（政治学理论专业论文）城市化进程中农民权益争议及其保障问题研究.pdf

摘要 我国是一个农业大国， 随着经济的全面发展， 农村的工业化和城市化是必然 趋势。 在这一进程中， 由于农地非农化而引起农民离开土地进而导 致利益受损逐 渐成为我们亚需解决的新情况、 新问题。 值得注意的是， 在我们这样一个“ 只农” 问 题尤为突出的农业大国， 这一问 题解决的好坏与否直接关系到农村的政治稳定 与社会发展。 随着城市化进程的加快， 大批农民正在离开赖于生存的土地， 但由于目前一 些不合理的征地制度造成他们沦落为“ 种田无地、 上班无岗、 低保无份”的“ 三 无” 人口， 游离于农村与城市之间。即使一部分农业剩余劳动力到城里找到就业 岗位， 却由于户籍制度和社会保障制度的阻碍不能使之转化为城市人口。这是阻 碍 我国 城市 化 进程的 最主 要的 制 度 性障 碍。 因 此，一些发 进 地区 呈 现出 人口 的 名 义城市化水平大大低于实际城市化水平这一特有现象。从城市化的拉力来看， 城 一市 化的主要目的在于满足城市产业即第二、 三产业对劳动力的需求; 从城市化的 推力来看， 城市化的主要目的是消化或吸引农业过剩劳动力。但就因为这些制度 性阻碍使得他们与 城市化进程脱节，与土地相关的一些权益也正在丧失， 城市 化 水平不能因此得到提升。 同时， 农村土地产权的模糊性， 导致法律规定的土地集体所有与土地征用补 偿制度自 相矛盾。 实际中， 政治法律上规定的集体土地所有权与农民经济仁 拥有 的所有权存在背离现象。当土地产权主体不清晰、 权能设置不完善时， 被征地农 民极易失去征地前的知情权和咨询权、 征地过程中的参与权和发言权以及征地后 的受益权和监督权，最终无法运用有效的法律武器去维护自身权益。除此之外， 现行不合理的财税金融和流通体制也对农村经济乃至农民权益的发展造成了一 定的负面影响。 针对上述原因， 本文将采取实证研究与理论研究相结合的方法， 从制度层面 提出有效解决权益争议的途径和方法。 农民是我国社会规模最大的弱势群体， 当 他们的利益受到侵害时， 他们往往没有能力支付运用行政救济途径时所需要的各 种成 本 ( 包 括 金 钱、 时 间、 精力、 相 关 法 律知 识等 ) 。 所以 ， 本人 也 将 通 过 借鉴 部 分城市在农民权益保护方面的具体经验， 对建立健全农民权益保护法规提出个人 的一点拙见，以供探讨。 关键词:城市化权益保障产权 第 1页 共 3页 s u mma r y c h i n a i s a g r e a t a g r i c u l t u r a l c o u n t r y . wi t h t h e a l l - s i d e d d e v e l o p m e n t o f e c o n o m y , t h e i n d u s t r i a l i z a t i o n a n d u r b a n iz a t i o n o f c h i n e s e c o u n t r y h a v e b e e n n e c e s s a r y t r e n d s . i n th i s c o u r s e , t h e v i o l a t i o n o f p e a s a n t r i g h t s a n d i n t e r e s t s h a s b e c o m e a n e w p r o b l e m f o r u s t o d e a l w i t h u r g e n t l y d u e t o t h e c h a n g e o f t h e c h a r a c t e r o f c h i n e s e r u r a l l a n d . r e m a r k a b l y , i n o u r a g r i c u l t u r a l c o u n t r y e s p e c i a l l y p r o m i n e n t w i t h th r e e f a r m i n g , t h e s t a n d o r f a l l o f t h e p r o b l e m t o s e t t l e w i l l i n fl u e n c e t h e p o l i t i c a l s t a b i l i z a t i o n a n d s o c i e t y p r o g r e s s . wi t h t h e f a s t i m p r o v e m e n t o f u r b a n i z a t i o n , a g r e a t d e a l o f p e a s a n t s a r e d e p a rt i n g f r o m t h e i r l a n d r e l y i n g a t o n e t i m e . t h e y a r e f a l l i n g l o w t o t h e s e p e r s o n s w i t h n o - f