（政治经济学专业论文）经营城市的制度分析.pdf

内容提要 “二十一世纪是城市的世纪”。随着知识经济的来临和全球化进 程的推进，城市在区域发展中的发动机作用更加明显。可以说，城 市的未来决定着国家和地区的未来，没有城市的发展就难有国家和 地区的发展。当前，城市之间的竞争空前激烈，如何适应新的形势 科学地建设和管理城市，切实增强城市综合竞争力已经成为各级政 府特别是城市政府面临的紧迫课题。 由于长期受计划经济旧体制和旧观念的束缚，我国城市普遍存 在基础设施欠帐多、功能不完善，资源利用不充分、配置效率低， 环境保护不力、生态破坏严重等问题，在市场中活力不够，竞争能 力十分脆弱。要适应竞争需要，改革传统城市建管模式已经势在必 行。国内的大连等城市经过不断探索，在实践中逐步走出了经营城 市的新路子，取得了显著成效，并得到了广泛认同。 但是，究竟什么是经营城市? 经营城市的目的是什么? 到底如 何经营城市? 这些问题在理论探索上还很不成熟，反映在实际工作 中则表现为误区较多。特别是一些地方在经营城市中的失当行为， 已经严重地影响了城市的可持续发展，急需纠正和规范。因此，如 何正确引导，以保证经营城市的正确方向已经成为当务之急。笔者 认为，经营城市关键在制度创新。只要制度科学合理，经营城市就 能沿着正确轨道顺利进行。本文从分析经营城市的基本内涵出发， 提出了经营城市的基本原则，并根据这些原则，揭示了经营城市的 制度要求，特别是重点对经营城市的土地利用制度和投融资制度进 行了探讨。 全文共分四章。 第一章主要是阐释经营城市的基本内涵，为全文的分析和论证 作必要铺垫。首先，本章指出：传统城市建管模式直接导致三对尖 锐矛盾，即城市现代化和可持续发展的要求与基础设施严重短缺的 矛盾；高度集中的投资权、单一的融资方式与城市基础设施建设瓯 额资金需求的矛盾；企业和居民对城市功能的要求不叛提懿与市政 公用设施低效运转的矛盾。这兰对矛盾的存在，使城市发展日益举 步维矮，难以适应竞争鲍需要，羧革传统的城枣建警模式已经势在 必行。其次，本章分析了经营城市在国外发展的理论和实践背景， 摆出经营城审是城枣阌竞争麓必然产物移必然要求。只要城枣阉存 在竞争就需要经营城市。在此基础上本颦指出，我国自8 0 年代开始 推行的一系列市场取向的改革，逐步使城市政府闻形成了激羝竞争， 因此，在我阑实施经营城市，实属水到渠成，势所必然。最后，本 章在背景分析的基础上，比较了经营城市的广义和狭义两种概念， 指出广义概念更为辩学，经营城市应当坚持功能导l 麓。 第二章是全文的主要理论基础。本章第一节首先结合上一章的 分辑，指出经营城市的要蠹就是利用袁场手段来建设和管理城市。 而由于市场失灵的客观存在，经营城市就如市场机制一样，也是一 把双刃盆l 。涎照，经营城市必须趋剩避害，既要充分利震霹彳场大艨 经营，又要警惕市场失灵，适度调控，避免走入误区。为此，笔赣 提出经营城市必须坚持西条基本原刘，即，功能导商原燹| j 、市场运 作原则、政府主导原则和系统经营原则。本章第二节概述了制度经 济学的一般理论，指出实施经营城市关键在予围绕缀营城市的基本 原则进行制度设计，实现制度创毅。笔者认为，经蘸城市的制度应 当满足三方面要求。一是簧具有激励功能，能够调动所有主体的投 姿积极性，以充分测鼹李会资本；能够促进形成竞争机制、投资约 束机制和风险机制，降低政府投资的代理成本。二是要具有配置功 能，提裹城市资源鼯置效率。兰是要其有终寒功能，既约柬城市建 管中经济人的行为，也能有效约束政府的行为。 第三章和第疆章是本文的重点。笔者认为，经营城市的制度主 要包括经济制度、法律制度和行政制度，丽这三者之中，经济制度 是核心。从目前经营城市的实践来看，经济制度中最主要的又是士 地利用制度秘投融资制度。因此，本文羞重就这秀顼制度进行了分 析。 第三章主要是对经营城市的土地利用制度的分析。本章第一节 分析了城市土地利用的现状，归纳指出我国城市土地利用中主要存 在土地管理体制双轨并行、土地经营片面追求地租收入最大化、土 地供应严重失控、土地利用效益低下等四方面问题。针对这些问题， 本章第二节提出了城市土地利用制度创新的思路。一是要建立完善 城市土地储备经营制度。在借鉴欧洲土地银行经验的基础上，笔者 对目前国内的三种土地储备经营制度模式，即上海模式、杭州模式、 南通模式进行了比较，认为政府主导和市场运作相结合的杭州模式 应是国内城市土地储备经营制度的主流模式。针对国内城市土地储 备经营制度运行过程中存在的购地资金难筹措、供地总量难控制等 问题，笔者提出了探索土地资本化和证券化道路、健全土地市场体 系、巩固政府对土地市场高度垄断等对策建议。二是要逐步推行土 地使用权年租制，以减轻企业和用地单位的资金负担，鼓励实体经 济和公益事业发展。 第四章主要分析了经营城市的投融资制度。本章第一节分析了 城市基础设施的准公共物品性质，指出城市基础设施的建设和运营 必须打破政府垄断，引入市场机制，社会资本投资城市基础设施建 设不仅是可以的，而且是应该的，这是由城市基础设施的准公共物 品特性所决定的。这是本章的理论基础。第二节分析了传统城市投 融资制度的弊端，第三节介绍了国外城市投融资的主要制度模式， 在此基础上笔者提出了城市基础设施投融资制度的改革路径。一是 要创新城市基础设施建设的投融资机制，实行“多元化投资、多渠 道融资、多方式用资”。