（行政管理专业论文）我国地方政府环境政策执行问题研究.pdf

学位论文完成日期 指导教师签字 答辩委员会成员签字 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含未获得 注 翅遗直墓丝置蔓挂别直明的 奎拦亘窒 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 马潮p 签字日期 年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借阅 本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用 影印 缩印或扫描等复制手段保存 汇编学位论文 同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到 中国学位论文全文数据库 并通过网络向社会公 众提供信息服务 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 蜀胡p 导师签字 签字日期 年月日 易伤 签字日期 年月日 我国地方政府环境政策执行问题研究 摘要 环境是人类赖以生存的家园 它不仅为人类生产提供各种原材料还直接关系 到人民群众的身体健康 改革开放以来 我国经济高速发展 但环境质量也越来 越不容乐观 土地荒漠化 水资源短缺 海洋污染等环境问题层出不穷 越来越 引起人们的关注 针对环境恶化 我国目前已经制定了相对完善的环境政策 甚 至将环境保护作为我国的基本国策 但环境问题依然严峻 本文认为其主要原因 是各项环境政策没有得到有效的执行 同时 随着中央对地方的放权让利 地方 政府在政策执行方面扮演着越来越重要的角色 本文以地方政府为切入点 将公 共选择理论与治理理论作为理论支撑分析目前我国环境政策执行过程中存在的 问题 研究执行问题存在的原因 探索有效解决环境政策执行难的途径 本文写作的目的旨在通过对地方政府在政策执行中地位及利益特殊性的分 析 得出地方政府环境政策执行梗阻的原因 为有效的提出治理对策提供参照 通过分析企业及公众在环境政策执行中的作用 尝试提出建立政府企业伙伴关系 及倡导公众参与的形式帮助地方政府环境政策的顺利执行 同时在对环境政策执 行失灵的全面分析基础上提出解决方案 指出经济发展与环境保护不是非此即彼 的关系 积极探索一条经济发展与环境保护相协调的道路 从而促进环境政策的 顺利执行 通过研究得出以下结论 第一 环境政策的有效执行受到政策本身 相关利益群体 政策执行方式和 手段及政策执行机制等多方面综合因素的影响 因为环境政策的特殊性 相关利 益群体的博弈是影响环境政策执行的主要因素 第二 执行主体单一 缺乏多元参与的环境政策执行体系 是我国环境保护 政策执行效果不理想的重要原因 因此 构建政府与企业的合作伙伴关系 培养 环境保护非政府组织和提倡公众参与环境政策执行是地方政府环境政策顺利执 行的重要保障和发展趋势 关键词 地方政府 环境政策 政策执行 j ar e s e a r c h0 1 3t h eim pie m e n t a tio np r o bie m so f i 一 i n vlr o n m e n t aif olic yint h eio c alb o v e rn m e n to tc hin a a b s t r a c t e n v i r o n m e n ti sw h a tw eh u m a n sd e p e n du p o nf o rs u r v i v a l w h i c hn o to n l y p r o v i d ea l lk i n d so fr a wm a t e r i a lf o rh u m a np r o d u c t i o nb u ta l s oh a sad i r e c ti n f l u e n c e o np e o p l e sh e a l t h s i n c er e f o r ma n do p e n i n g c h i n e s ee c o n o m yh a sar a p i d d e v e l o p m e n t b u tw ec o u l d n to p t i m i s t i ca b o u tt h eq u a l i t yo ft h ee n v i r o n m e n t l a n d d e s e r t i f i c a t i o n s h o r t a g eo fw a t e rr e s o u r c e s m a r i n ep o l l u t i o n e n v i r o n m e n t a li s s u e s a r ee m e r g i n g a l lt h i sa t t r a c tp e o p l e sa t t e n t i o n i no r d e rt oa g a i n s tt h ee n v i r o n m e n t a l d e g r a d a t i o n c h i n ah a sa l r e a d