a r m i n g , n o - w o r k i n g , n o - s o c i a l s e c u r i t y b e c a u s e o f u n r e a s o n a b l e i n s t i t u t i o n o f r u r a l l a n d r e q u i s i t i o n , a n d d i s s o c i a t i n g b e t w e e n c o u n t r y a n d c i t y . e v e n i f s o m e s u r p lu s l a b o r f o r c e h a v e f i n d j o b s i n t h e c i t y , t h e i r r e g i s t e r e d p e r m a n e n t r e s i d e n c e c a n n o t b e c h a n g e d i n t o c i t y d u e t o t h e b l o c k o f t h e r e g i s t r a t i o n s y s t e m a n d s o c i a l s e c u r i t y w h i c h i s t h e u p p e r m o s t s y s t e m o b s t a c l e i n o u r u r b a n i z a t i o n . t h e r e f o r e , s o m e d e v e l o p e d a r e a s l e v e l o f th e e x t e r i o r u r b a n i z a t i o n i s u n d e r f a c t u a l . a s f a r a s p u l l o f u r b a n i z a t i o n i s c o n c e rn e d , t h e m o s t l y a i m o f u r b a n i z a t i o n i s t o s a t i s f y t h e c i t y i n d u s t r y ; b u t a s f a r a s t h r u s t o f u r b a n iz a t i o n , t h e a i m o f u r b a n i z a t i o n i s t o a s s i m i l a t e o r a t t r a c t s u r p l u s l a b o r f o r c e . i t i s j u s t t h e s e s y s t e m o b s ta c l e s t h a t m a k e t h e p e a s a n t s o u t o f j o i n t w i t h u r b a n i z a t i o n a n d l o s in g r i g h t s a n d i n t e r e s t s c o r r e l a t iv e t o r u r a l l a n d , a n d t h e l e v e l o f u r b a n i z a t i o n c o u l d n t b e u p g r a d e d . a t t h e s a m e t i m e , f a i n t n e s s o f t h e r u r a l l a n d s p r o p e rt y r i g h t s l e a d s t o s e l f - c o n t r a d i c t i o n b e tw e e n t h e c o l l e c t i v e p o s s e s s i o n a n d t h e c o m p e n s a t i o n s y s t e m f o r la n d . i n f a c t , p e a s a n t s p r o p e rt y r i g h t s h a v e d e v i a t e d f r o m t h e c o l l e c t i v e p o s s e s s i o n r i g h t s s e t l e g a l l y . s o , w h e n t h e m a i n b o d y o f t h e p r o p e rt y r i g h t s i s u n c l e a r , a n d t h e s e t u p o f t h e r i g h t s a n d a b i l i t y f o r l a n d p r o p e r t y r i g h t s i s f a u lt y , i t s v e r y e a s y f o r p e a s a n t s t o l o s e t h e