（行政管理专业论文）利益相关者视角下我国环境政策执行研究.pdf

利益相关者视角下我国环境政策执行研究 摘要 良好的生态环境是人类生存和社会经济发展的基础 是可持续发展战略的必 要条件 然而 我国在可持续发展进程中所面临的生态环境形势极其严峻 我国 作为一个发展中的大国 自然条件千差万别 地区发展极不平衡 环境问题十分 复杂 既有极其严重的环境污染 又有触目惊心的生态破坏 环境问题己成为我 国经济发展的瓶颈 目前为止我国已基本形成了环境政策体系 也产生了显著成效 但存在效率 流失和政策失灵的现象 很大原因是在政策执行的环节出现了问题 影响了政策 目标的实现 因此分析研究环境政策执行 找到影响政策执行的因素并做出相应 改进是提高环境政策的效率和有效性的关键 所以本文关于环境政策执行的研究 具有理论和现实意义 本文从利益相关者的视角对我国环境政策的执行进行研究 因此 首先 对 我国的环境政策执行的有关概念及利益相关者理论进行阐释 提出将这一理论应 用于本文的契合性 并相应分析了我国环境政策执行中的利益相关者 政府 企 业 公众及各自特点 接下来通过对我国环境政策执行的现状分析找出环境政策 执行中的问题 重点从各利益相关者角度分析出现问题的原因 不仅分析单个的 利益相关者 而且探究了它们之间的错综复杂的关系 将联系和矛盾的观点贯穿 始终 最后 在借鉴国外先进经验的基础上 立足国情 提出促进我国环境政策 有效执行的建议 协调主体间关系 形成互助合作的利益共同体 通过树立正确 的角色定位充分发挥政府的主导作用 加强企业的环保责任 引导公众积极参与 本文所采取的研究方法主要有 1 比较分析法 在具体介绍国外环境政 策执行实践的基础上 选取重点内容进行比较 借鉴其积极的理念与模式 从而 为我国环境政策的有效执行提供经验 2 规范分析法 对环境政策执行中的利 益相关者作理性的分析 运用公共管理的相关理论来解释该问题 3 跨学科的 研究方法 本论文尽管是站在利益相关者的视角上提出来的 但是在论证的过程 中 综合运用公共管理学 环境管理学 公共政策学等相关理论 借助学科交叉 互补的优势 将相关理论知识有机整合 在兼收并蓄的基础上实现理论创新和发 展 关键词 环境政策执行 利益相关者 政府 企业 公众 环境n g o s r e s e a r c ho nt h ee n v ir o n m e n t ai im pie m e n t a tio nb a s e do nt h et h e o r yo f a b s t r a c t p oiic y s t a k e h oid e r s t h eg o o de c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti st h eb a s e m e n to fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n da tt h es a m et i m ei tj st h ep r e m i s ec o n d i t i o no fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ts t r a t e g y a st h el a r g e s td e v e l o p i n gc o u n t r y t h en a t u r ec o n d i t i o no fo u rc o u n t r yi sd i f f e r e n t s o t h ed e v e l o p m e n to fd i f f e r e n td i s t r i c tl o s ei t sb a l a n c e i ti n c l u d e ss e r i o u se n v i r o n m e n t p o l l u t i o na n de c o l o g i c a ld e s t r u c t i o n t h ee n v i r o n m e n tp r o b l e mh a sh i n d e r e dt h e d e v e l o p m e n to f o u re c o n o m i cp r o d u c t i o n t h ee n v i r o n m e n t a lp o l i c ys y s t e mh a sb e e nb u i l ta n di th a sm a d e s o m ee f f e c t si n t h ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n b u tt h e r ea r es t i l lp r o b l e m si nt h ei m p l e m e n t a t i o no f e n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s a n dt h e ya r ch i n d r a n c e sf o ro u ro b j e c to fe n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n