地方政府社会管理职能绩效评价研究.pdf

i 分类号 udc 密 级 学 号 1112021156 硕士学位论文硕士学位论文 地方政府社会管理职能绩效评价研究地方政府社会管理职能绩效评价研究 柴瑞柴瑞 学学 科科 门门 类 类 管理学管理学 学学 科科 名名 称 称 技术经济及管理技术经济及管理 指指 导导 教教 师 师 薛惠锋薛惠锋 教授教授 申申 请请 日日 期 期 2014 年年 3 月月 地 方 政 府 社 会 管 理 职 能 绩 效 评 价 研 究 柴 瑞 西 安 理 工 大 学 摘要 i 论文题目 论文题目 地方政府社会管理职能绩效评价地方政府社会管理职能绩效评价研究研究 学科名称 学科名称 技术经技术经济及管理济及管理 研研 究究 生 生 柴瑞柴瑞 签签 名 名 指导老师 指导老师 薛惠锋薛惠锋 教授教授 签签 名 名 摘要摘要 早在十六届三中全会上 党中央就将政府职能定义为 经济调节 社会管理 市场监 管和公共服务 把社会管理明确列为政府的一项主要职能 党的十八大报告又进一步指 出要 加快形成党委领导 政府负责 社会协同 公众参与 法治保障的社会管理体制 加快形成源头治理 动态管理 应急处置相结合的社会管理机制 可见社会管理已经 成为全国性焦点和各级政府需要面对的新课题 同时社会大变革时期社会管理工作中涌现 的新老问题也给各级政府的社会管理提出诸多难题 建立科学 有效的政府社会管理职能 绩效评价指标体系和评价模型能够发挥绩效管理 指挥棒 的作用 从理论上指导地方政 府社会管理实践 地方政府是政府体系的基础 其履行社会管理职能的效果在很大程度上 决定整个政府体系对于社会事务的管理效果 因此研究地方政府的社会管理职能绩效评价 具有重要的现实意义 本文旨在构建一套可行的评价指标体系 选择一套有效的评价方法模型 从而以行之 有效的评价体系指导地方政府履行社会管理职能 本文在界定地方政府社会管理职能内涵 的基础上 总结梳理了国内外的研究现状 综述了相关理论 并以县级政府为例 通过文 献调研和群体访谈搜集地方政府社会管理职能绩效评价指标 采用专家访谈初步筛选后 设计并发放通过信度和效度检验的调查问卷 进而运用 spss 软件对调查问卷的样本数据 做因子分析 构建了地方政府社会管理职能绩效评价的指标体系 在此基础上 层次分析 法被用来确定各个指标的权重 模糊统计法被用来确定评价集 计算指标隶属度 构建评 价矩阵 从而根据模糊算子进行综合评价并分析评价结果 建立了地方政府社会管理职能 绩效评价模型 最后选择陕西省凤翔县作为研究样本 对地方政府社会管理职能绩效评价 指标体系和评价模型进行验证性的应用分析 关键词 关键词 地方政府 社会管理职能 评价指标体系 模糊综合评价模型 abstract ii titletitle research on research on the the performance evaluatiperformance evaluationon of of local government soclocal government social managemential management majormajor technical economics and managementtechnical economics and management namename rui chairui chai s signature ignature supervisorsupervisor prof prof huifeng huifeng xuexue s signature ignature abstractabstract on the third plenum cpc central committee positioned government functions as economic regulation market supervision social management and public service this means that social management was been separated from political functions and economic functions what s more social management became one of the main functions of government not only that eighteenth national congress of the communist party of china pointed out that we must format social management system the social management system should has the leadership of party committees government responsibility cooperative societies public participation and the protection of law in addition social management should combine source of governance and