（宪法学与行政法学专业论文）论行政奖励法律规制之完善.pdf

摘璎 摘要 行政奖励作为政府促进社会效益提高行政效率而采取的积极行政措旌，体现 出激励、平等、合作的现代行政法人文精神和时代理念，具有其它行政行为无法 比拟的灵活性和优越性。但是，行政奖励在实践中存在诸多问题，不但影响了行 政奖励功能的发挥，且将其推向合法性危机的边缘。对此学界并没有给予行政奖 励及其法律规制问题以足够的理论关怀。这无助于充分发挥行政奖励的优势和作 用，更无助于从法治的角度对行政奖励进行有效的规制。本文对行政奖励的基本 理论问题进行了系统的梳理，对国内外行政奖励的法律规制现状进行深入分析， 以行政法治的发展历程为出发点，对如何在法律上规制行政奖励做了深入地分析， 重点从基本原则、程序控制和救济制度三方面论述了完善的具体措施。本文共六 章，约五万字。 第一章，绪论。本章简单介绍了行政奖励法律规制的研究背景、研究现状以 及本文的研究思路。 第二章，行政奖励的法律规制行政法中一个亟待完善的问题。本章分析 了行政奖励的概念、性质、功能、分类等基本理论问题，对行政奖励在实践中的 种种缺陷进行系统梳理，进而从理论上探讨了完善行政奖励法律规制的必要性， 以提出问题。 第三章，完善行政奖励法律规制的理论依据。本章从行政合法性理论、正当 程序理论、和责任政府理论三个方面入手，对完善行政奖励法律规制的理论基础 做出解析，明确了对行政奖励进行法律规制的正当性和有效性。 第四章，对行政奖励法律规制途径的探讨。本章对国外规制行政奖励的情况 做了分析，以他山之石攻我玉；同时以行政法治的发展历程为出发点，从理论上 探讨了完善我国行政奖励法律规制的途径。通过分析笔者认为，要在法律上对行 政奖励进行有效的规制，须法律规则、原则并重，同时重视程序控制与权利救济。 第五章，完善我国行政奖励法律规制的构想。循着前述的规制思路，本章重 点从基本原则、程序控制和救济制度三方面对行政奖励进行法律规制做了论述。 第六章是结语。 关键词：行政奖励，法律规制，完善 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n ti su s e da sar e w a r di n c e n t i v ei n t h es t a t e a d m i n i s t r a t i o nf i e l d s t h eo b v i o u sf e a t u r eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n ti sn o t c o m p u l s o r y t h e r e f o r e ，i t i s e a s y t om o b i l i z ea n dm o t i v a t et h e i r i n i t i a t i v ea n d e n t h u s i a s mo ft h ep e o p l ea n dc o n d u c i v et ot h ee x p a n s i o no fc i v i ll i b e r t i e ss p a c e t h i s w i l lh e l pe r e a t eah a r m o n i o u sa n ds t a b l e s o c i a le n v i r o n m e n t t h e a d m i n i s t r a t i v e e n c o u r a g e m e n tt h a t i su s e da saw a yo fi n c e n t i v eh a st h es u p e r i o r i t y t oo t h e r a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n s h o w e v e r , b e c a u s eo fs om a n ys h o r t c o m i n g si nr e a l i t y ，i t i s n e c e s s a r vt oc o n d u c ta ni n d e p t he x p l o r a t i o na n ds t u d yo nh o wt ol e g a l l yr e g u l a t e a d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n tn o w a d a y s s ot h i sa r t i c l ep l a c e se m p h a s i so nl e g a l r e g u l a t i o n o fa d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n tt h r o u g hb a s i cp r i n c i p l e s ，p r o c e e d i n g s r e g u l a t i o na n dr e l i e fs y s t e m t h i