（行政管理专业论文）试论我国行政权力的伦理自律.pdf

内容摘要 权力是人类社会中特有的现象 或者说 组织起来的人类社会必然要运用权 力来为 组织 提供保障 就权力的来源来看 它是起源于维护社会公共利益和 社会公共生活秩序的需要 因而它在本质上是一种社会凝聚和体现公共意志的力 量 在应然的意义上 一切权力都是公共权力 权力必须是服务于公共利益的 然而 在政治社会 应然的设计成为一种空想 现实的情况是 权力丧失了其公 共性 被少数人所攫取 权力应当为公共利益服务 却经常地被用于谋取私利 这就是应然与实然的矛盾 伴随着 行政国家 观念的兴起 面对越来越多的腐败现象 维持行政权力 说法的责任成为行政管理最大的挑战 当然 这需要外部的控制与制裁 诸如立 法控制 舆论监督等 然而外部的控制和制裁毕竟是有限的 它只能触及外部的 行为和守住己获得的成果 并不能真正实现良好的行政管理秩序 所以伦理必须 导入行政管理 缺乏行政伦理的约束 行政权力的行使与运用就难保其合理 高 效 作为内在约束性的价值观 行政伦理对行政权力同样具有多方面的约束与影 响 本文即是从这一背景出发 基于对行政权力制约问题的思考 以 行政主体 是在公共领域从业的私人个体 这 现实情况为切入点 分为三大部分对如何从 行政权力的内部促进权力自律 从而保证行政权力的 e 确规范行使进行了初步分 析和论述 全文分为引言 正文 结语三大部分 引言部分阐述了行政权力与国家 行政权力与公共权力的关系 得出 行政 权力是一利t 公共权力 的结论作为本文的论述基础 然后又介绍了行政权力的主 体要索及构成和滥用权力的可能 阐明了行政主体在行政权力制约问题中的重要 地位 最后简要介绍了行政伦理的概念 范畴及研究的意义 为论文主体部分的 展开论述作了必要的理论交待 第一部分 论文概述了有关行政权力的一般理论 阐释了行政权力的来源 形态 性质与特征 介绍了行政权力的公共性与私人性 并指出行政权力即是公 共权力 然而却又常常违背作为公权力的本性 从而引出所要论述的问题 为下 面的分析和讨论作了理论上铺垫 第二部分 论文从行政权力的组织主体和个人主体二个方面对导致行政权力 异化 的原因进行了分析 并分别从本性迷失 道德缺失 角色错位和现实困 境四个方面做了详细论述 最后在此基础上对权力 异化 的表现及其危害做了 简要介绍 以借此突显出加强行政伦理建设的重要性和必要性 第三部分 主要是在以上二部分论述的基础上 从 行政伦理建设的实质是 权力伦理建设 行政伦理可以有效降低行政人员的道德风险 行政伦理的建 设有利于行政人员明确行政权力的实质 真正实现民主政治 三个方面论述了加 强行政权力伦理自律的重要意义 并分别针对行政组织和个人在行使权力时应如 何进行自律建设提出了一系列建议和措施 结语部分主要总结了本文的观点并重申了研究的意义 关键词 行政伦理行政权力自律道德 1 a b s t r a c t p o w e ri sas p e c i a lp h e n o m e n o ni nh m a ns o c i e t yi no t h e rw o r d s o 唱a n i z e d h u m a ns o c i e t yh a st ou s e p o w e rt oe n s u r et h es a f e t yo f o r g a n i z a t i o n i nt e r mo f t h e s o u r c eo fp o w e li tc o m e so ft h en e e do fp r o t e c t i n gt h es o c i a lp u b i c g h t sa n dt h e p u b l i c1 i f e0 r d e lt h e r e f o r e i ti se s s e n t i a l i yak i n do fs t r e n 昏hw h i c hs h o w ss o c i a l c o h e s i o na n dp u b i c 州l l s t h e o r e t i c a l l ys a y i n 凸a 1 1k i n d so fp o w e ra r ep u b l i co n e sa n d p o w e rm u s ts e r v ep u b l i cr i g h t s h o w e v e r i np o l i t i c a ls o c i e t y t 1 1 e o r e t i c a ld e s i g n sa r e j u s tr e v e r i e s t h er e a l i s t i cs i t u a t i o n sa r e p o w e rl o s ti t se s s e n c eo fb e i n gp u b l i ca n d i s t a k e nb yf b wi n d i v i d u a l sp o w e rs h o u l ds e r v et h ep u b l i cr i g h t s b u ti ti su s u a l l yb eu s e d t og e tm o r ee x p e d i e n c i e sf o rs o m ep e o