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硕士学位论文：突发环境事件应急机制法律问题研究 a b s t r a c t i ns e v e r a ly e a r s , p a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n tf r e q u e n t l yh a p p e n e di no u rc o u n t r y ； f u r t h e r m o r e , t h i ss t r e a mb e c a m em o n g e ra n ds t r o n g e r ，c o n s u m m a t em e e ta l le m e r g e n c y m e c h a n i s mi sn e c e s s a r yt or e p l yt h ep a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n t , b e c a u s ew h e nt h e m s i so fe n v i r o n m e n th a p p e n e d , m o e ta ne m e r g e n c ym e c h a n i s mo fp a r o x y s m a l e n v i r o n m e me v e n tc a ne f f e 嘶v em o b i l i z a t i o nk i n d so fs o c i a lr e 9 d l l “) e s a n dm a d et h i s h a r mb o t t o mo u t b u tt h er e s e a r c ha b o u tt h ep r o b l e mt h a tm e e ta ne m e r g e n c ym e c h a n i s mo f p a r o x y s m a l e n v i r o n m e n te v e n ti no u rc o u n t r ys t i l ls t a yi np r i m a r yp h a s e s s oc o r r e l a t i v eb a s i c c o n c e p t i o na b o u tt h i sa s p e c ts t i l ln e e dt or e s e a r c ha n dd e f i n e , m o r e o v e r , t h ep r o b l e m s a b o u te s t a b l i s ht h es y s t e ma n dj u r i s p r u d e n c en e e dt oc a 丌yt h r o u g hs y s t e m i ca n d e m b e d d e dd i s c u s s i o n o nt h eb a s i s0 cf i r s t l y , d i s c u s st h ee n v i r o n m e n te v e n t ，c o n n o t a t i o na n de x t e n s i o no f p a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n tc a l lb ed e f i n e d s e c o n d l y , e x i s t e n tn e e do fm e e ta l l e m e r g e n c ym e c h a n i s m , d e f i n et h ec o n c e p tt h a tm e e tn i le m e r g e n c ym e c h a n i s mo f p a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n t t h i r d l y , t h r o u g hs h l d yl a wo fn a t i o n sa n dw e s t e r n c o u n 砸e s e x p 舒e n g $ a b o u tt h i sa s p e g v t , a sw e l la ss l i mu pt h ee x p e r i e n c e so f o u rc o u m r y ， 晰n gf o r w a r dt h em o d ea b o u tt h i sa s p e c to f o u rc o u n h y c o n s t r u c to f m e e ta ne m e r g e n c ym e c h a n i s mo f p a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n ti no u r c o u a t l ys h o u l dc o n t a i nn i n ea s p e c t s ：f i r s t ，e m e r g e n ts t a t