s oi ti sv e r yi m p o r t a n tt of i n dt h ef a c t o r st h a ta f f e c tt h ei m p l e m e n t a t i o no f e n v i r o n m e n t a lp o l i c i e sa n dc o r r e c tt h e mt h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h ei m p l e m e n t a t i o no f e n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s s o t h er e s e a r c ho ft h i sa r t i c l eh a st h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e t a k i n gt h e t h e o r yo fs t a k e h o l d e r s a st h ea n g l eo fv i e wo ft h i sa r t i c l e t h i sp a p e rd e f i n e st h ec o n c e p t sr e l a t e dw i t ht h ei m p l e m e n t a t i o no fe n v i r o n m e n t a l p o l i c i e sa n dt h et h e o r yo fs t a k e h o l d e r s f i n ds t a k e h o l d e r si nt h ei m p l e m e n t a t i o no f e n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s t h e ya r eg e n e r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t e n t e r p r i s e p u b l i ca n d e n v i r o n m e n tn g o s t h e na n a l y z et h ec h a r a c t e r i s t i c so fc e r t a i nr e l a t e ds u b j e c t s a f t e r t h a t i l l u s t r a t et h ea c t u a l i t yo ft h ei m p l e m e n t a t i o no fe n v i r o n m e n tp o l i c i e sa n dt h e n a n a l y z e st h ep r o b l e m st h a te x i s t t h em o s ti m p o r t a n ti st h ea n a l y s i so ft h er e a s o n s b a s e do nt h es t a k e h o l d e r s a tl a s t b yl e a r n i n gf r o mt h eu s e f u le x p e r i e n c eo ft h e d e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dc o m b i n i n gc h i n a ss p e c i f i cc o n d i t i o n s t h ep a p e rc o n c l u d e s t h a tt h ef o l l o w i n gi m p r o v e m e n ts h o u l db ed o n et oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo ft h e i m p l e m e n t a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp o l i c i e sb yc o o r d i n a t i n gt h er e l a t i o n s h i pa m o n g d i f f e r e n tm a n a g e m e n ts u b j e c t s p l a y i n gt h er i g h tr o l et om a k ef u l lu s eo ft h e g o v e r n m e n t sd o m i n a n tf u n c t i o n i n c r e a s i n gt h ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nr e s p o n s i b i l i t y o fe n t e r p r i s e p r o m p t i n gt h ep u b l i ct o p a r t i c i p