dynamic management with emergency so social management has become a new topic for governments at all levels at the same time a large number of problems that emerged in this period made governments social management more difficult building a scientific and effective government performance evaluation system of social management functions can guide the work of the government s social management local governments are the basis of government system therefore studies of performance evaluation of social management functions of local government have practical significance in this paper results of previous studies were reviewed and the relevant concepts were determined firstly secondly county government was chose as an example and the system of indicators for local government performance evaluation of social management functions had been built in this process literature survey and group interviews were used to collect indicators these indicators were screened preliminarily through expert interviews then a large number of questionnaires which had been though the reliability and validity testing were distributed the sample data from these questionnaires was used for factor analysis and the factor analysis determined final indexes on this basis ahp was used to determine the weight of each index fuzzy statistical method was used to determine the evaluation set calculate the index membership and build evaluation matrix then fuzzy comprehensive evaluation could be did and the end of the evaluation model was reached finally fengxiang in shaanxi province was chose to do application analysis key words local government social management functions evaluation system fuzzy comprehensive evaluation model 目录 i 目录目录 1 绪论绪论 1 1 1 研究背景 1 1 2 研究意义 1 1 3 研究方法 2 1 4 研究框架及内容 3 1 5 论文创新之处 5 2 研究动态与理论基础研究动态与理论基础 6 2 1 基本概念内涵界定 6 2 1 1 地方政府的内涵 6 2 1 2 政府社会管理的内涵 7 2 1 3 地方政府社会管理职能的基本构成 8 2 2 研究综述 8 2 2 1 地方政府社会管理职能研究 8 2 2 2 政府职能绩效评价研究 15 2 2 3 地方政府社会管理职能绩效评价研究 18 2 3 相关基础理论 19 2 3 1 政府社会管理理论 19 2 3 2 因子分析理论 20 2 3 3 模糊综合评价理论 21 3 地方政府社会管理职能绩效评价指标体系的构建地方政府社会管理职能绩效评价指标体系的构建 23 3 1 绩效评价指标体系的构建原则 23 3 1 1 一般原则 23 3 1 2 特殊原则 23 3 2 绩效评价指标的设计与筛选 24 3 2 1 绩效评价初始指标设计 24 3 2 2 指标的初步筛选与问卷的设计 27 3 2 3 问卷的信度与效度检验 29 3 2 4 因子分析法筛选指标 34 3 3 绩效评价指标体系框架 46 4 