（诉讼法学专业论文）行政诉讼法律适用研究.pdf

摘要 行政诉讼法律适用是指人民法院在审理行政案件，审查具体行政行为合法性的过程 中，具体运用法律、法规作出裁判的活动。目前我国行政诉讼法律适用制度而言，还存 在诸多的问题。这些问题的存在对于中国法治社会的建设有着相当的消极影响。因此， 对我国目前的行政诉讼法律适用制度进行深入探讨有着十分重要的理论意义和现实意 义。 除引言和结语外，本文由四个部分组成： 第一部分从行政诉讼法律适用的理论诠释入手，对法律适用以及行政诉讼法律适用 的含义、特征及其意义进行探讨。指出行政诉讼法律适用是指人民法院在审理行政案件， 审查具体行政行为合法性的过程中，具体运用法律、法规作出的裁判活动。行政诉讼法 律适用具有解决行政纠纷、实现对行政权的制约、实现对法院自身权力的约束和实现法 的价值等意义。 第二部分对行政诉讼法律适用进行了技术分析，对行政诉讼法律适用的过程进行探 讨。总结归纳出法律适用的过程包括法律推理、规范审查和法律解释三部分。并分别对 上述三个部分进行了简单的分析。 第三部分分析了我国现阶段行政诉讼法律适用的现状，指出了目前行政诉讼法律适 用存在的问题。目前我国行政诉讼的法律适用是以法律、行政法规、地方性法规、自治 法规以及司法解释为依据，以部门规章和地方政府规章为参照。行政诉讼法律适用还存 在不少问题，如宪法被排除行政诉讼法律适用之外，规章和其他规范性文件地位尴尬、 人民法院法律审查适用权力过小以及法官适用法律权威不高等。 第四部分则对我国的行政诉讼法律适用提出重构设想。作者从将宪法作为行政诉讼 法律适用的直接依据、明确规章和其他规范性文件在法律适用中的地位、将习惯等不成 文法律规范作为行政诉讼法律适用的直接依据、将通过解释进行立法改为通过解释适用 法律、建立类似于大陆法系的规范审查制度、确定法官在法律适用上的权威地位六个方 面进行了初步的分析。 关键词：行政诉讼法律适用规范审查 a b s t r a c t t h ea p p l i c a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sl a wr e f e r st ot h ep e o p l e sc o u r t si n a d j u d i c a t i n ga d m i n i s t r a t i v ec a s e s ，t or e v i e wt h el e g a l i t yo fs p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c t i o n s ，t h e c o n c r e t ea p p l i c a t i o no fl a w s ，r e g u l a t i o n s ，a c t i v i t i e so ft h ed e c i s i o n h o w e v e r ，c h i n a s a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g so nt h ea p p l i c a t i o no ft h el a ws y s t e m ，i nt h el e g a ls o u r c e s ，t h e a p p l i c a t i o no ft h el a w , s t a n d a r d i z et h er e v i e w , j u d i c i a li n t e r p r e t a t i o n ，e t c ，t h e r ea r em a n y p r o b l e m s t h ee x i s t e n c eo ft h e s ep r o b l e m sf o rt h ec o n s t r u c t i o no ft h er u l eo fl a wi nc h i n a h a s ac o n s i d e r a b l en e g a t i v ei m p a c t t h e r e f o r e c h i n a sc u r r e n ts y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n l a wa p p l i e st oc o n d u c ti n d e p t hs t u d yt h ev e r yi m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e i na d d i t i o nt ot h ei n t r o d u c t i o na n dc o n c l u s i o no ft h i sa r t i c l e t h eb o d yc o n s i s t so ff o u rp a r t s 1 1 1 ef i r s tp a r to ft h ea p p l i c a t i o no ft h el a wf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g