a t e i nt h e i m p l e m e n t a t i o n o f e n v i r o n m e n tp o l i c i e sa c t i v e l y t h er e s e a r c hm e t h o d so ft h ep a p e ra x e 1 c o m p a r a t i v ea n a l y s i s o nt h eb a s i s o fg o o dp r a c t i c ei nf o r e i g nd e v e l o p e dc o u n t i e s t h ep a p e rs e l e c t ss o m ek e yp o i n t st o c o m p a r ea n ds t u d i e st h ep o s i t i v ei d e a sa n dp a t t e r n ss oa st op r o v i d ev a l u a b l ed a t at o o v e r c o m et h ep r o b l e m so fo u rc o u n t r y 2 c a n o n i c a lp a r s e t h ep a p e ra n a l y z e s r a t i o n a l l yt h er e l e v a n ti n t e r e s tg r o u p si nt h ei m p l e m e n t a t i o no fe n v i r o n m e n tp o l i c i e s a n d e x p l a i n s t h e p r o b l e m su s i n gt h et h e o r i e so fp u b l i cm a n a g e m e n t 0 i n t e r d i s c i p l i n a r yr e s e a r c hm e t h o d s t h ep a p e ra d o p t st h er e l a t e dt h e o r i e so ft h e s c i e n c eo fp u b l i cm a n a g e m e n t e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ta n dm a r i n ep u b l i cp o l i c i e s w i t hi n t e r d i s c i p l i n a r y c o m p l e m e n t a r ya d v a n t a g e s t h ep a p e ri n t e g r a t e s r e l e v a n t t h e o r i e sa n dt r i e st om a k eal i t t l ec o n t r i b u t i o nt ot h e o r yi n n o v a t i o n k e yw o r d s t h ei m p l e m e n t a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s t h es t a k e h o l d e r s e n t e r p r i s e g o v e r n m e n t t h ep u b l i c t h ee n v i r o n m e n tn g o s h i 独创声明 本人声明所呈交的学位论是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果 掘我所知 除了文中持别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研z f 戎果 也不包含未获得 注 麴遗直墓丝益矍挂别 班趁 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意 学位论文作肯签名 签字同期 年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借阅 本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用 影印 缩印或扫描等复制手段保存 汇编学位论文 同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到 中国学位论文全文数据库 并通过网络向社会公 众提供信息服务 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 新签字 澎 签字日期 年月日 签字日期 年月 日 3 利益相关者视角下我国环境政策执行研究 第一章绪论 第一节研究背景与选题意义 环境是人类生存和发展的基本前提 并直接影响着国家的经济 对中国而言 改革开放以来 年平均经济增长率高达1 0 1 的增长速度举世瞩目 但是高速的 经济增长 工业化和城市化也给环境带来了巨大压力 环境退化进一步加速 中 国面临着比其它主要国家更大的环境挑战 诸多迹象表明 环境污染和生态破坏 