p l e ni st h ec o n n i c t sb e t w e e n 山e o r i e sa n df h c t s f a c i n gm o r ec o r r u p t i o n s a n d a l o n g w i t ht l l e p o p u l a r i t y o ft h ei d e ao f a d m i n i s t r a t i v e c o u n t r y m a i n t a i n i n g m ei n c o r r u p t i o no fa d r n i n i s t r a t i v e p o w e r b e c o m e st h eb i g g e s tc h a l l e n g et oa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t 0 fc o u r s e t h i sn e e d st l e o u t s i d ec o n t r 0 1 sa n dp u n i s h m e n t s s u c ha sl e g i s l a t i v ec o m r o l s u p e r v i s i o nb yp u b l i c o p i n i o n sa n ds oo n h o w e v e r t h eo u t s i d ec o n t f o l sa n dp u n i s t l m e n t sa r el i m i t e d t h e y c a no n l ys t a n d a r d i z ee x t c m a la c t i v i t i e sa n dg u a r dw h a th a v eb e e ng a i n e d t h e yc a r h l o t r e a l i z eaf a v o r a b l ea d m i i l i s t r a t i v e m a n a g e m e n to r d e lt h e r e f o r e e t h i c sm u s tb e i n t r o d u c e di n t oa 山n i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t l a c k i n gt h er e s t r i c t i o no fa d m i n i s t r a t i v e e t h i c s t h er e a s o n a b l ea n de 行e c t i v eu s i n ga j l dp e r f b m l i n go fa d m i n i s t r a t i v ep o w e r c a r m o tb eg u a r a l l t e e d a st h ev a i u e sw i t hi n t e m a lr e s t r i c t i o n s a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s a l s oh a v ea l l r o u n dc o n t r o l sa n di 1 1 n u e n c e st oa d m i n i s t r a t i v ep o w e l i l l u s t r a t i n g 矗o ms u c hb a c k g m u n da n db a s e do nt h et h i n k i n go ft h er e s t r i c t i n g p r o b l e mo f 池i n i s r a t i v ep o w e r t h i sp a p e rb e 百n sa t 也ef a c t 也a t a d m i n i s t r a t i o n b o d yi sp r i v a t ei n d i v i d u a l sw h ow o r ki np u b l i ca r e at h i sp a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e e p a r t s i ta n a l y z e sh o wt op r o m o t et h es e l f d i s c i p l i n eo fp o w e rf r o mt h ei n t e r i o ro f a d m i n j s t r a t i v ep o w e r w h i c h g u a r a i l t c e s f h e r 追h t a n ds t a n d a r d i z e du s eo f a d m i n i s t r a t i v ep o w e l t h e r ea r et h r e ep a r t si nt h i sp 印e r i n t r o d u c t i o n b o d ya n dc o n c l