二是要改革城市基础设施经营的价格形成机 制，建立价格听证会制度，做到企业报价、政府核价、公众议价。 三是要引入竞争机制，分割公营企业业务，实行运营权招标。四是 要理顺投资管理体制，形成科学合理的投资决策机制，改进政府管 制方式，改革政府机构，简化投资运营城市基础设施的审批手续。 本文采用了规范分析与实证分析相结合的论证方法，力图做到 言之有据，论证充分。由于经营城市是一个实践性很强的课题，因 此笔者在实证论述上着墨更多。本文的创新价值主要在于从制度的 囊度对经营蠛南这一崭耨懿城隶建管理念进行了分耩，这在关于经 营城市的林林总总的论述中悬不多见的。特别是“经营城市是城市 溺竞争翡必然产物稻必然要求”、经营城市必须坚持功麓辱向原则、 市场运作原则、政府兰导原则、系统经营溅则以及经营城市的谁度 必须其有激励功能、配置功就、约柬功能等论述，应当说都具有一 定的独创性。同时，本文还提出了癸建立宠善主缝健冬经营制度， 推行土地使用权年租制，采取b o t 和a b s 诸方式建设城市基础设施 等。秣鼷，起察粪体，在宾黢孛其骞较强黥磬露性，黯指导经营城枣 的窳践其有一定意义。 本文赫耪衰是对经营蠛隶的瑾谂释实黢麸制度经济学豹角度佟 一次全磷的分析和探索，但由于个人学识特别是糕力所限，无法如 憨，尤其是文中个嗣遗方理论阐述述欠深入，论述还不充分，敬请 各穰老师指正。 关键词：城市经济缀营城常 a b s t r a c t t h e21s t c e n t u r yi s t h ec e n t u r yo fc i t y w i t ht h ea d v a n c eo f k n o w l e d g ee c o n o m y a n d g l o b a l i z a t i o n , t h ec i t y h a sp l a y e da n i n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tr o l ei nr e g i o n a ld e v e l o p m e n t a sw ek n o w , t h e f u t u r eo fc i t yi sc r u c i a lt ot h ef u t u r eo fn a t i o na n dr e g i o n n o ww h e n c o m p e t i t i o na m o n gc i t i e si ss os t r o n g ，h o wt oa d a p tt on e w s i t u a t i o nt o m a n a g et h ec i t ys c i e n t i f i c a l l ya n db o o s tu pc o m p r e h e n s i v es t r e n g t ho f t h ec i t yi st h ek e yp r o b l e mt ot h eg o v e r n m e n ta ta l ll e v e l s u n d e rt h er e s t r i c t i o no fp l a ne c o n o m ys y s t e mf o ral o n gt i m e ， s e r i o u sp r o b l e mr e m a i na m o n gd o m e s t i cc i t i e s ，s u c ha su n d e r d e v e l o p e d i n f r a s t r u c t u r e s ，i n c o m p l e t ef u n c t i o n s ，d e f i c i e n t u s eo f r e s o u r c e s ， i n e f f i c i e n td i s t r i b u t i o n ，n o ts p e a kt os a yt h ed e t e r i o r a t i o no fe n v i r o n m e n t a n de c o l o g y a l lt h ep r o b l e m sh a v em a d eo u rc i t i e sl a c ko fv i g o ra n d c o m p e t i t i v e n e s s i nt h ec a s e ，i ti st h ev e r yt i m et or e f o r mt h et r a d i t i o n a l a p p r o a c ho fm a n a g i n gu r b a nc o n s t r u c t i o n f o r t u n a t e l y , s o m ec i t i e sl i k e d a l i a nh a v ed e v e l o p e dan e ww a yi nt h er e g a r da n dm a d eo b v i o u s i m p r o v e m e n t h o w e v e r , w h a ti st