sp a p e r c a nb ed i v i d e di n t os i xs e c t i o n s ，5 0 ，0 0 0w o r d s i na 1 1 c h a p t e ro n es i m p l y i n t r o d u c e sb a c k g r o u n da n dc u r r e n ts i t u a t i o no ft h el e g a l r e g u l a t i o n ，t h e nt h r e a do ft h i sa r t i c l e c h a p t e rt w od o e ss o m er e s e a r c ho nt h eb a s i ct h e o r i e s ，s h o r t c o m i n g so fc u r r e n t s y s t e ma n dn e c e s s i t yo fl e g a lr e g d l a t i o n t h i sc h a p t e r t r i e st or e d e f i n et h ec o n c e p to ft h e a d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n t o nt h i sb a s i s ，a w a r d sf r o mt h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v e a n dl e g a ls y s t e mi nt h ew e a kr u l eo fl a wi na r e a ss u c ha st h ep r o v i s i o no fi n c o m p l e t e e x p o s i t i o na r ed i s c u s s e d b e c a u s eo ft h e e x i s t e n c eo ft h e s es h o r t c o m i n g s ，t h es t u d yh a s b e c o m en e c e s s a r yt ot h ea d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n t c h a p t e rt h r e es i m p l y s t a t e ss o m el a w f u lb a s i s o f l e g a lr e g u l a t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e e n c o u r a g e m e n t ，al e g i t i m a t e j u s t i f i c a t i o n f o rt h ea d m i n i s t r a t i v e e n c o u r a g e m e n tf o ra ni n d e p t hf e a s i b i l i t y s t u d i e sa n de x p l o r a t i o n i ti n c l u d e ss u c h t h e o r i e sa sl e g a l i t yd o c t r i n e ，p r o p e rp r o c e e d i n g sa n dr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t i nc h a p t e rf o u ra n dc h a p t e rf i v e ，o nt h ed e e pr e s e a r c h e so nl e g a lr e g u l a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n ti nc h i n aa n da b r o a d ，ip l a c ee m p h a s i so nt h ea n a l y s i so f t h er u l eo fl a wo ft h ea d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n t i nv i e wo ft h et h i n g so ft h ec u r r e n t a d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n ta th o m ea n da b r o a d ，t h i sa r t i c l et h i n k sh i g h l yo f t h eb a s i c i i a b s t r a c r p r i n c i p l e so ft h ea d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n