et h a t 晰n gb yt h ep a r o x y s m a l e n v i r o n m e me v e n t ；s e c o n d , e m e r g e n c yo r g a n i z a t i o no fp a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n t ； t h i r d ，e m e r g e n c yc o u m e r p l a no fp a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n t ，f o u r t h , y e l l o wa l e r t s m e c h a n i s mo fp a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n t ；f i s h , i n f o r m a t i o n sp u b l i cs y s t e mo f p a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n t ；s i x t h , m e e ta ne m e r g e n c ym e a s u r eo fp a r o x y s m a l e n v i r o n m e n te v e n t ；s e v e n t h , t h es y s t e mt h a tp r o p a g a n d i z ee d u c a t i o n , e x e r c i t a t i o na n d m a n e u v e ro fp a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n t ；e i g h t h , c o o p e r a t i o nb b - * t w e c ni n t e r n a t i o n a l a n dl o c a la b o u tp a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n t ；n i n t h , c o n s t r u c t i o nt h e j u r i s p r u d e n c eo f p a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n t 硕士学位论文：突发环境事件应急机制法律问题研究 k e y w o r d ：p a r o x y s m a le n v i r o n m e n te v e n t ；m e e ta ne m e r g e n c ym e c h a n i s m ； c o n s t r u c t i o n i i i 中南林业科技大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品，也不包含为 获得中南林业科技大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材 料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式表明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：细叛 妒6 年；月z 日 中南林业科技大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文 的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件或电子版，允许论文被查阅或借阅。本人授权中南林 业科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保 存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密彤 作：猢驴触耻 2 一e 年多月f 6 日 硕士学位论文；突发环境事件应急机制法律问题研究 1 前言 近些年，突发环境事件在我国频频发生，且有欲演欲烈之趋势。应对突发 环境事件，我们一方面应坚持。科学发展观”，转变传统的。资源一产品一消费 一污染排放”物质单向流动的线形经济模式为“资源一产品一再生资源”物质 资源的闭环流动循环经济模式，走清洁生产、循环经济的发展道路“；另一方 面建立完善的突发环境事件应急机制，力图在危机发生之虞，能有效的动员各 类社会资源，防患于未然，努力将突发环境事件带来的危害降至最低，“居安 思危，思则有备”啪“思所以危则安矣，思所以乱则治矣，思所以亡则存矣”。 虽前者乃根本之计，后者乃权宜之计，但循环经济之路的实现非一朝一夕之功 所能及，因此实现发展模式转轨之际应充分考量应对随时可能发生的突发环境 事件的应急机制。 我国突发公共事件应急机制问题研究源于2 0 0 3 年“非典”肆虐之时，当时 面对突如其来的公共卫生事件，由于应急机制的缺位，同时缺乏法律、制度、 资源的支撑，造成了极大的社会恐慌，动荡。但针对突发环境事件应急机制问 题的研究在我国尚处起步阶段。