yd e v e l o p e dar e l a t i v e l ys o u n de n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s e v e na sc h i n a sb a s i cn a t i o n a lp o l i c y b u te n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sr e m a i ns e v e r e t h i s p a p e rc o n s i d e r st h em a i n r e a s o ni st h a te n v i r o n m e n t a lp o l i c i e sh a v en o tb e e n e f f e c t i v e l yi m p l e m e n t e d m e a n w h i l e w i n lt h et r a n s f e ro fp o w e r sf r o mc e n t r a l g o v e m u n e n tt ot h el o c a lg o v e r n m e n t s t h el o c a lg o v e r n m e n t sp l a ya ni n c r e a s i n g l y i m p o r t a n tr o l ei np o l i c yi m p l e m e n t a t i o n t i l i sp a p e rt a k e st h el o c a lg o v e r n m e n ta st h e c o n t a c tp o i n ta n dc h o o s e sp u b l i cc h o i c et h e o r ya n dg o v e r n a n c et h e o r ya st h e t h e o r e t i c a l s u p p o r ti no r d e rt or e s e a r c ht h ep r o b l e m so ft h ei m p l e m e n t a t i o no f e n v i r o n m e n t a lp o l i c y t h ec a u s e so ft h i sp r o b l e m a n de x p l o r ee f f e c t i v es o l u t i o n st o e n v i r o n m e n t a lp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n t h ep u r p o s eo ft h i sp a p e ri st h r o u g ht h er e s e a r c ho nt h es t a t u sa n ds p e c i a l i n t e r e s t so fl o c a lg o v e r n m e n ti np o l i c yi m p l e m e n t a t i o nt og e tt h er e a s o no ft h e a b s t r a c ti ni m p l e m e n t a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s b ya n a l y z i n gt h ei n f l u e n c eo f t h eb u s i n e s sa n dt h ep u b l i ci ne n v i r o n m e n t a lp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n t r yt o e s t a b l i s h t h ep a r t n e r s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e sa n da d v o c a t et h e p u b l i c p a r t i c i p a t i o n t o h e l pl o c a lg o v e r n m e n ti m p l e m e n tt h ee n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s m e a n w h i l er e s e a r c ht h ef a i l u r eo ft h ep r o c e s si ni m p l e m e n t a t i o no fe n v i r o n m e n t a l p o l i c i e sa n d 晡n gu pt h es o l u t i o n so ft h i sp r o b l e m 髓i sp a p e rp o i n t so u tt h a t