、资源性国有资产、税收收入、 其他财政收入。因而具有很高的信用。政府公共信誉是一个十分复杂、涉及面 相当广泛的概念，但概括起来讲，主要包括以下两个方面，即决策信誉和决策效 益信誉。所谓决策信誉，主要是指政府在其任期内所许诺的事情必须坚决办到， 言必信、行必果：一句话，说到做到。所谓决策效益信誉，主要是指政府在其任 期内所许下的诺言不但一定要实现，而且要有良好的经济效益和社会效益。 国有资产举债权的信用担保物有各级政府的经济信誉、经营性国有资产本 身具有的价值和国有资产保值增值的状况。政府的经济信誉包括政府本身的资 产收益洇产权界定所确定的合法权益，以及由管理水平所带来的取信于民的程 度。经营性国有资产是指国家作为出资者，在企业中依法拥有的资本和权益。具 体说来，经营性国有资产是指从事产品生产、流通、经营服务领域以赢利为目的， 一发经营或使用，其产权属于国家的一切财产。而这些财产本身是具有价值的。 国有资产保值的状况是指维持国有资本规模不变的价值补偿和维持原有的生产 能力的状况。国有资产增值的状况是指通过对国有资本收益的合理分配，用于自 身积累，实现国有资本价值总量增长的状况。 5 权利行使后所履行的职能不同 公债的职能属于国家财政职能的范畴。国家财政的职能是以国家为主体的 公共职能，凭借国家主权所有的一般生产生活条件的所有权，以国家主权所有 者的身份参与国民收入分配，对国家政治、社会和宏观经济环境所具有的功能 或影响。具体说来，公债的职能有弥补财政赤字，筹集公共建设资金，调节经 e 中央与地方国有资产举债权关系研究 济运行。这三个职能相互补充，并且政府可以根据现实的需要来权衡如何发挥 这三个职能的作用。 而国有资产债务的职能属于国家财务职能的范畴。国家财务履行的职能是 以国家为主体的经济职能，是从国家财政中分离出来的，凭借国家主权所拥有 的国有资本所有权，以国有资本所有者的身份，参与社会再生产过程，对国家 经济建设所具有的功能和影响。由此可见，国有资产债务的职能范围是经济建 设领域，它反映了以国家为主体的经济属性分配，因而具有结构性和有偿性的 特征。 6 权利行使后偿还资金来源不同 国债的偿还资金来源主要有四种。一是经常性预算收入，而税收是经常性 预算收入的主要来源，因而是公债偿还最简单最直接的方式，能保证公债的及 时偿还。二是预算赢余，即用政府上年预算收支的节余部分来偿还公债的本息。 三是举借新债，即通过发行新债来替换旧的公债。四是偿债基金，是指政府预 算设置一种转项基金，专门用以偿还公债。由于公债属于以国家为主体的财政 属性分配，决定了偿还资金的来源多样。 由于国有资产债务属于以国家为主体的经济属性分配，其还本付息应该而 且只能来自于国有资产经营主体运用国有资本金新创造的国民收入，即国有资 产债务本身的收益。只有这样，才能刺激国有经济健康良性的发展，增强企业 的效益，符合市场经济的要求。 二、中央与地方政府国有资产举债的理论依据 ( 一) 以国家为主体的经济属- 陛分配2 社会再生产过程的分配是一个广义的经济属性分配概念。它包含着因分配 主体不同、分配依据不同而相互区别的不同分配客体、不同的分配范围、不同 的分配形式、不同分配目的的不同属性的分配。财政分配就是其中的一种。财 政分配是以国家为主体的分配，由于分配的依据不同，它包括两种属性的分配， 即以国家为主体的财政属性分配和以国家为主体的经济属性分配。 财政属性的分配依据的是国家主权，即土地国家所有权，分配的客体是剩 余产品价值的一部分，分配的范围是主权所辖的范围，分配的形式是税收，分 配的实质性目的是维护各该社会的生产关系，分配的一般性目的是满足社会的 第一部分中央与地方国有资产举债权理论 i 共同需要，分配的直接目的是满足国家履行政治职能和社会职能的需要。公债 属于财政属性的分配，因为它依据的是国家主权和政府的信誉。