问题己经成为制约我国经济持续发展和改革开放进程的重要因素 据国家环保总 局 国家统计局于2 0 0 6 年9 月7 日首次发布的 中国绿色国民经济核算研究报 告2 0 0 4 研究报告 1 l 表明 2 0 0 4 年因环境污染造成的经济损失为5 1 1 8 亿元 占 g d p 的3 0 5 这些数字证明 环境危机正在越来越严重地制约经济的发展 现今形势下 保护环境 减轻环境污染 遏制生态恶化趋势 已成为我国政府和 社会各界的重要任务 为了协调资源环境与发展的矛盾 我国政府建立了比较完善的环境保护法 律 法规和政策体系 但中国的环境质量和生态系统仍处在不容乐观的状态甚至 在局部地区出现恶化的趋势 出现了 环境政策的边缘化 现象 即环境政策的 设计 执行和实施不能有效纳入到社会经济发展和决策过程的主流 环境政策实 际上只发挥着消防队的作用 具有典型的末端治理特征 导致政策的实施无法从 根源上解决环境与发展的矛盾 一项政策制定出来不一定能够发挥应有作用 政 策执行是极为重要的一坏 是政策目标能否实现的关键 我国环境政策未能充分 有效的发挥其作用 很大程度上是因为在政策执行的环节上出现了偏差 使环境 政策的预期目标不能顺利实现 因此 深入分析研究环境政策的有效执行的因素 并据此得出合理的举措便具有很强的现实意义 利益相关者理论是一个应用广泛的理论 它从利益的角度出发 根据不同利 益涉及的主体深入地分析问题的本质 越来越为学者所推崇 而环境政策执行的 过程也定然涉及到不同利益及相关主体 并且他们之间的复杂关系构成了政策执 行的主线 因此将利益相关者理论应用到环境政策执行的研究上 具有很强的实 践性和契合性 意义如下 第一 通过对环境政策执行中的利益相关者分析 得到影响我国环境政策执 行的因素 为我国环境政策的有效执行提供参照 第二 通过对各利益相关者关系的研究 得出环境政策执行中协调合作机制 的必要性 第三 通过对信息对称弊端的分析 为我国政府和企业实行环境信息公开制 1 1 1 据摘自 中国环境报 2 0 0 6 9 8 第8 版 利益相关者视角下我国环境政策执行研究 度提供依据 第四 确定环境政策执行中的政府角色定位 提高企业和公众参与的积极性 一 国外研究现状 第二节国内外研究现状 环境问题是由经济发展引起的 由于西方国家的经济起步早 发展快 因此 环境危机最早出现在发达国家 自然关于环境政策的研究最早也是从国外开始 的 并渐渐扩展和深入 直至引起世界的共识 p a u i b d o w n i n g 1 9 9 4 1 对美国 的环境法规并没有带来环境品质的改善的结果入手 分析了政策法规未能有效执 行的原因 日本r y o k i c h ih i r o n o 2 0 0 6 2 j 提及发展中国家环境执政能力问题越 来越引起人们的关注 作者认为环境政策及其成果之间有越来越大的差距是缺乏 环境执政的概念 任何环境执政体系在很大程度上都由以下因素决定 经济因 素 环境因素 政治因素 社会因素 国家和地方政府 企业 非政府组织和其 他利益相关者 针对环境退化的速度 水平和类型以及对个人或社区的影响 形 成的主要想法和政策上的优先领域等 d u n c a nl i e f f e r i n 2 0 0 6 3 1 对欧盟新的 开放式的和更具弹性的环境治理模式进行了评估 发现该政策的新模式并不是一 剂万能药 在实际的引进与使用过程中 存在很多障碍 这些障碍主要与机构和 文化因素有关 从以上国外环境政策执行的研究的观点可以看出 在环境政策执 行上 研究多以经济和政治对政策执行的影响为基本点 同时 国外的研究也提 及社会因素 如价值观 文化 技术水平也影响了环境政策的执行 而利益相关者理论的研究产生于2 0 世纪6 0 年代 它是在对美 英等国奉行 股东至上 公司治理实践的质疑中逐步发展起来的 作为利益相关者这一概念 首次出现于1 9 2 7 年 是通用电气公司的一位经理在就职演说中提出的 1 9 6 3 年 斯坦福研究院首次提出利益相关者概念 1 9 6 5 年a n s o f f 最早使用 利益相关者 概念 f r e e m a n 4 1 他于1 9 8 4 年将利益相关者以经典定义为 企业利益相关者 是指那些能影响企业目标的实现或被企业目标的实现所影响的个人或群体 此 后 这一理论得到广泛应用 上世纪7 0 年代开始 利益相关者理论被西方学者 用来研究和阐释企业的社会责任 并得到进一步发展 从9 0 年代开始 西方学 者对公司治理的研究开始更多着落在利益相关者视角 利益相关者理论逐渐成为 p lp a u l d o w n i n g 著 黄宗煌等译 第二版 m 台北市 联经民8 4 年2 月第二版第二次印刷 公元1 9 9 4 年 1 2 1r y o k i e h i h i r o n o 亚洲环境执政理论与实践川 环境科学研究 增刊 2 0 0 6 1 9 5 1 9 0 1 3 d u n c a nl i e f f e r i n 欧洲环境执政新模式分析川 环境科学研究 增刊 2 0 0 6 1 9 9 1 9 2 1 4 f r e e m a n r e e v a n w m c o r p o r a t eg o v e m a n as t a k e h o l d e ri n t e r p r e t a t i o n j j o u r n a lb e h a