t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na l en o t e i t h e rt h i so rt h a t a n da c t i v e l ye x p l o r eaw a yt oc o o r d i n a t ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t h e r e b yi tc a nc o n t r i b u t et o t h ei m p l e m e n t a t i o no f e n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s c o n c l u s i o n sd r a w nf r o mt h er e s e a r c ha r ea sf o l l o w s f i r s to fa l lt h ee f f e c t i v e so fi m p l e m e n t a t i o no fe l l 讥r o m n e n t a l p o l i c i e si s i n f l u e n c e db yt h ep o l i c yi t s e l f s t a k e h o l d e r t h ew a y so fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n d p o l i c yi m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m s b e c a u s eo ft h es p e c i a ln a t u r eo fe n v i r o n m e n t a l p o l i c i e st h eg a m eo ft h er e l e v a n ti n t e r e s tg r o u p si n f l u e n c eo fe n v i r o n m e n t a lp o l i c y i m p l e m e n t a t i o ni sam a j o rf a c t o r s e c o n d l y o n eo fk e yi m p o r t a n tf a c t o r st h a tr e s u l ti nu n r e a l i s t i ci m p l e m e n t a t i o n o fe n v i r o n m e n t a lp o l i c i e si st h e l a c ko fd i v e r s i f i e d p a r t i c i p a t i o ng o v e r n a n c ei n e n v i r o n m e n t a lp o l i c y t h e r e f o r e e s t a b l i s h i n gt h ep a r t n e r s h i pb e t w e e ng o v e m r n e n t a n d e n t e r p r i s e s t r a i n i n gt h ee n v i r o n m e n t a ln o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n sa n d p r o m o t ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni sa l li m p o r t a n t g u a r a n t e ef o rt 1 1 es u c c e s s f u li m p l e m e n t a t i o na n dd e v e l o p m e n tt r e n d s k e yw o r d s l o c a lg o v e r n m e n t e n v i r o n m e n t a lp o l i c y i m p l e m e n t a t i o no fp o l i c e s 第一章 第一节 第二节 第三节 第二章 第一节 第二节 第三章 第一节 第二节 四 五 第三节 一 环境执法不力 2 6 二 公众参与不足 2 6 三 企业逆反心理和消极执行 2 7 四 执行主体之间缺乏协调 2 8 第四节地方政府环境政策执行梗阻的原因 2 8 一 环境问题的特性 2 8 二 环境政策执行相关各方利益博弈 3 0 三 环境政策执行资源欠缺 3 8 四 环境政策执行主体存在问题 4 1 五 环境政策执行手段和方式单一 4 2 六 环境政策执行机制不健全 4 3 第五节地方政府环境政策执行梗阻的危害 4 6 第四章地方政府环境政策有效执行的对策建议 第一节整合中央和地方利益 减少政策执行阻力 4 8 一 加快中央与地方关系的法制化进程 4 8 二 转变地方政府政绩考核导向 4 9 三 拓宽地方政府利益表达渠道 5 0 第二节加强政府自身建设 