t ，s ot h ec h a p t c re s t a b l i s h e saf e wb a s i c p r i n c i p l e so ft h ea d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n t t h e np r o c e e d i n g so fa d m i n i s t r a t i v e e n c o u r a g e m e n ta n dt h er e l i e ff r o mt h ea d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n ta r ct h e o r e t i c a l l y s t a t e d t h el a s ts e c t i o ni sc o n c l u d i n gr e m a r k s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n t ，l e g a lr e g u l a t i o n ，p e r f e c t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：萱丝兰 日期：p 伽方年7 月f 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：望塑垒翩签名：翅 日期：? 年月厂日 第一章绪论 1 1 研究的背景 第一章绪论 “行政法是一种导致文明生活的力量，是国家的金质纽带。【1 j ”当代行政法 的发展，鲜明地表现出了这一特色，而以行政奖励、行政指导等为代表的一系列 新型行政行为方式的出现，更推动了这种文明的进程。总体而言，行政行为的方 式正经历着一个从单一到多元、从强制到非强制的发展态势。在传统的行政模式 下，行政的目标和手段较为单一，单方性、命令性、强制性是其主要特征，政府 高高在上地实施着对社会的管理，片面地强调公民方的服从，最终导致过度的管 制窒息了经济和社会发展的生机与活力，抑制了社会公众的积极性和创造性，也 使政府背离了为公众服务的宗旨和目标f 引。面对此政府失灵的困境，2 0 世纪中叶 以来，全球性的公共行政改革风起云涌，无论是f 再场经济国家，还是计划经济国 家，都经历了一场全面而深刻的政府治道变革。在反思政府职能作用的过程中人 们认识到，“办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或适用 权威。在公共事务的管理中，还存在其它的方法和技术，政府有责任使用这些新 的方法和技术，来对公共事务进行控制和引导。1 3 j ，其直接结果之一是，非强制行 政行为日益勃兴，体现出了激励、平等、合作、共赢的现代行政法人文精神和时 代理念，具有强制性行政行为无法比拟的灵活性和优越性。在现代市场经济发展 过程中，作为克服市场调节失灵和政府干预失效双重缺陷的一种有效补救方法， 非强制行政行为被经常、广泛地运用于行政管理的各个领域，在一定程度上代表 了现代行政法的发展方向。 在这样的制度背景下，行政奖励作为政府促进社会效益和行政效率而采取的 积极行政措施，逐步突破了传统制度理念的束缚，成为政府引导资源流向、调动 行政相对人积极性、调整行政主体与行政相对人之间关系的重要手段。在市场经 济和民主政治蓬勃发展的新世纪，在构建社会主义和谐社会的今天，有着民主、 平等、高效等不可替代功能的行政奖励愈发受到政府的崇尚和重用。 但在社会现实中，有目共睹的事实是，行政奖励在实践中存在诸多问题。现 行行政奖励无论是在观念、法律依据方面，还是在实施上都存在诸多缺陷。如果 考察一下行政奖励从设定、实施到救济的全部过程，我们不难发现，政府的行政 电子科技大学硕七学何论文 奖励权力很少受到法治原则的规范和责任行政的制约；有些行政奖励行为既没有 行政组织法依据，也没有行为法依据，违背了法的精神和行政法的基本原则，几 乎完全处于行政主体的恣意裁量之中；有些行政奖励虽有制度依据，但在实践中 却未得到严格遵守。尽管目前行政奖励作为一种行之有效的行政管理手段受到各 级政府的崇尚和重用，但是，不符合法治原则和法的精神的行政奖励行为必须被 修正，出于某些权宜性考虑而将它们正当化的做法是危险的，因为社会的文明与 进步不仅取决于经济的发展，更取决于制度的合法性与有效性。 行政奖励存在的诸多缺陷和不足，不但影响了行政奖励功能与作用的发挥， 且将行政奖励推向合法性危机的边缘。如何在法律上对行政奖励进行规制，完善 行政奖励制度，以保持行政奖励的灵活性与行政法治之问的平衡，是行政法学界 所面临的且必须解决的重要课题。 1 2 研究的现状 如何摆脱行政奖励在实践中的困境，怎样消除行政奖励的负面效应，学界应 该做出应答。早在1 9 8 6 年，姜明安教授就将行政奖励作为一种独立的行政行为进 行研究。此后，行政奖励作为行政行为的一种，被写进了有关的行政法学教科书 中。但是，通过查阅大量的行政法学教材和专著我们可以发现，绝大多数著述对 于行政奖励的研究只是停留在表面上，论述的篇幅极其短小，内容也很空泛，并 没有真正意识到行政奖励在政府治理中的优势和不可替代的地位。