公债的还本付 息主要来源于税收，通过公共预算安排其支出；发行公债的目的在于弥补财政 赤字，满足国家和政府履行各方面职能的需要。 以国家为主体的经济属性分配依据的是国家资本所有权，即生产资料国家 所有权，分配的客体是国家所有的生产资料的价值和一部分剩余产品的价值一 一或称一部分社会产品和国民收入，分配的范围是生产资料发挥作用的范围， 分配的形式主要是折旧基金和利润( 其中折旧基金是国家资本的回流形式，丽 利润则是国家投资的收益形式) ，分配的目的是满足国家履行经济建设职能的需 要。不难看出，国有资本举债的目的主要是用于经济建设，其收入要纳入国有 资本金预算，作为国有资本金收入来安排国有资本金支出；以用于优化国民经 济结构，进而实现整个国民经济的健康稳定发展，满足国家履行经济建设职能 的需要。从国有资产债务的物质实体、发行目的、预算的组织形式、以及债券 发行与国家职能履行的关系等几个方面来看，国有资产债务显然不同于凭借政 治权力和社会管理权力组织的公共属性分配( 例如，通过税收组织的收入和通 过公共预算安排的支出) 。可见，国有资产债务属于以国家为主体的经济属性分 配。 ( 二) 国有资本运营理论 中央政府与地方政府，作为各自国有资产的所有者，既享有国有资本的所 有者权益，又承担着保证国有资本运营的义务。国有资本运营是一个新的经济 范畴。我们认为，所谓国有资本运营，是指国有资本所有者的代表为了实现国 民经济结构优化和经济稳定的最终调控目标，通过实现国有资本保值增值的直 接目标，对国有资本进行筹集、投入、经营、组织收益与再投入的经济活动。 国有资本运营重视资本的支配和使用。在国有资本运营的过程中，资本的 支配和使用比资本占有更为重要，因为利润主要来源于使用资产而非拥有资产。 因此，重视通过合资、兼并、控股、租赁等形式来获得对更多资本的支配权， 通过战略联盟等形式与其他企业合作开拓市场，获取技术，降低风险，从而增 加竞争力，获取更多的资本增值。 公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一 项基本经济制度。公有制是社会主义经济制度的基础，是国家引导、推动经济 中央与地方国有资产举债权关系研究 和社会发展的基本力量，是实现最广大人民根本利益和共同富裕的重要保证。 公有制为主体，首先表现在国有资产和集体资产在社会总资产中占优势，这是 公有制为主体的前提。其次要发挥国有经济的主导作用。国有经济在经济中起 主导作用，主要体现在控制力上，即控制国民经济和经济制度的发展方向、控 制经济运行的整体态势、控制重要的稀缺资源的能力。国有企业是我国国有经 济的主体，也是我国国民经济的支柱。要进一步深化国有企业改革，进一步探 索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管 理创新。建立现代企业制度是国有企业改革的方向，要按照“产权清晰、权责 明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业进行规范的公司制改 革。 国有企业负债经营，符合建立现代企业制度的要求，它不仅可以更大限度 的获得资本的支配权和使用权，也是市场经济条件下企业筹集资金的必然选择。 负债经营是一种有效的经营方式，在激烈的市场竞争中，为中外企业普遍采用。 随着我国市场经济的发展，竞争越来越激烈，作为竞争主体的企业，普遍采用 负债经营方式参与市场竞争。负债经营作为一种经营策略，它不仅是为了弥补 企业的资金不足，满足企业生产经营对资金的需求，而且更重要的是它可以为 企业带来许多其他的好处，主要表现在以下几个方面： 1 利息抵税效用 负债相对于股权最主要的优点是它可以给企业带来税收的优惠，即负债利 息可以从税前利润中扣除，从而减少应纳税所得额而给企业带来价值增加的效 用。