完善环境政策执行机制 5 0 一 转变经济发展方式 5 1 二 完善地方政府的环境保护目标责任制 5 1 三 加快环境信息公开机制建设 5 2 第三节构建政府与企业的合作伙伴关系 5 4 一 加强舆论宣传 提高企业的社会环保责任 5 4 二 实施激励性优惠政策导向 引导企业参与自愿性环境治理 5 5 三 强化约束性政策导向 实施企业环境管理制度 5 6 第四节引导公众积极参与环境政策执行 5 6 一 环境宣传教育全民化 5 6 二 强化社区的环保功能 5 7 三 培育发展环境n g o 5 8 四 发挥公众的外部监督作用 5 9 结语 6 0 参考文献 6 1 致谢 6 4 个人简历 在学期间发表的学术论文与研究成果 6 5 我国地方政府环境政策执行问题研究 第一章绪论弟一早珀下匕 第一节研究背景与选题意义 古语有云 不涸泽而渔 不焚林而猎 然而改革开放以来 我国经济进入 飞速发展的阶段 但这种粗放型的发展方式是以大量消耗原材料和污染环境为代 价的 2 0 0 6 年二氧化硫的排放总量高达2 5 4 9 万吨 居世界第一位 2 0 0 7 年我国 二氧化碳的排放量2 7 亿吨 仅次于美国居世界第二位 北京 天津 沈阳 太 原 重庆等多个城市相继被列入全球空气污染最严重的城市之列 此外 中国 作为严重缺水国家 七大水系中有近7 0 存在重度污染 我国从1 9 9 8 年 2 0 0 6 年共发生环境污染和破坏事故1 4 7 4 2 起 平均每年发生1 6 0 0 多起 这也就意味 着平均每天有4 起环境污染事故发生 这些环境污染事故的直接经济损失高达 1 2 4 亿元 环境恶化 资源耗竭不仅难以保证我国经济长期持续增长 使经济 增长面临后劲不足的问题 而且危害人类身体健康 容易引发社会冲突影响我国 的社会稳定与和谐 因此环境问题受到人们越来越多的关注 2 0 0 8 年诺贝尔经 济学奖获得者保罗 克鲁格曼指出 环境政策将主宰一切政策 环境问题将成 为世界上最关键的问题 环境问题将成为一切社会活动的中心 一切经济活动的 中心 面对日益严重的全球性环境问题 各国政府都十分重视 从1 9 9 2 年的 联 合国气候变化框架公约 到1 9 9 7 年 京都议定书 从2 0 0 7 年的巴厘岛路线图 到2 0 0 9 年哥本哈根世界气候大会 各国政府都在为生态环境的改善积极努力 我国政府历来重视环境问题 多次强调不能走西方发达国家 先污染 后治理 的老路 在党的十六届三中全会上明确提出了 坚持以人为本 树立全面 协调 可持续的发展观 在党的十七大报告中首次提出了 建设生态文明 的新理念 提出建设 资源节约型 环境友好型 社会的要求 基本形成节约能源资源和 保护生态环境的产业结构 增长方式 消费模式 然而2 0 0 5 年松花江水污染 广东北江镉污染事件 2 0 0 7 年太湖蓝藻危机 2 0 0 9 年内蒙古赤峰水污染等一波未平 一波又起的环境污染事件可以看出我国 杨海生 陈少凌 周永章 地方政府竞争与环境政策 来自中国省份数据的证据叨 南方经济 2 0 0 8 6 董文福 傅德黔 近年来我国环境污染事故综述 j 环境科学与技术 2 0 0 9 7 佚名 保罗 克鲁格曼 环境政策将主宰一切政策 j 红旗文摘 2 0 0 9 1 2 我国地方政府环境政策执行问题研究 的环境保护还不到位 2 0 0 7 年经济合作与发展组织的副秘书长阿马诺就曾深刻 的指出 导致中国环境问题的原因之一 是 政府机构执行力度偏软 虽然 我国建立了相应的环境保护法律 法规和政策体系 但由于执行存在偏差 甚至 存在消极执行及不执行等问题 环境政策出现边缘化现象 使环境政策的预期目 标不能顺利实现 环境政策执行阻滞已经成为环境政策顺利实施的瓶颈 随着中 央对地方的放权让利 中央与地方政府之间高度一体化的权力结构关系被打破 地方政府拥有了更多的可支配资源和自主决策权 成为了相对独立的行为主体 和利益主体 同时也成为环境政策的主要执行者 因此以地方政府为切入点 对 环境政策执行进行深入研究 发现环境政策执行存在的问题 分析问题产生的原 因 找到使经济发展与环境保护相协调的道路具有非比寻常的意义 第一 通过对地方政府在政策执行中地位及利益特殊性的分析 得出地方政 府环境政策执行梗阻的原因 为有效的提出治理对策提供参照 第二 通过分析企业及公众在环境政策执行中的作用 尝试提出建立政府企 业伙伴关系及倡导公众参与的形式帮助地方政府环境政策的顺利执行 第三 通过对信息不对称弊端的分析 为我国政府和企业实行环境信息公开 制度提供依据 第四 在对环境政策执行失灵的全面分析基础上提出路径措施 为现实中我 国环境政策的有效实施提供思路 以期找到一条经济发展与环境保护相协调的道 路 从而使环保工作顺利展开 取得有效成果 第二节国内外研究现状 一 国外研究现状 环境问题是伴随经济发展而来 西方发达国家经济起步早 所以环境问题最 早在这些国家暴露出来 因此这些国家也是对环境问题研究最早的国家 这些研 究主要集中在工程学 生物学 物理学 化学 经济学 伦理学 法学 政治学 等方面 每一领域都从各自的研究角度出发 分析环境问题出现的原因及对策 但这些研究中从环境政策执行角度进行研究的较少 主要集中在以下几个方面 张沉 安士莲 经合组织报告称中国环境保护政策执行效率偏低 z h t t p f i