ss t a r tw i t h t h et h e o r e t i c a li n t e r p r e t a t i o no ft h el a wa p p l i c a b l et oa d m i n i s 仃a t i v ep r o c e e d i n g s a sw e l la s t h em e a n i n go fa p p l i c a b l el a w ，t oe x p l o r et h ec h a r a c t e r i s t i c sa n ds i g n i f i c a n c e p o i n t e do u tt h a t t h ea p p l i c a t i o no ft h el a wr e f e r st ot h ea p p l i c a t i o no ft h el a wa u t h o r i t i e s ( i n c l u d i n gt h e e x e c u t i v ea u t h o r i t i e sa n dt h ec o u r t s ) t ou s eav a r i e t yo fr e a s o n i n g a b s t r a c tl e g a ln o r m sw i l lb e a p p l i c a b l et ot h es p e c i f i cf a c t sh a v eb e e ni d e n t i f l e dp r o c e s s a n a l y s i sp o i n t e do u tt h a tt h e m a i nb o d yo f t h ea p p l i c a t i o no f t h el a w , t h eo b j e c ta n dt h eo b j e c t a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s o nt l l ea p p l i c a t i o no ft h el a wt h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c sa r es u m m a r i z e d p o i n t i n go u tt h a t t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g st h es i g n i f i c a n c eo ft h ea p p l i c a t i o no ft h el a w t h es e c o n dp a r to ft h ea p p l i c a t i o no ft h el a wo na d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sc o n d u c t e da t e c h n i c a la n a l y s i s ，t h ea p p l i c a t i o no ft h el a wo na d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g st od i s c u s st h e p r o c e s s s u m m a r i z e dt h ea p p l i c a b l el e g a lp r o c e s s ，i n c l u d i n gl e g a lr e a s o n i n g ，n o r m a t i v ea n d l e g a li n t e r p r e t a t i o no ft h er e v i e wi si nt h r e ep a r t s a n d ，r e s p e c t i v e l y ，o ft h et h r e ep a r t so fa s i m p l ea n a l y s i s t h et h i r dp a r to fo u rl a wi sa p p l i c a b l et oa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa tt h i ss t a g eo ft h e s t a t u sq u oa n dt h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sc a r r i e do u tt or e f l e c to nt h ea p p l i c a t i o n o ft h el a w c h i n a sa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nl a wa p p l i c a b l et ot h es t a t u sq u oi sb a s e do n l a w sa n da