正如罗豪才教 授在其主编的行政法学一书中指出：“现代行政法治原则要求对这类行为引起 的行政关系加以规范和调整。在这类特殊的行政法律关系中，行政机关是义务主 体( 兑现承诺的义务) ，相对方是权利主体( 获得奖励的权利) 。这和一般的行政 法律关系在权利义务内容上有明显的区别。过去我们忽视了对这类行政法律关系 的研究，而事实上，对相对方不具有直接约束力的行为引起的行政法律关系是现 代行政法的重要内容之一。1 4 j ， 但是，在当下行政行为的范围日渐拓展、行政行为的方式不断创新的情况下， 学界仍然没有对行政奖励的规制问题予以足够重视并进行认真梳理，部分学者甚 至将行政奖励排斥于行政法学的研究范围之外，在研究行政行为时有意无意地将 行政奖励“忽略”，这不能不说是行政法学研究中的一件憾事。目前，涉及研究行 政奖励规制问题的博士论文l 篇，硕士论文5 篇，在中国期刊全文数据库上检索 到的相关论文3 1 篇。很明显，无论理论研究还是实践经验都显示，行政奖励及其 2 第一章绪论 规制问题并不是我国行政法学研究的重心之一，不但不能和行政强制、行政处罚 等强制性行政行为相比，就是与行政合同、行政指导等其它非强制性行政行为相 比也颇逊色，行政奖励及其规制问题还只是处于行政法学研究的边缘地带。从行 政法学的研究状况来讲，学界忽视行政奖励及其法律规制问题的原因，主要有以 下几点： 第一，英美法系控权式的法学基本理念传人我国，我国行政法学的研究重点 从管理行政相对人向控制行政权力、维护相对入合法权利方面转变。与强制性行 政行为相比，行政奖励在形式上对相对人没有直接的侵害或侵害较小，自然难以 得到学界的关注。 第二，国外行政法学对行政奖励及其规制问题研究也不多，对行政奖励未有 深入的研究，可资借鉴的观点和材料十分有限。英美法系国家的行政法更多地关 注司法审查和行政程序、行政公开等控权机制，对积极的行政行为研究不多，一 定意义上甚至把积极的行政行为划归为行政管理学的范畴，行政奖励问题也不例 外。美国法学家认为，这些问题是公共行政而不是行政法的问题1 5 1 。而大陆法系国 家一向有重视高权行政的传统，过于强调行政行为的确定力、拘束力、执行力和 强制力，对行政奖励等非强制行政行为缺乏系统的理论研究。德国在2 0 世纪8 0 年代后才开始研究非强制行政行为。也就是说，两大法系国家对非强制行政行为 的研究并没有深入，也没有形成完备的理论体系，而且研究还相对集中在行政指 导等少数非强制行政行为上，在行政奖励的研究方面，研究成果很少。“中国之宪 政理念源于传播，中国之立宪始于模仿。1 6 j ，我们知道，我国的法制建设是在“西 学为用 的模式下进行的，在国外法学界没有对行政奖励及其规制问题进行较为 深入研究的情况下，我国对此问题的研究匮乏也就不难理解了。 第三，我国长期实行计划经济，传统法学理论对行政奖励的研究不足。在计 划经济体制下，政府与公民的关系是管理与服从的关系，行政法的基本理念是强 化管理，秩序行政是行政法追求的主要价值目标。因此，行政奖励有极强的权力 色彩，授奖者与受奖者之间谈不上有法律上的权利义务关系，行政奖励作为一种 补充手段，只能处于行政法学研究的边缘地带。 1 ，3 研究的思路 随着行政行为的理念和方式的不断更新，迫切需要对行政奖励的诸多理论和 实践问题予以系统地研究和梳理。在服务行政蓬勃发展的新时期，对行政奖励的 电子科技人学硕 ：学位论文 法律规制问题进行全面、深入的研究，有助于丰富和充实政府行政管理手段，提 高行政管理的水平和效率，实现公益与私益的双赢，促进社会进步和经济发展， 同时也是行政法学界面临的一个重大课题。 为了摆脱行政奖励在实践中的困境，学者们对行政奖励的概念、性质、分类、 实体控制等法制化理论作了有益的探索，普遍认为行政奖励应当被纳入法治轨道， 而不应游离于行政法治之外。学者们的探索为我们进一步研究行政奖励及其规制 问题提供了有益的思考。笔者认为，依据行政法治的要求，法律对行政奖励的规 制应实现两个目标：一是克服行政奖励在实践中所暴露出来的弊端，使之更加契 合于法律的治理；二是充分发扬行政奖励的灵活性，使其在行政管理实践中发挥 更大的作用。为此，本文首先系统地梳理了行政奖励的概念、性质、功能、分类 等基本理论问题，对行政奖励的缺陷进行分析，并探讨了完善行政奖励法律规制 的必要性，进而从行政合法性理论、正当程序理论、和责任政府理论三个方面对 行政奖励法律规制的理论依据做出解析。在对国外规制行政奖励的情况进行分析 的基础上，通过研究行政法治从形式法治到实质法治的发展历程，从理论上探讨 了对行政奖励进行法律规制的途径。通过分析笔者认为，要在法律上对行政奖励 进行有效的规制须法律规则、原则并重，同时重视程序控制与权利救济。最后， 本文重点从基本原则、程序控制和救济制度三方面对如何规制行政奖励进行详细 的论述。 本文对行政奖励的有关理论及如何完善行政奖励的法律规制问题进行了系统 研究，有较大的理论创新和现实意义。 4 第二章行政奖励的法律规制行政法中一个亟待完善的问题 第二章行政奖励的法律规制行政法中一个亟待完善的问题 行政奖励作为政府实施行政管理与提供服务的一种有效手段，是伴随着国家 的产生而出现的。