v i o r a l e c o n o m i c s 1 9 9 9 1 9 3 3 7 3 5 9 2 利益相关者视角下我国环境政策执行研究 主流 二 国内研究现状 对于政策执行的研究 我们国家研究关注较晚 9 0 年代中期才逐渐有了一 些政策执行的研究论文出现 近年来我国政策执行研究呈现逐年递增的趋势 并 且近几年受到了越来越多的关注 但对环境政策执行的研究相对较少 我国关于 环境管理方面的论著很多 但着重研究环境政策执行的比较少 大多都作为一部 分或者一点分散于书籍或论文中 关于环境政策执行的书籍不多见 专业书籍有 李康的 环境政策学 夏光的 环境政策创新 以及王金南 中国环境政策 等书籍 在环境政策执行的论文中 有以下观点 一 应用经济手段促进环境政策执行研究 通过对传统的管制手段的反思 提出运用合理的市场方式和经济措施来对经 营者形成激励 从而促进环境政策的有效执行 这个角度的研究多从企业和经营 者下手 李志学 等 2 0 0 4 对以排污权交易为主体的环境政策体系研究认为 环 境经济政策是围绕着排污收费制度建立起来的 分权行政架构下的各级地方环保 局是执行这些政策的关键部门 对环境政策的执行有重要的影响 吉亚辉乜1 1 9 9 9 通过对排污权交易的分析 探讨了地区差异性 经济发展差异性与直接环境政策 和间接环境政策的关系 文章提出环境问题植根于社会经济运行方式 环境问题 的解决更多取决于社会经济运行方式的调整 而环境政策的有效使用 很大程度 上取决于地区内的社会经济发展水平下选用适宜的环境政策 研究指出应当把环 境管理纳入经济和社会发展政策 使人口 经济与环境的关系相辅相成 既有利 于环境保护又不妨碍经济发展 二 对国外及其他地区环境政策执行的研究 国外的环境保护政策起步比我们早 理论和实践相对都比较成熟 通过对国 外一些国家的环境政策的分析和研究 可以对我国的环境政策提供启示和借鉴 如宋健敏 1 论西方国家的环境管制政策 经济评论2 0 0 3 年第5 期 张平华 h 1 欧盟环境政策实施体系研究 环境保护 2 0 0 2 年第2 期 陈江 1 美国 学习型环境政策的解读与启示 中共杭州市委党校学报2 0 0 7 年第5 期 等都是 通过分析国外的环境政策 从而取人之长补己之短 达到学习借鉴的目的 三 对环境政策执行的理论和机制研究 成功的实践都是来自于理论的指导 探索如何有效地保障环境政策的实行自 李志学等 以排污权交易为主体的环境政策体系研究阿 资源 产业 2 0 0 4 1 0 6 5 4 7 4 9 1 2 吉亚辉 直接环境政策和间接环境政策f j l 开发研究 1 9 9 9 6 7 8 嘲宋健敏 论西方国家的环境管制政策经济评论 j 1 经济评论 2 0 0 3 5 4 2 4 5 1 4 张平华 欧盟环境政策实施体系研究 j 环境保护 2 0 0 2 2 7 5 7 7 旧陈江 美国学习型环境政策的解读与启示 j 中共杭州市委党校学报 2 0 0 7 5 5 6 5 8 3 利益相关者视角下我国环境政策执行研究 然少不了具体理论的深入研究 刘洪亮等 2 0 0 5 1 l 认为我国环境管理在建立正式 约束 法规 政策 方面已经取得了较大的进展 建立与市场经济相关的法规 规 则等不少 但是不执行 制度形同虚设的现象比较严重 这种现象也就是诺贝尔 经济学奖获得者缪尔达尔所说的 软政权 现象 吴晓青等 2 0 0 4 1 2 l 提出了环境 政策作用机制的分析框架 环境政策作用机制是环境政策有效调控的前提和核 心 准确理解环境政策作用的背景 成因 过程 作用机制 效应动态 演变规 律等 全面而深刻地了解环境政策副作用和变形的生成演变规律 了解政策副作 用形成机制 传导机制 积累发展机制 作用机制 研究政策变形对环境政策适 应性和效率的影响才可能准确预测环境政策所引发的变化 李康 1 9 9 9 3 1 提出了 建立政策执行循环理论的前提 是具备政策的合法性 合理性和政策制定者 执 行者和政策调控对象主体取得共识三个基本条件 建立在这些条件下的政策执行 循环理论的核心 是政策执行者与政策受控者之间的互动理论即 在政策合法 执行合法与取得双方或多方共识的前提下 利用政策本身和政策执行机关的权威 性 通过协调双方或多方的价值观和不同利益主体的合法权益 监督和处置违背 政策规定的行为 在双向交流和信息反馈之中形成政策执行者与政策受控者之间 的互动作用 以实现符合多数人利益的政目标 四 对我国环境政策执行现状和效果的评析 并提出对策建议 王金南 2 0 0 4 4 从环境战略 经济政策 管理体制 生态环境 资源能源五 部分来分析中国环境问题 环境管理现状并提出了相应的对策 但作者主要是从 宏观角度对国家制定政策的背景 意义及产生的影响等方面进行探讨 而对于微 观层面的企业如何实施以及产生的影响等并没有进行深入的探讨 孙远太 2 0 0 5 t 5 j 从政策科学的视角对当前我国环境保护政策进行述评 文章从政策科学 的视角从我国环境政策的目标取向 政策主体 政策的作用点以及政策的实施机 制这四个方面分析了我国环境政策存在的问题 并提出了相应的建议和对策即在 政策的实施机制上 管制性手段和诱导性手段相结合 建立有效的实施机制 逐 步形成多中心的环境治理体制 蒙肖莲等 2 0 0 5 6 j 提出一种将环境政策问题分析 建立为一种博弈模型的数理方法 把对环境污染管理看作是企业对政府相应政策 