d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s ，l o c a lr e g u l a t i o n s ，a u t o n o m o u sr e g u l a t i o n sa n dj u d i c i a l i n t e r p r e t a t i o n sa st h eb a s i st od e p a r t m e n t a lr u l e sa n dr e g u l a t i o i l sa st h el o c a lg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa g a i n s tt h ec u r r e n tt or e f l e c tt h ea p p l i c a t i o no ft h el a wb e e x c l u d e df r o mt h ec o n s t i t u t i o n a p p l i e st oa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g so u t s i d et h e l a w r e g u l a t i o i l sa n do t h e rn o r m a t i v ed o c u m e n t st h es t a t u so fe m b a r r a s s m e n tp r o b l e m a t i ci u d i c i a l i n t e r p r e t a t i o n sa n da g g r a v a t et h ec o n f l i c to fl a w s ，t h ep e o p l e sc o u r t st or e v i e wt h ea p p l i c a t i o n o ft h el a wa n dj u d g e st h ep o w e ri st o os m a l lt oa p p l yl e g a la u t h o r i t yt oc a r r yo u ts i xa r e a si s n o th i g h t h ef o u r t hp a r to f 也ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g so nc h i n a sp r o p o s e dr e c o n s t r u c t i o no f t h ea p p l i c a t i o no ft h el a we n v i s a g e d a u t h o r sf r o mt h ec o n s t i t u t i o na st h el a wa p p l i c a b l et o a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sb a s e do nt h ed i r e c t ，c l e a rr e g u l a t i o n sa n do t h e rn o r m a t i v e d o c u m e n t si nt h e l e g a ls t a t u s o ft h e a p p l i c a t i o n t h eu n w r i t t e nl a wi sa p p l i c a b l e t o a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa sad i r e c tb a s i s ，t h r o u g ht h ei n t e r p r e t a t i o no fl e g i s l a t i o nw i l lb e c h a n g e dt h r o u g hi n t e r p r e t a t i o no ft h ea p p l i c a b l el a w t h ee s t a b l i s h m e n to fr e v i e ws i m i l a rt ot h e n o r m so fc i v i ll a ws y s t e m ，j u d g e sd e t e r m i n et h el a wa p p l i c a b l et ot h ea u t h o r i t yo ft h es t a t u so f t h es i xa s p e c t so ft h ei n i t i a la n a l y s i s k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ；n o r m sr e v i e w ；，n l ea p p l i c a t i o no ft h el a w 1 1 海南大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人 承担。 