u s i o n t h ef i r s tp a r ti l l u s t r a t e st h er e l a t i o n s h i pa m o n ga d m i n i s t r 砒i v ep o w e lc o u n t r ya 1 1 d p u b l i cp o w e ra n dd r a w si h ec o n c l u s i o nt h a t a d m i n i s t r a t i v ep o w e ri sak i n do fp u b i i c p o w e rt h i sp a p e fi sb a s e do n 血i sc o n c l u s i o n n l e n sp a ni n t r o d u c e st h em a i n c o m p o s i n ga n ds t r u c t u r e so fa d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n dt h ep o s s i b i l i t yo fp o w e ra b u s e c l a r i f y i n gt h ei m p o n a n tr o l ew h i c ht h ea d m i n i s t r a t i o nb o d yp l a y si nt h er e s t r i c t i o n so f a d r l l j n i s c m t j v ep o u e la a s t c h ec o n c 印t i o n s c o p e 鲫dt 1 1 er e s e a r c h ss 喀n 湎c a o no f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c sa r eb r i e f l y i n t r o d u c e d w h i c h a l lb u i l d u p m e n e c e s s a r y f o u n d a t i o nf o rr l e x tp a n f i r s tp a r t t l i sp a p e rd i s c u s s e st h eg e n e r a lm e o r i e sc o n c e m i n ga d m i n i s n a t i v e p o w e le x p l a i n st h es o u r c e s f o m s a n dc h a r a c t e r i s t i c s i n t r o d u c e st h ec o m m o n a l i t y a n dp r i v a t eo fa 出n i n i s t r a t i v ep o w e ra n da l s op o i n t so u tm a ta d m i n i s t r a t i v ep o w e ri s p u b l i cp o w e lb u ti to f k nd i s o b e y si t sr e s p o n s i b i l i t ya sp u b l i cp o w e lt h eq u e s t i o nt h a t n e e d sd l s c u s s i o ni ss h o w nh e r ea 1 1 dt h em e o r e t i c a lf o u n d a t i o n sf o rt h ef o l l o w i n 卫 a n a l y s i sa 丁l dd i s c u s s i o n sa r es e tu p t h es e c o n dp a n t h i sp a p e ra n a l y z e st h er e a s o n sf r o mt h ea s p e c to fo r g a n i z a t i o n a l b o d ya n dj n d i v i d u a so fa d m j n j s t r a t i v ep o w e r b i c hr e s u l ti na d m i n i s t r a t i v ep o w e r s m u t a t i o n t h ee x p l a l l a t i o n sc o n 皿nt h e1 0 s to f n a t u r ea 1 1 dm o r t h er e v e r s a lo f r o l e s a n dt h er e a l i s t i cd i m c u l t i e s a t1 a s t t h eb r i e fi n t r o d u c t i o ni sm a d eh e r et os h o wt h e p r e s e n c e so ft h e m u t a t i o n o fp o w e ra n d i t sh a r m s i no r d e rt oe m p h a s