的博弈 模型通过鼓励污染处理或者就地污染最小化 达到对企业行为的理性控 制 该模型强调了以市场经济为手段的量化管理政策工具 通过中心权威机构的 i t l 刘洪亮 曹风中 环境保护实施机制一软化是我国制度创新中一个突出的问题m 黑龙江环境报 2 0 0 5 5 1 2 1 2 1 吴晓青 洪尚群等 环境政策作用机制的分析框架 j 中国环境管理十部学院学报 2 0 0 4 3 1 4 1 3 7 4 0 1 3 1 李康 环境政策学 m 清华大学出版社 北京 1 9 9 9 4 8 5 2 1 4 1 王金南等 中国环境技术政策设计 m 北京 中国环境科学小版社 2 0 0 0 嘲孙远太 孙莉莉 当前我国环境保护政策述评一基于政策科学视角的分析 j 1 决策咨询讯 2 0 0 5 5 1 7 7 3 7 6 1 6 l 蒙肖莲等 环境政策问题分析模型研究i j 数量经济技术经济研究 2 0 0 5 5 7 9 8 8 4 利益相关者视角下我国环境政策执行研究 规划 协调不同地区之间不同城市之间的环境污染管理 但该模型只注意了政府 和企业两者之间的博弈 却忽视了但是该模型忽视了城市环境管理系统中污染承 受者的作用与权利 随着利益相关者理论在西方的兴起 我国学者也开始关注这个理论 并在 学习继承的基础上有所创新 万建华川 1 9 9 8 根据利益相关者是否与企业有正式 的 官方的契约将利益相关者划分为一级利益相关者和二级利益相关者 李心 合 2 0 0 1 1 2 j 从合作性和威胁性两个维度将利益相关者分为支持型 边缘型 不支 持型和混合型四类 另外还有很多学者都进行了相关研究 大多集中在对公司 治理的运用上 近几年 随着这个理论广泛的应用和发展 我国的学者也开始 将其应用于其他主体的研究上 如徐丹等 2 0 0 7 3 在分析生态环境治理的问题上 巧妙地将这一理论与生态问题结合 得出要通过各利益相关者的努力来改善生 态环境的结论 陈阿江 2 0 0 8 4 j 以利益相关者为分析视角 通过分析污染事件中 主要利益相关各方的态度与行为 解释水污染的发生机理 利益相关者理论从最初研究企业到不断发展 已经被广泛应用于各学科 而与环境问题的结合也逐渐兴起 但是目前来看 这方面的研究仍然相对较少 而且多是将利益相关者作为一个影响因素一个点分散地加以阐述 没有系统地 将其贯穿全文的研究 因此 本文将利益相关者理论应用于环境政策执行 并 进行全面系统的阐述 便具有现实和理论意义 第三节本文的研究思路 论文结构及创新点 一 研究思路 本文的研究思路是 提出问题和分析问题 借鉴国外经验和总结国内实践 最后提出解决问题的具体措施 先分析环境政策执行中的各利益相关者及其相互 关系 再研究国外的实践 得到对我国的启示 然后分析我国目前环境政策执行 的现状 最后根据国外的启示和经验探索保障和促进我国环境政策有效执行的思 路 二 论文结构 本文分为五部分 第一部分 绪论 首先提出了本文研究的背景和形势 通过对环境问题重要 性的分析和我国环境政策执行的现状得出了本文研究的必要性 为下面行文做好 准备工作 1 1 l 万建华 利益相关者管理 m 北京 海天 l 版社 1 9 9 8 1 2 l 李心合 面向可持续发展的利益相关者管理 j 当代财经 2 0 0 1 1 6 6 7 0 1 3 1 徐丹 生态环境治理利益相关者分析之初探 j 职教与成教 2 0 0 8 8 1 3 5 1 3 6 1 4 陈阿江 水污染事件中的利益相关者分析 浙江学刊 2 0 0 8 4 1 6 9 1 7 6 5 利益相关者视角下我国环境政策执行研究 第二部分 研究基础 基础理论和相关概念阐释 提出了解决上述问题所借 鉴的主要理论 利益相关者理论 分析了选择此理论的原因 即此理论对所研 究问题的适用性分析 然后对本文所涉及的一些概念 环境政策 政策执行 环境政策执行 作了详细阐释 第三部分是本文的主题和中心部分 也是问题的关键所在 主要是对环境政 策的各利益相关者作具体分析 通过对每个主体的分析得到他们对环境政策执行 的影响 从而为提出政策建议提供依据 第四部分是国外实践 阐述了美国和同本国家在环境政策执行方面的实践以 及对我国环境政策有效执行的启示 第五部分是如何做的问题 也就是政策建议 通过上一部分对各利益相关者 的具体分析及他们在环境政策执行中所发挥的作用 对症下药 提出完善我国环 境政策有效执行的合理性建议 三 创新点 我国环境政策执行方面的研究比较少 而以利益相关者理论作为视角进行系 统研究的更少 因此本文的创新是视角的创新 一 将利益相关者理论和环境政策理论相结合 采用一个新的又比较合理 的视角对环境政策的执行进行详细研究 通过对环境政策执行中主体间关系和矛盾的分析 揭示环境政策多元 主体参与协调的重要性 三 通过对环境政策执行过程中的政府角色进行定位 为政府的行为方式 提供参考 并对政府行为能力的提升提出改进的建议 6 利益相关者视角下我国环境政策执行研究 第二章环境政策执行及利益相关者的概念阐释 本章在界定环境政策执行和利益相关者有关概念的基础上 探讨了环境政策 执行中的各利益相关者 为后面行文的展开做好准备工作 第一节环境政策执行相关概念阐释 本节主要明确界定本文所涉及的相关概念 环境政策 政策执行 环境政 策执行 一 环境政策 一 环境政策的定义 要明确环境政策的定义 首先必须明确环境和环境问题的具体含义 笼统地 讲 环境可以包括与人类有关的一切事物 