n a n c c s i n a c o m c n g 2 0 0 7 0 7 2 2 0 6 4 0 3 8 0 8 2 3 5 s h t m l 2 我国地方政府环境政策执行问题研究 一 分析环境政策未能顺利执行的原因 p a u l b d o w n i n g 1 9 9 4 从美国的 环境政策并没有带来切实的环境改善入手 分析了环境政策之所以没能有效执行 的原因 这些原因包括 成长 经济成长所增加的污染排放大于e p a 管制所能减 少的排放 人员和经费不足 各州机构的抗拒 政治压力 官僚 或者 是因为能力不足 或者是因为与官僚的动机冲突 技术上不可行 不合经济 理性 这些法律通过时故意不考虑防治成本和效益的经济因素 二 分析环境政策执行的影响因素 日本r y o k i c h ih i r o n o 2 0 0 6 圆关注 发展中国家环境执政能力低下 令人担忧 作者认为环境执政体系的影响因素有 经济因素 如人均g d p 水平 技术能力及工业结构 环境因素 包括自然资 源状况等 政治因素 如政府组成形式 公众参与决策过程的程度 社会因 素 如中央 地方政府和企业内部主导的价值观 家庭体系 社会伦理及人与人 之间的关系 国家和地方政府 企业 非政府组织和其他利益相关者形成的观 念 而环境执政的成功或失败 在很大程度上取决于所有利益相关集团自身或集 体动用经济 环境 社会和政治资源进行环境保护行动的尝试 三 提出环境政策执行的新模式 d u n c a nl i e f f e r i n 2 0 0 6 对欧盟开放 式的和有弹性的环境治理模式进行了评估 发现该政策的新模式在实际的引进与 使用过程中 仍存在很多障碍 文中提出了环境政策执行的新模式 如自愿或协 商的协议 注重公私关系的构建 将决策权从中央向执行的分支部门和私营部门 转移 这一模式要求所有有关方面脱离现有的行政模式 重新分配各自的权力 作者认为市场手段要求正常运作的市场经济氛围 而公众参与或公私关系只有可 能在国家 企业和公民社会之间有相对公开沟通的背景下才能进展良好 当满足 这些基本条件后 才能实现创新环境政策执行模式 二 国内研究现状 我国对公共政策的研究大多集中对政策制定的研究上 而对于政策执行的研 究关注较晚 到9 0 年代中期才逐渐有了一些政策执行的研究论著出现 而在这 些著作中针对环境政策执行的研究则相对较少 以地方政府为研究对象的环境政 策执行的论文则更为少见 图1 1 是分别以 政策执行 和 环境政策执行 地 p a u l b d o w n i n g 著黄宗煌等译 环境经济学与政策 m 台北市 联经民出版社 1 9 8 4 2 r y o k i e h i h i r o n o 亚洲环境执政理论与实践 j 环境科学研究 2 0 0 6 1 9 d 岫e 姐l i e f f e r i n 欧洲环境执政新模式分析明 环境科学研究 2 0 0 6 09 3 我国地方政府环境政策执行问题研究 方政府环境政策执行 为主题检索词 通过在中国期刊全文数据库 c n k i 的检索 得出的2 0 0 6 年至2 0 0 9 年的论文研究数量分布 表1 12 0 0 7 年一2 0 0 9 年政策执行研究分布 选题 年度 2 0 0 62 0 0 72 0 0 82 0 0 9 总计 政策执行 1 0 0 1 1 3 4 61 2 5 06 1 94 2 1 6 环境政策执行 55 121 3 地方政府环境政策执行 0 0o00 总计 1 0 0 61 3 5 11 2 5 16 2 14 2 2 9 由上表可以看出我国政策执行研究论著总量较多 政策执行问题受到了越来 越多的关注 但普遍缺少对环境政策执行理论的研究 我国学者对环境政策的研 究主要集中在以下几个方面 一 对环境政策执行的理论和机制研究 刘洪亮等 2 0 0 5 认为我国环境 管理在法规 政策建设方面己经取得了较大的进展 但是消极执行 不执行现象 等 软执行 现象严重 即法律 制度 规范 等都是一种软的约束 都有讨价 还价的余地 李康 1 9 9 9 留提出了建立政策有效执行的前提是具备政策的合法性 合理性和政策制定者 执行者及政策调控取得共识三个基本条件 政策执行循环 理论的核心是政策执行者与政策对象之间的互动理论即 在政策合法 执行合法 与取得双方或多方共识的前提下 利用政策本身和政策执行机关的权威性 通过 协调双方或多方的价值观和不同利益主体的合法权益 监督和处置违背政策规定 的行为 在双向交流和信息反馈之中形成政策执行者与政策对象之间的互动作 用 以实现符合多数人利益的政策目标 吴晓青等 2 0 0 4 提出了环境政策作用 机制的分析框架 指出环境政策作用的背景 成因 过程 作用机制 效应动态 演变规律等 创新性的提出环境政策的副作用和执行变形的生成演变规律 指出 研究政策变形对环境政策适应性和效率有重大影响 只有了解了政策执行变形才 可能更好准确预测环境政策所引发的变化 元东旭 认为 中国环境问题的根本 原因与背景首先在于 改革开放以前中国政府对环境问题重要性的认识的不足以 刘洪亮 曹凤中 环境保护实施机制一软化是我国制度创新中一个突出的问题 j 黑龙江环境报 2 0 0 5 5 李康 环境政策学 m 清华大学出版社 北京 1 9 9 9 4 8 5 2 