k n o w i n g a n d c o n s u l t a t i o n r ig h t s b e f o r e l a n d r e q u i s i t i o n , t h e p a rt i c i p a t i o n a n d s p e a k i n g r i g h t s d u r i n g l a n d r e q u i s i t i o n , t h e b e n e f i t a n d s u p e r v is i n g r i g h t s a f t e r l a n d r e q u i s i t i o n . f i n a l l y , t h e s e p e a s a n t s c a n n o t p r o t e c t t h e i r r i g h t s a n d i n t e r e s t s t o e x e rt e f f e c t i v e l e g a l a r ms . i n a d d i t i o n , t h e u n r e a s o n a b l e f i n a n c e a n d c u r r e n c y s y s t e m h a v e i n fl u e n c e d r u r a l e c o n o m i c s a n d p e a s a n t s r i g h t s a n d i n t e r e s t s i n n e g a t i v e s i d e . a i m e d a t t h e s e r e a s o n s , i w i l l p u t f o r w a r d s o m e m e t h o d s a n d w a y s t o s e t t l e 第 2页 共 3页 d is p u t e a b o u t r i g h t s a n d i n t e r e s t s t h r o u g h d e m o n s t r a t i o n a n d t h e o r y fr o m t h e l e v e l o f i n s t i t u t i o n . p e a s a n t r y i s t h e b i g g e s t s o c i a l v u l n e r a b l e go 叩s i n s c a l e , w h e n p e a s a n t r y s r i g h t s a n d i n t e r e s t s a r e v i o l a t e d , t h e y u s u a l l y h a v e n o a b i l i t y t o a f f o r d a l l k i n d s o f c o s t ( s u c h a s m o n e y , t i m e , e n e r g y , r e la t e d l a w k n o w l e d g e e t c ) w h e n u s i n g a d m i n i s t r a t i v e r e l i e f . t h e r e f o r e , t h r o u g h r e f e r r i n g t o a f e w e x p e r i e n c e s in s o m e c i t i e s , i w i l l a d v a n c e m y o p i n i o n s t o d i s c u s s in e s t a b l i s h i n g a n d p e r f e c t i n g l a w s a b o u t p r o t e c t i o n o f r i g h t s a n d i n t e r e s t s f o r p e a s a n t r y . k e y w o r d s : u r b a n i z a t i o n r i g h t s a n d i n t e p r o p e r t ys o c i a l s e c u r i ty 第 3页 共 3页 城市化进程中农民权益争议及其保障问题研究 引言:城市化、农民 权益与社会保障:一个转轨中的时代课题 春秋时期思想家管仲说过: 地者， 政之本也。 自 人类以 农耕为业始， 土地 便与农民深深地联系在了一起。 土地是农村的根本， 也是农民最基本、 最原始、 最可靠的依附和安身立命之本。农民的权益与土地息息相关。 据统计，我国目 前农村人口 有8 . 8 亿，占总人 7 的6 2 . 3 % ，其中包括3 0 0 0 万 贫困 人口 ， 人 均 纯 收 入 只 有1 0 0 0 美 元。 如 果 到2 0 2 0 年， 我 国 总 人口 大 约 是 1 5 亿，人均收入水平为 3 0 0 0美元，农村人口的收入也大致达到这个水平， 农 村人口 在总人口的比重必须从现在的 6 2 . 