论文作者签名：窖 日期： 学位论文版权使用授权说明 占只侬 本人完全了解海南大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权海南大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和 汇编本学位论文。本人在导师指导下完成的论文成果，知识产权归属海南大学。 保密论文在解密后遵守此规定。 一名：崭吟 日期：0 2 秒，? 年多月勿日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学位论文提交 “c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享受相关权益。圄童诠塞 塑童唇澄唇：旦圭生；旦= 生；旦三生蕉查。 敝储警：g 肼 醐：岬彬 纠 言篓i 挛秀磊 吼夕9 旷多为夕扣 - )鸽移纩 鹕毋 者玲储枷 文期 沧日 。 引言 我国的行政诉讼制度形成于1 9 8 2 年的民事诉讼法，并由1 9 8 9 年的行政诉讼法加以 完善。行政诉讼的建立和实施，对于行政权力需要并且能够对其进行司法审查这一认识 的普及，并在此基础上展开对其他国家权力的监督和审查，起到了发动机的作用。同时 这- n 度为救济行政相对人的合法权利增加了一个不可或缺的途径。行政诉讼是我国社 会进步和发展的产物，特别是我国法治发展和进步的体现。同时它也推动了我国社会的 发展和进步，特别是法治的发展和进步。 行政诉讼法制定于改革开放之初，就当时而论，这部法律能够得以制定和实施已经 是中国社会的巨大进步。实施以来，但是面对着一日千里的社会变化，面对日益复杂的 实际案件，这部法律暴露出了这样或者那样的不足。最高人民法院为了使这部法律能够 得到一个很好的实施效果，分别于1 9 9 1 年和1 9 9 9 年制定了有关行政诉讼法的两个司法 解释，于2 0 0 2 年制定了专门的行政诉讼证据问题的若干规定，还就具体案件发布了大 量的司法解释。虽然如此，这部法律仍然不能适应审判实践的需要。因此，对这部法律 进行全面修改已经进入了全国人大的立法规划之中。学者们也就这部法律的修改出版和 发表诸多研究成果。但是，学者们的研究成果中，关于行政诉讼法律适用问题的研究明 显薄弱，而这一问题对于行政诉讼而言却是极其重要的。因为诉讼所要解决的是存在于 当事人之间的具体的权利义务争议，而解决争议的基础和前提是案件事实和法律适用， 即查明案件中的事实真相和选择适用恰当的法律规范。因此，诉讼过程就是围绕着这两 个基本点展开的。法院的裁判是否具有说服力，关键在于法官通过诉讼过程是否查明了 案件的事实真相，以及是否选择适用了最恰当的法律规范。 由于我国行政诉讼制度建立的相对较晚，相对于民事诉讼和刑事诉讼的法律适用而 言，我国行政诉讼法律适用制度还存在着诸多的问题。同西方发达的资本主义国家相比， 差距更是明显。因此，对我国行政诉讼法律适用制度进行探讨、研究就显得比较重要。 本文在对法律适用理论以及我国目前行政诉讼法律适用的现状进行分析、总结和归纳的 基础上，对我国的行政诉讼法律适用制度进行了反思，指出了我国行政诉讼法律适用制 度的种种不足，并对我国的行政诉讼法律适用制度的重新构建提出几点个人见解。 一、行政诉讼法律适用的理论诠释 ( 一) 法律适用的概念与特征 有法律规范，就有法律适用。从最广泛的意义上说，在法治社会中，每个组织和个 人的行为都和法律有关，都是法律适用的结果。但是法学方法论中讨论的法律适用具有 特定的含义。学术界关于法律适用的概念代表性的观点有两种：一种观点认为，法律适 用也称法的适用或者法律规范的适用，就是“发现体现在一般抽象性的“法律规范 中并由法律渊源学说来定义的有效的法，并将其符合事实地适用于当时的纠纷。 另 一种代表性的观点认为，法律的适用是把法律规定的原则适用于具体事件，是在事实问 题已经确定，或者已为实质性证据所证明的，决定法律的规定能否适用于该事实，所以 也是一个法律解释的问题。法律在适用中的解释是法律在一件事情的解释，是和某件事 情相联系的法律结论，这是一个具体的解释。美国最高法院把法律的适用归类为法律和 事实混合问题。法律的适用首先是处于第一线工作的行政人员的任务。他们在适用法律 时，必须根据他们的专l - j 矢n 识和经验，确定事实存在的情况及其法律意义。由于法律的 意义和当前的事实不能分离，决定其中的一个因素也就决定了另一个因素。尽管上述 两种观点对法律适用过程有较大的差异，但是上述两种观点对法律适用的实质和过程的 认知是一致的，他们都认为法律适用就是把抽象的法律规范适用于具体事实的过程，都 包括行政适用和司法适用两个方面。 综合上述两种关于法律适用概念的两种代表性观点，笔者认为，法律适用包括事实 问题和法律问题两个元素。在法律适用机关采取适用法律的行动时，就必须同时具备法 律基础和事实基础两个条件。任何适用行为都必须建立在事实基础和法律基础之上，然 后再通过一系列的推理过程，作出具体的法律适用结果。因此，所谓法律适用就是指法 律适用机关( 包括行政机关和法院) 运用各种推理，将抽象的法律规范适用于已经查明 的具体事实的过程。 ，。 法律适用的特征包含以下几个方面： 第一，法律适用的主体是行政机关和司法机关。