地方政府社会管理职能绩效评价模型地方政府社会管理职能绩效评价模型 49 4 1 评价方法选择 49 4 1 1 常用评价方法评析 49 4 1 2 模型选择模糊层次分析法的原因 50 目录 ii 4 2 综合评价 51 4 2 1 确定评价对象的层次结构 51 4 2 2 确定评价指标的权重 52 4 2 3 建立评价集 54 4 2 4 确定评价指标的隶属度并构造评价矩阵 54 4 2 5 综合评价 55 4 3 模糊综合评价结果的量化分析 57 4 3 1 简单平均法 57 4 3 2 最大隶属度法 57 4 3 3 加权平均法 58 5 地方政府社会管理职能绩效评价体系的应用地方政府社会管理职能绩效评价体系的应用 59 5 1 研究对象概况与数据来源 59 5 2 凤翔县政府社会管理职能绩效评价 60 5 2 1 确定评价指标的权重 60 5 2 2 确定指标隶属度并构造评价矩阵 65 5 2 3 模糊综合评价 66 5 3 评价结果分析 72 5 3 1 模糊综合评价结果分析 72 5 3 2 建议与对策 73 6 结论与展望结论与展望 75 6 1 研究结论 75 6 2 研究的局限性 75 6 3 未来研究方向 76 致谢致谢 77 参考文献参考文献 78 附录一附录一 82 附录二附录二 85 绪论 1 1 绪论绪论 1 1 研究背景研究背景 早在 2003 年的十六届三中全会上 政府职能就被党中央定义为 经济调节 社会管 理 市场监管 公共服务 四个方面 使得社会管理不再是经济职能或者政治职能中的一 部分 而是独立成为政府的一项主要职能 十六届四中全会继续将社会管理列入最高议程 提出必须要推进社会建设和创新社会管理体制 直至党的十七大报告指出要建立健全新的 社会管理格局 既有党委领导和政府负责 又有公众参与和社会协同 党的十八大报告进 一步指出 社会管理体制中除了社会管理格局的四项要素 还应包括法治保障 社会管理 机制则应将动态管理 源头治理与应急处置结合起来 可以看出 社会管理已经成为全国 性焦点 成为各级政府需要面对的新课题 随着各级政府对社会管理的重视 在履行社会管理职能方面确实取得了显著的成就 例如政府与公众的关系得到改善 不断增加社会事业支出等 但是目前各级政府在社会管 理方面依然存在许多突出的问题 例如重经济增长轻社会发展的观念 政府社会管理手段 单一 处理突发事件能力差 缺乏公众参与等 这些重要问题不仅严重影响社会和谐与稳 定 还制约各级政府履行社会管理职能 当今社会正在发生重大而又深刻的变革 社会管 理中的老问题和不断涌现的新问题都为各级政府的社会管理工作提出难题 改善政府社会 管理职能任重而道远 政府社会管理职能绩效评价是其中重要的一环 对科学 有效的政 府社会管理职能绩效评价指标体系和评价模型的构建显得尤为重要 应发挥绩效管理 指 挥棒 的作用 引导 诊断 激励政府的社会管理工作 以绩效管理推动政府社会管理 各级政府中 地方政府是政府体系的基础 其社会管理职能履行效果在很大程度上决 定包括中央政府在内的整个政府体系的社会管理成效 在地方政府的各项职能中 社会管 理职能是最基本的职能之一 是地方政府工作的重点和难点所在 于是地方政府的社会管 理职能绩效评价研究具有基础性的重要意义 而在中国 95 以上的国土在县级社会 70 以上的人口在县级社会 创造 gdp 的 50 以上在县级社会 1 所以本文中以县级政府为 例的评价研究具有其代表性 目前对于地方政府社会管理职能绩效评价的研究成果较少 国内外研究多集中于地方 政府社会管理职能的内涵 特点 转变 履行现状及对策 以及政府职能绩效评价的价值 取向 方法和指标体系 在一定程度上反映了地方政府社会管理职能绩效评价研究的不足 本文在前人研究的基础上 以县级政府为例构建地方政府的社会管理职能绩效评价指标体 系和评价模型 并进行实证研究 对改善地方政府履行社会管理职能的效果具有重要的理 论和实践意义 1 2 研究意义研究意义 对地方政府社会管理职能的绩效评价进行研究既具有理论意义 又具有实践意义 在 西安理工大学硕士学位论文 2 理论方面 在一定程度上填补地方政府社会管理职能绩效评价研究的欠缺 在地方政府社 会管理职能研究和政府职能绩效评价研究之间建立有效桥梁 使得政府社会管理研究更加 全面 在实践方面 主要有以下四点重要意义 第一 诊断地方政府社会管理效果 地方政府的社会管理目前尚且存在许多问题 仍 需继续加强 而只有明确现在的社会管理状况 才能确定下一步改进工作的方向 进行社 会管理绩效评价就是其中重要的一环 构建一套行之有效的社会管理职能绩效评价指标体 系与模型 并应用于地方政府的实际工作 即可得到地方政府社会管理工作的客观评价结 果 使得地方政府全面掌握自身社会管理职能的履行效果 认识到前期工作的成就与缺陷 然后根据评价结果进一步有针对性地进行改进 第二 引导地方政府社会管理工作 当前社会管理方面存在的种种问题 均与过去片 面追求经济发展的干部考核 评价体系有一定的关系 例如 对 gdp 增长速度的过于重 视导致了对于经济与社会协调发展的忽视 将增加财政收入等作为硬指标从而弱化了保护 环境 缩小收入差距等方面的指标 因此 科学的社会管理职能绩效评价指标体系 能够 指导地方政府对社会管理各方面的指标有更加正确的认识 从而调整政府在工作重心与结 构上的安排 给政府工作提供依据与方向 