因此，突发环境事件应急机制的相关基础性概 念尚需界定，突发环境事件应急机制的制度构建、法律体系构建等问题需要进 行系统深入的探讨。 本文所讨论的核心问题是如何构建突发环境事件应急机制和突发环境事件 应急机制法律体系。 2 突发环境事件概述 2 1 环境事件 对环境事件的界定直接关系到突发环境事件的内涵和外延。但目前，何为 环境事件尚未有明确的定论。有的只是对因环境污染或生态破坏而侵害、损害 他人权益乃至危害人类生存这一现象的界定。这类现象英美文献中一般称为“环 境污染”( e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n ) 或“污染”( p o l l u t i o n ) i s ，联合国经 济社会理事会也采用该用法；经济学者称之为“外部不经济”( e x t e r n a l 硕士学位论文：突发环境事件应急机制法律问题研究 d i s e c o n o m y ) ；社会学家则称之为“环境破裂”( e n v i r o n m e n t a ld i s r u p t i o n ) 嘲。在日本被称为“公害”，“是指以事业活动及其他人为活动为原因，大气、 水、安静稳定等的自然环境遭受到破坏乃至污染作为其结果，不特定多数人的 健康、财产及其他生活环境发生损害。“”台湾公害纠纷处理法第2 条规定： “所称公害，系指因人为因素，致破坏生存环境，损害人民健康或有危害之虞 者。其范围包括水污染、空气污染、土壤污染、噪音、震动、恶臭、废弃物、 毒性物质污染、地盘下陷、辐射公害及其他经主管机关指定为公害者。”台湾学 者陈慈阳认为；公害之定义与环境破坏之概念相似，然惟一之差别在于公害较 强调人为行为经由媒介物之对环境的影响，相对于此，则环境破坏除包含上述 公害所强调的内容外，还强调人类行为非经媒介物之对自然生态所为开发与利 用行为如逾越环境容许程度时，亦符合现代国家对环境欲为全面性保护之要求 嘲。于一九七四年所制定的德国联邦污染防制法第3 条第1 款中首先对“有 害之环境影响”下定义：“本法所称之有害之环境影响系指i m m i s s i o n e n 依其种 类、规模与持续性确实对公众与相邻人产生危险、显著不利益或危害者。”同时 于该条文第二款对i m m i s s i o n e n 为立法定义为：“本法所称之i m m i s s i o n e n ，指 对人类、动物、植物、地表、空气以及文化资产会有影响作用之空气污染、噪 音、振动、光、热、放射性作用以及其他类似之对环境作用现象而言。”另于同 法第3 条第3 款中定义“由设备中所形成之空气污染、噪音、振动、光、热、 放射性作用以及其他类似之对环境的作用，称为e m i s s i o n e n ”。此二者主要差 别在于，一为可确定由人为设备所形成之污染，可就其个别为管制，另一以污 染承受体之描述为规范对象，此则是以总量管制为其可采措施州。在我国法律 上同时使用“污染”、“环境污染”、“公害”、“环境污染危害”、“污染环境造成 他人损害”等多种形式不同、含义相近的表述方式n 町。 而关于事件的定义，汉语大词典中解释说，事件就是历史上或社会上已 经发生的大事情。所以我们认为，环境事件分广义和狭义两解。广义的环境事 件与上述关于“公害”、“污染”、“环境破坏”等同一，狭义的环境事件是广义 环境事件基础上从危害程度上对其进行的再定义，即因人为因素，致使生态环 境受到严重破坏，会严重危害公众人身、财产安全或有严重危害之虞的生态破 坏、环境污染及环境安全事件。生态破坏主要是基于资源的滥用而发生的环境 事件，比如，大量开采资源所导致的山体滑坡、泥石流、地层下陷等事件；环 境污染主要指水污染、大气污染、固体废气物污染、噪声污染、振动、光、农 药等；环境安全主要是指全球气候变暖、区域沙漠化、外来物种侵袭、转基因 2 硕士学位论文：突发环境事件应急机制法律问题研究 生物危害、生物多样性锐减等本文所指的环境事件取狭义环境事件之解该 定义主要包含三层含义； ( 1 ) 环境事件是人为原因所引起的次生环境问题，基于此将环境事件与 广义的环境问题相区别，强调环境事件是次生环境问题的一种 ( 2 ) 环境事件是那些致使生态环境遭受严重破坏，会严重危害公众人身、 财产安全或有危害之虞的事件，基于此。将环境事件与普通的次生环境问题相 区别。强调环境事件是特殊的次生环境问题。 ( 3 ) 环境事件主要包括生态破坏事件、环境污染事件及环境安全事件，以 及其他经主管机关指定为环境事件的次生环境闯题。 2 2 突发事件与突发环境事件 中文的“突发事件”，是当代国人。约定俗成”的名词。它没有一字不差的 古典文献；也不是外来词语的一对一意译。东汉许慎在说文解字中认为“突” 为会意字，本意是狗从洞穴中出来。犬从穴中暂出也，从穴，从犬”。 诗经 齐风甫田中有：“突而弁兮”这里的。突”是突然、猝然之意。广雅日： 。突，猝也”。易经离卦九四曰：“突如其来”。 瞿秋白在赤都心史一，之中说。新芽刚才突发”茅盾也较早使用。突 发”一词，在他的子夜三中有：。可就在那一刹那间，唢呐、笛子、大话 筒的混合声音像春雷突发似的从外面飞过来。”这里的“突发”意思是迸发，爆 发之意。 而突发事件虽然不同的学者有不同的表述。比如，袁辉先生认为，突发事 件就是在特定情况下，由于系统内部条件和外部环境发生急剧变化，系统的稳 定性和可控性遭到破坏，系统的行为出现异常情况而发生的一类无秩序的意外 事件；赵伟鹏先生认为，。