有自然环境与社会环境之分 本文所 探讨的环境是自然环境 而环境问题 则是指由于人为活动或自然原因使环境条 件发生不利于人类的变化 至于影响人类的生产和生活 给人类带来灾害的现象 根绝美国著名经济学家萨缪尔对公共物品的定义 公共物品是这样一些物品 它们的利益不可分割地被扩散给全体社会成员 无论个人是否想要购买这种公共 物品 1 1 环境和环境问题都具有非竞争性和非排他性的特征 都属于公共物品 因为公共物品的特性 使得市场在解决这一问题上是失灵的 因此需要政府的参 与 从而便引出了环境政策 目前环境政策的定义较多 蔡守秋认为 中国的环境保护政策即环境政策是 中国的国家政策的重要组成部分 是党和国家根据马克思主义 列宁主义和毛泽 东思想 结合经济和环境保护事业的实际情况 为保护和改善环境而确定 实施 的工作方针路线 原则及其他各种对策的总称 是中国环境保护活动的实际行为 准则 2 1 李康认为 环境政策是可持续发展战略和环境保护战略的延伸和具体化 是诱导 约束 协调环境政策调控对象的观念和行为的准则 是实现可持续发展 战略目标的定向管理手段 3 1 张颖认为环境政策是指政府为处理环境问题所制定 的法律 法规 措施 条例 计划 方案 规划或项目等 是政府管理环境问题 的行动准则与方案 它决定并反映着政府管理环境的方式与效果 4 1 虽然各种表 l l j 萨缪尔逊 诺德蒙斯 经济学 m 北京 人民出版社 1 9 9 9 4 1 0 1 2 1 蔡守秋 中国环境政策研究概述 m 1 武汉 武汉大学出版社 1 9 8 8 1 5 1 3 1 李康 环境政策学 m 北京 清华大学出版社 1 9 9 9 4 8 5 2 1 4 1 张颖 环境政策 韩国 中国一以 汉城都市区环境政策 为例 j 城市管理 2 0 0 2 5 6 5 1 1 1 3 7 利益相关者视角下我国环境政策执行研究 述有所不同 但总结起来大致有广义和狭义之分 广义环境政策认为环境政策是 国家在环境保护方面的一切行动和法 当然包括环境法律法规 狭义环境政策则 认为 环境政策 与 环境法规 是相平行的概念 指的是环境法律法规之外的 有关政策安排 本研究所指的环境政策既包括国家为保护环境制定的法律法规 也包括环境治理过程中制定和实施的环境标准以及国家国务院环境保护行政主 管部门根据一定时期内国家的环境保护目标 拟定和推行的一些基本方针 指导 原则和具体措施等 是最广义的环境政策 环境政策有如下特点 在内容上 环境政策包括国家环境保护总体方针 基本原理 具体措施 权益界限 奖惩规则等 其具体表现形式有号召 决定 法律 法规 制度 守 约等 既有强制性的 也有非强制性的 在种类上 由于环境问题的广泛性和复杂性 环境政策也有适时性和多样 性特征 这可称为 环境控制方式的多样性 在本质上 环境政策是国家为了消除或减轻环境外部不经济性而实行的制 度安排 这种本质是从制度经济分析角度而归纳的 它把环境政策定位于一种 制 度 由于环境外部不经济性的具体表现是环境权益的冲突 所以可以进一步把 环境政策的实质理解为对环境权益的配置 二 我国环境政策的内容 我国环境政策体系的内容是随着我国经济社会发展阶段的不断向前推进而 不断发展与完善的 自1 9 7 2 年我国派代表团参加斯德哥尔摩联合国人类环境大会 以来 环境政策就开始正式纳入我国各级政府部门的议事同程 环境政策的内容 也开始不断的丰富 8 0 年代以来我国环境政策的主要内容基本上可以概括为三 点 1 预防为主 防治结合 综合治理的政策 从环境污染与破坏的长期经济 和环境影响及其治理的费用而言 预先采取防范措施 不产生或尽量减少对环境 的污染和破坏 是解决环境问题的最有效率的办法 中国制定这条政策的主要目 的是在大规模经济建设的过程中同时防治环境污染的产生和蔓延 其主要措施 有 把环境保护纳入国家和地方的中长期及年度国民经济和社会发展计划 对开 发建设项目实行环境影响评价制度和 三同时 制度 防治环境污染和破坏的设 施与生产主体工程同时设计 同时施工 同时投产使用 2 谁污染谁治理政策 我国的谁污染谁治理政策是从经济合作与发展组织 提出的 污染者负担 原则引伸出来的 这是国际上通行的污染者负担原则在中 国的应用 主要目的是促使污染者承担治理其污染的责任和费用 其主要措施有 对超过排放标准向大气 水体等排放污染物的企事业单位征收超标排污费 专门 8 利益相关者视角下我国环境政策执行研究 用于污染防治 对严重污染的企事业单位实行限期治理 结合企业技术改造防治 工业污染 3 强化环境管理政策 主要目的是通过强化政府和企业的环境管理 控制 和减少管理不善带来的环境污染和破坏 其主要措施有 逐步建立和完善环境保 护法规与标准体系 建立健全各级政府的环境保护机构及完整的国家和地方环境 监测网络 实行地方各级政府环境目标责任制 对重要城市实行环境综合整治定 量考核 总体来看 经过3 0 多年特别是2 0 世纪8 0 年代中以来的发展 我国已经建立了 比较完整的污染防治和资源保护的法律体系和政策体系 环境投资逐步增长 用 于控制污染的费用已达到了g n p 的0 8 近年来 在淮河等污染防治重点地区 更采取了相当有力的行动 但是 与发达国家相比 中国的环境保护政策体系还 不完善 不少政策措施还建立在各级政府的传统计划和行政命令的基础上 建立 在主要领导人干预的基础上 政策制定 实施 评估 修正的各环节都存在漏洞 