提高社会管理工作的科学性与规范性 避免盲 目与失衡的工作导向 第三 改善地方政府社会管理职能 在确定地方政府社会管理的职能范围与明确地方 政府社会管理的内容时 社会管理职能绩效评价可以作为重要依据 目前社会管理的重要 性日益提升 而社会管理的水平却始终有待提高 如何改善社会管理职能成为迫切任务 随着社会经济发展与改革开放的深入 建立社会保障体系 保护环境 维护社会安全等任 务越来越紧迫 努力提高政府社会管理的效率变成了地方政府的主要课题 社会管理职能 绩效评价 就是追求效率与效能的双赢 过程与结果的双赢 因此社会管理职能绩效评价 是改善社会管理职能的有效途径 第四 促进地方政府对公众的回应 改革开放 30 年来 政府与社会的关系发生了深 刻的变化 政府逐渐向 服务型 政府转变 强化政府对社会公众需求的回应是其中的重 要内容 而社会管理职能绩效评价就是以服务至上为宗旨 具有重塑地方政府角色和界定 地方政府职能的功能 社会管理职能绩效评价以公众满意度为标准 强调社会公众的参与 是以公众的需求为导向的 1 3 研究方法研究方法 本文采用的研究方法主要有以下几种 第一 文献调研法 即通过查阅 整理和分析文献资料 而获取研究信息的一种方法 本研究在建立评价指标体系与评价模型之前 查阅学习了数百篇该研究领域的相关文献和 实践材料 目前学术界对于地方政府社会管理职能绩效评价的研究成果鲜有 但是相关的 研究例如地方政府的社会管理职能 政府职能绩效评价等研究成果颇丰 对这些已有的研 究成果进行研究 不但可以完整掌握相关研究领域的研究现状 还可以对本文的研究有所 绪论 3 启发 本文在查阅这些文献的基础上 界定了自身的研究范围 而且在搜集评价指标的过 程中 文献调研法也起到了重要的作用 第二 群体访谈法 群体访谈就是在小型群体内进行小范围的讨论 可以帮助研究开 发假设 为问卷的设计提出新的问题 本文在搜集评价指标时 除了文献调研还运用了群 体访谈法 采用半结构的方式与被访者单独交谈 以保证访谈的条理性和研究的弹性空间 根据被访者提出的指标来丰富评价指标内容 第三 调查问卷法 调查问卷可以通过设计科学 针对性强 控制有效的问卷来获取 大量客观和易于评估的一手资料 本研究多次发放问卷 在进行因子分析时 针对地方政 府社会管理领域的研究人员和实践人员发放调查问卷 以调查问卷的信息为样本数据 通 过 spss 软件的处理对评价指标进行筛选 在实证研究中 在陕西省凤翔县针对该县政府 的工作人员 统计局的工作人员和当地居民发放大量问卷 并以此为基础评价该县政府的 社会管理职能履行状况 第四 专家访谈法 专家访谈的过程是研究者与被访者相互交流 相互影响的过程 这样获得的信息更加直接 真实和全面 本文在初步筛选评价指标时使用专家访谈法 邀 请在该研究领域具有理论和实践经验的专家针对既有指标提出增删 修改和合并的建议 使得所设计的指标更加科学合理 为调查问卷的形成奠定基础 第五 因子分析法 因子分析法是一种利用降维思想的数据简化技术 本文运用因子 分析法对评价指标进行实证筛选 首先采用 kmo 检验和 bartlett s 球形检验判断数据是 否符合分析要求 其次将特征值和累计贡献率相结合以确定提取的因子数目 最后进行因 子旋转 使得因子具有明确的含义并将其命名 从而构建了包含 4 个一级指标 10 个二 级指标和 40 个三级指标的地方政府社会管理职能绩效评价指标体系 第六 模糊层次分析法 模糊综合评价是通过构造模糊子集 将描述评价对象的模糊 指标量化 进而运用模糊变换的原理对各个指标进行综合的一种方法 本文结合研究对象 的特点 选择模糊层次分析法来构建地方政府社会管理职能绩效评价模型 首先层次分析 法被用来确定各个指标的权重 然后模糊综合评价被用来确定评语集和评价指标的隶属 度 进而构造评价矩阵并选择模糊算子 最后进行模糊综合评价并分析评价结果 1 4 研究框架及内容研究框架及内容 本文各章的研究内容如下 第一章是绪论 主要是对本研究的背景和意义进行说明 反映本研究的来源和价值 然后介绍本文研究所采用的研究方法 以及研究的技术路线和内容 并阐述论文创新点 第二章是研究动态与理论基础 首先界定了本文研究的地方政府社会管理职能的内 涵 然后从地方政府社会管理职能 政府职能绩效评价和地方政府社会管理职能绩效评价 三个方面对国内外研究现状进行综述 最后介绍了本文研究所借鉴的主要理论 即新公共 管理理论 治理理论 因子分析理论和模糊综合评价理论 第三章是绩效评价指标体系的构建 首先根据文献调研和群体访谈搜集评价指标 通 西安理工大学硕士学位论文 4 过专家访谈进行初步筛选之后 初步形成调查问卷并做预调研 运用预调研数据对问卷做 信度与效度检验 并将通过信度和效度检验的问卷大范围发放 运用因子分析法处理样本 数据 进一步筛选指标并构建地方政府社会管理职能绩效评价指标体系 第四章是绩效评价模型的构建 层次分析法被用来确定各个指标的权重 模糊统计法 被用来设计评语集 确定指标隶属度 构造评价矩阵 最后运用模糊综合评价确定模糊算 子 进行综合评价 分析评价结果 第五章是应用分析 选择陕西省凤翔县作为研究对象 根据所构建的评价指标体系和 评价模型进行应用分析 评价凤翔县政府履行社会管理职能的状况 提出相关建议 并验 证所构建的评价指标体系和评价模型的有效性 第六章是结论与展望 