h ec i t ym a n a g e m e n t ? w h a ti st h ea i m ? h o wt o m a n a g ei tw e l l ? w eh a v e n tu n d e r s t o o dt h e mc l e a r l yi nt h e o r y a sa r e s u l t ，p l e n t yo fm i s c o n d u c ta r i s e s i nt h ep r a c t i c a la r e n a , w h i c hh a s b l o c k e dt h es u s t a i n a b l eg r o w t ho fc i t i e sa n dn e e d st ob ea m e n d e da s s o o na sp o s s i b l e t h e r e f o r e ，ib e l i e v et h a ti ti sv i t a lt ok e 印t h er i g h t d i r e c t i o no fm 锄a g 崦c i t i e s t h es o l u t i o n ，f r o mt h ea u t h o r sp o i n to f v i e w , l i e si nt h ei n s t i t u t i o n a lr e n o v a t i o n a l o n gw i t ht h i sv i e w , t h ea u t h o r f o c u s e so nt h e s t u d yo ft h ei n s t i t u t i o n a lr e n o v a t i o ni nu r b a nl a n d e x p l o i t a t i o na n di n v e s t m e n ta n df i n a n c e ，w h i c ha r et w oc o r ei s s u e so f t h em a n a g e m e n to fc i t i e s t h et h e s i si sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s c h a p t e r o n e s p e c i f i e s t h ef u n d a m e n t a lc o n n o t a t i o no f c i t y m a n a g e m e n t ，w h i c hp a v e st h ew a y t ol a t t e rd e t a i l e da n a l y s i s 。a b o v ea 珏， i t p o i n t so u tt h a t d u et oi t st r a d i t i o n a lb a c k w a r dm o d e ，t h r e es h a r p c o n t r a d i c t i o n sc a m eu pw i t ht h eo l d - f a s h i o n e d m u n i c i p a lm a n a g e m e n t i n c o n s t r u c t i o n t h ef i r s to n ei st h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ei n t e n s e r e q u i r e m e n t t om o d e r n i z et h ec i t ya n dt oh a v eas u s t a i n e dd e v e l o p m e n t a n dt h e e g r e g i o u sd e f i c i e n c y i ni n f r a s t r u c t u r e t h es e c o n di st h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h et r e m e n d o u s c a p i t a ls h o r t a g e i nt h e i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o na n dt h eh i g h l yc e n t r a l i z e dm o n o p o l yi n i n v e s t m e n ta n dt h en a r r o wc h a n n e li nf i n a n c ep r o c e s s t h el a s ti st h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ei n c r e a s i n gd e m a n df o r 鑫b e t t e rp u b l i cs e r v i c e a n dt h ep o