在我国，行政奖励可谓源远流长，商鞅变法流传至今的“立木 为信”、“重赏之下必有勇夫 的著名历史典故，可以视作我国古代的行政奖励。 在经济社会全面、协调、可持续发展的今天，具有民主、高效、柔和等不可替代 功能的行政奖励在经济和社会发展的诸多领域将大有用武之地。然而由于价值目 标的指引和研究角度的不同，行政奖励究竟有怎样的内涵，目前在学理上尚无基 本一致的意见。概念不清、基本理论混乱是导致行政奖励及其规制问题无法深入 研究的重要原因之一。因此，本章在对行政奖励的概念、性质、分类等基本理论 进行深入分析完善的基础上，总结了我国现行行政奖励的缺陷，进而分析了完善 行政奖励法律规制的必要性，以提出问题。 2 1 行政奖励的基本理论 学界对行政奖励的研究虽早在我国行政法学恢复初期就已开始，但是囿于多 方面原因，研究一直停留在表层，对行政奖励的诸多基本问题尚未形成较为成熟 和统一的认识。因此，笔者选择行政奖励的概念、性质、分类和功能作为研究的 出发点，对行政奖励的概念进行了重新界定，明确了行政奖励的性质和功能，使 行政奖励的基本理论更加契合于实践需要，也为进一步的研究明确了方向。 2 1 1 行政奖励的概念 “我们生活在一个重构行政法概念的时代。f 7 】”对于行政奖励而言也应如此。 赋予行政奖励以时代内涵，探寻行政奖励得到张扬的时代背景是学界和实务界面 临的新的研究课题。行政奖励概念的界定，对于如何从法律上规制行政奖励具有 方向性和基础性的意义。在行政法学初创时期的二十世纪八十年代，姜明安等学 者认识到了行政奖励的重要作用，将行政奖励纳入到了行政法学的研究体系，获 得了有关行政奖励概念的基础性认识( 引。但是，正如王学辉教授在市场经济条件 下行政法学的新视野一文中所言，目前行政法学的一些基本概念大多建立在计 划经济基础之上，与市场经济条件下的行政管理实践不符合，与现代行政法的价 5 电子科技大学硕士学位论文 值取向和发展方向不相适应1 9 l 。行政奖励概念也存在这样的问题。关于行政奖励的 概念，目前学界有以下代表性的观点： 第一，应松年教授指出：“行政奖励是奖励的一种，它适用于国家行政管理领 域，是指国家机关或法律、法规授予奖励权的组织依照法定的条件和程序，对为 国家和社会做出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神奖励的具体行政行为。 其目的是表扬先进，鞭策后进，鼓励和激发人们的积极性和创造性。1 1 0 】” 第二，姜明安教授认为：“行政奖励，是指行政主体为了表彰先进，激励后进， 充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家人民和 社会做出突出贡献或模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或精神的奖励的 具体行政行为。1 1 1 j ” 第三，杨海坤教授认为：“行政奖励是国家行政机关将奖励机制引入国家行政 管理领域，为鼓励先进，鞭策后进，促进社会进步，对于严格执行和遵守行政法 律舰范，积极完成国家任务，在一定领域为社会物质文明、精神文明建设做出重 要贡献的先进单位和个人给予精神鼓励和物质鼓励的具体行政行为。【l 2 j ” 第四，傅红伟博士在其著作行政奖励研究中，对行政奖励的概念进行了重 新界定。她认为：“行政奖励是指行政主体为实现行政目标，通过赋予物质、精神 及其它权益，引导、激励和支持行政相对人实施一定的符合政府施政意图行为的 非强制性行政行为。 1 3 1 ” 学者们对行政奖励概念的探索为我们研究行政奖励提供了基础性认识，取得 以下共识：行政奖励是行政主体为实现一定的行政目标而实施的具体行政行为； 行政奖励的目的是表扬先进，鼓励和激发人们的积极性和创造性；行政奖励的实 施须依法定的条件和程序。但是随着经济社会的发展，行政奖励成为行政相对人 的权利，成为政府配置资源的手段，现有的行政奖励的概念已经落后于社会生活 和法律实践，已经不能满足现代行政奖励的发展现状。目前行政奖励的概念存在 的问题主要表现在：将行政奖励的客体仅局限于为国家人民和社会做出突出贡献 或重大牺牲等先进行为，这样就把许多行政行为排除在行政奖励行为之外；有的 学者认为行政奖励是对外部行政相对人做出的，这样就把内部行政奖励与外部行 政奖励行为割裂开来，造成行政奖励与社会现实的严重脱节。具体而言： 第一，不应将行政奖励的客体即受奖行为仅仅局限于“先进行为”。 有的行政奖励的概念把行政奖励中的受奖行为仅仅局限于为国家和社会做出 “突出贡献”、“重大牺牲”等行为，例如，取得科学研究成果和技术发明创造成 果，在本职工作中做出突出贡献，检举揭发或制止违法行为等有功行为，并据此 6 第二章行政奖励的法律规制一行政法中个亟待完善的问题 得出受奖行为是先进行为【川。这样就把许多行政行为排除在行政奖励行为之外， 使这些行为不能得到法律规制，例如，方世荣教授认为，受奖行为“往往不是一 般地行使法定权利或履行法定义务，而是超出法律对众人最低限度要求的行为， 是行政法所支持、鼓励的具有较高道德水准的行为，在现阶段，该行为具有超前 性，尚不能要求人人都必须做出。1 1 5 j ”对此，傅红伟博士认为，将受奖行为等同 于先进行为的理论貌似无懈可击，实则并未全面、真实地反映行政奖励的实践状 况。