3 % 降低到 4 5 % 左右。即是说，到 2 0 2 0 年我国农村人口 将缩至6 . 8 亿， 在未来 巧年大约需要转移出2 亿的农村人口到 城市非农产业。 因 此， 要确保2 0 2 0 年全面建设小 康社会宏伟目 标的 如期实现， 协调城乡发展，就必须实现大量农村人口向非农产业的梯度转移，着力形成大 中小城市、中心镇、中心村的一体化规范体系， 逐步实现农民社会角色的转变。 可见，这是一次规模极为庞大的城市化进程。 我国城市化进程也可以形象地称之为 “ 化农民为市民”的过程。农民正是 城市化浪潮中的主体。所谓 “ 化农民为市民”，就是推动农村劳动力转移，实 现从农民到市民、从传统耕作到务工经商的角色转变。农民是社会主要的经济 群体之一， 这一群体的参与是城市化演进中不可或缺的因素。 从最终绩效来看， 城市化体现为人口 在城乡分布的方式发生了变化。所谓城市化的进步，就是随 着居住在乡村的农民不断地向城镇迁移，在城镇居住的人口比重不断增加，所 以，农民向城镇的迁移与城市化的进步是同一的过程，即是说，缺乏农民向城 镇的迁移过程，城市化事实上就不能演进，也无绩效可言。 近年来，伴随着我国城市化进程的快速推进，一方面，城市的工业和服务 业得到发展，需要补充大量劳动力，于是要求农业劳动力和农村人口向城市转 移;而另一方面，大量农村用地因城市发展需要被征收征用，从而转变为城市 建设用地。换句话说，工业化、城市化以及城乡一体化将必然带来土地性质和 利用形式的改变。我国原本就是一个土地资源极端稀缺的国家，各地越来越多 的农民正在离开祖祖辈辈赖以生存的土地，进入城市谋生。因此，如何保护在 这一城市拓展过程中被迫离开土地的农民的应有权益，特别是土地权益的合理 分配、就业安置和社会保障，已 成为各方关心的重要议题。农民离开了土地， 大部分得到较为稳妥的安置，但仍有一部分农民徘徊在谋生的道路上，从而容 易让人将中国当前的征地热潮跟资本主义工业化初期的圈地运动联系起来，甚 。 管 子 乘马 ， 转引自h tt p :/ / w w w .i c a .o r g .c n / e x p l o r e / e x p l o r e - 1 2 0 9 .h t m . a n is 白 卜 竟贵建网.h t t p : / / www . b j d j . g o v .c n / a r t i c l e / d e t a i l . a s p ? u ni d= 1 7 6 2 6 第 1页 共 4 3页 城市 化进程中农民权益争议及其保障问 题研究 至担心它们如出一辙。圈地运动是特指十五世纪末至十 九世纪初英国贵族用暴 力手段强行剥夺农民上地的过程，历史上也被比作 “ 羊吃人”的时代背景。马 克思曾就这场运动的实质予以了明确界定: “ 资本主义的创造过程， 不外就是劳 动者通其他所有的劳动条件分离的过程。这个过程，一方面把社会生活资料和 生产资料转化为资本，另一方面则把直接生产者工资雇佣劳动者。所以，所谓 原始积累，不外就是生产者和生产资料分离的过程。它表现为原始的，因为它 形成资本及与其适应的史前时期。 ” 马克思对于圈地运动的评价是客观的，是 符合唯物主义的历史观的。事实上，圈地运动虽然采取了强制性剥夺农民的残 酷手段，但客观上却大大促进了资本主义原始积累的完成。基于上述评价和世 界各国发展历史， 我们可以说， “ 圈地” 是世界上所有国家工业化、 城市化的必 由之路。因为不管是发达国家或者发展中国家，其发展都必然受到内在的生产 力发展规律的制约。也就是说，任何一个国家要实现工业化和城市化都离不开 所必需的各种资源或基本要素，比如土地、劳动力、资金等等。因此在一定程 度上讲，圈地对于土地资源的开发与重组是历史进步的必然过程，并随着时代 的变迁而赋予土地开发新的性质。 我国近来出现的土地征用批租是为了实现社会主义工业化和城市化而采取 的政策措施，是为了强盛国家、造福人类的政府行为， 形式上看似 “ 圈地” ，实 质却与英国圈地运动有着本质区别。 2 0 0 3 年 1 月7日，温家宝总理在中央农村 工作会议上讲话时，特别强调了土地征用制度。他指出，要改进土地征用的补 偿方式，增加给被征地农民的补偿，妥善安排好被征地农民的生计。抓紧研究 政策，修订法规，建立适应社会主义市场经济发展要求、维护广大农民利益、 有利于经济社会可持续发展的土地征用制度。同年8 月，农业部决定派出6 个 检查组分赴全国1 2 个省 ( 市、区) 检查各地贯彻实施 农村土地承包法的情 况，副部长刘坚在动员大会上强调指出:过去侵害农民权益主要表现是农民负 担问题，而当前侵害农民土地权益问题已成为了侵害农民权益的主要方面。可 见，如何有效保护城市化进程中农民权益不受侵害成了我国政府主要关心的一 件大事。 农民权益流失的原因是多方面的，综合孙津的 中国农民与中国现代化 、 汪晖的 城乡结合部的土地征用: 征用权与征地补偿 、郭占恒的 浙江省土地 征用与工业化、 城市化、非农化进程以及 土地管理法等众多文献法规， 可以从以下几个角度分析:第一、与士地相关的权益流失，诸如生活保障、财 产权以及就业权等。