o re f f i c i e n c yi np u b l i cf a c i l i t i e s s e c o n d l y , t h ea r t i c l ea n a l y z e s t h eb a c k g r o u n do ft h et h e o r e t i c a lr e s e a r c hi nc i t ym a n a g e m e n ti nt h e d e v e l o p e dc o u n t r i e sa n di t sp r a c t i c a la p p l i c a t i o nt og e ta tt h a tt h ec i t y m a n a g e m e n tp r a c t i c ei st h en a t u r a la f t e r m a t ho ft h ec o m p e t i t i o na m o n g c i t i e si nt h ew o r l d t h e n ，t h ea u t h o rh o l d st h a tt h er i g h it i m ef o rc i t i e si n c h i n at o a p p l yc i t ym a n a g e m e n ti sc o m i n go w i n gt o t h ei n t e n s e c o m p e t i t i o n sa m o n gc i t i e sa f t e ras e r i e so fr e f o r ms i n c e19 8 0 s 。a tt h e l a s tp a r to ft h i st h e s i s ，t h ea u t h o rd i s t i n g u i s ht h et w ol e v e l so fc i t y m a n a g e m e n tc o n c e p tt oc o n c l u d et h a tt h em a c r o - l e v e l e do n ei sm o r e s c i e n t i f i ca n ds h o u l db ei m p l e m e n t e di np r a c t i c e t h ec h a p t e rt w od r a w so ns o m em a i nt h e o r i e sc o n c e r n e di nt h e w h o l et h e s i s a sw eh a v ed i s c u s s e da b o v e ，t h ep u r p o s eo fc i t y m a n a g e m e n t i sn om o r et h a nm a n a g et h ec i t yb ym e a r l so f m a r k e t , w h i c h s e r v e sa sat w o - f o l d e ds w o r d s ow em u s ta b s o r bt h em a r r o wi nt h ec i t y m a n a g e m e n tt h e o r yw h i l et h r o wo u tt h ed e b r i s n e x t , s o m eb a s i c t h e o r i e si nt h ei n s t i t u t i o n a le c o n o m i c sa r eg i v e no u t , f r o mw h i c ht h e a u t h o rp o i n t so u tt h a tt h ek e ye l e m e n ti nt h ec i t ym a n a g e m e n ti st ok e e p i n n o v a t i n gi nt h ew h o l ep r o c e s s 。t h r e ef a c e t s i nw h i c hi n n o v a t i o n s h o u l db ec a r r i e do u ta r e1 i s t e dh e r e o f t h ef i r s to n ei st h ec o m p e n s a t i o n 2 m e c h a n i s mt oi n v i g o r a t ea l lt h ei n t e r e s tp a r t yi nt h ei n v e s t m e n tp r o c e s s t om a k eab e t t e ru s eo fs o c i a lc a p i t a l o n l yi nt h a tw a y , c a nw eg e ta c o m p e t i t i o n m e c h a n i s m a c c o m p a n i e db y t h ei n v e s t m e n tr