突发事件，是指超常规的、突然发生的、需要立即处 理的事件突发事件会对其相关的政府组织构成威胁，重大的涉及面广的突 发事件还可能使政府组织处于危机状态州1 1 1 任生德认为，突发事件是事物内在 矛盾由量变到质变的飞跃过程，是通过一定的契机诱发的。而这个契机是偶然 的：全国政协委员、中国科学院可持续发展战略首席科学家牛元文教授把突发 事件称为。脉冲事件”，他说，脉冲事件是指对人们正常的社会交往、经济活动、 生活秩序造成干扰和破坏，并且影响超出人们容忍度范围的事件，一个脉冲事 3 硕士学位论文：突发环境事件应急机制法律问题研究 件后，还会出现下一个脉冲事件。但综合上述当代学者对突发事件的认知和表 述，似可对突发事件作如下的界定：突发事件是指在某种必然因素支配下出入 意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。 突发事件至少应该包含以下几个基本要素：突然爆发；难以预料；必然原因； 严重后果；需紧急处理。n 2 1 突发环境事件，是突发事件的一种。国家突发环境事件应急预案中对突 发环境事件的界定是，突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产 损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害。 有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件“3 1 。山西省处置突发环境事件应急 预案中所指的突发环境事件是由于违反环境保护法律法规的经济、社会活动 与行为，以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因致使环境安全受到 危害的事件m 1 。常纪文先生所指的突发环境事件是突然发生，造成或者可能造 成环境、公私财产和社会公众健康严重损害的环境污染、生态破坏、外来物种 侵袭以及转基因生物危害等事件n 5 1 。 国家突发环境事件应急预案中深刻描述了突发环境事件的危害状态， 但忽略了突发环境事件的具体范围；山西省处置突发环境事件应急预案中给 出的突发环境事件的概念中缺乏对突发环境事件时间状态的描述，即其突发性； 常纪文先生的定义中混淆了种属关系，外来物种侵袭与转基因生物危害属于危 害生物多样性的环境问题，也应属于生态破坏的范畴。 因此，本文所指的突发环境事件是指：突然发生的因人为因素致使生态环 境受到严重破坏，会严重危害公众人身、财产安全或有危害之虞的生态破坏、 环境污染事件和环境安全事件。 2 3 突发环境事件的特征 事物( 现象) 的特征是事物本质的外化，是此事物( 现象) 与彼事物( 现 象) 的基本关系的表现。人们对事物( 现象) 特征的概括是通过比较得出来的。 针对突发环境事件特征的概括当然也不例外。 关于突发环境事件的特点。常纪文概括了四个方面：一是事故的发生往往 因生产、经营和运输突发故障、事故或人为破坏原因所致。二是事故一旦发生， 污染物质随着海流、河流和气流等媒介物质扩散，因其速度快，越早采取应急 措施，损害就越小。三是事故既可造成环境的损害，又可危及不特定人的生命、 4 硬士学位论文t 突发环境事件应急机制法律问题研究 健康和财产四是污染物质的扩散，传播规律与危害难以在极短的时间内明确， 应急人力、物力和财力难以迅速地调集，各种应急措施难以迅速地衔接，因此 突发事故的危害难以在短时间得到有效地控制哺1 有学者概括了突发环境污染 事件的特征：突发性环境污染事故的不确定性；突发性环境污染事故演化过程 的连续性；突发性环境污染事故源于人类自身违反自然规律的行为町 从突发环境事件产生的时间因素，空问因素，结果因素分析，我们认为突 发环境事件具有如下特征： ( 1 ) 突发性 突发性是指突发环境事件是突然发生的，突如其来，不可预测的。突发性 是突发环境事件的最显著的特征相对于其他环境事件而言，突发环境事件因 其发生迅速，人们缺乏事前的预测、预防，应对措施而可能造成更大的社会恐 慌、社会危害。同时，正因为突发环境事件的突发性，才使得突发环境事件应 急机制存在成为必要。应急机制就是为了应对突如其来的环境危机，在最短时 间内、最有效的集中人力、物力、财力，采取各种相应措施，将环境危机造成 的损失降到最小。 ( 2 ) 累积性 突发环境事件的发生是长期的累积作用的结果。突发公害事件的发生看似 突然，其实必然。环境的自净能力虽然有限，但并非同一主体一次污染物的超 标排放就可能产生环境事件，而是不同主体的多次排放后累积产生的。比如， “3 2 ”沱江污染事件中，虽然川化集团的超标排放是该污染事件的直接原因。 但正常情况下，一个化工厂排放一次污水不至于造成如此大面积的污染，关键 是沱江的污染已经非常严重，自净能力已经达到极限。 ( 3 ) 高危性“” 突发环境事件造成的危害程度是相当深刻。危害范围是相当广泛的。环境 事件发生后，污染物质伴随自然因素的物理运动，比如空气流动、水的流动。 扩散的范围更广，速度更快。有关突发环境事件的危险程度，下文将作具体说明， 这里就不在赘述。 ( 4 ) 可控性 控制指掌握住使之不超出范围。从系统论看，控制是对系统进行调节以克 服系统的不确定性，使之达到所需要状态的活动和过程。突发环境事件的可控 性可以从两个方面来理解：首先，从突发环境事件的产生来看是可控的，突发 环境事件的产生往往是人们长期的环境污染行为和滥用资源行为所致。