第二、 现有政策、法律的缺位导致了失地农民应得的权益 补偿受到侵害，主要表现在:( 1 )我国土地产权制度本身的不明晰，陷入 “ 公 公 马克思， 资本论 第一卷第7 8 9 页， 人民出 版社1 9 7 5 年版。 第 2页 共 4 3页 城市化进程中农民权益争议及其保障间题研究 用地困境” 。 埃莉诺 奥斯托罗姆在 制度分析与发展的反思一书中系统地分 析了“ 公用地的两难处境” ， 在没有进入控制的情况下， 只要个人进入和使用的 四人边际成本低于或等于所有各方从资源使用中获得的平均利益，他们就会被 有价值的资源吸引，过度进入，最终的结果是公用财产的低效使用甚至是无效 使用。 亚里士多德也曾经说过， “ 最多人共用的东西得到的照料最少， 侮个人只 想到自己的利益， 几乎不考虑公共利益 o ( 2 )我国现行的征地补偿标准还是计 划经济的产物。 ( a ) 实际征地过程中， 农民权益得不到应有的保护， 作为土地所 有权主体的农村集体在土地征用问题上没有自主权，被征用方与征用方地位不 平等。第三、社会保障机制的不完善，使农民丧失了基本的 “ 国民”权益。 近几十年来， 尽管我国国民 经济以 7 % 以 上的 速度增长 ， 但是总的 来说， 农业作为我国的第一产业发展相对缓慢，农民的收入基本停滞不前。离开农村 进入城市寻找工作是农民摆脱困境的基本选择，可是这些离开土地的农民并没 因为进入城市而改变自己的社会地位。当前，农村的群体性事件在数量、规模 和对抗性程度方面都在增长， 农民的政治诉求和维权意识也在日 趋强烈。 因此， 对于 “ 三农”问题的妥善解决已成为我国政府迫在眉睫的难题之一。 我国在过去二十多年中的经济转轨过程中，取得了突出的经济发展绩效。 勿庸置疑，持续的高经济增长来自 于市场化取向的制度变革及其所导致的资源 配置和激励改进。 但进入九十年代以 后，随着城市化进程的加速，渐进式改革 带来的矛盾却日 益凸现。 一方面， 政府不得不开始为国有资本的重组支付成本， 包括社会保障成本;另一方面，在城乡人口流动性不断加大的背景下，户籍制 度改革并未取得根本性突破。同时，三农问题有所恶化，农民权益受到侵害， 社会保障无法实现。因此，如何有效促进城市化、农民权益与社会保障的关系 问题，已成为我国经济社会转轨时期所面临的一个跨时代的难题。 在我国经济发展过程中，理论界一直存在着政策改革优先还是制度建设优 先的争论，但可以肯定的是，一方面我们必须要充分利用已有政治、经济、社 会条件和既有制度体系，循序渐进实现经济和社会乃至政治体制的平稳转型; 另一方面也必须在可以突破的地方实现突破，防止突进和停滞，以顺利推进改 革进程。实践证明，那些贫困的国家，即使是缺乏专制体制，也可以 通过寻求 好的政策来摆脱贫困，一旦经济发展了，社会对良 好制度的需求增加，制度改 进也就成为可能。在此，我无意否认制度建设的重要性，反而要捍卫制度创新 不可动摇的地位;从长远看，建立良 好的制度更有助于促进经济和社会繁荣稳 定。但值得注意的是，制度的建设和良it 运作往往需要相应的社会、经济和政 治条件。从这个意义上讲，制度和政府治理机制建立都具有很大的内生性。从 引自 中国科学院网， h t t p :/ / w .c a s .c n / h t m / d i r / 2 0 0 4 / 0 8 / 3 1 / 3 9 4 4 .h t m 第 3页 共 4 3页 城市化进程中农民权益争议及其保障问题研究 短期乃至于中期来看，精心设计并具有可 操作性的政策组合不仅促进经济发展 和社会稳定，也将有助于良 好制度体系的最终建立。 根据上述思路，本文的主要内容与研究框架安排如下: 全文主体共分四章。第一章将对农民权益被侵犯的社会背景和制度背景进 行阐述。第二章则是对城市化进程中农民权益争议的现状进行分析，其中包括 对权益的合理界定和现状的阐述。第三章将从宏观层面对农民权益争议的因素 进行剖析，囊括了四个方面的原因。第四章则是根据二、三章对现状及导致因 素的考察，引入实证研究方法，对农民权益保障做一个较为全面的对策研究。 探讨农民的权益争议及保障问题是本文的主旨，但为了更好地进行研究 清楚认识农民权益争议的产生背景也是很必要的。所以本文的探讨先从背景分 析开始。 第一章背景分析 自1 9 8 2 年我国拆除了阻碍农村生产力发展的公社体制和高度计划、 垄断的 经济制度起，便先后把农民从人民公社的体制中解放出来 ( 离社不离土分 田单干) ，从土地上解放出来 ( 离土不离乡 乡村非农经营) ，从乡村社会解 放出来 ( 离土又离乡进城发展) 。 这样的过程在解放农民生产力的同时， 也 向农民拓宽了发展空间和改善了发展环境。农民 在这一过程中 释放出巨 大的生 产力 ， 解 决了 粮 食 短 缺的 难 题， 解决了 城 市发 展资 源不 足的 难 题， 同 时， 缓和 了农村人多地少的矛盾，适当地提高了农民收入，改善了农业耕作的天时条件 与人和环境，在一定程度上化解了架在统治者头上的 “ 三农”之痛。但同时， 城乡居民之间的二元经济社会结构矛盾却成为中国发展面临的一大瓶颈，也是 进一步发展生产力和促进社会进步的最大体制性障碍。农民曾拥有的许多与土 地相关的权益也正在受到动摇，提高我国的城市化水平不得不回到一个重要热 点上。为此，我们有必要先了解这一社会背景以及相应的制度背景。 