总结本文研究所得的结论 指出研究的局限性和未来研究方向 本文的技术路线如下 研究背景研究意义 研究综述与理论基础 地方政府社会管理职能内涵界定 建立地方政府社会管理职能绩效评价指标体系 文献调研 群体访谈 搜集指标 专家访谈 初步筛选 指标 预调研 检验问卷 因子分析 筛选指标 运用模糊层次分析法建立绩效评价模型 层次分析 法确定指 标权重 建立 评价集 确定隶属 度构并造 评价矩阵 模糊综合 评价并分 析结果 选择陕西省凤翔县的数据做验证性应用分析 结论与展望 图 1 1 论文研究技术路线图 fgiure1 1 reasearch frarnework of the paper 绪论 5 1 5 论文创新之处论文创新之处 前人的研究多数集中于政府社会管理职能的内涵 特点 转变 履行现状及相应对策 以及政府职能绩效评价的价值取向 方法和指标体系 即从不同角度研究政府社会管理职 能的多 但是针对政府社会管理职能绩效评价的研究不多 对于政府职能绩效评价的研究 成果颇丰 但是把其中的社会管理职能绩效评价单独分离出来研究的却很少 没有在政府 社会管理职能研究与政府职能绩效评价研究之间搭建有效联系 使得地方政府的社会管理 职能绩效评价研究有所欠缺 使用成熟的因子分析法构建地方政府社会管理职能评价指标 体系 运用模糊综合评价方法构建评价模型的研究更是鲜有发现 借助于已有研究 本文 尝试分别运用因子分析法和模糊综合评价方法构建地方政府社会管理职能绩效评价的指 标体系和评价模型 并进行实证研究 是本文较于前人研究的创新之处 西安理工大学硕士学位论文 6 2 研究研究动态与理论基础动态与理论基础 2 1 基本概念内涵界定基本概念内涵界定 2 2 1 1 1 1 地方政府的内涵地方政府的内涵 对于地方政府内涵的理解 不同国家 不同学者存在明显差异 在英国 将对其所在 地域进行直接治理的政府称为地方政府 即 本地的政府 韦农 波格丹诺和戴维 米 勒 2 在 布莱克维尔政治学百科全书 中提出 地方政府就是权力或者管辖范围被限定于 国家的一部分地区的政治机构 它从属于国家政府 或者联邦政府与省政府 在 大不列 颠百科全书 关于 政治制度 的阐述中 政府被按照层级由下至上分为地方政府 区域 政府和国家政府 其中的地方政府多指我国的基层政府 是我国常规意义上的地方政府中 的一部分 在美国 美国政府与政治 的作者 政治学家查尔斯 a 彼尔德指出 美 国的政府分为联邦政府 州政府和地方政府三个层级 其中的地方政府是州的下属政府 文森特 奥斯特罗姆等人 3 也在 美国地方政府 中将地方政府看作除联邦政府和州政府 以外的第三个层级 描述道 美国是一个拥有很多政府的国家 包括 1 个联邦政府 50 个州政府和 87849 个地方政府 在 50 个州的法律之下 八万多个县 乡镇 自治市以 及学区和特别区 加之数以万计的准政府组织 共同构成了美国的地方政府 辞海 对于 地方政府 下了这样的定义 在各级地方行政区域内设置的行政机关 在我国一般将地方政府看作是中央政府的对称 4 我国宪法也对地方政府的职能 性质 地位做出了具体的规定 地方各级人民政府一方面是设置于地方的国家行政机关 另一方 面也是地方人民代表大会的执行机关 5 完整意义上的地方政府有相对稳定的地域 相对 集中的人口和一个地方治理机构 与国际上多数国家所设置的三个层级政府不同 我国是 五个层级的政府架构 即中央政府 省级政府 市级政府 县级政府 乡镇政府 地方政 府分为省级 市级 县级 乡级 包括省 自治区 直辖市 自治州 市 市辖区 县 自治县 乡 民族乡 镇 本文研究中涉及的地方政府指的是狭义的地方政府 即由中央政府依法设置 行使部 分国家权力 治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务的政府 具体指省级 市级 县级 乡级的行政机关 而鉴于县级政府是政府社会管理的基层单位 起到中流砥柱的基 础作用 是地方政府社会管理职能研究的典型代表 本文的指标体系建立与实证研究以县 级政府为例 县级政府是我国地方政府层级中最基层 最稳定的政治实体 是职能齐全 相对独立 的基层政府组织 兼容了直接管理与间接管理 城市管理与农村管理 宏观管理与微观管 理 6 具有以下几点鲜明的特征 第一 在功能上 县级政府是国家政权的重要基石 起到承上启下的纽带作用 我国 幅员辽阔 以农业为主的传统使得一半以上的人民生活在乡镇中 即县级政府管理了我国 研究动态与理论基础 7 的多数居民 县级政府向上承接省市级政府 向下连接乡镇级政府 且直接面对基层 县 级政府是最靠近基层的一级地方行政机关 需领导乡镇人民政府展开工作 管理公共事务 提供公共服务 在地方政府管理体系中出处于基础而关键的位置 第二 在地理位置上 县级政府的工作具有直接性 县级政府最贴近人民群众 最了 解基层实际情况 与当地的利益息息相关 县级政府对宏观政策的执行力度与效度 决定 了相关政策的效果 同时县级政府对乡镇政府的领导监督能够促使政策在广大基层有效开 展 上级政府反应不够及时的问题 县级政府能够直接看到听到 对于各种情况反应最快 最灵敏 第三 在形式上 县级政府具有相对独立性 县级政府活动的自给自足程度较高 行 政管理的综合性强 区域特征明显 县级政府行使职能的权利独立 能够在其职能范围内 