针对这 硕士学位论文：突发环境事件应急机制法律问题研究 种状况，我们可以防患于未然，提前约束人们自身行为使之符合可持续发展的 要求；其次，从突发环境事件发生后人们的应对来看是可控的，人们可以通过 增强预警能力，增强应急处理能力，来缩短突发环境事件的进程，减轻突发事 件的危害，降低或消除突发事件带来的负面影响。 2 4 突发环境事件的危害 人类进入2 0 世纪8 0 年代以来，每年都在发生大量污染事件，据英国核能 安全局统计，全世界平均每年发生2 0 0 多起严重的污染事故。其中影响范围大、 危害严重、引起世界瞩目的有意大利塞维索化学污染事故、美国三里岛核电站 泄露事故、墨西哥液化气爆炸事故、印度博帕尔农药泄露事故、前苏联切尔诺 核电站泄露事故、瑞士巴塞尔多兹化学公司莱茵河污染事故等。晦圳其中，墨 西哥气体爆炸事件致使4 2 0 0 人受伤，4 0 0 人死亡，3 0 0 栋房屋被毁，l o 万多人 被疏散；博帕尔农药泄露事件中4 5 吨异氰酸甲脂泄露，致使1 4 0 8 人死亡，2 万多人严重中毒，1 5 万人接受治疗，2 0 万人逃离家园；切尔诺贝利核电站泄露 事件中3 1 人死亡，2 0 3 人受伤，1 3 万人被疏散，直接经济损失到3 0 多亿美元； 莱茵河污染事件中因化学公司仓库起火，3 0 吨s p hg 剧毒物入河，事故段 下游1 0 0 英里鱼类死亡，3 0 0 英里内河水不能饮用。 近年来，我国的突发环境事件也呈明显的上升趋势，2 0 0 0 年全国共发生污 染事件2 0 起；2 0 0 1 年全国共发生污染事件3 0 起；2 0 0 2 全国共发生污染事故 4 6 起；2 0 0 3 年全国共发生污染事故6 4 起：2 0 0 4 年全国共发生环境污染事故1 7 5 起；“2 0 0 5 年全国共发生环境其中，2 0 0 3 年1 2 月，重庆天然气井喷事件， 造成2 4 3 人死亡。2 0 0 4 年“3 2 ”沱江污染事件，影响到四川内江、简阳等 地上百万民众的生产、生活，造成直接经济损失达到3 亿元协钉2 0 0 5 年3 月2 9 日下午6 时5 0 分，在京沪高速公路淮安段，一辆载有液氯的槽罐车与一辆货车 相撞，导致液氯大面积泄漏，公路附近3 个村镇的居民因此遭遇重大伤亡，死 亡2 8 人，3 5 0 人入院治疗，上万人疏散。此次液氯泄漏危及三个乡的1 1 个村 组，受灾农作物面积2 万多亩，畜禽死亡1 5 万头( 只) 叫。2 0 0 5 年1 1 月松 花江污染事故，导致哈尔滨全城停水四天，事故初期造成了市民的极大恐慌， 也是这一事故导致了中国政府与俄罗斯政府之间的环境外交，俄方向我方提出 了大额的赔偿请求矧。2 0 0 5 年1 2 月中旬，北江韶关段出现镉超标现象。经广 东省、韶关市环保局联合调查组确认，是由韶关冶炼厂设备检修期间超标排放 6 硕士学位论文；突发环境事件应急机制法律问题研究 含镉废水所致。污染水体影响处于下游的l o 多万人的饮水安全2 0 0 6 年1 月5 日上午l o 时左右，河南省巩义市第二电厂储油罐发生泄漏事故，有6 吨左 右柴油进入黄河支流伊洛河。该事故影响到黄河沿岸河南山东数个城市的取水 【州 3 突发环境事件应急机制概述 3 1 危机、危机管理与应急机制 危机，词海中的解释是：“潜伏的祸机”，见于晋书诸葛长民传：。富 贵必履危机。”或指生死成败的紧要关头。c f 赫尔曼赫尔曼认为危机是威 胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团作出反应的时间 非常有限，且形势常常朝着令决策集团惊奇的方向发展洲荷兰莱登大学危机 研究专家乌里尔罗森塔尔则认为赫尔曼的定义过于狭窄：危机威胁到的不止是 决策集团的目标，危机发展的结果也不是哈姆雷特“生存或是毁灭”式的选择。 因此罗森塔尔稍稍修改了赫尔曼的定义，认为危机是一种严重威胁社会系统的 基本结构或基本价值规范的形势，在这种形势中，决策集团必须在很短的时问 内、在极不确定的情况下作出关键性决策。罗森塔尔自己则倾向把危机定义为 一个过程。他认为，危机是一段剧变和集体紧张的时期。在这段时间里，日常 的生活方式和社会体系的核心价值观受到威胁，且威胁的方式是我们意想不到 的，甚至是无法想象的“” 国内学者认为危机通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有 关信息很不充分、事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的汇 聚“2 1 中国人民大学许文惠、张成福认为：从系统论的角度来看，危机是一种 改变或破坏系统平衡状态的现象，也可以视为系统的失衡状态。从危机管理的 角度来看，危机可以被认为是一种决策形势。在此情势下国家的利益受到威胁， 严重的对抗可能因失控而导致暴力冲突，而管理者做出决策和反应的时问相当 有限。透过千差万别的环境，可以看出，危机的本质似乎就是不一致、矛盾和 冲突而导致的一种紧张状态m 3 清华大学公共管理学院薛澜教授把危机界定为 一种决策情势，。在此情境中，作为决策者的组织( 核心单元为政府) 所认定的 社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景造 7 硕士学位论文：突发环境事件应急机制法律问题研究 成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害 降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的 危机应对措施。” 