并进而分析原因认为，行为先进与否，本质上属于道德评判的范畴，而法律 关注的是行为的合法性与适当性，且学者对于先进行为难以形成统一的认识和明 确的概念，行为先进与否，与其说是有行为本身决定的，不如说是由政府的价值 偏好和行为取向决定的1 1 6 1 。笔者同意傅红伟博士的观点并认为，以先进行为来界 定受奖行为的标准，带有明显的计划经济的烙印，在当下市场经济条件下，将奖 励的客体框定在先进行为这样一个狭小的范围内，已显得不合时宜。目前存在较 多的税收优惠和计划生育奖励行为，很难说这些行为具有先进性，但却是较典型 的行政奖励行为。 从上述分析中可以看出，以先进行为界定受奖行为的标准具有明显的局限性， 如果说这一标准在计划经济下可勉强适用的话，那么，在市场经济条件下显然已 不合时宜，必须予以修正。行政奖励不仅是鼓励先进行为、弘扬社会正气的行政 手段，更是政府实现行政目标、促进经济发展和社会进步的政策：工具。 第二， 行政奖励的对象不限于外部行政相对人，也应包括内部行政相对入。 行政奖励作为一种积极行政行为，它的对象范围应该说是非常广泛。凡是在 不同的岗位上实旌了政府所倡导的符合奖励条件的行为的个人或组织，都应成为 行政奖励的对象。目前，关于行政奖励的对象即受奖主体问题，学界存在两类观 点：一类将行政奖励的受奖主体限定为外部行政相对人，如杨惠基教授、姜明安 教授、郭志斌博士、傅红伟博士等学者的观点。另一类定义将行政奖励的受奖主 体扩展至行政组织和公务员等内部行政相对人，如罗豪才教授、应松年教授、杨 海坤教授、崔卓兰教授等学者的观点。很明显，这两类观点的分歧在于内部行政 奖励是否属于行政奖励的范畴。 笔者认为，内部行政奖励应纳入行政奖励的范畴，理由主要有以下几点： 第一，无论内部行政奖励还是外部行政奖励，其实质在于它们都是行政主体 对先进行为和其他符合行政目标的行为表现出来的主观赞许和客观鼓励，它们是 由相同的主体为了相同的目标做出的、对符合定条件的相对人的奖励行为，内 部行政奖励和外部行政奖励在外观和具体表现形式上的些许不同不能掩盖其本质 7 电子科技大学硕十学位论文 属。i + - b i ：的一致性。将内部行政奖励排除在行政奖励之外，其实质是将内部行政行 为从行政行为的概念范畴中剥离出来，这显然从理论和现实上都是很难接受的。 第二，内部行政奖励对外部行政奖励有示范带动作用。行政奖励法治化的障 碍之一是人们特别是行政机关工作人员的奖励意识淡漠，“恩赐”观念严重。将内 部行政奖励纳入行政奖励的研究体系，有助于行政主体和相对人奖励权利意识的 张扬。“内部行政行为是整个国家行政机关对其自身的管理，没有好的自身管理， 何来好的外部带理。从这一意义上说，内部行政行为是整个国家行政行为的核心 所在。1 1 7 l ”方世荣教授在论述行政相对人时，认为行政相对人可分为外部行政 相对人和内部行政相对人【1 8 】。方世荣教授的研究对于界定行政奖励的对象很有启 发。在构建和谐社会、权利意识高涨的今天，将内部行政奖励纳入行政奖励的范 畴有特别重要的意义。 第三，将内部行政奖励纳入行政奖励的研究体系，有助于与行政奖励实践接 轨，具有深厚的现实基础。任何理论的研究都不能脱离现实实践，否则会成为空 洞的、虚无缥缈的“空中楼阁”，其理论指导性就无从谈起。目前，国务院及其 部门和各级地方政府发布的有关行政奖励的行政法规和规章，大多数都包含内部 奖励与外部奖励且以前者居多，如( ( 7 , - - - l 南省人民政府行政奖励试行办法、山东 省行政奖励表彰规定、四川省科学技术奖励办法等，其奖励对象都涌盖了公 务员和外部行政相对人。国务院办公厅关于进一步加强奖励表彰工作的意见( 讨 论稿) ，则更是直接将行政机关为主体的奖励行为都作为行政奖励一概而论。将内 部行政奖励纳入行政奖励的研究范围，有利于保持行政奖励理论与实践的统一。 需要特别指出的是，鉴于当前行政奖励的客观实际，很多持狭义行政奖励的 学者，最终坦承将内部奖励排出在行政奖励研究范围之外只是为了研究和论述的 方便。本人认为此做法不可取，很容易造成理论与实践的脱节，理论研究难以回 应实践的需要，也造成学界“自说白话的流弊。在当下行政程序法的诸多立法 革案中，历时不长的行政指导成为学者探讨的热点之一，却难觅历史悠久的行政 奖励的踪迹。其中的原因可能是多方面的，但行政奖励理论研究与实践的脱节则 不能不说是一个重要方面。笔者认为此现象应引起行政法学界的重视，以利于行 政法学理论研究的良性发展。 通过以上分析，笔者认为应该对行政奖励予以重新定义，即行政奖励是指行 政主体为实现一定的行政目标，通过赋予物质、精神等权益，引导、激励和支持 行政相对人为一定政府倡导行为的激励性非强制具体行政行为。 基于内、j , l - = 7 政奖励行为在授奖者与受奖者的关系、行为性质、奖励的形式、 8 第二：章行政奖励的法律规制行政法中一个亟待完善的问题 救济途径等诸多方面的差异，囿于篇幅及本人学识，笔者将本文研究的范围限于 外部行政奖励。 2 1 2 行政奖励的性质 性质是一个事物区别于其它事物的本质特征。行政奖励的性质就是通过行政 奖励行为反映出来的、区别于其他行政行为的内在规定性。通过行政奖励的性质 分析，有助于将行政奖励从多样的行政行为范畴中剥离出来，进行独立的理论研 究和制度构建，也为下文展开探讨如何完善行政奖励的法律规制提供理论基础。 