i z et h e i m p o n a n c ea n dn e c e s s i t yo f e n h a n c i n gt h ec o n s t r u c t j o no f a d m i n i s t r a t i v ce t h i c s t h ct h i r dp a r ti sb a s e do n 山ef i r s tf w op a r t s t h i sp a r td i s c u s s e sm es i g n i f i c a n c e o fe n h a n c i n gt h ee m i c so fa d m i n i s t r a t i v ep o w e rf r o mt h r e ea s p e c t s w h i c ha r e t h e e s s e n c eo f t h ec o n s t r u c t i o no f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c si st 坨c o n s t r u c o no f d o w e re t h i c s a d m i n i s t r a t i v ce t l i c sc a ne f r e c t i v e l vd e c r e a s ee x e c u t i v e s m o r a lc r i m e sa i l d t h e c o n s 仃u c t i o no fa d m i n i s t r a t j v ee t h i c si s 叠o o df o rm o s ee x e c u t i v e st ou n d e r s t a n do f e s s e n c eo fa d m i n i s t r a t i o np o w e ra n dt om a k et h ed e m o c r a c yp o l i t i c sc o m et m e t h i s p a na l s op r o v i d e sas e r i e so fs u g g e s t i o n so nw h a t 血ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n sa n d i n d i v i d u a l ss h o u l dd oi nu s i n gt h e i rp o w e l t h ec o n c l u s i o np a r ts u m m a r i z e s 血i sp a p e r s o p i n i o n s a j l d e m p h a s i z e sm e s i g n i n c a n c eo f t h i sr e s e a r c h k e yw o r d s a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s a d m i n i s t r a t i v ep o w e r s e l f r e s 打a i n tm o r a l 关于学位论文j 由立完成和内容创新的声明 人向河南大学提出硕士学位曰 博士学位口中请 本人邵重 声口月所呈交的学位论文暑本人独立完成妁 对所研究的课题有 新的见解d 创造性的见解口 据我所知 除文中加以说日 标注 和致谢鲥地方外 论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究 成果 也不包托其他人为莸得任伺教育 科研机构的学住或证书 而使用过的材料 与栽一同工作的同事对奉研宄所做的任何贡献 均巴在论夏中作了明确的说明并表示了谢意 a 二 一 0 学隹申请人 啦论丈作者 茎瑶 嵫南 1 6 卑石月po 1 关于学位论文著作攒接用 受权书 奉人垃河南大学审核批准接壬硪士学位日 博士学往口 作为 学 主的作者 本人完垒了解并同意匍南大学有关保留 使用学位 论文妁要求 即河南大学有权向国家图书馆 科研信息机构 数 据收集机构和本挠图书馆等提供学位论文疋羝厦文本和电子文 本 以供公众检索 查阅 卑爪 囊丰足扦耐大学出于宣扬 展览学 校学术发展和进行学术变流等目的 可以采取影印 粘印 扫描 和拷贝普复制手段保存 汇嫡学位论文 氟质文本和电于文本 涉及保密内喜的学位论文垂解密后运用奉授权书 学位获得者 学悖论文作者 签名 喙而 扩 年6 月f 诖盘 诗在相应的 口 内划 引言 国家来之社会 或者说社会孕育了国家 国家为了维持对社会的统治 就要运 用公共权力处理社会公共事务 履行公共职能 行政权力是在行政组织结构中存 在的权力 是国家权力的一个重要组成部分 在现实生活中 行政权力是以组织 形式出现的机构和制度的权力 行政权力是公共权力的主要组成部分 是公共权 力中最直接 最广泛与社会公共事务发生关系的权力形式 行政权力是公共权力 的主体权力形式 行政权力行使的根本依据是公共性 从此意义而言 行政权力也 即公共权力 本文中所涉及的 行政权力 即是指在此这种意义上的概念 行政权力的构成要素有很多 包括来源要素 主体要素 运行要素 对象要 素 