危机的定义决定了它的基本特征，就是突发性、紧迫性、不确定性和威胁 性1 。m i c h a e l 则认为，危机具有以下几个方面的特点：1 内外环境的激烈改 变；2 对基本价值的威胁；3 可能伴随或导致军事冲突的高度可能性；4 对外 在威胁只有有限的反应时间。显然突发环境事件所具有的突发性、高危性等 特点决定了它应纳入危机的范畴。， 一 。 危机管理是现代公共管理领域中的一个概念它是以突发危机事件为目标 指向对突发性危机事件及其关联事物的管理活动，目的是通过提高政府危机发 生前的预见能力、危机发生时的反应能力与控制能力，危机发生后的救治能力， 及时有效地处理危机，恢复社会正常秩序m 1 。苏伟伦先生认为危机管理是指组 织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免、减少危 机产生的危机，甚至将危机转化为机会的目的m 1 。李经中先生认为危机管理是 政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估，恢复等措施，防止可能 发生的危机，处理已经发生的危机，达到减轻损失，甚至将危险转化为机会， 以保护公民的人身权和财产权，维护国家安全。薛澜认为政府危机管理是政 府针对突发危机事件进行非常态的管理。危机事件包括各种自然灾害、严重事 故、恐怖主义行为及重大群众性骚乱、群体性中毒、核泄漏核污染、重大政治、 经济、军事等突发性事件。“耳的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机 发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府 的信任。” 关于政府危机管理的必要性，通常认为：危机事件的特点使得政府无法适 用常态的日常管理而只能求助非常态、超程序、应急式的管理。政府为了能有 效控制危机事件的局面，往往会采用非常规的手段，甚至是突破法律允许的手段 来处理。因此，通过法律来规范政府危机管理行为，在政府权力行使与公民的 权利保护之间寻求平衡点是十分必要的，尤其对于在向法治国迈进的中国更显 得重要。 政府职能是政府在社会中所承担的职责和功能，它反映了政府的实质和活 动的内容。政府职能具有两重性，可以分为政治统治职能和社会管理职能。其 中，社会管理职能的直接目标是维护社会稳定和推定社会发展。因而，政府对 危机事件进行管理，保护每个社会成员的人身权与财产权，维护整个社会的公 8 硕士学位论文；突发环境事件应急机制法律问题研究 共安全，属于政府的社会管理职能范畴，是政府的基本职能 危机管理从纵向划分可分为：监测、预警阶段；预控，预防阶段；应急处 理阶段；评估、恢复阶段。其中应急处理阶段是危机管理的核心，针对无法避 免、即将发生的危机，政府必须采取应急行动，才能保护公众的生命和财产安 全。但是，应急处理阶段又是整个危机管理过程中最困难、最复杂的阶段，这 是因为应急处理阶段是在危机事件造成的紧急状态中进行的洲 虽然，在应急处理阶段，在如此紧急的状态下。要求政府作出有效的决策 显然是十分困难的，但是，其中还是有诸多危机应对规律可普遍运用，比如宣 布紧急状态、启动应急预案、成立应急指挥机构等等，那就需要将这些规律制 度化、具体化、系统化，从而形成了应急机制。 3 2 突发环境事件应急机制的概念 突发环境事件应急机制属于突发事件应急机制范畴有学者从动态视角分 析，突发事件应急机制是指国家建立专门的常设行政机构通过有效利用社会资 源进行预防和控制突发事件而形成的一整套机制的总和侣们；是社会经济系统本 能的紧急应对突发环境的机制，是必须具备的一种功能，应急机制具有潜态和 实态两种状态，平时处于潜态，突发事件发生后，迅速转变为实态，事件平息 后，又转变为潜态。其中潜态包括：物质的储备制度、应急教育制度，预警 监测制度、应急预案制度、日常管理制度等。实态包括；紧急状态制度、启动 应急预案等。有学者从静态视角进行概括，突发事件应急机制是有关管理部门 为了更好的应对各种突发事件而建立起来的一套行之有效的处置办法和制度安 排；是处理突发事件的应急法律制度。“3 任进指出美国突发公共事件应急机 制主要是由美国联邦应急事务管理总署，联邦应急计划和有关的法律、法规组 成的总体删，其实也是从静态视角来界定应急机制的。 和普通行政体制相比，应急机制具有鲜明特色。在价值目标上，普通行政 体制追求民主，公正，理性和效率等多元价值，而应急机制则更强调理性和效 率；在权力配置上，普通行政体制以行政权为核心，而应急机制则在扩大和强 化行政权的同时，将立法权也吸纳其中l 在组织结构上普通行政体制具有多 元化色彩，强调相对分权，甚至自治，而应急机制则实行一元化领导，统一指 挥，严格层次节制，其结构类似于军事指挥系统；在管理手段上，普通行政体 制强调刚柔并济，甚至更倾向于柔性手段管理，而应急机制则主要依赖刚性手 9 硕士学位论文：突发环境事件应急机制法律问题研究 段，通过命令、许可、强制和制裁等手段实现应对危机的目的。 我们认为应该从动态和静态两个方面来界定突发环境事件应急机制更为全 面。