法律被立法机关制定出来之后，为 了实现法的价值，必然要求法律被适用。通说认为，法律适用的主体是行政机关和司法 机关。但是，两者在适用上存在明显差别，主要表现在：行政机关对法律的适用具有首 次性和原始性，而法院适用法律具有反应性和审查性。行政机关可以依职权主动适用法 律，不一定要等待相对人的申请，它的目的是为了实现一定的行政目标。而法院要严格 遵守不告不理原则，被动的适用法律。法院通过当事人的申请，对法律争议作出具有约 束力的最终裁判。其适用的目的则是为了保护法律秩序和公民的合法权益，监督行政机 关依法行政。 第二，法律适用的客体是具体事实。法律适用的前提条件是要有具体的事实。所以， 。【德】伯恩魏德士著：法理学，丁小春、吴越译，法律出版社2 0 0 3 版，第6 l 页。 。王名扬著：美国行政法( 下) ，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第7 1 3 - - 7 1 4 页。 2 具体事实在法律适用中的作用就显得尤为重要。所谓事实是指一种被赋予一种适合法律 适用的语言形式的待决生活事件。而法律事实往往只是待决生活事实中很小的一部分。 对事实的认定通常要考虑相关法律规范的规定，这样才能判断出待决生活事件哪些要素 是主要的。实践中如果有一千个事实问题，那么真正的法律问题可能还不到事实问题的 千分之一。法律适用者必须遵循程序法规范的要求，准确地确定事实，才能发现合适的 法律规范并正确适用。 第三，法律适用的对象是法律规范。法律适用者适用法律规范，首先要寻找法律规 范。此时，法律适用者所考察的不是具体规范，而是要在整个法律秩序中寻找解决纠纷 的答案。这一过程受到法律适用者之前理解的影响，在寻找之前首先将纠纷或者事实归 入三大领域，即私法、刑法和公法，而且常常归入一个更精确的法学分支，如侵权法、 婚姻法、环境法等。也就使说，法律适用者将与法律相关的事实行为同所有的法律规范 联系起来，对事实和规范进行权衡，选择可能符合事实的一个或者几个法律规范，并淘 汰被证明不能适用的法律规范。有学者称这是一种“涵摄”，“法律适用的过程，在 于发现具体案件可资适用的法律规范。此项规范，或为法律，或为习惯法，或为某项法 律规定的类推适用。在此种法之发现的过程中，必须不断地来回穿梭于法律规范和案件 事实之间，由案件事实，探寻法律规范，由法律规范认定事实，进行“涵摄 的工作。 ( 二) 行政诉讼法律适用的概念和特点 一般认为，我国行政诉讼法律适用包括解决行政诉讼活动程序问题的法律适用和通 过行政诉讼程序解决行政争议实体问题的法律适用两个方面。也即诉讼程序法律规范的 适用和实体法律规范的适用。诉讼程序法律规范主要包括行政诉讼法和最高人民法 院关于执行 若干问题的解释( 以下简称若干解释) 。 同时，一些单行法律法规中对行政诉讼程序作出了特殊规定，他们也是行政诉讼必须适 用的程序法律规范。此外，根据若干解释第9 7 条的规定，“人民法院审理行政案件， 除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。也就是说，对于行 政诉讼法中没有规定而民事诉讼法中有规定的内容，人民法院可以参照适用民事诉讼 法。这是由于立法经验的限制和立法简化的需要，很多国家都有行政诉讼中可以参照适 用民事诉讼法的规定。但是，诉讼程序法律规范只是审理具体行政行为合法性的辅助工 具，一般意义上的行政诉讼法律适用主要指的是实体法律规范的适用问题。实体法律规 范是指人民法院在行政诉讼中应当选择哪些法律规范作为审判依据来判定具体行政行 为的合法性。 以上述内容为依据，国内绝大部分学者认为，行政诉讼法律适用就是指人民法院如 所谓涵摄是指确定生活事实和法律规范之间关系的思维过程。它不是一个纯粹的、符合认识的将事实要素归入事 实的构成特征的孤立过程，也不是逻辑推论的顺序问题，而是由很多事实的构成特征与价值相关的思维过程 。王泽鉴著：法律思维与民法实例，中国政法大学出版社2 0 0 1 年版，第2 0 2 页。 3 何适用法律、法规来判断具体行政行为的合法性问题的活动。但笔者并不完全同意绝大 部分学者对行政诉讼法律适用的含义界定，笔者认为，所谓行政诉讼法律适用就是指人 民法院在审理行政案件，审查行政行为( 包括全部具体行政行为和部分抽象行政行为) 的过程中，具体运用法律、法规做出裁判的活动。 关于行政诉讼法律适用的特点，主要表现在以下几个方面： 1 行政诉讼法律适用主体是人民法院。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼是指 人民法院应公民、法人或者其他组织的请求，通过审查行政行为的合法性的方式，解决 特定范围内行政争议的活动。在行政诉讼中，只有人民法院才有权适用法律，行政机关 作为诉讼当事人无权决定行政诉讼的法律适用。 2 行政诉讼法律适用是人民法院对行政案件的第二次法律适用，行政诉讼的法律适 用是对行政机关在行政程序中作出具体行政行为时已经作过的法律适用的再适用，也称 为审查适用。只要行政机关作出了具体行政行为，无论有无正式的书面决定，都是行政 机关适用法律、法规或规范性文件于特定法律事实的活动。在行政诉讼之前，行政机关 已经通过行政行为对法律进行了适用，这是第一次法律适用。