e s t r a i n t m e c h a n i s ma n dr i s km e c h a n i s m t h es e c o n df a c e ti st h er e s o u r c e d i s t r i b u t i o nf u n c t i o ni nt h em a n a g e m e n ti nw h i c ht h em o s ti m p o r t a n t “n gi st oi m p r o v et h ee f f i c i e n c y t h et h i r df a c e ti st oa c c e n t u a t ea n e f f e c t i v er e s t r a i n tf u n c t i o nb o t hi nt h ec o n t r o lo fs o c i a le n t i t i e sa 1 1 di 1 1m e r e s t r a i n to fg o v e r n m e n t t h ec h a p t e rt h r e ea n df o u ra r et h ek e yp a r t so ft h ew h o l et h e s i s t h ea u t h o rt h i n k st h a te c o n o m i c ，l e g a la n da d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n sa r e t h em a i n p a r t s o f c i t ym a n a g e m e n ts y s t e m ，i nw h i c he c o n o m i c i n s t i t u t i o na si t sk e m e lf o c u s e so nu r b a nl a n dp o l i c ya n di n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n gp o l i c y s ot h et h e s i sl a y ss t r e s so nt h et w op o l i c i e s t h et h i r dc h a p t e rb r i e f su pt h ea n a l y s i so fu r b a nl a n dp o l i c y f i r s t s e c t i o ng i v e st h es t a t u so fl a n dp o l i c y , i nw h i c hf o u rp r o b l e m sw ef a c e a r et h ei m p a c to ft w ol a n dm a n a g e m e n ts y s t e m ，u n d u ee m p h a s i so n r e n t a lm a x i m u m ，r u n a w a yp r o v i s i o no fl a n d ，l o wb e n e f i tf r o mu s eo f l a n d t h e nt h es e c o n ds e c t i o np u t sf o r w a r dt h ei d e ao fi n n o v a t i n gl a n d p o l i c yb yi m p r o v i n gl a n dr e s e r v ep o l i c y f r o me u r o p e a ne x p e r i e n c eo f l a n db a n k ，t h ea u t h o rc o m p a r e st h et h r e em o d e so ft h e p o l i c y , i n s h a n g h a i ，h a n g z h o ua n dn a n t o n ga n dh o l d st h a tm o d ei nh a n g z h o ui s t h e l e a d i n g o n e c o m b i n i n gg o v e r n m e n td o m i n a t i o nw i t h m a r k e t o p e r a t i o n i t st i m ef o ru st os p a r en oe f f o r tt ol o w e rf i n a n c eo fl a n d u s e r sa n dp r o m o t ed e v e l o p m e n to fe n t i t ya n dc o m m o n w e a l ，w h i l et h e p r o b l e mo fl i m i t e df i n a n c i a lr e s o u r c e sa n da d d i n gu pl a n da m o u n ts t a n