保障要素等等 缺乏其中之一都将影响它的运行及效力 在这诸多要素之中 主体要素尤显重要 所谓行政权力主体 就是指运用权力的组织或个人 行政权 力作为一种制度上的抽象规定与安排 若无具体的人来行使便是毫无意义的 然 而 行政主体在赋予行政权力生命力的同时 又不可避免的造成行政权力的滥用 行政主体是行政权力的基本要素之一 它实际上是抽象行政权力的实际载体 决 定着行政权力的具体行使和运用 因此 对行政主体加以必要的控制也就必然能 控制住行政权力 可见 在对行政权力的制约中 对行政主体的制约是一个极为 关键的环节 行政权力的主体又可以分为组织主体与个人主体 行政组织主体即 是指各级的行政组织机构 而行政个人主体则主要是指公职人员 毫无疑问 行政权力在行使过程中要遵循 公共性 的属性 而在实然层面却 出现了总要摆脱 公共性 的现象 现代社会公共领域和私人领域的分化 在行 政人员身上体现出公共利益和私人利益的二元分离 如果公民对行政人员的行为 缺乏了解或者保持 理性的无知 那么 行政人员就会在利己主义动机的驱使 下 为了特定组织或者私人的利益 偏离谋求 最大化公共利益 的行政目标 同时 又因为在传统科层制的行政模式下行政人员又很容易陷入 道德困境 方世荣 论行政权力的要素及其制约 法黼开究 2 0 0 1 年第2 期 第7 页 1 他们往往会以效率为名义 牺牲其他重要的伦理目标 从而导致偏离公共利益的 行为 此时 在法律制约缺位的情况下 就更突显了行政伦理对行政权力制约的 重要性和必要性 行政伦理是指行政组织及其公职人员在行使公共权力和履行公务的过程 中所应遵循的伦理道德体系要求的总称 既包括作为个体的公职人员所应遵循 的伦理要求 也包括作为群体的行政组织所应遵循的伦理要求 行政伦理是公 共行政领域的伦理 其价值基础是廉政 核心是勤政 目标是培养和完善行政 人格 行政理想 行政态度 行政技能 行政纪律 行政良心 行政荣誉和行 政作风构成行政伦理的范畴体系 行政伦理规范的本质特征是主观与客观的统 一 他律与自律的统一 作为对法律约束的重要补充 行政伦理对行政权力 同样具有多方面的约束与影响 在社会主义市场经济建设中 公共行政的发展 要求探寻一条法制建设与道德建没共长之路 在行政体制 行政法律和行政道 德的互补中 实现行政行为的廉洁 高效 王伟 行政伦理论纲 洛阳师范学院学报 2 0 0 1 年笫6 期 第1 2 页 2 一 行政权力的伦理解读 一 行政权力的来源及其 公共性 分析 行政权力来源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要 人是生活在 社会之中的 个人基于自己利益的需要 必然客观地组织化为群体 人的群体 化存在 一方面满足了个人的利益需要 另一方面产生政治现象与调控机制 社会的发展将会产生相当数量的社会群体 人类为了谋求发展和进步 必须经常 不断地对社会内部个体与群体 群体与群体之间的各种关系进行调整 对社会生 活需要的各种资源和财富进行分配 对人们和各种活动和行为进行指导和约束 这些就是社会赋予权力的基本职能 行政权力就起源于这种人民的权力让渡和 公意授权 因而它在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量 正如卢梭所说 我们每个人都以其自身及其全部力量共同置于公意的最高指导之下 并且我们 在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分 参加的每一个成员 都要把自己的所有权利转让给整个社会 再由社会合成后返还 杰斐逊也认为 宪法是由人民的智慧制定的 并且是以人民的意志为基础的 人民的意志是任 何政府惟一合法的基础 政府的正当权利来自人民的委托 如果政府滥用了这种 权力 人民有权收回 他说 构成一个社会或国家的人民是整个国家中的一切权 力的源泉 他们可以自由地通过他们认为是适当的代表处理他们所共同关心的事 情 他们可以随时撤换这些代表 或者正式改变代表的组成 我不知道除了人民本 身之外 还有什么储藏社会的根本权力的宝库 人民作为主权者 通过社会契约 宪法 将主权委托给政府行使 建立了人民与政府之间的委托代理关系 因此 一切国家权力的行使必须以这种社会成员间达成的社会契约为基础 粱术生 政治学 武汉出版社科学出版社 2 0 0 2 年 第3 页 蔡如兴 论中国转型期行政伦理的构建 漳州师范学院学报 哲学社会科学版 2 0 0 3 年笫3 期 第 5 j i 法 卢梭 祉会契约论 何兆武译 商务印书馆2 0 0 2 年版 第4 9 5 0 页 第5 2 5 3 页 第5 4 页 第3 2 页 3 公共权力的存在是有其合理性和必然性的 这是由公共权力本身具有的内在 价值决定的 罗素在 权力论 中直接了当地说 权力是必定会有的 要么是 政府的权力 要么是无政府的冒险家的权力 权力尤其是公共权力不可或缺 这是因为一个社会的构成及其运行离不开权力 权力结构规定了每个人在权力关 系中的不同角色 众多不同的权力角色构成了社会的权力结构 人类具有社会性 这种社会性决定了人类具有组织性 组织是社会的构成要件 各种不同的组织都 具有特定的等级结构 而等级之间必然存在着支配与被支配 控制与被控制的关 系 这种关系的核心就是权力关系 历史证明 无论是少数人还是多数人统治的 国家 社会公共权力只能是一种根据社会公众意志 组织 