一 社会背景 ( 一) 城市化:中国经济社会快速发展的助推器 理论研究证明，城市化是推动一个国家或者地区经济快速发展的原动力。 世界银行 1 9 9 9 - 2 0 0 0 年世界发展报告曾指出:在2 1 世纪初，世界人口的一 半将生活在城市地区，2 0 2 5 年将接近2 / 3 。 城市 人口 在未来2 0 年内 将增长1 5 亿。 城市 是政治、 经济、 文化的 集合点， 现代化理论认 为城市 代表现代社 会最 先进的一面，因此伴随现代化的深入的一个发展趋势就是大量人口涌入城市。 宏观而言，城市化主要是社会经济活动方式根本的变化，是农业社会向工业社 世界银行:( 1 9 9 9 - 2 0 0 0 年世界发展报告:迈向2 1 世纪 ，中国财政经济出版社2 0 0 0 年版，第 1 7 -2 6 第 4页 共 4 3 t 城市化进程中农民权益争议及其保障问题研究 短期乃至于中期来看，精心设计并具有可 操作性的政策组合不仅促进经济发展 和社会稳定，也将有助于良 好制度体系的最终建立。 根据上述思路，本文的主要内容与研究框架安排如下: 全文主体共分四章。第一章将对农民权益被侵犯的社会背景和制度背景进 行阐述。第二章则是对城市化进程中农民权益争议的现状进行分析，其中包括 对权益的合理界定和现状的阐述。第三章将从宏观层面对农民权益争议的因素 进行剖析，囊括了四个方面的原因。第四章则是根据二、三章对现状及导致因 素的考察，引入实证研究方法，对农民权益保障做一个较为全面的对策研究。 探讨农民的权益争议及保障问题是本文的主旨，但为了更好地进行研究 清楚认识农民权益争议的产生背景也是很必要的。所以本文的探讨先从背景分 析开始。 第一章背景分析 自1 9 8 2 年我国拆除了阻碍农村生产力发展的公社体制和高度计划、 垄断的 经济制度起，便先后把农民从人民公社的体制中解放出来 ( 离社不离土分 田单干) ，从土地上解放出来 ( 离土不离乡 乡村非农经营) ，从乡村社会解 放出来 ( 离土又离乡进城发展) 。 这样的过程在解放农民生产力的同时， 也 向农民拓宽了发展空间和改善了发展环境。农民 在这一过程中 释放出巨 大的生 产力 ， 解 决了 粮 食 短 缺的 难 题， 解决了 城 市发 展资 源不 足的 难 题， 同 时， 缓和 了农村人多地少的矛盾，适当地提高了农民收入，改善了农业耕作的天时条件 与人和环境，在一定程度上化解了架在统治者头上的 “ 三农”之痛。但同时， 城乡居民之间的二元经济社会结构矛盾却成为中国发展面临的一大瓶颈，也是 进一步发展生产力和促进社会进步的最大体制性障碍。农民曾拥有的许多与土 地相关的权益也正在受到动摇，提高我国的城市化水平不得不回到一个重要热 点上。为此，我们有必要先了解这一社会背景以及相应的制度背景。 一 社会背景 ( 一) 城市化:中国经济社会快速发展的助推器 理论研究证明，城市化是推动一个国家或者地区经济快速发展的原动力。 世界银行 1 9 9 9 - 2 0 0 0 年世界发展报告曾指出:在2 1 世纪初，世界人口的一 半将生活在城市地区，2 0 2 5 年将接近2 / 3 。 城市 人口 在未来2 0 年内 将增长1 5 亿。 城市 是政治、 经济、 文化的 集合点， 现代化理论认 为城市 代表现代社 会最 先进的一面，因此伴随现代化的深入的一个发展趋势就是大量人口涌入城市。 宏观而言，城市化主要是社会经济活动方式根本的变化，是农业社会向工业社 世界银行:( 1 9 9 9 - 2 0 0 0 年世界发展报告:迈向2 1 世纪 ，中国财政经济出版社2 0 0 0 年版，第 1 7 -2 6 第 4页 共 4 3 t 城市化进程中农民权益争议及其保障问题研究 短期乃至于中期来看，精心设计并具有可 操作性的政策组合不仅促进经济发展 和社会稳定，也将有助于良 好制度体系的最终建立。 根据上述思路，本文的主要内容与研究框架安排如下: 全文主体共分四章。第一章将对农民权益被侵犯的社会背景和制度背景进 行阐述。第二章则是对城市化进程中农民权益争议的现状进行分析，其中包括 对权益的合理界定和现状的阐述。第三章将从宏观层面对农民权益争议的因素 进行剖析，囊括了四个方面的原因。第四章则是根据二、三章对现状及导致因 素的考察，引入实证研究方法，对农民权益保障做一个较为全面的对策研究。 探讨农民的权益争议及保障问题是本文的主旨，但为了更好地进行研究 清楚认识农民权益争议的产生背景也是很必要的。所以本文的探讨先从背景分 析开始。 第一章背景分析 自1 9 8 2 年我国拆除了阻碍农村生产力发展的公社体制和高度计划、 垄断的 经济制度起，便先后把农民从人民公社的体制中解放出来 ( 离社不离土分 田单干) ，从土地上解放出来 ( 离土不离乡 乡村非农经营) ，从乡村社会解 放出来 ( 离土又离乡进城发展) 。 这样的过程在解放农民生产力的同时， 也 向农民拓宽了发展空间和改善了发展环境。农民 在这一过程中 释放出巨 大的生 产力 ， 解 决了 粮 食 短 缺的 难 题， 解决了 城 市发 展资 源不 足的 难 题， 同 时， 缓和 了农村人多地少的矛盾，适当地提高了农民收入，改善了农业耕作的天时条件 与人和环境，在一定程度上化解了架在统治者头上的 “ 三农”之痛。