世界上大多数国家都规定负债免征所得税。我国企业所得税暂行条例 中也明确规定：“在生产经营期间，向金融机构借款的利息支出，可按照实际发 生数扣除。”负债的利息抵税效用可以量化，用公式表示为：利息抵税效用= 负 债额x 负债利率所得税税率。所以在既定负债利率和所得税税率的情况下， 企业的负债额越多，那么利息抵税效用也就越大。 2 财务杠杆效用 债券的持有者对企业的现金流量拥有固定索取权。当企业经营状况很好 时，作为债权人只能获得固定的利息收入，而剩余的高额收益全部归股东所有， 提高了每股收益，这就是负债的财务杠杆效用。需要注意的是，财务杠杆是一 种税后效用，因为无论是债务资本产生的收益还是权益资本产生的收益都要征 收企业所得税。财务杠杆效用也可以用公式来表示：财务杠杆效用= 负债额x r 第一部分中央与地方国有资产举债权理论 ( 债务资本利润率一负债利率) x ( 1 所得税税率) 。在负债利率、所得税税 率既定的情况下，即在一定的负债规模和税率水平下，负债资本利润率越高， 财务杠杆效用就越大；该利润率等于负债利率时，财务杠杆效用为零；小于负 债利率时，财务杠杆效用为负。所以，财务杠杆也可能给企业带来负效用，企 业能否获益于财务杠杆效用、效益程度如何，取决于债务资本利润率与负债利 率的对比关系。 3 负债是减少管理者和股东之间代理冲突的工具 随着外部股东的介入，拥有股权的管理者或称为内部股东会发现，当他们 努力工作时，却得不到全部的报酬；而当他们增加自身消费或出现损失时，也 并不是全部由其个人承担。此时，管理者的经营活动并不都是以提高股东收益 为目的。有时他们也会做出对他们自身有利而对企业价值提升不利的决策，例 如，修建豪华的办公场所、增加商务旅行的机会等，此时，就会产生管理者和 股东之间的代理冲突。而负债融资可以成为减少代理冲突的工具之一。当企业 举债并用借款回购股票时，将在两个方面减少代理冲突。其一，因为企业外部 股东的数量减少了，所以企业现金流量中属于股东的那部分就减少了，又因为 管理者必须用大量的现金流量偿还债务，属于债权人的现金流量的增加，就会 减少管理者奢侈浪费的机会。其二，如果管理者拥有部分权益资产，当企业负 债增加后，管理者资产所占的份额相应增加，即管理者的控制权增加了。这两 点就像萝h 和大棒一样，都会激励管理者为股东利益而工作。因为负债融资将 管理者和股东的利益紧密地联系在一起，从而有效地减少了两者之间的代理冲 突。 4 在通货膨胀时期，负债经营具有举债效应 由于债务的实际偿还数额以帐面价值为准，不考虑通货膨胀因素，所以， 通货膨胀会给负债经营的企业带来额外收益，通货膨胀率越高，企业因负债经 营而得到的货币贬值利益就越大，这种因负债经营而可能获得的收益，称为举 债效应。 研究中央政府国有资产举债权与地方国有资产举债权关系，将有利于各级 政府投资企业的发展与壮大，增强国际竞争力和控制力，从而更好的发挥其调 节控制经济运行和优化经济结构的作用。 中央与地方国有资产举债权关系研究 三、中央与地方国有资产举债的关系 ( 一) 中央国有资产举馈属于国债体系 中央政府国有资产举债是指中央政府发行债务以筹集资金从而实现中央国 有资本运营目标，属于国债体系。中央政府国有资产举债是国债的重要组成部 分，因而同国债一样具有有偿性、自愿性、灵活性的特征。在西方理论界，多 把国债作为公债的组成部分看待，是专指中央政府的举债。由于国债的发行凭 借的是国家信用，因而被称为“金边债券”。 ( 二) 地方政府国有资产举债属于地方公债体系 地方政府国有资产举债是指各级地方政府发行债务以筹集资金从而实现地 方国有资本运营目标，属于地方公债体系。地方政府国有资产举债是地方公债 的重要组成部分。