协调和控制社会公共生 活的力量 因为人类共同生活需要公共权力 人类的共同劳动 公共的生活必然 需要公共权力进行组织协调 合理配置社会资源 维护公共秩序 所以 行政权力的本质属性是 公共性 从行政权力的来源看 行政权力 是人民大众的权力 权力的基本属性是 公 权力来自于公众 服务于公众 权力主体的形成就是为了维护共同利益 维护公众利益的需要而自愿建立起来的 一种社会共同体 从行政产生的目的看 行政权力的产生是为了协调和处理各种 公共事务而出现的一种社会历史现象 行政权力要求它的代表者按照其本身具有 的 公共性 特征来代表人们行使权力 管理公共事务 管理社会 管理国家 著名社会学家摩尔根通过长期的考察和研究也证明了这一点 早期的易洛魁人就 已经有了比较严密而又在血缘亲属关系的基础上存在着的一种原始的公共权力 机关 那个时候的权力机关更多地是作为一种主持正义和公道而形成的一种社会 组织 主要依靠道义的力量来协凋社会内部的各种利益关系 也就是说 行政权 力从一开始时就是具有公共性的 二 行政权力的形态及其 私人性 分析 在对权力的关注中 我们发现权力存在着两种形态 一种是由法律制度所规 定的权力 这种权力具有社会的整体性 它的主体可以理解为整个社会 这是一 种抽象化 法制化 制度化了的规范性权力 在现实中 我们往往把这种权力称 4 作是法律权力或制度权力 另一种权力是在法律制度化的框架下存在的由具体的 人或组织来行使的权力 这种权力的主体是明确的 即是作为国家和政府权力机 关的组织及其人员 实际上 这是一种现实的 具体的权力 前者是以政治法律 制度为根据 有组织的规范力量 是社会各种力量综合作用的产物和结果 体现 着社会整体的需要 并得到全社会成员的认同 而后者则总是与执掌者个人或组 织联系在一起 后者是前者的具体化 是从前者那里获得力量 依托和合法性的 其实 国家和行政机关中的权力总是通过具体的人来行使的 在一定的情况下也 存着由组织来行使的权力 但这些组织实际上也已经是个性化和人格化了的组 织 所以 此时行政权力又具有了 私人性 的特征 也就是况 行政权力在应 然意义上是具有 公共性 的 然而 在实际的运行中行政权力却无论如何离不 开私人主体 它最终总是在私人主体手中发挥现实作用的 行政权力的私人性首先可以从行政权力的主体归属上来看 所谓行政权力的 主体归属就是说无论什么组织的行政权力 最终都要通过组织和个人来行使 从 而获得现实性 组织的行政权力可以表现为一系列的职位 责任 但是这些职位 和责任的最终载体是作为公共组织成员的个人 这些个体使得公共组织不断运 转 发挥应有的效能 个人和组织是行政权力现实力量的推动者 至于由谁来行 使这些公共职权 就牵涉到对行政权力执掌者的遴选问题 那些具有超过一般人 的知识 能力 财富以及具有丰富社会关系资源和良好家族背景的人就可能会获 得这样的机会 无论是通过民主的竞选制 还是非民主的聘任制 举荐制 个人 能力和社会关系都是基本的成功因素 这就潜含着权力与个人的内在关联性 即 权力对个人的选择是与个人的天赋和社会背景密切相关的 无论如何都要被 个人或者最多是个人的少数联合体掌握的权力总是以人的现有条件为趋向 并依 附于作为主体的个人和组织 这种行政权力与个人主体的相关性 即行政权力的 私人性 行政权力与个人主体的相关性反映了无论什么权力都不可能超脱个人归属 在 空中楼阁 中存在 无论什么权力从生物学和心理学角度来看都是指权力主 体所具有的属性 即个人为了维持自我的生命而向外部环境施加作用力 以求获 取个人生存与生活必需品的能力和欲望 所以 分析行政权力的属性首先得从它 的根本源头入手 行政权力也是 种一般性的社会权力 也同样受到内在于人性的本原力量和 欲望的支配 从这个角度说 行政权力的 私人性 就是指行政权力在根源上的 私人主体归属性 在西方学者对权力下的比较代表性的定义中 都反映了这一特 征 霍布斯经典 雄辩的著名观点 权力是获得未来任何明显利益的当前手段 就表明了权力是为人的利益目的而产生的一种索取能力和手段 罗素认为 权力 的含义与物理学的基本概念能量相同的 权力欲 从它极广的意义上来说 是 一种希望能对外界 无论是人的或是非人的 产生预期影响的欲望 这种欲望是 人性的主要组成部分 当代一些政治社会学家如安东尼 吉登斯和米歇尔 福 柯把权力视为产生效果和结果的一般化的能力 前者认为权力是同人类行动或动 物本身的思想逻辑结合在一起的 后者认为权力是在非平等的 活动的关系相互 作用中从无数点行使的东西 权力无处不在 不仅因为它拥抱一切 而且因为它 来自一切 拉斯维尔对政治 核心为权力 下的著名定义是 谁 何时 如何 得到什么 我国学者李景鹏也有相似观点 权力就是根据自己的目的影响他 人行为的能力 这一概念以 得到 为权力含义的 硬核 指出了权力作为 人的获取或者占有本能的意义 这些权力概念的共同点在于 它们都认为权力是 人获取资源和自保的天然本性 人通过不断的获取和占有来完成其物理 生物以 及社会意义 所以说 行政权力无论如何都无法割裂它与私人主体的天然关系 私人主体出于自我满足和自我实现的动机成为了行政权力的执掌者 行政权力反 过来也成为私人主体实现个人目的的手段 但是 行政权力的私人性既然是一种 内在于人性本能的自足性欲望那么它必然存在一种自利倾向 权力掌握在个人或 者由个人组成的小集体手中 这些掌权小集体的目的将会和大众目的相左 甚至 产生冲突 