行政法实践中，行政奖励主要指一种具体行政行为，但有时也指有关这种行 政行为的法律制度。关于行政奖励的性质，学者们见仁见智。应松年教授最早探 讨了行政奖励的性质，他认为行政奖励的奖励性就是其主要的性质l ”1 ；杨海坤教 授则对行政奖励的性质作了系统的论述，他认为行政奖励的性质主要是：体现了社 会主义行政法的民主性质和行政法建设物质文明、精神文明的多方面功能；体现 了社会主义行政法对广大公民的教育作用f 2 0 j 。由此可见，学者们最初对于行政奖 励性质的阐述，囿于当时的时代背景，更多的是一种行政学视角而非行政法学的 视角。进二十世纪九十年代后，学者们开始注重从行政法学的角度来研究和论述 行政奖励的性质，如姜明安教授认为，行政奖励是行政主体依照行政法律规范针 对特定的行政相对人实施的，每一个行政奖励决定，都直接关系到改变相对人的 权利和义务，导致实施行政奖励行为的行政主体与受奖励者之间的行政法律关系 的发生，即认为行政奖励的性质为具体行政行为f 2 1 l 。而崔卓兰教授则另辟奚径， 认为行政奖励在性质上属于一种非强制行政行为【2 2 】。 从上述学者的论述中可见，学者们己开始注重对行政奖励的性质作行政法学 上的研究与论述，但仍不甚明晰。笔者采各家之长对行政奖励的性质作如下总结： 2 1 2 1 行政奖励是赋权性授益行政行为 我们知道，行政奖励行为显然不同于具有无偿性、强制性的行政征收行为，也 不同于某种程度的解禁的行政许可行为，更区别于带有惩罚性质的行政处罚行为， 行政奖励的最大特点在于其内容的赋权性。行政奖励，无论从表面上看还是就实 质而言，都是赋予相对人以某种权利，这种权利可以是物质的，也可以是精神的， 或者二者兼具。行政奖励的赋权性主要体现在两个方面：一是赋予行政相对人额 外的权利，如国家对在科学技术研究领域有突出贡献的相对人给予的科技奖励、 奥运奖励等：二是减免行政相对人普遍的义务，最为典型的是我国的税收优惠， 9 电子科技大学硕士学位论文 如减税、免税、出口退税等。同时，行政相对人在行政奖励中享有受奖权，即行 政相对人根据法律规定，对物质利益享有某种利益的所有权或使用权，对精神奖 励享有名誉权、荣誉权，对权能奖励享有某种资格，对信息奖励享有知悉权等。 这种权利是行政相对人的法定权利，而并非行政主体的施舍或恩赐。按照方世荣 教授关于行政相对人的分类，行政奖励应当属于发展性受益权，即行政奖励促进 了行政相对人的继续发展，为其提供了动力和条件，这对行政相对人而言当然是 有利无害的。 2 ，1 2 2 行政奖励是非强制性行政行为 作为近年来学界出现的一种新观点，非强制行政行为理论获得了广泛认同。 非强制行政行为对现代行政法的权利和义务机制进行科学重构，充分体现了现代 行政法激励、合作、平等的行政法人文精神，代表着现代行政发展的基本方向。 在这个法律没有赋予政府权力及相对人相应义务的领域，政府在依法行政理念的 支配下对这个领域中的事务不能采取高权行政，相对人也没有必须服从政府领导 的义务。而政府为实现行政目标，当然可以与相对人进行充分协商，劝导其自愿 接受政府政策。非强制行为不强调行政主体的权威和强制作用，更多地尊重行政 相对人的意思自治和自由，通过利益驱动机制向行政相对人施加作用和影响，并 谋求其为一定的作为或不作为，从而达到施政目的。 行政奖励着眼于调动行政相对人的积极性和主动性，排斥强制性，是一种典 型的非强制行政行为。它不强调行政主体的权威和强制作用，而是更多地尊重行 政相对人的意思自治和选择自由。行政奖励主要通过利益驱动机制，对行政相对 人产生影响，以谋求其为一定作为或不作为彳亍为，从而实现行政目的。方面， 行政相对人是否实施倡导的行为取决于自己的意志，行政主体不能强制，而且行 政相对人一旦做出法律规定的受奖行为，就享有受到奖励的权利，行政主体必须 实施奖励，否则行政相对人有权通过法律途径申请权利救济；另一方面，行政相 对人实施了应受奖行为后，接受奖励与否也取决于自己的意志，行政主体不能强 制。正如有的学者指出：“被奖励一方对于行政主体给予的权益或身份资格，可以 放弃，这是由受奖权是一种可以放弃的权利决定的。【矧” 2 1 2 3 行政奖励是依申请行政行为 以是否可由行政主体主动实施为标准，行政行为可以分为依职权行政行为和 依申请行政行为。笔者认为，行政奖励应属于依申请行政行为的范畴。“尽管在行 l o 第二章行政奖励的法律规制行政法中一个亟待完善的问题 政奖励过程中存在行政主体的主动性，但并不能因此而否定行政奖励总体上仍属 于依申请行政行为的性质。1 2 4 l ”行政相对人在实施受奖行为后，便享有行政奖励 的申请权，只有在行政相对人提出奖励申请后，行政奖励程序方能启动。“程序开 始于申请，终止于决定。f 2 5 l ”如果行政相对人没有提出奖励申请，行政奖励程序 就不能启动，行政主体不能主动做出行政奖励决定。行政相对人的奖励申请权的 行使是对行政权力恣意行使的有效制约和对行政相对人获得奖励权的有效保障。 当前的行政奖励实践包括两类行政奖励行为，一是法定依申请的行政奖励， 如教学成果奖励条例第三条规定“各级各类学校、学术团体和其他社会组织、 教师及其他个人，均可以依照本条例的规定申请教学成果奖。 