d s i n t h e w a y t h ef o u r t hc h a p t e rg i v e st h ea n a l y s i so fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g s y s t e m t h ef i r s tp a r to f t h i sc h a p t e ri st h et h e o r e t i cb a s i so f t h i sc h a p t e r , w h i c hd e f i n e si n f r a s t r u c t u r ea s p u b l i cp r o p e r t ya n dp r e s e n t st h a t c o n s t r u c t i o na n do p e r a t i o no fi n f r a s t r u c t u r em u s tb r e a kt h eg o v e r n m e n t m o n o p o l ya n di n t r o d u c em a r k e tm e c h a n i s m i ti sf o l l o w e db yd e f i c i e n c y o ft h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e mi nt h es e c o n dp a r t 。t h el a s tp a r t g i v e se n o u g ha t t e n t i o nt oe x p l o r et h ew a yo fi n n o v a t i o nb a s e do nt h e k e ym o d e lo f s u c hs y s t e mi nf o r e i g nc i t i e s i nw h i c ha r es u r v e y e df r o m f o u rm a j o ra n g l e s - - r e n o v a t i o no ft h es y s t e mb ym a n y - s i d e di n v e s t m e n t ， f i n a n c i n gf r o mv a r i o u sc h a n n e l sa n dm a k i n gu s eo f , f u n d si nm a n yw a y s ； s h a p i n g 坤p r i c em e c h a n i s ma n dh e a r i n g r e g u l a t i o n , t h r o u g hw h i c h e n t e r p r i s e sq u o t ep r i c e ，g o v e r n m e n tc h e c k si ta n dt h ep u b l i cd i s c u s si t ； s e t t i n gc o m p e t i t i v em e c h a n i s m ，d i v i d i n g t h e o p e r a t i o n o f p u b l i c - o p e r a t e de n t e r p r i s e sa n di n v i t i n gp u b l i cb i d d i n go fo p e r a t i o nr i g h t ； i m p r o v i n g i n v e s t m e n t m a n a g e m e n ts y s t e m ，f o r m i n gar e a s o n a b l e i n v e s t m e n td e c i s i o n - m a k i n gp o l i c y , r e f o r m i n gg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n s a n dt h e i rw a yo fm a n a g e m e n t ，a sw e l la s s i m p l i f y i n ge x a m i n i n g p r o c e d u r e s t h ew h o l et h e s i sa d o p t sa r g u m e n t a t i o nb yb o t hn o r m a t i v ea n a l y s i s a n d p l e n t y d e m o n s t r a t i o nt od i s d u s s c i t ym a n a g e m e n t f o ri t s p r a c t i c a b i l i t y t h ei m p o r t a n c eo ft h i st e x tl i e so nt h ea n a l y s i so fc i t y m a n a g e