结果权力持有人的私人性会超越行政权力的规范 使行政权力表现出 私人偏好性或者小集体偏好性 受私人偏好影响的行政权力就难以沿着公共福利 英 罗索 权力论 靳建国评 远流出版事业股份有限公司 1 9 8 9 年 第4 2 4 0 页 o 荧 丹尼斯 朗 权力论 陆震纶 郑l 婀哲译 中国社会科学出版社 2 0 0 1 年 序言第l 一2 2 页 美 哈罗德 d 拉斯维尔 政治学 杨昌裕译 商务副书馆 1 9 9 2 年 第2 8 页 o 李景鹏 权力政治学 黑龙江教育出版社 1 9 9 5 年 第3 2 页 6 的方向运转 极有可能损害其 公共 性 的道德价值 对于如何保持行政权力 公共性 的研究由来己久 最经典的便是 三权力 分立 学说 孟德斯鸠的这一 三权力分立 学说影响至今 是近代以来一切权 力制约机制设计的基本理论依据 应当承认 三权力分立 学说对于近代社会 民主政体的建设起到了不可估量的作用 在这一思想基础上建立起来的权力制衡 机制有着总体上的权力制约意义 既然如此 为什么权力滥用和腐败的现象还是 没有被完全消除呢 因为这一理论的缺陷正是在于忘记了权力主体在权力制约 机制确立中的作用 在这种理论中 我们只能看到法律制度规定的权力而看不到 具体的权力主体 只能看到在制度设计上的制约权力而看不到在行使权力过程中 权力主体的道德意识对制约权力的意义 总之 行政权力既具有公共性又具有 私人性 既是为民谋利的工具又可以是为害于民的手段 如何更好发挥公共性抑 制私人性 关键看使用它的人是否具有良好的行政伦理道德素养 这就更突显了 行政伦理建设的重要性 刘圣中 私人性与公共性 公共权力的两重属性及其归宿 浙江学刊 2 0 0 3 年第2 期 第7 0 7 页 o 张康之 公共行政中哲学与伦理 中国人民大学 版社 2 0 0 4 年 第8 8 页 7 二 行政权力 异变 的成因分析 行政权力异变是一种违背公共利益和行政根本目的的现象 指的是行政权力 在运行中偏离了公共权力设置初衷的方向 朝与行政权力设置初衷相背的方向变 化 这种变异会产生负效应 在现实中往往表现为以权谋私 权钱交易 权力滥 用 特权思想等等 行政权力存在的价值就在于其具有的 公共性 然而 当人们在认识到其 公共性 的同时 也对行政权力自身具有的易变和不可捉摸产生了怀疑和恐惧 因为行政权力的 公共性 并不一定能决定它运动的方向 并不一定就决定行政 权力必将造福于人类 相反 由于其 公共性 与 私人性 之间的矛盾往往使 行政权力的运行背离 公共性 而发生 异变 以维护公共利益为前提 基础而产生的行政权力 具有本质的 公共性 是人类走向文明的标志之一 而行政权力的这种咀抽象形式反映公共利益要求或 意志的 公共性 在其走向具体化的过程中却受到了行政组织或个人的利益要 求或意志的影响 使其 公共性 渗入了支配者的 私人性 私人性 渗入的 程度越高 行政权力的 公共性 就丧失得越多 渗入的程度越低 其 公共性 就体现的越充分 因此 行政权力在客观上就具有了内在矛盾性 一方面其本质 的 公共性 是与社会需要和公共利益联系的 另一方面 行政权力的行使符合 公共性 与否又取决于操纵者一行政组织和行政个体的利益 这样就导致 了行政权力的运行方向受制于外在因素而不取决于自身 我们知道 公共权力的主体既包括公共权力的所有者 又包括公共权力的行 使者 然而 无论是权力的所有者一公共组织 还是权力的行使者 公 职人员 都天然地会偏离公共角色规范的公共权力行使准则 在现实社会中 社 会公共利益与行政组织或个人存在着不一致性 这种不一致性反映在行政权力的 现实运行之中 就表现为行政权力在支配社会价值和社会资源的过程中 带有强 烈的有利于操纵者自身利益的倾向性 从而在一定程度上丧失了其内在的 公共 性 价值 这就使得行政权力对社会公共利益的作用具有了双向性 正 负 推动作用 当公共权力充分体现了公共利益和意志 受到法律的有效约束和保障 时 就会对公共利益起保护和推动作用 这就是正向的作用 反之 公共权力内 在矛盾性中的对立性就会增强 必将导致对公共利益的背离和损害 这就是这种 情况 就被称之为是公共权力的 异变 一 行政组织滥用权力原因分析 1 本性迷失 公共组织成为 部门组织 近代政治学从公共的契约精神 公共福利等方面论证了政府公共组织的公共 性 并强调执行法律 维护社会及政治的自由 更好的福利是政府公共组织的目 标 因此 公共性 公平性 公正性自始至终是政府的属性和政府发展的基本逻 辑 从低级的正义向高级的正义发展 从初级的公平向高级的公平发展 整个过 程就是 善 的追求过程 任何私利和杂念都可能使之失去公允 所以政府在本 质上排斥自利性和自私行为 从这个理论意义上说 由于政府部门是社会的公共 机构 是全社会公共利益的当然代表 所以该主体只能以全社会公共福利的最大 化为其行为目标 而不能有其他目标 因此 行政组织是不应该存在有自身利益 的 行政组织自身利益的存在将从本质上否定其应有公共属性 但是事实上 在 公共行政领域中 却存在着大量行政行为脱离甚至背离公共利益的现象 运用手 中的权力为小团体或个人谋取私利不仅是经常性行为 而且是普遍现象 我们知道 行政权力的获得是因为宪法与法律的授权 当这种权力被国家机 关各部门分门别类地行使时 其统一的权力变成了抽象了权力 而抽象的权力的 制度化 使得它只有落实到各个具体部门的行使过程中才能体现出来 行政权力 主体包括机构组织实体及其构成人员两方面 