吴晓青 洪尚群等 环境政策作用机制的分析框架 j 中国环境管理干部学院学报 2 0 0 4 3 元东旭 对中国环境问题的再认识 经济发展与环境保护之间左右为难的状况 j 环境发展与保护 2 0 0 6 6 4 我国地方政府环境政策执行问题研究 及由于固有政治理念的领导而实行的经济政策 其次 自改革开放以来随着高速 的经济发展而对资源进行的掠夺性开发和利用 再次 只考虑经济发展速度 忽 视可持续的发展 即 经济优先主义 是加快环境破坏速度的重要原因和特征 二 对国外及其他地区环境政策执行的研究 为我国环境政策提供启示和 借鉴 如夏光等编著 中日环境政策比较研究 中国环境科学出版社 北京 2 0 0 0 通过对比我国和日本的环境政策 从日本的环境政策制定实施得到启示 指出我国环境政策存在的缺陷及如何进一步完善 张平华 欧盟环境政策实施 体系研究 2 0 0 2 宋健敏 论西方国家的环境管制政策 2 0 0 3 陈江 美 国学习型环境政策的解读与启示 2 0 0 7 年 等都是通过分析国外环境政策的先 进之处 从而取人之长补己之短 以期达到学习借鉴的目的 针对某一行业或某一具体环境问题的环境政策研究 如胡紫月 减少 包装废弃物污染的环境政策研究 环境科学与管理 2 0 0 7 年第2 期 主要针对 包装废弃物污染提出政策建议 劳可夫 刘思华 工业污染公共处理作为新环境 政策工具的初步研究 经济体制改革2 0 0 7 年第1 期 针对工业污染进行深入研 究 赵俊胜 渤海湾西部近岸海域海洋石油勘探开发环境保护管理对策 海洋 信息 1 9 9 9 年第4 期 则是从海域石油勘探角度对环境问题进行剖析 四 环境政策执行中的经济手段探讨 学者普遍将环境问题的起源归因于 市场失灵即环境问题的公共物品性和无明确产权 基于此提出明确划分产权和运 用污染税 费等经济措施促进环境政策的有效执行 李志学 等 2 0 0 4 对以排污 权交易为主体的环境政策体系研究指出 环境经济政策是围绕着排污收费制度建 立起来的 各级地方环保局是执行这些政策的关键部门 对环境政策的执行有重 要的影响 吉亚辉 1 9 9 9 通过对排污权交易的分析 探讨了地区差异性 经济 发展差异性对环境政策执行的影响及直接环境政策和间接环境政策的关系 研究 指出应当把环境管理纳入经济和社会发展政策 使人1 3 经济与环境的关系相辅 相成 既有利于环境保护又不妨碍经济发展 谭征 关于建立我过生态环境税制 体系的思考 理论学刊 2 0 0 7 年第3 期 刘骞 对我国环境税收制度的探讨 张平华 欧盟环境政策实施体系研究 j 环境保护 2 0 0 2 2 宋健敏 论西方国家的环境管制政策经济评论 i 经济评论 2 0 0 3 5 4 2 4 5 陈江 美国学习型环境政策的解读与启示 j 中共杭州市委党校学报 2 0 0 7 5 5 6 5 8 李志学等 以排污权交易为主体的环境政策体系研究阴 资源 产业 2 0 0 4 1 0 6 5 4 7 4 9 吉亚辉 直接环境政策和间接环境政策 j 开发研究 1 9 9 9 6 7 8 我国地方政府环境政策执行问题研究 环境保护科学 2 0 0 7 年4 期 伍世安 改革和完善我国排污收费制度的探讨 财贸经济 2 0 0 7 年8 期 白羽飞 屈晓明 我国生态环境保护的财税政策研 究 环境保护2 0 0 7 年1 0 月 探讨的都是环境税费政策的问题 提倡通过征收 环境税的方法解决环境问题 五 从公众参与的角度研究环境政策执行问题 认为公众参与是解决环境 问题 保证政策有效执行的重要途径 公众参与既包括普通公众的个人行为 又 包括环境非赢利组织的行为 钱月玲 陈继军 付爱民 吴承慧 环境保护与公 众参与 北方环境2 0 0 5 年4 月 梅献忠 公众参与环境保护的路径选择 环 境与可持续发展2 0 0 7 年6 月 探讨的是普通公众参与环境保护的意义 路径及 制度保障 王津 陈南 姚泊 刘娟 环境n g 卜中国环保领域的崛起力量 广州大学学报 社会科学版 2 0 0 7 年2 期 论证了环境保护非赢利组织在环保 中的作用及其遇到的主要问题 纵观国内外的研究文献 可以发现 环境问题随着经济的发展越来越被关注 近年来对于环境政策的研究日益增多 研究的角度和侧重点也各有不同 但大多 是基于某一方面的研究 其中又以运用经济学手段进行研究的论著居多 而从执 行角度特别是地方政府的执行角度进行研究的文章偏少 且在这一部分文章中对 于环境政策执行阻滞的内在原因剖析不够深刻 执行系统也缺乏深入分析 因此 本文希望以地方政府为切入点 对环境政策的执行困境进行研究 希望对现实中 环境政策执行不顺畅现象的解决提供意见和建议 一 研究思路 第三节研究思路 论文结构及创新点 本文的研究思路是 首先进行概念阐释和理论基础 解决 是什么 的问题 然后指出问题 即地方政府在执行环境政策时出现的问题及影响因素并对问题进 行深入剖析 第三 介绍我国地方政府环境政策执行梗阻的原因 最后 为我国 地方政府环境政策的执行提供对策建议 解决 怎么办 的问题 二 论文结构 本文分为四部分 第一部分 绪论 首先提出了本文研究的背景 选题意义和研究现状 通 6 我国地方政府环境政策执行问题研究 过对环境政策执行重要性的分析和目前我国环境政策执行不畅现象的存在及相 关论著研究偏少的现状得出本文研究的必要性 