根据方针政策与当地的实际情况灵活地开展工作 自主决定活动目标与方式 还可以创造 性地开展相关活动推动当地发展 第四 在职能上 县级政府所谓 麻雀虽小五脏俱全 具有发展县域经济 实施社 会管理 改善人民生活 控制行政成本等重要职能 其社会管理职能 主要是提供社会保 障 维护社会秩序稳定 确保公共安全 扩大就业 控制人口 提高人口素质 提供公共 服务 保护资源环境等 2 1 22 1 2 政府社会管理的内涵政府社会管理的内涵 社会管理有广义与狭义之分 广义的社会管理指政府及非政府公共组织对各类社会公 共事务的管理 包括经济事务 政治事务 文化事务与社会事务 狭义的社会管理与政治 管理和经济管理相对 指对社会公共事务中除政治统治事务和经济管理事务之外的事务进 行管理与治理 包括社会保险 社会治安 社会服务 人口 环境 福利等 狭义上的社会管理又分为两类 一类是社会 即非营利组织 自治组织与公民 根据 规章制度与道德约束来规范自身行为 也就是社会的自我管理 另一类是政府对相关社会 事务进行制约 也就是政府社会管理 政府社会管理被定义为 政府将整合社会力量与配 置社会资源相结合 依照法律法规针对社会事务进行有组织的管理 有三层内涵包含其中 第一 社会政策是政府社会管理的核心 它是政府干预社会的主要措施 政府其他的社会 管理手段均由其决定 而福利社会政策或者福利国家是社会政策的核心 第二 政府社会 管理所处理的社会事务是社会或者家庭无法处理的 这些社会事务由于关系到社会公共利 益而需要依靠国家权力来解决 第三 政府社会管理的主要内容必须由化解社会危机 提 供社会安全网 管理社会组织等政府所管理的社会事务构成 现代社会管理多为广泛的互动过程 既有政府的协调和非营利组织的参与 又有基层 的自治和公众的参加 本文研究中涉及的社会管理就是狭义社会管理中的政府社会管理 对此 中国行政管理学会 2004 年会的代表们有标志性的阐释 他们认为社会管理就 是政府通过制定政策法规来管理社会事务和社会组织 并在社会结构的培育 社会矛盾的 化解 社会诉求的回应以及社会利益关系的调整方面有所作为 从而维护社会秩序 保障 西安理工大学硕士学位论文 8 社会公正 创建良好的社会氛围 创造协调发展的社会环境 7 2 1 3 2 1 3 地方政府社会管理职能的基本构成地方政府社会管理职能的基本构成 国家职能包括政治统治职能和社会管理职能 一般来说中央政府侧重于政治统治职 能 而地方政府侧重于社会管理职能 社会管理职能是地方政府的一项基本职能 地方政 府的主要职责之一就是实施社会管理职能 地方政府社会管理职能是个动态概念 在不同时期和不同国家 有不同的地方政府社 会管理职能内涵 我国现阶段的地方政府社会管理职能涉及环境保护 教育 卫生 人口 社会保障等方面 8 主要包含以下内容 第一 提供公共服务和公共产品 地方政府在当地提供社会保障和社会保险等公共服 务 并负责当地的公共基础设施建设 包括垃圾处理 水电枢纽 道路交通 城市美化等 往往有关民生的领域具有使用财政支出的优先权 尽管一些私人组织在公共服务和公共产 品的提供方面有所贡献 但是这仍是地方政府的主要职责 第二 保障公共安全并维持社会秩序 社会发展的首要条件是社会的基本安全和秩序 良好的社会治安能够保障正常的生产和生活 促进地方的社会进步并提高地方经济发展 因此地方政府履行社会管理职能理应保障当地的公共安全和社会秩序 第三 保护生态环境 人们生活环境有所改善是社会进步的一个主要标志 只有合理 开发和利用自然资源 全面保护自然生态环境 才能够保证地方区域实现可持续发展 于 是在各级地方政府的基本职责中 保护生态环境是非常重要的一项 可以看出 地方政府的社会管理职能具有以下几点特征 第一 地方政府社会管理职能具有微观性 本行政区域的社会事务才属于地方政府的 管辖范围 具有区域性 而区域中的社会事务又涉及环境 人口 安全 社保 教育 文 化 卫生等多个方面 这决定了地方政府社会管理职能的微观性 第二 地方政府社会管理职能具有双重性 地方政府不仅要履行上级政府赋予的地方 政府社会发展职能 执行中央政府的规定 还要作为地方权力机关有效处理当地的公共事 务 第三 地方政府履行社会管理职能具有独立性 鉴于地方政府在当地直接面对群众并 直接处理各项社会事务 各级地方政府具有因地制宜的自主权 2 2 研究综述研究综述 2 2 2 2 1 1 地方政府社会管理职能地方政府社会管理职能研究研究 a 地方政府社会管理职能的内容及特点地方政府社会管理职能的内容及特点 在西方国家 地方政府社会管理职能的内容随着社会变迁而不断变化 而近几年的研 究成果对于政府社会管理职能内容的分析 更是视角多样 理论丰富 呈现出很多新颖的 主张和观点 研究动态与理论基础 9 在西方理论界开始研究政府社会管理职能的 19 世纪中叶 盛行的是古典自由主义思 想 政府被西方早期自由主义思想家看作一种 必要的恶 政府的干预仅限于市场没有 办法调整的少数领域 亚当 斯密 9 在 1776 年出版的 国富论 中提出观点 要使国家的 财富增长 最好的政策是政府最少干预 于是以社会的自我管理为主进行社会管理 依靠 社会自身机制来管理多数社会公共事务 社会管理的职能被宗教组织 行会 家族等所承 担 政府具有较少的社会管理职能 这一时期政府的社会管理职能主要是管理社会秩序和 承担济贫工作 到 20 