但同时， 城乡居民之间的二元经济社会结构矛盾却成为中国发展面临的一大瓶颈，也是 进一步发展生产力和促进社会进步的最大体制性障碍。农民曾拥有的许多与土 地相关的权益也正在受到动摇，提高我国的城市化水平不得不回到一个重要热 点上。为此，我们有必要先了解这一社会背景以及相应的制度背景。 一 社会背景 ( 一) 城市化:中国经济社会快速发展的助推器 理论研究证明，城市化是推动一个国家或者地区经济快速发展的原动力。 世界银行 1 9 9 9 - 2 0 0 0 年世界发展报告曾指出:在2 1 世纪初，世界人口的一 半将生活在城市地区，2 0 2 5 年将接近2 / 3 。 城市 人口 在未来2 0 年内 将增长1 5 亿。 城市 是政治、 经济、 文化的 集合点， 现代化理论认 为城市 代表现代社 会最 先进的一面，因此伴随现代化的深入的一个发展趋势就是大量人口涌入城市。 宏观而言，城市化主要是社会经济活动方式根本的变化，是农业社会向工业社 世界银行:( 1 9 9 9 - 2 0 0 0 年世界发展报告:迈向2 1 世纪 ，中国财政经济出版社2 0 0 0 年版，第 1 7 -2 6 第 4页 共 4 3 t 城市化进程中农民权益争议及其保障问题研究 会、信息社会的转变过程;微观而言，城市化实质上是其主体农民，向城 市的转移过程，也就是从农民转变为市民的过程。之 包含着农民经济活动由农 业活动向非农产业活动的转变，生活方式由农村单一性向城市生活的复杂性和 多样性的转变，以及文化活动方式、思维方式、各种价值观念的转变和再社会 化等等。 一般意义上的城市化率是指一个国家城市人口占总人口的比重，与这个国 家的人均g d p 呈正相关系。自上世纪9 0 年代后期以来， 我国的经济发展模式已 经发生了根本性转变，由以前单纯的以工业化为主转向以工业化和城市化双引 擎为主的发展模式。本世纪以来，中国经济以每年提高1 % 的速度增长， 城市化 也呈现出了快速发展的势头。1 9 9 9 年，我国人均g d p 约为7 8 8 美元，城市化率 为 3 0 . 9 % ; 2 0 0 0 年，我国人均 g d p 约为 8 5 4美元，城市化率达到 3 6 . 2 % ; 2 0 0 1 年， 我国人均g d p 约为9 0 9 美元， 城市化率达到3 7 . 7 % ; 2 0 0 2 年， 我国人均g d p 约为9 6 4 美元，城市化率达到 3 9 . 1 % ; 2 0 0 3 年，我国人均 g d p 约为 1 0 9 2 美元， 据国 家统计局于2 0 0 4 年1 0 月3 0日 发布的数字显示， 中国城市化已 进入加速发 展期， 城市化率己经由1 9 9 9 年的3 0 . 9 % 提高到了4 0 . 5 % 。 换句话说，1 9 9 9 年中 国有3 . 8 9 亿左右的人口生活在城市， 而到了2 0 0 3 年， 中国则已经有5 . 2 4 亿人 口 居 住 在 城 市。 学者们普遍认为，中国目前正处于城市化加速发展的阶段，城市化发展成 横 s c -)形轨迹运行，即所谓城市化率由3 0 %向7 0 %加速发展的时期。该时 期城市化水平与工业化水平、g d p增长呈正比。此后，城市化增速出现拐点， 几条曲 线向下平滑延伸。 此为世界许多业已完成工业化的国家所证明了的 “ 国 际曲线” 。国际经验显示，许多西方发达国家到上世纪 7 0 年代都已经基本实现 了7 0 % 的城市化率，英国更是达到了8 9 % 。但是自7 0 年代到上世纪末期，英国 的城市化率始终在8 9 % -9 2 % 之间徘徊， 法国在7 2 % -7 5 % 之间徘徊。 美日两国虽 然呈平稳上升的趋势，但其幅度非常缓慢，美国仅仅上升了3 % ，而日本也只提 高了1 0 % 0 我国 城市化水平从1 9 % 上升到2 9 % 花了1 5 年， 而从3 1 % 上升到4 0 . 5 % 只需要短短 4 年时间。 虽然我国城市化水平从 1 9 9 9 年的:3 0 . 9 % 提高到了 现在的4 0 . 5 % ，但仍低于 世界平均水平近 1 0 个百分点，比中等收入国家平均水平低 2 0多个百分点，比 高收入国家低4 0 个百分点。 有关专家预测，因为城市化水平与人均g d p 成正相关，根据中国g d p 的增 长和同期人口 年均千分之八的增长，到2 0 2 0 年，中国人均g d p 将增至2 8 0 0 多 美元，中国城市化水平届时可达到6 0 % 左右， 而到2 0 5 0 年中国城市化的水平将 摘自 新浪网， h tt p :/ fi n a n c e .s i n a . c o m .c n / r e v i e w / 2 0 0 4 1 1 0 5 / 1 5 4 8 1 1 3 5 5 3 6 .s h t m l . 王前福、 李红坤、 姜宝华， 世界 城市化发展趋势 ， 经 济参考， 2 0 0 3 年第2 期。 第 5页 共 4 3页 城市化进程中农民权益争议及其保障问题研究 达 到7 0 % a 世界上主要有四种可供中国借鉴的城市化模式:( 1 )拉美模式，通过大庄 园的土地集中把农民变成城市贫民，比如巴西;( 2 )欧洲模式，通过漫长的工 业化道路逐渐减少小农，使他们成为工人阶级;( 3 )日本模式，通过长期的对 外战争把农民变成士兵，然后成为工人;( 4 )美国模式，通过城市自 治和先进 的城市规划，给城市充分扩张的空间，并迅速聚集人们，制造城市经济效应。 