m e n tf r o mt h ev i e w p o i n to fs y s t e m , w h i c h 逸t h er a r ec h a l l e n g e t h et e x tf a c e s ，p a r t i c u l a r l yi np r i n c i p l e so ff u n c t i o n o r i e n t e dm a n a g e m e n t ， m a r k e to p e r a t i o n , g o v e r n m e n td o m i n a t i o na n ds y s t e m a t i co p e r a t i o na n d i ni n s t i t u t i o n a lf i m c t i o n so fi n c e n t i v e s ，d i s t r i b u t i o n ，r e s t r a i n t , e t c m e a n w h i l e ，镪et e x tp o i n t so u tt h es i g n i f i c a n c eo fi m p r o v i n gs y s t e m so f l a n dr e s e r v ea n dl a n da n n u a ll e a s e ，a sw e l la sn e c e s s i t yo f a d o p t i n gb o t a n da b s a l lo f t h e s ea r ei n s t r u c t i v et oc a r r yo u tc i t ym a n a g e m e n t 。m yt h e s i s ，w h i c ha i m sa ta n a l y z i n gc i t ym a n a g e m e n t si n s t i t u t i o n f r o mt h e o r e t i ca n dp r a c t i c a lp e r s p e c t i v e s ，w i s ht ol u c u b r a t em o r e ，b u t d u et ot h el i m i t a t i o no ft i m e , m o r et h o r o u g ha n a l y s i si nt h i sf i e l di s b e y o n dt h es c o p eo f t h i sa r t i c l e ，w h i c hr e a l l yc a n n o tb eam o r ep i t y k e yw o r d s ：m u n i c i p a le c o n o m y , c i t ym a n a g e m e n t 4 前言 。 城枣是定区域离蠹穹经济、致治、文纯移信患孛心，在嚣域羟 济发展中发挥麓指撵中心、调节中枢和服努中心的功能。城市麴发 展状况宣接决寇着嚣域经济的发展水平，地区和瀚家闯的经济竞争 已经越采越取决于城市之闻的竞争。但是，虫予长攒受l 爨体劁裙l 基 观念的策缚，我国城市普遍存在基础设施欠帐多、功能不完善，资 源戳嚣不充分、配萋效攀僬，繇境镲护不力、生态酸嚣严重等翔蓬， 发展较为缓慢，综合觉争力总体不强。特别是伴随着知识经济的来 戆、全球纯进程耱接滋襄社会主义市：场经济钵裁改革麓深纯，一场 新的城市革命正在悄悄发生，传统的城市发展观念_ 正面临巨大挑战， 传统豹城市建设、管理方法藏受弼隧大冲击。翔褥适斑新蘸形势， 以赫的理念祁掰的方式来建设和管理城市，从蔗提高城市资源配置 效率，增强城市的综合竞争力，已经成为备级政府特别是城市政府 蔼瞧的紧追谖题。近肇来，溪蠹一些城市借鉴匿外先进经验，逐步 引入市场机制来建设和管理城市，初步形成了经营城市的新理念， 取褥了显藩残效。皴大连市必镤，懋蓬经营城枣，全审1 6 0 多平方 公里建成区的土地价格在1 9 9 4 1 9 9 9 年的短短五年间就上涨了5 倍， 啻区蕤蠢懿实勃资产感童1 9 9 2 年戆7 6 0 亿元增翻戮1 9 9 9 年懿2 6 0 0 多亿元1 ，一座祷着百年历史的工业城市迅速变成了一个特色明照、 风兜秀蕊麓精器城市。磊蓊，一个经营城审翡热瀚已经巍全国掀起。 卷度经济学认力，“制度是经济增长的关键”，对予枣会经济发 栽必不可少。“猩经济韵增长速度和菸同体成员满足其经济舀檬的程 度上，囊l 度熬类型帮霞燕造成了巨大的差髯。”制度是决定经济效率 的重要因素，在不同的制度蜜排之下会产生不同的资源配置效率。 经彗城市终为城市资源配置方式黧静交攀，套豳麦还是一静灏理 念，从上世纪9 0 年代初提出剥现在只有1 0 多年的历史，理论上很 1 攀潍逢：城市经营的1 0 大抉择第1 8 5 萸，海天出版牲2 0 0 2 举1 月第1 版 2 【锥】拇武剐、史攫飞；制度经济学 第l 鞭r 商务卿啭馆2 0 0 0 年l l 异菇l 舨 1 不成熟，实践上误区较多，迫切需瑟建立个有效的制度体系。可 以说，实现由传统的城市建设管理方式囊经营城泰夔转交，关键在 制度创新。