因为应急机制是非常时期，政府应对危机的一系列非常措施，并且这些非 常措施必须要得到法律的授权，在法律的授权限度内予以实施。 所以突发环境事件应急机制应包含下面三层含义： ( 1 ) 突发环境事件应急机制是应急机构、应急计划、应急体系、应急措施、 应急制度等的集合；( 2 ) 突发环境事件应急机制是非常机制，只能运用于非常 时期，平时体现为静态，只有当突发环境事件发生时。虚拟资源被激活，根据， 需求快速凝聚和运转，形成实际应对的动态运行，并且当突发事件发生后，又 迅速转变为静态；( 3 ) 突发环境事件应急机制必须得到法律授权，在法律限度 范围内予以运行。 建立突发环境事件应急机制提高政府能有效的提高政府对突发环境事件的 预见能力和救治能力，能及时、有效地处理突发环境事件，恢复社会稳定以及 公众对政府的信任。面对突发环境事件，需要有特定的政府机构利用应急机制 进行有效的协调、统一指挥，从而力争将危害降到最低限度。从结构上看，突 发环境事件应急系统应有指挥决策，信息处理、人员、物资、能量、设施设备 及手段，组织及制度等各部分，形成具有有机联系的整体；从功能上看，通过 突发环境事件应急系统运作，迅速有效的制止或消除突发环境事件的危害，迅 速有效的处理危害后果，使社会经济系统恢复正常运行。 4 国际法中关于突发环境事件应急机制的相关规定嘶聊1 4 1 通知原则 里约热内卢宣言第1 8 条原则规定：各国应将任何自然灾害或任何其他 可能对其他国家的环境造成突然不利影响的紧急情况立即通知这些国家。 关于各国有义务在环境紧急情况时通知其他有关国家这条原则已得到普遍 适用，并以更具体的形式被载入众多的国际条约中。其中最重要的国际文件是 联合国海洋法公约。联合国海洋法公约第1 9 8 条概括了十二个关于 区域海洋污染公约中的有关条款：当一国获知海洋环境有即将遭受污染损害的 迫切危险或已经遭受污染损害的情况时，应立即通知其认为可能受到这种损害 1 0 硕士学位论文：突发环境事件应急机制法律问题研究 影响的其他国家以及各主管国际组织。这一条款的独特之处在于，它要求获知 危险的国家通知可能受此影响的国家。因此，通知的义务不仅涉及通知国所知 晓在其境内或管辖范围内即在其领海或专属经济区发生的危险情况，而且包括 任何船长或飞行员向该国报告的所有紧急情况，无论紧急情况是发生在公海还 是其他国家管辖的区域，包括受到威胁的国家 另外，规定了类似条款的还有：1 9 6 9 年6 月9 日北海油污防治合作协定 ( 波恩) 第5 条；1 9 7 3 年1 1 月2 日国际防止船舶造成污染公约( 伦敦) 第 8 条；1 9 8 5 年7 月9 日东南亚六国签署的保护自然界和自然资源的吉隆坡公 约( 第2 0 条) ；以及1 9 7 6 年以来在联合国环境规划署支持下缔结的一系列区 域海洋协定。 1 9 7 8 年5 月1 9 日，联合国环境规划署理事会通过的保护与和谐利用两 个或多个国家共享自然资源的环境行为原则对国家就环境紧急情况进行通知 的义务作出了具体的表述：各国有义务立即通知可能受到影响的其他国家：( 1 ) 因利用共享自然资源可能对其环境突然造成不利影响的一切紧急情况；( 2 ) 可 能影响这些国家环境的有关共享自然资源的一切严重的和突然的自然事件这 就意味着，如果一条国际河流的上游国家造成该河流的严重污染，或者该国获 知重大洪水威胁着下游国家，该国有义务通知下游国家。 还可以援引1 9 8 6 年6 月1 3 日联合国委员会通过的关于和平利用外层空间 原则，其中第l o 条原则是有关远距离探测。根据该原则。参加远距离探测活动 的国家应将其获得的关于环境损害情况的情报传达给有关国家。 对于海洋污染的紧急情况，1 9 9 0 年国际油污防备、反应与合作的伦敦公 约规定了有关报告程序的详细规则。根据该公约，各国应要求船长或其他掌 管悬挂该国国旗船舶的人以及负责其管辖海域内设施的人，将船舶或近海设施 发生或可能发生的任何油类泄漏事件，立即分别向离船舶最近的沿海国和近海 设施所在的管辖海域的国家报告。船长、民用飞机的飞行员、海上巡视船舶或 飞机、以及其他有关机构或官员，应将任何观测到的海上油类泄漏事件向国家 的主管机构报告，或者在可能的情况下，向最近的沿海国报告。这些报告应根 据国际海事组织规定的要求做出( 第4 条) 。 4 2 援助原则 对于在环境紧急情况时向受影响的国家提供援助的问题，法律上仍相当不 硕士学位论文：突发环境事件应急机制法律问题研究 明确。 里约热内卢宣言第1 8 条原则只是提到。国际社会应尽一切努力帮助 受害国”。经济合作组织与发展组织通过的关于跨界污染的原则宣言也指出， 各国应在必要时相互援助，以减少并在可能的情况下消除造成紧急事态的事故 的影响，并应为此制定应急计划，以应付海洋环境的污染事故。国际法律文件 建议各国准备应急计划。联合国海洋法公约第1 9 9 条规定在海洋环境有即将 遭受污染损害的迫切危险或已经遭受污染损害的情况时：受影响区域的各国， 应按照其能力，与各主管国际组织尽可能进行合作，以消除污染的影响并防止 或尽量减少损害。为此目的，各国应公共发展和促进各种应急计划，以应付海 洋环境的污染事故。 事故前的准备行动包括有关国家应就须通报的主管机构、发生危急情况时 可适用的国内计划或方案以及可适用的法规交换信息。信息还可以包括为控制 事故后果可采取的手段、通讯方式、安全措施。有关国家还可以公共组织对特 定区域的监测在危急情况发生时，有关国家应采取的行动集中于组织援助和机 构分工。