二是行政主体依自 由裁量权实施的行政奖励，在这类行政奖励中，法律规范对行政奖励的实施程序 和行政相对人的奖励申请权并没有做出详尽规定，如环境保护法、行政监察 法等多数单行法律仅对行政奖励做出概括性规定。目前存在行政主体依据自由 裁量主动实施的行政奖励，是因为当前的行政奖励法律规范极为简陋，缺少对行 政奖励实施程序和行政相对人奖励申请权的规定。 强调行政奖励的依申请属性，有利于抑制行政权力的恣意行使，防止行政主 体在行政奖励中的随意性，有效遏制当前行政实践中的乱奖励现象；有利于保障 行政奖励的依法实施和保护行政相对人获得奖励的权利，使行政相对入能有效参 与行政奖励过程，充分表达利益主张，有效监督行政主体的奖励行为，从而使得 申辩权、知情权、异议权得以落实【2 6 j 。 2 1 3 行政奖励的分类 对行政奖励进行分类研究使我们可以从不同的角度了解行政奖励，揭示行政 奖励存在形式的多样性，加深对行政奖励的概念和性质的认识，从而根据不同类 型的行政奖励的特点，建构不同的制度模式。 2 1 3 1 外部行政奖励与内部行政奖励 依据实施行政奖励的主体与受奖者关系的不同，可以把行政奖励划分为内部 行政奖励和外部行政奖励。内部行政奖励是行政机关和法律法规授权的组织，基 于隶属关系，对其所属下级机关和公务员或工作人员的奖励。如行政机关对年度 考核结果优秀的公务员所实施的奖励。外部行政奖励是行政主体基于管理服务关 系，对行政相对人实施的奖励，是行政奖励的主要部分，存在领域极为广泛，涉 及到经济发展、环境保护、社会治安、教科文卫、财政税收等领域，涵盖了整个 电子科技人学硕士学位论文 行政活动范围，几乎任何行政领域都可以采用行政奖励的方式来达到行政目标， 如税务机关对模范纳税者的奖励；政府对见义勇为者的奖励等。内j b , t 7 政奖励实 际上分属于内外行政行为，在授奖者与受奖者的关系、行为性质、奖励的形式、 救济途径等方面有所不同。 这两类奖励的划分从理论到实务都具有积极的意义。对内部行政奖励的研究， 有助于总结行政系统内部上下级之问依法行政的规律，规范内部行政奖励，以保 证行政系统协调、有序地运行，提高行政效能。对外部行政奖励的研究，有助于 认识和把握行政主体对不具有隶属关系的奖励对象实施奖励的内容、方式、方法 和规律，从而有效规制行政奖励行为，充分发挥其功能。本文是以外部行政奖励 为研究对象，至于内部行政奖励及其规制，圃于论文篇幅和笔者精力，在本文中 暂不涉及。 2 1 3 2 法定的行政奖励与裁定的行政奖励 法定的行政奖励是指由法律、法规等做了明确的规定，行政机关依据有关规 定而做出的行政奖励。法定的行政奖励由于法律规定的不同又可分为羁束的行政 奖励与自由裁量的行政奖励1 2 7 l 。前者指法律明确规定了行政奖励的条件、额度等 内容，行政机关必须根据法律的明确规定做出行政奖励行为，如对偷漏税的违法 行为进行举报，有关法规规章规定了做出奖励的明确比例；后者指法律仅原则规 定有关行政机关可以或者应当做出行政奖励，但并未具体决定行政奖励的条件、 额度等内容，而由行政机关自由裁量决定的行政奖励。裁定的行政奖励是指在无 法律规定可以或者应当给予行政奖励的情况下，行政机关根据行政管理的需要而 做出的行政奖励。例如，不少地方人民政府向市民颁发见义勇为奖，是由于地方 人民政府根据行政管理的需要自己主动做出的，并无国家或者地方立法的依据。 将行政奖励划分为法定的奖励和裁定的奖励，主要是为了明确行政机关在行政法 上的义务，对研究完善行政奖励的救济等法律规制问题也大有裨益。 需要指出的是，在行政法学传统分类中，以行政行为受法律约束的程度不同， 可将行政行为分为羁束行政行为和自由裁量的行政行为。此种分类以法律是否对 之严格拘束，是否给行政主体留有选择、裁量余地为标准。这种分类仅具相对意 义，一般而言，每个行政行为中都既有羁束性的一面，又有裁量性的一面。它和 这罩所说的法定的行政奖励和裁定的行政奖励有一定差异。 1 2 第二章行政奖励的法律规制一一行政法中一个亟待完善的问题 2 ，1 3 3 对义务性行为的奖励和对非义务性行为的奖励 对非义务性行为的奖励是指行政主体对行政相对人实施的不属于法定义务的 行为所给予的奖励；对义务性行为的奖励是指行政主体对行政相对人实施的履行 法定义务的行为所给予的奖励。对非义务性行为的奖励是行政奖励的主要方面， 种类多种多样，如举报奖励、科技奖励、见义勇为奖励、税收优惠奖励等。在当 代法治环境下，公民在法定义务之外享有充分的自由，政府负有对公民自由权利 不得侵犯的义务，也包括不得强制公民为非义务性行为。因此，对于非义务性行 为，行政主体不能通过行政处罚、行政处分等手段强制实施，只能通过行政奖励 等非强制方式来激励、指引行政相对人的行为。而义务性行为是针对其他领域的 法律关系而言，在行政奖励法律关系中并非义务性行为。如人口与计划生育法 第十七条规定，“公民有生育的权利，也有依法实施计划生育的义务”，同时在第 四章规定了对实施计划生育的行政相对人的多种奖励办法，通过行政奖励激励行 政相对人履行计划生育的法定义务。 2 1 4 行政奖励的功能 行政奖励具有民主、平衡、合作等不可替代的功能，蕴含着深厚的人文主义 精神，成为当下政府重要的施政方式，同时也受到行政相对人的青陕。具体而言， 行政奖励有如下功能： 第一