监理方在建设工程安全生产管理中的角色定位和工作要点探讨.doc

监理方在建设工程安全生产管理中的角色定位和工作要点探讨 摘要近年来，我国建设工程安全生产总体上趋于稳定，但形势依然严峻。国务院于2004年2月1日正式颁布施行建设工程安全生产管理条例，第一次明确将建设工程安全生产的监控纳入了监理范围。文章就监理方在建设工程安全生产管理工作中的角色定位和工作要点进行探讨。 关键词建筑工程；监理方；安全生产管理；角色定位；工作要点 作者简介陈刚，广西建设职业技术学院土木工程系主任，国家注册监理工程师、一级建造师，广西南宁，530003 中图分类号 TU712+.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7723（2007）10-0152-0003 近年来，我国建设工程安全生产总体上趋于稳定，但形势依然严峻，事故率仅次于采矿业。国务院于2004年2月1日正式颁布施行建设工程安全生产管理条例（下文简称条例），条例是以建设工程安全责任主体为主线，规定了建设单位、勘查单位、设计单位、工程监理单位、施工单位在工程建设中的安全责任，第一次明确将建设工程安全生产的监控纳入了监理范围。随后建设部又分别于2005年10月13日出台了建筑工程安全生产监督管理工作导则(下文简称导则)和2006年10月16日出台了关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见(下文简称意见)两个配套文件，进一步规定和细化了监理方在建设工程安全生产监理中的工作内容、工作程序和监理责任。由于作为监理工作指南的建筑工程监理规范（GB50139-2000）尚未做相应修改，建设主管部门、建设方，甚至包括监理方自己对在建设工程安全生产管理中监理方的角色定位和如何开展安全监理工作尚有不同认识，因此，有必要探讨监理方在建设工程安全生产管理工作中的角色定位和工作要点。 一、监理方在建设工程安全生产管理工作中的角色定位 （一）业内人士不同的解读和看法 1有业内人士认为条例设定的施工安全监理与建筑法界定的工程监理是两种不同的监理机制。建筑法界定的工程监理机制是业主与监理单位间的监理委托合同和业主与施工企业间的承包合同架构下形成的委托授权监督承诺接受监督整改验收支付的监理链，这是以经济利益为基础的权利义务链。与此不同， 条例设定的施工安全是监理非受业主委托，而是由行政法规规定的一种行政责任。监理企业对施工企业安全生产行为的监督是政府授权即行政权力的延伸， 而监理企业又无行使行政权力的法律地位，故也就无制裁手段，只有“向主管部门报告”权，监理企业的行为是协助行政管理行为。就实际操作而言，由于两种监理机制的不同而且同时存在于一个建设工程项目之中，监理单位往往难于同时掌控好两种监理机制。 2安全监理责、权、利不对等。条例是第一部明确将安全监理工作纳入监理范围的法规，但安全监理工作至今还没有相应的收费标准，监理单位在安全监理工作方面只有付出没有回报。由于将监理单位置于只尽义务而无利益补偿的不公平境地，故不利于建筑生产力的可持续发展。因此，监理单位对安全监理工作的积极性不高，资源投入没有酬金收入作支持。目前在我国建设工程中、小型项目内要求监理单位配备专职安全监理人员几乎是不可能的，而兼职安全监理人员在自身的安全监理技能、安全监理责任意识方面均存在不足，很难全面履行条例导则意见规定的安全监理责任。 （二）地方政府在安全监理工作内容、范围、责任等方面层层加码 条例对安全监理工作的内容、责任、范围和处罚等作出了一系列规定，随后出台的导则意见又对安全监理工作的内容、责任、范围做了进一步的细化，虽然有扩大之嫌。然而，一些省、市在制定地方性规定中更是层层加码，凡是与工程建设相关的工作统统列入安全监理工作的责任范围，如施工人员是否签订劳动合同、有没有购买各种保险、劳务分包、劳动用工、工人工资发放、工人的安全教育培训、建筑垃圾运输等工作，事无巨细地都成了现场安全监理工作的责任范围，而追究起安全监理责任来，方式也是层出不穷，使得许多工程监理人员工作时难以把握主次，甚至无所适从。 （三）条例明确规定了工程监理单位和施工单位的安全责任 1.条例第十四条规定工程监理单位的安全监理责任工作包括三个方面： 第一，工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。 第二，工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。 第三，工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。 2.条例着重规定了施工单位的安全监理责任。条例仅在第十四条规定了工程监理单位的安全监理责任，与此形成鲜明对比的是条例从第二十条至第三十八条用了十九个条款的篇幅来规定施工单位的安全监理责任,由此可以推定监理单位与施工单位在建设工程安全生产上承担的责任大小是不相同的。 （四）施工方是建设工程安全生产的第一责任人 施工方是施工现场的直接生产者和管理者。1998年3月1日施行的中华人民共和国建筑法第三十八条规定：“建筑施工企业在编制施工组织设计时，应当根据建筑工程的特点制定相应的安全技术措施；对专业性较强的工程项目，应当编制专项安全施工组织设计，并采取安全技术措施。”2002年11月1日施行的中华人民共和国安全生产法更是以整部法律的形式规定了生产经营单位在生产经营过程中的安全管理责任。国务院于2004年2月1日正式颁布施行安全生产许可证条例第二条也明确规定“国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花炮竹、民用爆破器材生产企业实行安全许可证制度”。