物质方面也不应被忽视，包括援助行动的资金投入、救援人员和物质 通过边界时的海关手续。 事实上，已经有越来越多的双边或区域应急计划，主要是与辐射事故或海 洋污染相关的紧急援助。惟一一个全球性应急计划是1 9 9 0 年的国际油污防备、 反应与合作的伦敦公约。它要求国家和区域的准备和反应制度，国际海事组织 应在其中发挥主要作用。针对污染的国际合作要求，当事故严重时，在受或可 能受事故影响的缔约方的请求下，各缔约方应根据其能力和资源，对油类污染 事故提供建设性服务、技术支持和装备( 第7 条第1 款) 。 1 9 9 2 年，欧洲国家在联合国欧洲经济委员会的帮助下通过了关于工业事 故跨界影响的赫尔辛基公约。这是关于在环境紧急情况时提供援助方面最先进 的国际法律文件。它要求工业事故发生或可能发生的国家对危险活动制定和实 施就地应急计划，包括反应措施以及防止和减少跨界影响的其他措施。这些应 急计划可以向其他国家提供( 第1 2 条) 。应急计划的详细内容规定在公约附件 七中。如果一个缔约国在工业事故发生时需要援助，它可以向其他缔约国提出 请求，说明要求援助的范围和类型。被请求国应该立即作出决定，通知请求国 她是否有能力提供援助以及援助的范围和条件。 公约的附件十详细规定了援助的内容。由请求的国家负责援助的一般指导、 控制、协调和监督，参与援助行动的人员应根据有关法律行事。请求国应为援 助人员和物资的入境、停留和离境提供便利。它还应在其能力范围内提供当地 硕士学位论文；突发环境事件应急机制法律问题研究 的设施和服务。确保对入境人员、设备和物质的保护它还应向援助国和援助 人员提供履行援助只能所必需的特权、豁免和便利。第三国应努力为经过正当 通知参加援助的人员，设备和物资的过境提供便利请求国应该承担援助费用。 对于直接由提供援助导致的行为，在发生人员伤亡、财产损害或损失、以 及在被援助国境内的援助过程中对环境造成损害时，请求援助的国家应不予追 究，并对援助国和援助人员予以赔偿。请求国还应对第三国针对援助国或援助 人员提出的诉求承担责任这些规定可以被认为是在环境危急情况时提供国际 援助以及共同应急计划的范本。 4 3 及早通报核事故公约、核事故或辐射紧急情况援助公 约的相关规定 1 9 8 6 年，影响众多欧洲国家的切尔诺贝利核事故发生后，国际社会迅速通 过了及早通报核事故公约和核事故或辐射紧急情况援助公约。 及早通报核事故公约实际上是。通知原则”在突发核事故上的具体化。 该公约规定：缔约国立即将任何核事故通报其他国家，并迅速提供有关核事故 的情报，以便尽可能限制在其他国家的辐射后果( 第2 条) 。应提供的情报应包 括：核事故的确切时间、地点和性质：有关的设施或活动；推测或己知的事故 的原因和可能的发展；放射性释放的一般特点；当前和预测的气象条件；已采 取或计划采取的场外保护措施，等等( 第5 条) 受影响的国家可以要求提供进 一步的情报和进行协商，以尽量减少对该国的辐射后果( 第2 条) 。属于缔约国 秘密提供的情报不得泄露( 第5 条第3 款) 各缔约国应将其负责收发情报的主 管机构和联络点通知国际原子能机构。 核事故或辐射紧急情况援助公约是。援助原则的具体化对于援助 对象。公约规定：任何在发生核事故或紧急情况时需要援助韵缔约国都可以请 求这种援助，不论这种事故或紧急情况是否起始于其领土、管辖或控制范围内 ( 第2 条第1 款) ； 紧急情况下的相互援助，公约规定了两种措施：事故发生前应采取的措施 和事故发生时应采取的措施。在第一类措施中，公约要求各缔约国应确定并通 知国际原子能机构提供援助可动用的专家、设备和物资以及据以能够提供这种 援助的条件，尤其是财务条件( 第2 条第4 款) ；指定主管机构和联络点；制定 硕士学位论文：突发环境事件应急机制法律问题研究 应急计划、援助实施方案和辐射监测计划( 第5 条b 项) 。但紧急情况发生时， 请求援助的缔约国应详细说明需要援助的范围和种类，并提供一切必要的情报 ( 第2 条第2 款) 。各缔约国可以请求对受到核事故或辐射紧急情况影响的人进 行医疗或暂时安置到另一缔约国领土内的援助( 第2 条第5 款) 。对援助的全面 指导，管理、协调和监督应是请求国在其领土范围内的责任。请求国应尽其所 能为援助的妥善和有效管理提供当地的设施和劳务。另一方面，提供援助的缔 约国应在其领土内协调此类援助( 第3 条d 项) 。 公约对援助费用的偿还也做出了规定。如果援助国不是免费提供援助，请 求国应向援助国、以及代表其行事的人员或组织偿还援助费用、劳务开支的费 用以及其他与援助有关的费用( 第7 条第2 款) 。请求国应给予向其提供援助的 人员以特权和豁免( 第8 条) ，包括种类人员履行职务时的行为免于请求国的逮 捕、拘留和法律程序，并免除征税、关税或其他课征。 最后，公约使国际原子能机构在援助行动的组织和实施方面具有重要地位。 该机构应促进国家之间和国家与机构之间的合作( 第l 条第l 、3 款) ；它可以 接受并应传达援助请求( 第2 条第l 、3 款) ；它接受关于不同国家援助能力的 通知；它还应亲自答复某些援助请求( 第2 条第6 款) ；它集中关于不同国家主 管机构和联络点的资料( 第4 条) ；它收集和传播关于紧急情况的一切有用情报， 协助制定应急计划、培训计划和监测计划( 第5 条) 。 5 国外突发环境事件应急立法及实践经验弭删 在应对突发环境事件的过程中，国外许多国家已经逐步建立和发展了自己 的应