如果公民、法人或者其他 组织对行政行为不服向人民法院起诉，人民法院依法审理和作出判决，对行政行为作出 最终法律效力的法律适用，这是第二次法律适用，也是第一次法律适用的审查，以解决 第一次适用是否合法的问题。行政机关适用法律时，面对的是公民、法人或者其他组织 的行为事实：人民法院在诉讼中的法律适用则着眼于行政机关认定的行为事实，即行政 机关作出具体行政行为时的事实根据。在第二次法律适用的过程中，也涉及公民、法人 或者其他组织的行为事实，但法院审理的主要对象不是公民、法人或者其他组织的行为 事实，而是行政机关认定的行为事实。公民、法人或者其他组织的行为事实与行政机关 认定的行为事实之间虽有联系，但不是一回事。行政诉讼法律适用正是在审查行政机关 针对公民、法人或者其他组织的行为事实所进行的法律适用是否合法的基础上所作的再 适用。 3 行政诉讼法律适用具有最终的法律效力。行政诉讼中人民法院的法律适用，其效 力高于行政机关作出具体行政行为时的法律适用。公民、法人或者其他组织对人民法院 作出的行政生效裁判不服不能再次起诉，行政机关和公民、法人或者其他组织都必须遵 守和执行行政生效判决，特别是行政机关不得以同一事实和理由就同一问题作与司法判 决不同的具体行政行为，否则就是违法，就要承担相应的法律责任。 4 行政诉讼法律适用原则上只解决合法性问题。我国行政诉讼法第五条规定： “人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。 第五十四条规定：“人 民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：其一是具体行政行为证据确凿， 适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；其二是具体行政行为有下列情形之 一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：第一，主要证 据不足的；第二，适用法律、法规错误的；第三，违反法定程序的；第四，超越职权的； 4 第五，槛用职权的；其三是被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内 履行；其四是行政处罚显失公正的，可以判决变更。”由此可见，合法性审查原则是行 政诉讼的基本原则。人民法院原则只解决具体行政行为的合法性问题，除针对行政处罚 诉讼之外，法院在行政诉讼中一般不解决合理性问题。 ( 三) 行政诉讼法律适用的意义 行政诉讼法律适用是实现一个国家行政法治的重要工具，具有重要的现实意义。具 体说来，行政诉讼法律适用的意义主要体现在以下四个方面： l 解决行政纠纷 行政诉讼法律适用最直接、首要的意义是解决行政争议。当公民、法人或者其他组 织对行政机关的行政行为有异议，但是在行政机关那里又得不到解决的情况下，公民、 法人或者其他组织就只能诉诸于法院，请求法院对行政主体的行政行为进行审查了。进 入行政诉讼程序后，人民法院就可以开始对行政机关的行政行为进行审查。通过审查， 如果人民法院认为行政机关的行政行为是在法律、法规允许的范围内作出的，就尊重其 作出的行政行为，并且以判决的形式确认其效力；如果认为行政机关的行为违反了相关 法律、法规的规定，就撤销其行为，使其行政行为自始无效，或者人民法院要求行政主 体重新作出行政行为。通过行政诉讼的法律适用，以支持、撤销等方式为表现形式，对 行政机关的行政行为进行评价，进而解决行政争议，保护行政相对人的合法权益。 2 实现对行政权的制约 法治的要求，具体到行政机关就是行政法治原则。从历史上看，行政权力相对于其 他立法权而言，占据了绝对的优势。因此，从这个意义上可以说，行政权力几乎是在长 期没有法律的情况下自行运作的，行政权力不存在对法律规定的渴望，更不希望受到相 关规则的约束。现代社会法治的发展必然要求对行政机关的权利运作进行约束，这种约 束不仅仅是对其形式上的约束力，而且还要求行政权力运作的实质正当性。立法机关对 行政权的约束从某种意义上可以说是形式意义的，其通过设定大的框架对行政权进行约 束。在这个框架内，行政权有一定的自主性。我国台湾学者陈秀清指出：“由于行政的 功能和任务，在大部分的行政领域里，行政机关不仅在于执行法律或者维护法律秩序， 而且更在于执行公共任务及满足公众的需要，行政任务具有复杂多样性，其所牵涉 的问题，没有也无法有终局的法律决定行政行为、行政目的以及达成其目标的手段，而 有必要赋予行政机关某种弹性的决定空间，以便在个案中，作出最适合于一般的行政目 的和维护公共利益要求的决定 众所周知，立法机关主要是在宏观上对行政权力的运 行进行规范，具体到具体的行政行为上，立法机关的监督就显得有些力不从心。因此， 法院具有对行政行为进行审查的权力就显得尤为重要。行政诉讼法律适用成为对行政机 一关行政权力进行约束的最重要的方式。行政诉讼法律适用对行政权力的约束，主要体现 。陈秀清：“依法行政与法律的适用”载翁岳生主编行政法( 上册) ，中国法治出版社2 0 0 2 年版，第2 4 3 页。 5 在法院适用法律对行政机关的决定和行为进行审查。不管其有没有侵害到公民的合法权 益，只要公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院就必须对行政机关的行政行 为进行审查j 进而实现控制行政权滥用的目的，救济受到侵害的公民权。 