因而具有地方公债的特征。地方公债和国债同属公债体系； 由于地方公债的发行凭借的是地方政府的信誉，因此也具有较好的信誉度，与 国债的称呼相对应，被称为“银边债券”。 由于长期禁止发行地方公债，我们对地方公债的认识是陌生的。地方公债 具有公债的一般特性。地方公债的种类除公债理论一般的分类方法外，又可根 据担保条件分为一般责任债券和收益债券两种类别。一般责任债券属于“纯公共 品”项目，即项目本身难以收回投资。它以地方政府的经常性财政收入为担保， 其信誉度较高；收益债券属于“准公共品”项目，即这类债券投资的基础设施建 设项目建成后可以取得一定的收益，一般可以通过项目本身的收益还本付息。 收益债券的发行以项目未来的收入作担保，资信相对较低但收益率比较高。 ( 三) 地方政府国有资产举债的特点 作为国有资产举债体系的组成部分，地方政府国有资产举债与中央政府国 有资产举债样，具有安全可靠和固定收益的特点。同时，它与中央政府国有 资产举债又有区别。一方面，由于举债主体不同，地方国有资产举债相对于中 央国有资产举债，除信誉度方面的差距外，还有发债规模、债务用途、发行和 推销方式等方面的差别；另一方面，地方国有资产举债在品种、期限、流动性 和收益率等方面具有一定优势。特别是由于其建设项目一般与各地居民的生活、 工作环境密切相关，因而更能得到各个地域居民和企业的关注。 相对于中央政府国有资产举债来说，地方政府国有资产举债具有以下六个特 1 0 第一部分中央与地方国有资产举债权理论 点。研究这些特点，有助于更好的理解中央政府国有资产举债与地方政府国有 资产举债的关系。 1 地方国有资产举债不仅具有还本付息和有计划分配等一般信用的特点， 而且具有筹措快速及时、运用灵活、针对性和稳定性强的特点； 2 地方政府国有资产举债既包括债券形式，也包括借款等非债券形式。其 中，债券形式的城市公债可以在证券市场上流通和抵押； 3 地方政府国有资产举债的统计口径包括地方政府及其职能部门为直接债 务人的契约性债权债务关系，地方所属国有企业的内外债务和以地方政府及其 职能部门为担保的内外债务不在统计之列。外债只包括以外币承担偿付义务的 债务，而以本币偿还的或以商品劳务承担对外债务偿付义务的，不属于外债， 但可列入内债之中； 4 地方政府国有资产举债与中央政府国有资产举债的一个重要区别，是它 的选择性和限定性，即无论发债主体、债务适用范围、发债方式等方面，都有 一定的限定性，要经过严格的选择。特别是对于我们这样一个发展中大国来说， 各地经济社会发展水平很不均衡，无论经济发达地区还是欠发达地区，地方政 府都有着明显的发债冲动。所以，精心选择、严格限定发债主体范围以及债务 用途范围，应当成为建立地方国有资产举债制度的一个关键问题； 5 内债是地方政府国有资产举债的主要构成部分。地方政府可以举借外债， 但必须慎重，认真考虑将来的偿还能力问题，并严格按程序由中央政府审批、 中央有关部门归口管理。因此，地方政府外债原则上只能是一种国有资产举债 收入的辅助形式，不构成主要来源。内债是地方政府在本国境内的债务，债权 人是本国的银行、企业、行政事业单位、各社会团体及居民个人，其还本付息 和取得的收入均以本币为计量单位。 6 地方政府国有资产举债具有地方公共产品性特征，即地方政府发行国有 资产举债筹集资金主要用于地方基础设旄建设，履行地方政府的经济职能和社 会职能，为地方的发展和人民物质文化生活水平的提高创造条件，待项目建成 后则用该项目所形成的收益来偿还国有资产举债本息。 四、研究意义 党的十六大指出：在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积 极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出 1 1 中央与地方国有资产举债权关系研究 i i i 资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管 事相结合的国有资产管理体制。