美国模式可能是最适合中国的。但中国目前最大的缺陷在于农民组织观念的淡 薄，因此，这就要求我国政府依靠基层政权把农民组织起来，走一条有中国特 色的城市化道路。 ( 二) 农民、土地的角 色转移:中国城市化的必由 之路 从本质上讲，城市化实际就是农民的身份向市民的转化、产业结构由一二 三模式向 二三一甚或三二一模式的转变，土地利用形式由农业用地向城市建设 用地的转变，以及在空间体系下农村经济向城市经济的转化。 美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾断言， 2 1 世纪将有 两件事对世界影响最大:一是美国的高科技产业，二是中国的城市化。也有中 国学者称，2 1世纪就是中国的 “ 城市世纪” 。中国未来的发展，必然是人u 进 一步向大中型城市和沿海经济发达地区聚集，内地的农村人口数必然要绝对下 降。应积极鼓励和引导一部分农民从农村走出来，鼓励他们成为城里人，以促 进大、中、小城市和有一定规模的小城镇同时发展，形成人口稠密的城市群、 城市圈和城市带。我国农村剩余劳动力主要向这些城市群、城市圈和城市带转 移。 由于实行城乡分离的户籍管理制度，严重制约了城市人口的增长，也造成 了城市化水平长期严重滞后于工业化水平的不良结果。纵向而言，早在上世纪 7 0 年代， 中国的工业增加值占国内生产总值的比重己超过5 0 % a ， 但城市化率却 长期停留在3 0 %以下。 2 0 0 2 年中国第二产业占国内生产总值的比重为5 1 . 8 %, 城镇人口的比重仅仅达到3 9 . 1 %， 非农业人口的比 重只有2 7 . 4 %， 城市化水平 落后于工业化1 0 个百分点。 横向比 较，中国的 城市化水平也大大落后于世界 平均水平和同等水平的国 家。在城市化发达国家里，一、二、三产业在g d p 总 量中的比重通常是三、二、一的模式，第三产业占g d p的比重己 经上升到5 0 % 以上，而第一产业的比重则下降到只有5 % 以下，呈现出了 “ 后工业社会”的态 势。而就发展中国家而言，第一产业的比重往往在占总比重的 3 0 % 以上，第三 产业通常又低于 第二 产业和第一产业。 同 时， 城市 化必然带来城市地域范围的 摘自 中国网， h i tp j / w w w .c h i n a .o r g .c n / c h i n e s e / z h u a n t i/ 2 6 5 1 6 3 .h t m . 袁军， 社会学家的分析 ，中国社会出版社 2 0 0 2 年版，第2 6 8 页 同匕 ，第2 6 9 页。 第 6页 共 4 3页 城i t! 化进程中农民权益争议及其保障问题研究 扩张，土地的利用性质发生改变。 有数据显示，城市化率每提高1 . 5 % ，城市的 用地规模将增加 1 % 0 因此，我们可以说，城市化进程必然会导致 “ 三农” 形 态的转变，而促进 “ 三农”形态的转变也是充分提高中国城市化水平的基础。 三) 城市化快速发展的困惑 城市化作为社会力量正在加速推动中国社会由农业社会向城市社会的转 型，城市的数目 在增多， 城市的规模在扩大。与此同时，由于中国国情的特殊 性，作为社会过程的城市化，它既遭遇到制度、观念、结构等因素的制约，又 不可避免地带来了一系列社会问题，比如，被征地农民产生，并且这一群体随 着城市化进程的加快正在逐步扩大。 有资料显示，中国目前有 1 9 亿亩耕地，国 民每年需要 8 亿吨粮食，这仅需要 4 千万劳动力便可以完成。而中国农业人日 总数高达4 . 9 9 亿人，4 千万与4 . 9 9 亿的落差困惑着一个庞大的人群，同时也 困 惑 着我们这个已 经迈入2 1 世纪的现代化国 度。 我国正经历着大变革大转型 的时期，也是由农村化社会向城市化社会转型的重要阶段，这些剩余劳动力的 唯一出路就在城市与非农产业经济的发展。 使城市化水平快速提高的一种重要模式，就是开发区的建立。它是一个国 家或地区为吸引外部生产要素，促进自 身经济发展而规划出一定范围并在其中 实施特殊政策和管理手段的特定区域。在中国主要表现为经济特区、经济技术 开发区、高新技术开发区、保税区、边境经济合作区和各类旅游度假区等。这 是一种在外力推动下急剧变化的城市发展模式， 与城市化自 身的演变过程相比， 要快得多。截至 2 0 0 3 年，上海浦东的开发使 2 3万农村户口 变为城镇户口， 同时，大批的农村用地转变为城市建设用地。 以这种模式推进的城市化过程往往带有规模性和行政指令性的特点， 而且， 中国开发区在用地上大多走的是数量扩张的外延发展模式， 开发目的较为盲目， 土地利用缺乏总体规划和有效引导，因而对失地农民的影响急剧而深刻，所引 发的矛盾也异常尖锐。土地征用后补偿不合理以及失业等都是城市化发展中所 面临的困惑和堕需解决的问题。大批失地少地的农民生活陷入困境，上访事件 频繁。这些都严重损害了农民的利益，影响了社会的稳定。 我国被征地农民市民化所面临的又一关键性制度障碍就是顽固的城乡分割 体制。失去土地并不可怕，可怕的是失去了社会身份和社会认同，我国长期以 来贯 彻的“ 城乡