世纪 30 年代的大萧条时期 鉴于已经破灭的市场万灵论 政府开始更多地参与 社会管理工作 近代史上第一次达到政府干预社会公共事务的高峰是以凯恩斯主义为里程 碑的 伴随 20 世纪 50 年代以后快速的社会现代化 一些西方学者开始着重研究社会发展 与经济增长的关系 而且频繁出现各类对公众安全与全体福利有重大影响的社会问题 使 得社会的正常运转迫切需要合理的社会规制 19 世纪晚期 自由主义 的作家 英国思 想家霍布豪斯 10 指出 如果关系到公共利益的领域能够受到国家的干预 那么更多的社 会条件和有利环境将提供给公民 使其自由发展 这与个人的自由并不矛盾 20 世纪初 凯恩斯作为英国经济学家在 就业 利息和货币总论 中指出 如果政府无法通过合理 的政策用政府干预的移动均衡来代替放任的自动均衡 使得可调节的资本主义形成 危机 就会发生 国家干预主义的政府职能理论要求反对自由放任 由国家通过实行财政政策 与福利政策来解决社会需求问题 于是这一时期社会管理成为提供福利与预防危害的基本 政府职能 自 20 世纪 80 年代以来 社会高福利带来的压力以及一系列社会问题的出现使得改革 社会管理迫在眉睫 于是学者们纷纷提出社会管理的新理论或者新模式 旨在实现更加有 效的社会管理 诺齐克 弗里德曼 11 等指出 西方国家在对社会的干预方面并未取得成 功 预期目标与实际效果之间有巨大的差距 市场的健康发展也受到国家干预的影响 人 们的工作积极性受到限制 市场是实现资源配置的最佳途径 这一时期实现了 社会投 资型国家 强调对教育 就业等方面的重视 直至今日 社会管理 成为流行概念 目前国外学者仍然从不同的学科角度出发 对政府社会管理职能的内容提出各自的看 法 具有代表性的有 以布坎南和科斯为代表的公共选择理论 认为政府应该有选择地对 市场进行干预 其职能不能无限扩大 世界银行提出了政府使命的核心所涉及的几项任务 即维持有效的宏观经济政策环境 建立法律基础 投资基础设施和基本社会服务 建立社 会保障体系以及保护环境 以盖布勒和奥斯本 12 为代表的企业家政府理论 主张政府的 职能在于做决策工作而不是具体的服务性工作 以罗伯特夫妇为代表的新公共服务理论 主张 服务 才是政府的职能所在 而非一味地做决策 政府的作用是实现社会利益的最 大化 另外 国外学者还针对社会管理的实施提出治理理论 新公共服务理论和新公共管 理的主张 国内学术界近几年来在地方政府社会管理职能内容方面的研究成果也不断涌现 虽然 西安理工大学硕士学位论文 10 地方政府的社会管理职能是一个由各相互关联的职能要素所构成的职能体系 已经达成 共识 但在具体认识和解析地方政府社会管理职能的内容时 见仁见智 观点纷呈 中国行政管理学会课题组 2005 7 分析提出了政府社会管理职能包括的五个重点领 域 一是调整执行社会管理的机构 使得政府社会管理体制更加健全 二是树立科学发展 观 培育积极的社会环境 三是实施相应的社会政策 维护社会公平公正 四是创建社会 规制体系 倡导社会安全系统工程 五是规范社会组织 培育社会治理多元主体 尚慧 2007 13 认为地方政府履行社会管理职能就是要完善社会管理的各项机制 制度 法规 法律 政策 全力维持良好的社会秩序 妥善化解各类社会冲突 长期保障 社会环境的稳定 依法规范和管理社会事务和社会组织 促进社会的公平公正 积极培育 民间组织并引导其健康发展 加强建设社区和基层群众自治组织 依法建立健全应对各类 突发紧急事件的专门机制 使得政府处理危机事件的能力有所加强 周平 2007 4 将地 方政府的社会管理职能阐述为地方政府通过制定系统规范而又专门具有针对性的社会法 制和政策 来调整当地的社会利益关系 培育合理的地方社会结构 规范和管理当地的社 会组织 化解地方社会冲突 回应地方社会诉求 保障社会公平公正 维护地方社会稳定 营造积极向上的社会氛围 创造协调发展的社会环境 善学军 2008 14 认为地方政府在社会管理中应该承担的职能有 优化政府的职能 和权力配置 转变公共服务和社会管理的方式 完善公共财政体制 建立我国社会管理和 公共服务的基本规范和标准 建立绩效评估制度 林洪 2008 15 认为我国政府社会管 理职能的内容有 协调社会利益关系 维护社会公平 提供公共物品 进一步治理社会治 安 使广大群众的生命财产安全有所保障 对应对各类突发紧急事件的机制进行完善 加 强政府的应急能力 保护和治理生态环境 树立科学发展观 培育健康市民社会 宋静 2008 16 从地方政府角色转变的角度 认为地方政府的社会管理职能有七个方面的内 容 一是保障正常的社会秩序 健全法制基础 规范行政行为 二是提供必需的公共服务 和物品 三是提供充足的基础设施投入 四是正确处理政府与企业的关系 五是协调地方 三大产业之间的关系 六是保护弱势群体的利益 七是保护环境 侯保疆 2009 17 从三个层面对地方政府的社会管理职能进行解析 一是基于社会 公共事务的 板块 将地方政府的职责和功能划分为在政治事务 经济事务 文化事务 以及其他事务中的主要行政职责 二是基于社会公共事务的外部效应边界 将地方政府的 职责和功能划分为在国内地区性公共事务中和在国内跨地区性社会公共事务中的主要行 政职责 三是基于社会公共事务的性质 将地方政府的职责和功能划分为在基础性公共事 务中 