公职人员是行政权力载体的一个层 次 行政组织是行政权力载体的另一个层次 既然都是行政权力的载体 就都有 滥用职权的可能 通常行政组织的权力滥用与行政人员的权力滥用是交织在一起 杨庆东 论公共权力的二重性 四川行政学院学报 2 0 0 0 年第2 期 第3 0 3 l 页 的 因为行政组织的权力总是由具体的官员来行使的 从个人权力与组织权力关 系的角度来看 组织的权力通常是个人权力的依托 官员离开了国家行政组织也 就无行政权力之可言了 不过 行政组织权力的滥用虽然是具体的官员行为 但 不单纯是从个人利益出发 不单纯是个人行为 它或者是从本地区本部门的小团 体利益出了 或者是集体行为 在现代社会 由于社会利益关系的重大变动对行政权力造成了巨大影响 这 种影响集中地表现在我们的行政组织在社会利益变动的过程中已经产生了与公 共利益和社会利益相对立的特殊利益 这种利益具体表现为某一行政组织的自身 利益 作为一个具体的行政组织 它应该也只应该有一种身份 一种角色 即国 家利益的代表者 但无可否认的是 由于改革开放以后我国利益结构的重大变化 使得国家的每一个机关除了作为国家利益代表者之外 同时也以其它的角色出 现 其中首先就是作为组织利益代表者的角色 这种角色所代表的已经不是公共 利益 而是小团体的狭隘利益了 这种小团体的利益又可以分为不同的层次 从 大的方面表现为一个条条 即一个部门 的利益或一个块块 即一个地区 的利 益 小的方面则包括每一个具体单位的利益 而这些利益和国家的利益相比 则 都是属于小团体利益 公共行政组织也由此变成了 部门组织 集团组织 地 方组织 在国家政策的执行中所发生的 上有政策 下有对策 的情况 就主 要是小团体的利益在作怪 在行政权力行使的过程中之所以会发生权力滥用的现 象 主要的原因就是因为国家的政策和各单位 各部门 各地区这些机关的小团 体利益发生了矛盾 使它们有可能丧失某些权力和利益的缘故 勿庸置疑 行政组织产生及存在的目的是为了公共利益 公共目标 公共服 务以及创造具有公益精神的意识形态等等 行政组织作为这些目标的实现手段之 一 从来不会公然宣布自己丧失公共目的而沦为私人机构 行政组织必须保护国 家安全 提供法律手段以惩治违规者 提供社会福利以及保护国民财产等等 行 政组织的公共性是它的第一属性 行政组织是为公共目标和公共利益而设立 是 公共利益的代表 但是 行政组织并非总是为着公共目的而存在 行政组织在公 李景鹏 关于行政权力的自律与他律 公共行政管理科学 2 0 0 2 年第l 期 第3 6 3 7 页a l o 共目的的背后隐藏着对自身利益的追求 这是行政组织自利性的集中表现 也是 当今世界各国政府无法克服的一种必然选择 在普遍原则下 政府的自利性 社 会性同时存在 其中社会性以显性方式表现 自利性则以隐性方式表现 而社会 性的巨大功能往往掩盖了自利性存在的事实 2 道德缺失 科层制的痼疾 科层制是一国的科层组织和行为体系的总和 是国家对社会实行统治和管理 的工具 是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化的社会组织现 象 现代社会日趋纷繁复杂的生产与生活 必然要求把行政的高效率和管理的科 学化提高到十分重要的地位 韦伯因此将形式合理性和客观性作为理想型科层制 的指导 追求分工明确 职责权限清晰 等级结构合理 专业化程度高 规章制 度严格 组织成员的非人格化等 超过任何其他形式 的技术优势 但是 随着 社会的进步 在公共行政的制度建设以社会本位或人本位为总体目标和最基本的 价值取向时 科层体系中的主体要素 人的价值却被忽略了 所以 在科层制 的客观性和合理性漠视人的主体性和道德的优先性时 其自身也遭到了历史的扬 弃 从实践的角度来看 2 0 世纪科层制的实践已经证明科层制在实施中面临着远 比合理性和合法性危机更严峻的困境 首先 科层体系中严格的权威分层使得组织内部等级森严 权力实际操纵在 极少数人手中 并且往往缺乏来自平级或下级的监督 这种缺乏制衡的权力往往 就表现为自我膨胀 这样在结构上就已经蕴涵了上层专断和下层逢迎的可能 公 共权力来源于社会之中转而又凌驾于社会之上 建立在 群氓理论 基础上的权 力精英主义的行政模式完全忽略了社会公众的主体性作用 甚至对其加以严格的 控制以保持其处于权力金字塔顶端的地位 并维持其对外的组织边界 两者之间 的信息不对称以及知识技能上的差距使得社会公众往往难以了解公共权力的运 行或由于这种了解所需的高额成本而只能对此保持 理性的无知 广大的社会 成员由此被置于社会政治的边缘 公共权力的运行由此缺乏了来自本原意义上的 根本制约 组织权力异化就由可能性变成了现实性 其次 科层制组织的管理以 控制为中心 当组织的高层加强控制时 组织群体内部的紧张关系就必须依靠非 人格化的规则来调整和实现平衡 从而又进一步降低了群体内部权力关系的可见 度 影响组织行为的合法性 在科层制组织中人们习惯于完全效忠组织 塑造和 谐的氛围 从而确保组织的持续 稳定运转 如果有人试图与此相悖 而将公共 利益置于组织利益之上时 就会被视为对组织稳定的威胁而受到组织及其成员的 严厉处置甚至是打击报复 这种 组织利益 的存在使得公共权力的正当行使失 去了重要的内部监督力量和内在的驱动力量 因此 腐败和准腐败行为正是过 分理性化和制度化以及过度控制经济的结果 第三 科层制无论在理论上还 是实践上都存在着诸多矛