为下面行文做好准备工作 第二部分 概念阐释和理论基础 对本文所涉及的一些概念 环境政策 环境政策执行 地方政府环境政策执行 作了详细阐释 介绍了本文写作的理论 支撑即公共选择理论和治理理论 第三部分 我国地方政府环境政策执行的困境及原因分析 通过揭示当前 我国地方政府环境政策执行现状 影响环境政策执行的因素及目前存在的问题 深入分析造成当前地方政府环境政策执行阻滞的各种原因 第四部分 政策建议 通过第三部分对造成地方政府环境政策执行不畅的 原因分析及第四部分的案例启示 系统的总结地方政府环境政策有效执行的合理 建议 三 创新点 1 选题创新 国内外学者大多从环境政策制定 环境政策工具选择 国 际环境政策比较等角度进行分析 关注点大多集中在环境政策出台前的研究 而 本文则选取环境政策执行的角度 关注环境政策出台后的实施问题 同时以地方 政府为切入点 重点分析了在我国当前政治经济体制下 地方政府在执行环境政 策中的角色 利益冲突及存在的问题 2 观点创新 在政策建议方面提出拓宽地方政府利益表达渠道 就环境 政策制定及执行问题形成中央与地方的协商制度的措施 提出完善政府自身执行 机制 构建政府与企业的伙伴关系 积极倡导公民参与的政策执行新方式 7 我国地方政府环境政策执行问题研究 第二章概念阐释与理论基础 本章主要针对环境政策 环境政策执行 地方政府环境政策执行进行明确的 界定 同时对支撑本文观点的主要理论进行阐释 第一节地方政府环境政策执行相关概念阐释 一 环境政策 对环境政策进行清晰界定首先必须明确环境的定义 笼统地讲 环境可以包 括与人类有关的一切事物 有自然环境与社会环境之分 本文所探讨的环境是专 指自然环境 一 环境政策的定义 环境政策是国家对环境保护的取向 目标及措施的具体体现 已经成为我国 重要的公共政策之一 不同的学者从不同的角度对环境政策进行了定义 李康认 为 环境政策是可持续发展战略和环境保护战略的延伸和具体化 是诱导 约束 协调环境政策调控对象的观念和行为的准则 是实现可持续发展战略目标的定向 管理手段 袁明鹏认为 环境政策是指国家或地方政府在特定时期为保护环境 所规定的行为准则 它是一系列环境保护法律 法令 条例 规定 计划 管理 办法与措施等的总成 张颖认为环境政策是指政府为处理环境问题所制定的法 律 法规 措施 条例 计划 方案 规划或项目等 是政府管理环境问题的行 动准则与方案 它决定并反映着政府管理环境的方式与效果 左玉辉则认为 环境政策是指政府为解决一定历史时期的环境问题 落实环境保护事业的发展战 略 并达到预定的环境目标而制定的行动指导原则 虽然各种表述不尽相同 但 总结起来环境政策有广义与狭义之分 广义的环境政策是指国家为保护环境所采 取的一系列控制 管理 调节措施的总和 包括环境法律法规 它代表了一定时 期内国家权力系统或决策者在环境保护方面的意志 取向和能力 而狭义的环境 政策是与环境法律法规相平行的一个概念 指在环境法律法规以外的有关政策安 排 本文所指的环境政策采用的是最广义的定义既包括国家制定的各种法律法 规 又包括环境保护行政主管部门拟定和推行的一些基本方针 指导原则和具体 李康 环境政策学 m 北京 清华大学出版社 1 9 9 9 4 8 5 2 袁明鹏 町持续发展环境政策及其评价研究 d 武汉 武汉理工大学 2 0 0 3 4 1 张颖 环境政策 韩国 中国一以 汉城都市区环境政策 为例 j 城市管理 2 0 0 2 5 6 5 1 1 1 3 夏光 环境政策创新 m 北京 中国环境科学出版社 2 0 0 1 5 5 5 6 我国地方政府环境政策执行问题研究 措施等 二 环境政策的内容 1 9 7 3 年国务院成立环保领导小组及其办公室 在全国开展 三废 治理和环 保教育 标志着我国环境保护工作的正式开始 经过3 0 多年的发展 我国的环 境保护政策也不断丰富 具体来说可以归结为三大政策 第一 预防为主 防治结合政策 这是一种积极的环保政策 即在污染产生 之前进行预防 争取控制污染的产生和蔓延 主要措施有 把环境保护纳入国 家和地方的中长期及年度国民经济和社会发展计划 对开发建设项目实行环境影 响评价制度和 三同时 制度 防治环境污染和破坏的设施与生产主体工程同时设 计 同时施工 同时投产使用 第二 谁污染谁治理政策 这一政策是从经济合作与发展组织提出的 污染 者负担 原则引伸出来的 环境作为一种公共物品具有非排他性 为了防止 公 地悲剧 的产生 必须明确谁来承担治理成本 这一政策明确了污染者承担治理 其污染的责任和费用 主要措施有 对超过排放标准向大气 水体等排放污染物 的企事业单位征收超标排污费 专门用于污染防治 对严重污染的企事业单位实 行限期治理 结合企业技术改造防治工业污染 第三 强化环境管理政策 环境污染具有明显的外部性特征 不可能依靠市 场解决 因此要求政府切实履行职责 通过强化政府的环境管理 控制和减少因 管理不善造成的污染和破坏 其主要措施有 逐步建立和完善环境保护法规与标 准体系 建立健全各级政府的环境保护机构及完整的国家和地方环境监测网络 实行地方各级政府环境目标责任制 对重要城市实行环境综合整治定量考核 三 环境政策类型 环境政策的分类标准不同 分类结果也就出现差异 有学者将环境政策分为 横向与纵向两类 横向环境政策包括国内环境政策和国际环境政策 