相比西方发达国家的法院，我国法院对行政权力制约的力度和广度均受到更加严格 的限制。其原因在于：首先，我国的政治体制是人民代表大会制，各级人民法院和各级 人民政府均由各级人民代表大会选举产生，法院和政府都要受到其领导和监督，要对其 负责。因此，在一些情况下，对某一行政行为是否合法法院并没有最终的审查权。其次， 我国法院没有独立于行政机关的财政权，人民法院的经费由同级人民政府提供，这在无 形之中导致了人民法院对行政权力的监督制约在某种情况下流于形式。此外，我国的行 政诉讼法律规定的很明确，人民法院只能审查行政机关的具体行政行为是否合法，并且 可以通过行政诉讼相关法律的规定撤销行政机关的某些具体行政行为，但是对于行政机 关行政行为的合理性，人民法院没有权力进行审查，抽象行政行为更是被排除在外，这 样的监督效果不能不受到广泛的质疑。但是不管如何，我国行政诉讼法律适用制度的存 在，毕竟从某种意义上实现了对行政权力的制约。可以预见的是，随着我国社会主义法 治建设的进步和发展，通过行政诉讼法律适用实现真正意义上的权力制约是可期的。 3 实现对法院自身权力的约束 法院在审查行政行为的过程中必须遵守一定的原则、规则和标准，即法院不能随便 对某一行政行为进行审查，而是要在法律规定的框架内进行，也就是说法院权力受到行 政诉讼法律适用的制约，其作出的任何形式的裁判必须有法律上的依据。日本学者川岛 武宜指出：“到了近代，要求裁判必须以法律为依据( 受法律的制约) 。对权利义务的纠 纷( 亦即法律性质的纠纷) ，历来有许多解决的方式。裁判所采用的方法是，以法律规 范( 有关权利义务的规范) 为依据确定权利关系无论出现何种情况，由于近代法的 原则十分明确，因此要想使人们接受审判的结论，法院就必须证明自己的裁判是依据法 律进行的”另外，之所以说行政诉讼法律适用的间接意义在于实现对自身权力的约束， 还是因为行政诉讼法律适用具有以下几个特性：( 1 ) 行政诉讼法律适用具有中立性，法 律对司法解决纠纷的职能要求，决定了法院在行使法律适用权力的过程中必须保持公正 与中立，使诉讼各方能够平等行使权利并获得公正的裁判。( 2 ) 行政诉讼法律适用具有 被动性，法院必须被动的适用和执行法律，不能主动启动司法程序，必须由一方当事人 将争端提交给它，以此来启动审查程序。( 3 ) 行政诉讼法律适用具有程序性，法院必须 遵守严格而繁琐的法律适用程序，使其作出的裁决建立在理性的基础之上。( 4 ) 行政诉 讼法律适用具有终局性，法院的裁判一经作出，行政机关甚至立法机关均无权撤销，即 使是法院内部的审查和处理，也必须遵循法定的程序。 此外，行政诉讼法律适用的间接意义还在于对于法官的约束。大陆法系的传统是致 o 【日】川岛武宜著：现代化与法，王志安译，中国政法大学出版社1 9 9 4 年版，第2 8 8 页。 6 力于把法官紧闭在法条的牢笼之中，这是因为大陆法系坚持严格的权力分立和立法至上 原则，对法官抱有不信任的态度，要求法官严格适用法律，而不能制定法律。即使是恶 法，在其没有被相关权力机关撤销之前，法官就必须对其进行适用。英美法系法官受到 极大的信任，法官可以灵活解释法律，甚至可以创造法律。但是，法官的权力并不是不 受任何限制的，其要受到先例的约束。所以，不管是大陆法系还是英美法系，法官的权 力都是受到限制的，法官只能在现有法律的框架内对法律进行适用，法律规范的存在， 形成了对法官权力的制约。对于我国而言，法院是行政诉讼法律适用机构，法官作为个 体无权进行行政诉讼法律适用。与两大法系的法官在行政诉讼中适用法律的权力相比， 我国的法官对行政诉讼的法律适用权力会受到比更加严厉的限制。其只能通过行政诉讼 的相关法律审查行政机关具体行政行为是否合法，法官不能对行政机关的抽象行政行为 进行审查，也不能对具体行政行为的合理性进行审查。 因此，不管是法院还是法官，行政诉讼法律适用已经给其设定了权力运行的界限。 法院和法官只能在这个法律规定的界限内行使其权力。这样，通过设定行政诉讼的法律 适用范围，就以间接的方式实现了对法院和法官权力的制约。 4 实现法的价值 行政诉讼法律适用的目的和意义在于现法的价值。这个价值是通过宣布法律后果来 实现。如果具体事实满足相关规范的构成，并且不违背整个法律秩序的其他规范，就可 以宣布被规定后的法律后果。通过宣布法律支持、保护什么样的权利和利益，或者通过 法律宣布反对什么的权利和利益这样的方式，告诉人们哪些权利和利益可以得到法律的 保护或反对，进而使人们明白在法律面前应该做什么或者不应该做什么，这样法的价值 就能够得以实现。 法律带有阶级性，任何法律只要被制定出来，必然是为了保护一部分人或者绝大部 分人的权力、权利和权益。行政诉讼法律适用的根本意义在于公民权利、权益的实现。 就我国而言，不管什么性质的法律，其制定和适用都是为了保障广大人民的权利和权益， 使得人民的权利和权益在法律适用的过程中得以实现，这是我国行政诉讼法律适用的最 终目的和归宿。也是行政诉讼法律适用的根本意义所在。 二、行政诉讼法律适用的技术分析 行政诉讼的法律适用过程包括三个方面的内容，一是行政诉讼法律适用中的法律推 理，二是行政诉讼法律适用过程中的规范审查，三是行政诉讼法律适用中的法律解释。 这三个方面涵盖了行政诉讼法律适用的全部过程，对于案件的解决起到了决定性的作 用，并且缺一不可。 ( 一) 行政诉讼法律适用中的法律推理 法律适用是一个法律推理的过程。1 8 、1 9 世纪兴起的概念法学派认为，法律适用过 程为通过三段论法的逻辑推论获得判决的过程。法律适用者必须严格按照三段论法作逻 辑推演，遇有法律条文意义不明，只能探求立法者明示的可推知的意思。法律之外的因 素，如政治、经济、伦理等的考虑，均属于“邪念 ，应一概予以排除。将法官视为适 用法律的机械，判决之获得犹如文件复印。按照概念法学的理解，在演绎推理中，法律 规范被视为大前提，案件事实被视为小前提，法律适用者的决定视为结论。 但是，行政诉讼的法律适用的过程不是简单的三段论推理。德国学者魏德士认为， 在行政诉讼法律适用的时候，法律适用者在法律规范与事实之间建立一种联系。“将事 实涵摄于法律规范，就是检验事实是否满足法律规范的事实构成并因此产生规范所规定 的法律后果。 “所谓的法律三段论只能描述法律适用中的( 最简单的) 基本结构。 它并非可计算地( 逻辑地) 发现裁决的可靠模式，这仅仅具有“内部正当性”。法律适 用者还要对所适用的前提进行说明，实现“外部正当性 。所以，不能简单地把法律适 用看作是演绎推理的过程，还要考虑到规范的目的和价值因素。如果仅仅是要求规范的 制定与规范的适用应当和谐而无矛盾，那么形式逻辑对于法学的重要性便毫无疑问。在 法律工作中，逻辑矛盾( 违反思维法则) 也是错误的。不过，在法学和法律实践中 首先涉及的不是逻辑，而是通过规范实现目的的目的论。”比利时法学家佩雷尔曼认为， “法律基本上是关于各种价值的讨论，所有其它问题都是技术问题。”“法律逻辑并不是 像我们通常所设想的，将形式逻辑应用于法律。我们所指的是供法学家，特别是法官完 成其任务之用的一些工具，方法论工具或智力手段。固他认为，逻辑不仅指形式逻辑， 而主要指价值判断。对适用法律来说，形式逻辑是必不可少的。但是，对法律的目的、 精神或原则的考虑与形式逻辑的推理形式并不是对立的，而是相辅相成的。我国台湾学 者王泽鉴指出：“法律适用的形式为逻辑三段论法，其实质则为评价，即对其前提( 包 。伯恩魏德士著：法理学，丁小舂、吴越译，法律出版杜2 0 0 3 年版，第3 0 3 页 。【德】伯恩魏德士著：法理学，丁小春、吴越译，法律出版社2 0 0 3 版，第3 0 8 - - 3 0 9 页 转引自沈宗灵；西方现代法理学，北京大学出版社1 9 9 2 年版，第4 4 8 页 8 括法律规范案例事实) 为必要的判断。评价乃个人行为，兼含认识和意志。在一个 开放的社会，难期有定于一尊的权威或真理，终究须以个人的任职为判断的的依据。然 法律乃是规范社会生活，实现正义，故关于法律的适用自须克服个人的主观性，排除可 能的偏见，而使评价“事理化”。为此，须一方面建立价值导向的思考方法，一方面以 多数人关于正义或社会价值的共识作为评价依据。 综合上述内容，笔者认为：法律推理是法律适用中的推理，它是适用者在适用法律 过程中为其适用结论提供正当理由而普遍使用的一种手段、工具和办法，其直接目的就 是用来论证结论的可靠性、正当性和合理性。它不仅仅是演绎论证模式，而且是以评价 为基础的辩证推理。因而必然涉及对大前提、小前提实质内容的评价，以及由前提导出 结论所涉及的复杂情形。所以，不能单纯依靠形式逻辑的方法，还要采用其他的逻辑方 法，包括分析推理和辩证推理等。行政诉讼法律适用是法律适用的一种，当然也不会例 外。 ( 二) 行政诉讼法律适用中的规范审查 行政诉讼的法律适用者要受到具有约束力的现有法律规范的严格约束。但是，法律 规范必须是有效的。法律规范的有效性，由宪法和法律渊源理论来确定。“法律适用者 应该将有效的法适用于他们所面临的问题或者纠纷。”圆因此，行政诉讼的法律适用者要 对所适用的法律规范进行合宪性或合法性审查，他们对此负有法定义务。 法律规范审查制度源于最初的法官审查权，即为一种司法审查权。从实质上看，是 司法机关有权审查立法机关制定的法律和行政机关制定的法规和命令，是否与其上位阶 规范相抵触，并且有权宣告与上位阶规范相抵触的法律规范无效的权限。我国台湾学者 黄茂荣认为，“将宪法直接性原则适用到政治体制上后，它另一方面使得司法机关取得 对立法机关所立之法律的审查权。这种审查权又可分为两种：一是体系违法审查权，二 是违宪审查权。 国习惯上，将规范审查权分为违宪审查和违法审查两种。 违宪审查思想来源于美国，但是欧洲国家在继承这一思想上却又发展出另外一种做 法，所以违宪审查的模式可以分为美国模式和欧洲模式。欧洲国家在资产阶级革命以后， 实行立法至上和严格的三权分立，立法机关拥有最高权力，控制行政行为和司法行为。 同时，立法机关和行政机关的活动都不受司法机关的审查和干预。所以，此时基本上不 存在着违宪或者违法审查。如果存在，这一权力属于立法机关而不是司法机关。此后， 欧洲国家的法律思想和法律制度有了很大的发展，逐渐从公法的极端模式中脱离出来。 这种转变，按照梅利曼的观点，表现在两个方面：一是制定刚性宪法，建立立法违宪审 查制度，二是建立对行政行为合法性审查程序。大陆法系国家的趋势是建立司法性质 。王泽鉴著：法律思维与民法实例，中国政法大学出版社2 0 0 1 年版，第2 0 7 - - 2 0 8 页。 。【德】伯恩魏德士著：法理学，丁小春、吴越译，法律出版社2 0 0 3 版，第2 9 6 页。 。黄茂荣著