在管制性公共事务中以及在保障性公共事务中的行政职责 殷峰 2010 18 提出在社会主义市场经济条件下 建设职能 保障职能和发展职能 是地方政府的社会管理职能 地方政府社会管理职能的特点是微观性 全面性 服务性和 灵活性 李全森 2010 19 认为基层政府最主要的社会管理职能是进行社会组织的规范 和管理 社会矛盾的解决 社会秩序的维护 社会公正的保障 基础设施的提供 研究动态与理论基础 11 陶勤 2012 20 通过对中央政府与地方政府的职能比较 和对县级以上各级地方人 民政府所行使职权的分析 指出地方政府社会管理职能主要包括五项内容 一是保护环境 二是引导和优化产业结构 培育多元主体进行社会管理 三是适当经营一些风险项目和基 础设施 为社会再生产提供硬件条件 四是提供公共服务和公共产品 提供给社会再生产 中人的再生产一定的社会条件 五是实行社会控制 进行公共安全和社会秩序的维护 曲 静 2009 8 米荣丽 2009 21 也对地方政府社会管理职能的内容有同样的认识和论述 曲静 2009 8 和李旭 2008 22 还根据以上内容指出地方政府社会管理职能的特点 两 面性 微观性和地方政府具有的相对独立的自主权 米荣丽 2009 21 则提出地方政府 社会管理职能相对于中央政府的特点是直接服务性 灵活性 区域性 服从性 b 地方政府社会管理职能转变地方政府社会管理职能转变 有关地方政府社会管理职能转变的研究主要集中在转化的原因 意义以及方式方法等 方面 顾肖荣 2007 23 从紧迫性和必要性 主要内容 方法途径等方面讨论了政府社会 管理职能的转变 指出政府社会管理职能转变的关键点在于从 一元化领导 转变为 社 会治理 在政府社会管理职能转变的诸多方面中 要把培育社会自治组织和民间组织 实现社会公共管理的社会化作为其中的重要一步 郭婕 2010 24 对地方政府社会管理职能转变的途径进行了论述 提出在坚持全面 协调可持续发展的前提下转变地方政府社会管理职能的四条路径 一是变主观随意的政府 行为为民主科学的政府行为 加强地方政府依法行政和整合社会资源的职能 二是变管理 市场为服务市场 加强市场进行宏观调控的协调服务功能 三是变单一管理为综合管理 加强地方政府全面协调的统筹兼顾能力 四是变被动管理为主动管理 加强地方政府宏观 掌控的战略管理职能 李全森 2010 19 从 农村群体性事件频发影响农村社会稳定 的现实出发 提出 基层政府社会管理职能转变的要求 理念 范围和方式 在理念方面 认为政府履行社会 管理职能的首要原则是 以人为本 在方法方面 提出首先要从直接管理转变为间接管 理 其次要实现从部门管理到行业管理 再到一般市场管理的转变 再次要从命令式的管 理转变为服务式的管理 最后是从个别管理转变为一般管理 在机制方面 主张健全统筹 发展机制 公众参与机制 公共财政机制和利益诉求表达机制 林淼锋 2011 25 认为社会管理创新与职能转变的思路主要是 从重民生转变为与 社会管理并重 从控制型管理转变为服务型管理 从一元化管理转变为多元化管理 从权 威管理转变为法治与德治兼顾的管理 从单一行政手段转变为综合手段 从单兵突进转变 为整体协调推进 范楷 2012 26 认为转变社会管理职能的思路是主体由一元转变为多 元 载体由单位转变为社区 方式由人治转变为法治 手段由行政为主转变为社会治理 理念由管理转变为服务 状态由静态转变为动态 吕承文 2013 27 指出地方政府社会管理职能的转变本质上是对地方政府政治职能 西安理工大学硕士学位论文 12 回归式的重新界定 社会管理职能转变的重要变量中也包含地方政府本身 由地方政府自 身的组织结构和人事结构共同组成的结构体系成为了地方政府社会管理职能转变的切入 口 地方政府结构体系主体功能的合理调试和有效配置是社会管理职能转变的路径 其中 省政府主要负责地方宏观社会管理决策 市 县政府主要侧重于地方中观社会管理执行 公务员主要承担微观社会管理职责 由此 地方政府结构体系的公共治理行动网络化形态 将实现地方政府社会管理职能的转变 c 地方政府社会管理现状 强化意义和强化路径地方政府社会管理现状 强化意义和强化路径 1 强化地方政府社会管理职能的意义 地方政府社会管理职能的强化 就是地方政府结合社会发展对政府社会管理提出的要 求 积极改善自身的模式和环境 用先进的政治价值与政治目标引导和保障社会经济的发 展 基于当前我国经济社会的发展态势 很多学者都提出强化地方政府的社会管理职能具 有重要的现实意义 高轩 2008 28 阐述了强化地方政府社会管理职能对于构建社会主义和谐社会的意 义 维护社会公平正义 保障社会安定有序 实现社会利益均衡 处理人民内部矛盾 创 建和谐文化 实现人与自然和谐相处 曲静 2009 8 认为强化地方政府社会管理职能的 重要意义在于满足公众日益增长的社会需求 创造安定有序的社会环境 形成可持续发展 的生态环境 促进社会的公平和公正 殷峰 2010 18 提出地方政府社会管理职能创新的意义在于提高社会的自治能力 满足公众的公共需求 促进地方区域的持续发展 李旭 2008 22 对强化地方政府社会 管理职能的意义有相同的阐述 并在此基础上提出第四条重大意义 即维护社会秩序和地 方的安全 林淼锋 2011 25 指出社会管理创新的该当性是有利于科学发展观的贯彻落实 法 治国家建设的推进 各类突出问题的