国际环境公 约 多边环境协议 纵向环境政策包括宪法 基本法 专门法 地方法规及现 场标准等 夏光等学者将环境政策分为环境污染控制和生态环境保护两类 还有 一些学者借鉴西方国家的分类标准 将我国环境政策分为 管制性环境政策 即 政府直接利用政策干预环境保护 引导性环境政策 政府借助市场机制诱使企 佚名 我国当前环境保护政策的主要内容 z h t t p n e w s q q c 0 蝴0 0 9 1 0 1 6 o o l 8 0 8 h u n 9 我国地方政府环境政策执行问题研究 业因符合自身利益而保护环境 自愿性环境协议 企业 政府 非营利性组织 之间的一种非法定的协议 本文采用第三种分类方法 见下图 二 环境政策执行 政策方案一旦经合法化过程并公布之后 便进入政策执行阶段 美国政策学 者艾利森指出 在实现政策目标的过程中 方案确定的功能只占1 0 而其余9 0 取决于有效的执行 可见政策执行对于政策目标的顺利实现具有决定性意义 一 环境政策执行的定义 我们一般认为政策执行是一个动态过程 就是指政策执行者通过建立组织机 构 运用各种政策资源 采取解释 宣传 实验 实施 协调与监控等各种行动 将政策观念形态的内容转化为实际效果 从而使既定的政策目标得以实现的动态 过程 根据政策执行的概念 结合环境政策的特殊性 丁文广指出环境政策执 行指环境政策执行主体在一定的组织机构内充分调动和运用各种能力和资源 通 过一系列贯穿于资源与环境保护的相关活动及执行主体与目标群体之间的沟通 与协调 最终将环境政策计划 方案 决定 目标转变为现实的实践活动过程 因此 环境政策执行过程既是组织和行为的互动过程 又是将目标转化为具体产 雷青 中国环境政策执行理论研究 d 兰州大学 2 0 0 7 陈振明 公共政策分析 m 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 3 丁煌 政策执行阻滞机制及其防治对策 m 北京 人民出版社 2 0 0 2 2 5 l o 一一一一一叵一 我国地方政府环境政策执行问题研究 出的实践过程 二 环境政策执行的特点 第一 环境政策执行具有多向相关性的特点 环境政策的执行与政治 经济 社会等各个因素多项相关 牵一发而动全身 环境政策的执行情况将影响政治 经济及社会的发展 同时环境政策的执行也受到各相关因素的影响 因此 环境 问题的特性决定了环境政策的有效执行需要与经济 政治 社会等和谐发展 第二 环境政策执行具有利益复杂性的特点 首先 由于环境政策的特性导 致其所触动的权力关系多 涉及人员与机构也较多 执行机构内部利益复杂 其 次 环境政策执行牵涉的利益主体广泛 不仅包括各级政府 相关企业 还由于 环境问题与公众密切相关 公众与非政府组织也参与其中 其次 环境政策执行 利益难以整和 环境政策执行必定会触动相关利益群体 由于企业有追逐利益的 本性 地方政府兼具公共服务的职责又面临追求政绩的压力 而公众则更多关心 自身身体健康 因此 很难找到共同点将各方利益整合 达成一致 第三 环境政策执行具有执行手段多样性的特点 因为环境问题的复杂性 环境政策的执行手段不是单一的 既有经济手段 行政手段 法律手段 也有技 术手段和教育手段 在政策执行中 应该根据具体政策和具体受众以及特定的社 会环境来选择合适的执行手段 甚至是多种手段配合使用 三 环境政策执行的流程 按照上文2 1 1 的分类 我国环境政策分为管制性环境政策 引导性环境政 策与自愿性环境协议三类 每一种类型的环境政策的执行流程又各不相同 目前 我国存在最多的是管制性环境政策 即由全国人大 国务院出台环境法律 法规 政府规章等以命令的形式下达给地方各级政府及环保部门 地方政府及环保部门 再以命令的形式下达给各企业及社区 引导性的环境政策融合于环境法律法规之 中 即全国人大出台相关政策后以鼓励或激励式的引导 使地方政府 企业 社 会团体及公众共同参与 自愿性环境协议是企业 政府和非政府之间签定非法定 的协议 各方按照协议规定履行各自职责 以提高环境质量或实现自然资源的有 效利用 由于目前政府几乎垄断了环境保护的全部权力 所以在这三种环境政策 中管制性环境政策占绝大多数 环境政策的执行也主要是管制性环境政策的执 行 本文以图表形式解释环境政策的执行过程 丁文广 环境政策与分析 m 北京 北京大学出版社 2 0 0 8 1 1 1 1 1 我国地方政府环境政策执行问题研究 制定环境政策二执行环境政策 命令下达式 被动接受环境政策 三 地方政府环境政策执行 一 地方政府的定义 西方学者一般认为 地方政府是中央政府为治理国家部分领域而设置的分支 机关 我国学术界的观点是 地方政府是国家设置在中央政府之下 行使部分国 家权力 管理国家和地方事务的地域性政府 我国实行单一制国家结构形式 所以与中央政府相对的所有层级的政府都被称为 地方政府 在我国 中央政 府和地方政府之间具有上下级的隶属关系 地方政府是国家的分支机构 而不是 组成国家的成员单位 地方政府的主要职能是按照国家法律或中央政府授权 在 其管辖区域内行使部分国家权力 管理国家和地方事务 我国行政区划分为五级 除中央政府外 地方政府分为省级政府 分别为省 自治区政府 地区级政府 分别为地级市 自治州政府 县级政府 分别为县 自治县政府 县级市以及市 辖区政府 旗政府