本文拟从论述经营城市的基本内涵和綦本原则出发，分 折经营城市的制度要求，并在总结借鉴国浅外经验教诩的基确上， 重点对城市土地利用制度的创新、投融资制度的创新发表粗浅澍法。 第一章经营城市的基本内涵 第一节改革传统城市建管模式势在必行 改革开放以来，我国城市迅速发展，数堂不断增加，规模不断 扩大，功能不断增强，极大地带动了经济增长和社会进步。但是， 从城市的建设和管理看，无论是观念思路还是体制枫剃，仍l 曩没考 完全摆脱计划经济思想的桎梏和韬绊。因而，有人认为，这一领域 是社会主义市场经济体制改革的块“坚冰”；更有入认兔，它是计 划经济体制的最后一个“堡垒”。这块“坚冰”和这个“堡垒”的存 在，壹接导致三对尖锐矛鹰，使城市的发震鑫益举步维艰，竞争力 相当脆弱。 是城帝现代化稚爵持续发展的要求与基确设施严重短缺的矛 盾。便捷的交通、灵通的资讯是现代城市的要传，绿瞧环境、良好 的生态是可持续发展的基本要求。这些都是以良好的基础设施为支 撑的。面我国城市的基础设施却棚当落骺，有关统计表明，全国近 2 3 的城市存在着不同程度的供水不足问题；约7 0 的城市尚未形成 城市予道网，交遥不畅，道路壤塞十分严重；城市排水管网普及率 仅6 0 左右；人均公共绿地面积仅为发达国家的1 6 1 1 0 。1 从表1 一l 中蜀得到进一步证实。落螽熬城市基础设藏不仅影响城市麓现代 化水平，而且造成严重的环境污染。几乎所有的城市都存在潜大气 污染离题，大孛城市龙为严重，大气质燕普遍达不到阑家和氆界卫 生组织规定的标准。9 0 以上的城市水域污染，5 0 以上的城镇水源 不符合饮用永标准2 。 李簿逢：壤枣经营熬1 0 丈按搿笨2 2 0 荑，海天躐皈拄z 0 0 2 年i 男第l 驻 2 蘩孝麓主编城市经济学 第3 9 7 页，蒲歼大学出版杜1 9 9 8 年8 月第2 版 3 表l l按经济发展水平分组的城市基础设施比较表 ( 资料来源；厉璎国内外城市基础设施建设对比研究。载城市经济研究 1 9 9 3 年第 l 麓) 二是高度集中的投资衩、单一的融资方式与城市基础设施建设 巨额资金需求的矛羼。据联合国商关组织的研究和建议，发展中国 家城市基础设施建设的投资，一般应维持在同期国内生产总德3 一 5 的水平上，或者为固定资产投资颧的l o 豫一1 5 ，这榉才能礁保基 础设施建设与经济增长的需求相协调。许多发达国家猩基础设施已 经达到缀裹水平、经济总鲎巨大麴媾嚣下，城常基礁设施投澄占国 内生产总值的比重仍维持在1 5 左右，占固定资产投资的比羹6 左 右。嚣我匡城市基翻设施投资占黧蠹生产总值豹吃重长期不剿l 篱， 最高年份也仅达到1 5 ；城市基础设施在全社会固定资产投资中的 比重长期不足3 ，最高年份亦仅为4 1 。1 基础设施投资的严重不足， 主要是由落后的投融资制度造成的。面对巨额的城市基础设施建设 资金需求，仅靠财政投入无疑杯水车薪，但如果过度举债，又必然 遇到还贷的压力问题，容易诱发债务危极。例如，上海在9 0 年代的 l o 年间，用予城市基础设施建设的资金多达3 1 0 0 多亿元，而同期财 政投入只有6 2 0 亿元，仅蠢i 5 2 。懿果其余资金都靠银行贷款，其 沉重的利息负担明显是无法承担的。可见，城市基础设施建设必须 李津逵： 城市经营的1 0 大抉择第2 2 0 页，海天敝版社2 0 0 2 年1 月第l 版 2 牵津逵：城市经营的1 0 大抉择 第2 4 7 凝，海天出版杜2 0 0 2 年1 月第1 版 4 多渠道投资、多方式融资。然而传统的投融资制度由国家单独支撑， 严格限镶准入，管理封闭式运行，严重堵塞了企业和社会投资柒道， 显然不利于民间资金、企业资金和外资进入城市基础设施建设领域， 造成了城建姿金麓巨大缺口。 三是企业和居民对城市功能的要求不断提高与市政公用设施低 效运转的矛藩。随着经济和社会的发震，入铜的生活覆豢嚣益掇嵩， 需求层次不断提升，企业发展的规模不断壮大，发展的业态不断演 进，客蕊上不仅要求城市基础设施的供应黉扩大数量，而且还簧提 高质量，增进效率。然而，由予长期以来一宣实行垄断经营，建设、 管理、运营、作业集予政府一体，缺乏必鬻的竞争和有效的监管， 造成我国市政公用行业内无动力，终无压力，普遍运营成本意、效 率低、服务差，与企业和居民的要求反差较大。 实践证甓，簧统懿城市建设管理模式已经不透应薪形势下城索 发展的需要，发展城市，必须改革这种既定的落庸模式。 第二节城市建管模式的创新：经营城市 一、经营城市的所史背豢 1 9 9 3 年，大连市率先提出簧把城市俸为最大的国有资产来经营， 在匿内首开经营城市的先河。这标志着我豳城市建设和管理领域的 深层次改革跌诧踏上破冰之旅。 其实，经营城市并非始予中国。在发达国家，这并不是一个新 概念，而已拥有1 0 0 多年历史。1 9 世纪末，资本主义进入垄断时期， 资本主义国家搬美国等国家殴大企业蓬勃发展。公司割企业鲶资本 两权分离，逐步形成了企业的职业经理人制度。企业制度的创新启 发了入键，专业经理铡度亦被孳| 入城市管理，“按企业管灌的模式进 行城市管理”成为城市制度改革的方向。1 8 9 6 年，著名的改革者约 翰。 1 佩特森指溅，“一令城帘就是一个大众整”，“城素事务应洚建 立在严格的商业基础上”，“由熟悉企业的人员来管理”。1 2 0 世纪3 0 李壮松