在新的国有资产管理体制下，研究中央政府 国有资产举债权与地方国有资产举债权关系具有重要意义。 ( 一) 有利于推进财政体制改革 国有资产的分级所有实际上是财政税收体制进一步改革的组成部分，是分 税制财政体制改革的继续。伴随着中央和地方政府利益的调整，税收立法权的 分权、地方政府发行债务权等的改革必将提到议事日程。从政府与市场的职能 划分上看，市场经济要在资源配置方面发挥基础性作用，政府要加强宏观调控。 显然，政府对市场的宏观调控职能，只依靠中央政府是难以完成的，还必须依 靠地方政府。为此，地方政府也应该拥有宏观调控职能的权利和手段。所以， 国有资产分级所有、税收立法权的分权、地方政府发行债务权是财政税收、国 有资产管理体制改革的必然。研究中央政府国有资产举债权与地方政府国有资 产举债权关系，将进一步推进财政体制的深化改革。 ( 二) 有利于建立和完善政府信用体制 国有资产应废止统一所有，确立分级所有。每一级政府都应该有清晰的产 权和产权收益，包括经营性资产中的政府股权、非经营性政府资产、税费收入、 上级政府财政转移支付、土地批租收入等。每一级政府都有自己的债务，既包 括直接债务也包括或有债务，既包括显性债务也包括隐性债务。债务规模、债 务风险、偿债能力、偿债观念等构成每级政府的信用记录。地方政府由于信用 等级不同，有些可以扩张信用，有的必须先收缩债务。研究中央政府国有资产 举债权与地方国有资产举债权关系，将进一步推进政府信用体制的建立。 ( 三) 有利于促进政府职能的转换 从宏观上说，它有助于更好的发挥政府对市场经济宏观调控作用，有利于 各级政府更好地履行职能。市场经济条件下，国有资产具有公共产品的性质， 国有资产分布的领域包括政治领域、社会领域、经济建设领域和宏观经济调控 四个领域。由于公共产品的特殊性质，国有资产分布的领域十分广泛。当前地 方政府财政紧张，资金运转不畅，不利于地方政府履行其社会经济职能。建立 和完善中央与地方国有资产借债制度，赋予地方政府一定的举债权，有助于国 有资产公共性的发挥，有助于在市场经济条件，更好地发挥政府弥补市场失灵， 1 2 第一部分中央与地方国有资产举债权理论 提供公共产品的职能，具有十分重要的意义。研究中央政府国有资产举债权与 地方国有资产举债权关系，将进一步推进各级政府职能的明确界定和转换。 ( 四) 有利于国有经济战略性调整 公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一 项基本经济制度。公有制是社会主义经济制度的基础，是国家引导、推动经济 和社会发展的基本力量，是实现广大人民根本利益和共同富裕的重要保证。公 有制为主体，首先表现在国有资产和集体资产在社会总资产中占优势，这是公 有制为主体的前提。其次要发挥国有经济的主导作用。国有经济在经济中起主 导作用，主要体现在控制力上，即控制国民经济和经济制度的发展方向、控制 经济运行的整体态势、控制重要的稀缺资源的能力。研究中央政府国有资产举 债权与地方国有资产举债权关系，政府更好的运用国有资产举债权，将进一步 增强国有经济的经济实力、控制力和制约引导作用，推进国有经济的战略性调 整和国有企业的改革。有利于国有经济战略性调整，实现资源优化配置，推进 国有企业股份制改组，建立现代企业制度。 ( 五) 有利于调动地方政府的积极性 研究中央政府国有资产举债权与地方国有资产举债权关系，有利于加强对 地方政府的效益约束，调动地方政府的积极性和责任心。国有资产举债权的改 革，是国有资产产权改革的重要组成部分。各级地方政