根据上述我国关于安全生产的法律、法规，我们不难得出施工方是建设工程安全生产的第一责任人的结论。 （五）监理方是建设工程安全生产的第二责任人 1.国务院颁布实施条例目的是为了加强建设工程安全生产管理。条例的核心内容是预防和减少建设工程中安全事故，要预防和减少建设工程中安全事故就必须正确处理安全与生产的关系，即“生产必须安全，安全促进生产”，安全与生产二者相辅相成，没有安全条件，生产就无法顺利进行。建设工程安全生产管理，应坚持“安全第一，预防为主”的方针。这是我国长期安全生产工作经验的总结，建设工程的安全生产管理也必须坚持此方针。 2.“群防群治”是条例的一个重要原则。条例规定了建设单位、勘查单位、设计单位、工程监理单位、施工单位在工程建设中的安全责任，建设单位、勘查单位、设计单位、工程监理单位、施工单位都是建设工程安全生产的责任主体，均有责任来预防和减少建设工程中的安全事故。条例虽系行政法规，但其“群防群治”的原则是有法可依的。中华人民共和国建筑法第三十六条就明文规定“建筑工程安全生产管理必须坚持安全第一、预防为主的方针，建立健全安全生产的责任制度和群防群治制度”；第三十八条又规定“建筑施工企业在编制施工组织设计时，应当根据建筑工程的特点制定相应的安全技术措施；对专业性较强的工程项目，应当编制专项安全施工组织设计，并采取安全技术措施”，而监理方依照建筑工程监理规范（GB 50139-2000）对施工企业提交的施工组织设计进行审查时既不应该、也不允许对其中的安全技术措施或专项安全施工方案视而不见，故在中华人民共和国建筑法的相关法律条款中其实已经明示或隐含了监理方在进行建设工程施工监理过程中必须承担的安全生产监理责任的。 3.监理单位承担的安全生产监理责任，既是法定社会责任也是有限责任。尽管在2000年版建设工程委托监理合同范本中无监理单位必须进行建设工程安全监理的具体要求，作为监理工作指南的建筑工程监理规范（GB 50139-2000）也无监理单位必须进行建设工程安全监理的具体条款，但依据中华人民共和国建筑法中华人民共和国安全生产法等我国关于安全生产的法律、法规的立法精神和相关条款，监理单位作为建设工程的参建主体之一，是必须承担其安全生产监理的相应责任的。这种责任是超出监理委托合同责任范畴的法定社会责任，同时也是有限责任，因为监理单位毕竟不是直接生产单位。所以我们认为，监理方是建设工程安全生产的第二责任人。 二、监理方在建设工程安全生产监理中的工作要点 （一）施工准备阶段安全监理的工作要点 1监理单位应根据条例的规定，按照工程建设强制性标准、建设工程监理规范（GB50319）和相关行业监理规范的要求，编制包括安全监理内容的项目监理规划，明确安全监理的范围、内容、工作程序和制度措施，以及人员配备计划和职责等。 2.对中型及中型以上项目和条例第二十六条规定的危险性较大的分部分项工程，监理单位应当编制监理实施细则。实施细则应当明确安全监理的方法、措施和控制要点，以及对施工单位安全技术措施的检查方案。 3.审查施工单位编制的施工组织设计中的安全技术措施和危险性较大的分部分项工程安全专项施工方案是否符合工程建设强制性标准要求。在这一项工作中，根据监理工作的特点，从预控的角度出发，监理人员要对施工组织设计和施工方案进行审查来控制工程项目的质量、进度和造价。一个不能保证安全的施工方案是不能用来作为依据指导和组织施工的，不论它如何能够节省造价或加快进度均应如此。因此，监理人员要特别注意可能造成伤亡事故的各种施工方案，如高度较高、跨度较大、荷载较大的模板支撑系统、基坑支护方案、吊装方案等，并对这些方案严格审查和把关，形成书面意见，做到有案可查。 （二）施工阶段安全监理的工作要点 1.监督施工单位按照施工组织设计中的安全技术措施和专项施工方案组织施工，及时制止违规施工作业；定期巡视检查施工过程中的危险性较大工程作业情况。 2核查施工现场施工起重机械、整体提升脚手架、模板等自升式架设设施和安全设施的验收手续。监理人员对施工单位使用的大型施工机械设备进行进场前审查，这实际上只能是程序性审查，即审查其是否具有安全许可证等，至于是否能够真正保证机械设备的安全可靠，监理人员则难以掌握。一方面，这种审查只是使用前的一次性审查，而不能做到经常性审查或每次使用前进行一次审查；另一方面，各地建筑工程安全监督站只对现场的塔吊和临时人货电梯等危险性较大的起重升降设备有明确的安检要求，对其他的各种机械设备及工具并没有系统、全面和明确的程序性要求。尽管如此，作为监理人员在巡视施工现场时也应关注施工机械或机具的使用状况，一旦发现存在施工机具使用方面的安全隐患时，应该及时要求施工企业及时采取安全措施。 3检查施工现场各种安全标志和安全防护措施是否符合强制性标准要求，督促施工单位进行安全自查工作，并对施工单位自查情况进行抽查，参加建设单位组织的安全生产专项检查。 （三）落实安全生产监理责任的工作要点 1健全监理单位安全监理责任制。监理单位法定代表人应对本企业监理工程项目的安全监理全面负责。总监理工程师要对工程项目的安全监理负责，并根据工程项目特点，明确监理人员的安全监理职责。 2完善监理单位安全生产管理制度。在健全审查核验制度、检查验收制度和督促整改制度基础上，完善工地例会制度及资料归档制度。定期召开工地例会，针对薄弱环节提出整改意见，并督促落实；指定专人负责监理内业资料的整理、分类及立卷归档。 3建立监理人员安全生产教育培训制度。监理单位的总监理工程师和安全监理人员需经安全生产教育培训后方可上岗，其教育培训情况记入个人继续教育档案。 三、 结语 条例的施行对监理方提出了更高的要求，工程监理的内容从原来的质量、造价、进