尤其是政策实施环节都相当薄弱 在相当多的地区 政府环境保护部门执法力度 不够 无法保证各项政策得到实施 直接制约了环境质量的改善 二 环境政策执行 政策方案一旦经合法化过程并公布之后 便进入政策执行阶段 政策执行是 在政策制定完成之后 将政策所规定的内容变为现实的过程 是为实现政策目标 而重新调整行为模式的动态过程 它是政策执行者运用各种政策资源 通过建立 组织机构 采取宣传 解释 实施 服务等各种行动将政策观念形态的内容转化 为现实效果 从而使既定的政策目标得以实现 1 1 政策执行作为政策过程的一个 重要阶段 它的有效与否事关政策的成败 由此可以看出执行的重要性 它从根 本上决定了政策问题能否解决 政策方案能否实现以及解决和实现的程度和范 围 环境政策的执行则是指政府和有关环境部门利用各种政策资源 将国家环境 保护的方针政策和具体措施通过企业 公众 社会团体等目标对象 得以贯彻落 实从而得到环保目标的过程 一 环境政策执行的要素构成 一项完整的公共政策应由下列基本要素组成 第一 执行主体 任何公共政策的执行都是由一定的人来进行的 因此 对 执行主体的分析就是对人的分析 我们知道任何一个人的知识都是有限的 理解 能力也有高有低 因此 一项公共政策的执行会受到人的认知能力的限制 认知 能力的高低决定了执行者是真正理解了公共政策还是歪曲了公共政策 同时 经 济学告诉我们 人也是一个经济人 这就会使执行者从自己的利益出发来执行公 l l 欧祝平等 环境行政管理学 m 北京 中国林业出版社 2 0 0 4 9 5 9 利益相关存视角下我国环境政策执行研究 共政策 出现政策歪曲或政策损缺现象 即故意歪曲公共政策使之对己有利或执 行公共政策时挑选或附加某些有利于自己的部分 当一项公共政策符合执行者的 利益时 他会努力去实施 而当这项公共政策不符合执行者利益时 他就会敷衍 甚至抵制 第二 作用对象 即目标群体 目标群体是由人构成的 因此 上面关于经 济人的分析也适用于目标群体 目标群体会根据自己的利益对不同的公共政策或 配合 或敷衍 或抵制 第三 执行内容 即公共政策的内容和类型 公共政策内容质量的高低会影 响到公共政策的执行 质量高的公共政策执行起来事半功倍 质量差的公共政策 常常会失败 造成国家人力 物力 财力的损失 公共政策质量的高低主要看它 的科学性和可行性 科学性是指公共政策是通过合理的程序制定出来的 可行性 是指公共政策要符合实际情况 考虑到现实中的种种困难和限制 公共政策的类 型也会影响到公共政策的执行 一般可以将公共政策分为两种 分配性政策和约 束性政策 分配性政策是指通过给予政策对象某些权利来获取社会利益的政策 约束性政策是指通过限制政策对象利用某些资源的权利来减少其获取的社会利 益的政策 在利益机制的影响下 一般来说 分配性政策容易得到执行 而约束 性政策较难执行 在环境政策执行中 也不例外地包含着以上因素 公共政策执行是指 国家 行政机关及其组成人员通过运用各种手段 将公共政策的内容转为现实 从而实 现公共政策决策目标的一种行为 1 因此在环境政策执行的过程中 各级政府 及环保部门就是环境政策的执行主体 肩负着政策执行的主要作用 作为环境主 要破坏者的企业则是环境政策执行的最主要目标群体 另外 环境政策是以环保 为根本目标的 因此公众和社会上其他组织也是目标群体 而政策规定的具体方 针内容和要求便成为环境政策执行的内容 二 环境政策执行的流程 公共政策执行可以从两个层次理解 首先 从公共政策执行本身来说 它 既是一个静态的结构 也是一个动态的过程 其次 从公共政策执行与外界关系 来看 它是一个处于外部环境中 并不断与外部环境进行能量交换的系统 因此 公共政策执行既是一个结构 又是一个过程 而环境政策的执行也是如此 一方 面 它是一个系统的体系 需要自上而下的完整的执行机构 特定的目标群体以 及外部环境 另一方面 它又是一个将环境保护的目标实现的动态过程 其中涉 及到很多环节和诸多因素 1 1 j 王传宏 李燕凌 公共政策行为 m 北京 中国国际广播出版社 2 0 0 2 9 2 4 0 2 4 7 1 0 利益相关者视角下我国环境政策执行研究 反馈作用 图2 1 环境政策执行流程 r i g2 1 t h ep r o c e s so fe n v i r o n m e n t a lp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n 在上图中 环境政策指令由全国人大及国务院制定出来 传达到地方各级政 府及环保部门 再由这些政策执行主体负责政策执行 企业和公众等目标群体理 所当然是政策的对象 也是执行主体的管理对象 也包含在政策执行的过程中 成为不可缺少的一部分 政策执行的全过程 其实就是政策主体将政策内容在政 策客体身上得以作用的过程 看似简单 实际十分复杂 牵涉很多环节 也包括 无数步骤 另外还受到各种客观主观因素的制约 三 环境政策执行的特点 随着全球环境问题日益凸显 国际社会逐渐认识到 环境问题是一个多层面 的各种社会问题的关节点 是 世界问题复合体 因此环境问题要求以可持续 发展理念来指导整个社会实践 环境政策执行因为环境问题的复杂特性而呈现 出自己的特点 1 环境政策执行的多向相关性和整体性 这不仅反映了环境政策的高度复 杂性和政策的调控作用 而且是环境政策多元性交叉与渗透在深层次的表现 环 境政策的多元交叉与渗透 多向相关性以及发展