节能减排立法的国际经验及其借鉴.doc

西方发达国家很早就进行工业革命，因过度追求经济增长消耗了大量的资源能源，造成了生态环境的严重破坏，由此引发了对经济发展模式的反思。在保障代内公平和代际公平的可持续发展理念主导之下，西方发达国家较早掀起了节能减排立法热潮，形成了较为完备的节能减排法律制度体系。对西方发达国家节能减排立法进行分析和研究，借鉴其有益经验，对建立健全我国节能减排法律法规体系具有十分重要的意义。一、国外节能减排立法的特点（一）建立了较为完备的节能减排法律体系西方发达国家节能减排法律均是从能源立法和环境资源立法两个维度进行架构的。体现节能优先的能源立法包括了提高能效、能源节约、清洁能源开发等主要方面，而解决环境污染防治的环境资源立法涵盖了气候变化、废物管理、空气污染、水保护与管理、自然资源保护、化学物质、噪声污染等主要领域，节能减排法律体系较为完备。首先，在能源立法框架上，既有综合性的能源基本法，也有调整煤炭、电力、石油、天然气和原子能的单行法，同时有与环境、资源等法律相协调的法律规范。例如，德国在其能源基本法能源法案（1935年制定，1998年修订）引领下，建立了以能源类别及制度为立法对象的包括煤炭经济法(1919)能源供应安全保障法(1974)等能源专门立法体系。其次，建立专门的节约能源法律制度体系。例如，为推动其成员国节能减排立法进程，欧盟在产品能效方面已颁布实施了3个强制性最低能效标准、1个家用电器强制性能效标识的框架性指令和8个实施性指令。建筑物能源指令（2002年）提出了计量建筑物能耗的方法，设立新建筑物最低能效标准，建立建筑物能源标识制度。欧盟能源效率指令，要求在2008 -2016年，连续9年中要节能9%，每年节能1%。欧盟生态设计指令规定了锅炉、热水、办公自动化没备、电视机、充电器、办公照明、街道照明、空调器等14种产品或设施的技术与经济标准。德国从1976年以来，先后颁布了建筑物节能法、机动车辆税法、热电联产法、节能标识法、生态税改革法、可再生能源法等8部法律。这些立法都有相应的政府部门负责实施，如联邦经济技术部负责节能和提高能效工作；环境和核安全部负责CO2减排、再生能源和核能工作；交通、建筑与城市发展部负责交通、建筑物的节能工作，等等。再次，形成了环境污染控制法律制度体系。例如，欧盟发布了污染防治的系列法令，在大气污染防治方面，颁布了有关大气臭氧的2002/3/EC指令、有关确立欧共体温室气体排放权交易的2003/87/EC指令；噪声污染控制方面，颁布了有关确立共同体机场引进噪声操作限制规则、程序的2002/30/EC指令、 有关评价与管理环境噪声的2002/49/EC指令、有关规制附件16第二部分第二章第一卷所指航空飞机操作的2006/93/EC指令；化学品污染防治方面，颁布了关于在电气电子设备中限制使用某些有害物质指令、关于报废电气电子设备指令、 有关持久性有机污染物的79/117/EEC条例、有关危险化学品进出口的689/2008条例；水污染防治方面，颁布了有关特定危险物质排入水环境引起污染的2006/11/EC指令、有关防治地下水污染与水质退化的2006/118/EC指令、有关确立共同体海洋环境政策框架的2008/56/EC指令；在废物管理与清洁技术方面，新立法有有关废物的2006/12/EC指令、有关采矿业废物管理的2006/21/EC指令、有关电池、蓄电池以及废旧电池、蓄电池的2006/66/EC指令、有关废物运输的1013/2006条例。（二）温室气体减排成为节能减排法律政策的重要内容首先，设定法定的温室气体减排指标。例如，2008年11月26日英国颁布实施气候变化法案，这项法案使英国成为第一个从法律上规定到2050年温室气体排放量比1990年减少80%的国家，并建成低碳经济社会。2009年6月26日，美国众议院通过了清洁能源与安全法案，规定美国到2020年时的温室气体排放量要在2005年的基础上减少17%，到2050年减少83%。其次，通过立法支持发展清洁能源，促使清洁能源成为应对气候变化的重要替代来源。例如，日本促进核能的立法是原子能基本法(1955)及其附件所列的七个子法；1997年制定的促进新能源利用特别措施法及其配套法规促进新能源利用特别措施法，大力促进发展风力、太阳能、地热、垃圾发电和燃料电池发电等新能源和可再生能源，到2003年，日本能源消费对石油的依存度已降至50%以下。再次，实施京都灵活机制，推进国际社会广泛参与温室气体减排行动。京都议定书确立了三个灵活机制，一是发达国家之间的排放贸易( ET)，它是承担定量减排义务的发达国家之间开展合作的一种灵活机制；二是发展中国家与发达国家之间的清洁发展机制( CDM)，它允许发达国家在发展中国家投资温室气体减排项目，而由此产生的经核证的减排量( CERs)可以抵免本国所承担的减排义务；三是转型国家与发达国家之间的联合履约( JI)，它是苏联和东欧转型国家与发达国家之间的基于项目的合作机制，它类似于CDM，但有其独立的管理机构、注册程序、方法学等。国际社会对京都灵活机制的参与实施，推动了全球碳市场迅速发展，交易规模每年成倍增长。（三）发挥市场机制功能，广泛建立注重管制成本与效率的节能减排法律制度。第一，以环境税制度改变能源比价关系并反映环境成本。早在1990年，丹麦、芬兰、荷兰、瑞典和德国就开始实行碳税制度；法国从1999年起开征生态税；英国2001年引入以煤炭、天然气和电能的使用量为税基的“气候变化税”；2007年1月起日本也对煤炭、石油、天然气等化石能源中的碳含量征收环境税。按照美国的节能产品税收优惠制度，房主若安装太阳能热水器，最多可减税2000美元；消费者购买新型燃料汽车最多可减税3400美元。第二。建立可再生能源配额交易制和可再生能源固定电价制，使可再生能源产业有利可图。可再生能源配额交易制作为一种确保电力资源中可再生能源发电占有的最低数量的法律政策手段，如今在美国乃至全世界能源法领域十分流行，被认为是“促进可再生能源最直接的方式”。到1999年6月左右为止，美国有9个州已经采纳了某种形式的公用事业公司可再生能源配额制规定。第三，以政府绿色采购制度形成对节能减排的“市场拉动力”。作为推进节能减排的一项有效措施，政府绿色采购制度在世界上50多个国家（地区）得到推行。日本于2000年颁布了绿色采购法，这是日本为建立循环型社会颁布的6个核心法案之一，法律颁布实施仅1年后，就有74%的供应商增加了绿色产品的销售量，有75%的供应商推出了新的绿色产品。德国自1979年起推行环保标志制度，国家规定政府机构优先采购环保标志产品。1996年德国实施的循环经济与废物管理法第37章中对政府采购循环经济产品作出原则规定。第四，建立促进节能减排的投融资机制，解决节能减排的驱动力不足问题。针对新能源和节能技术项目的成本高、风险大、回报周期长，一般投资者不愿或无力投资问题，多数发达国家都建立了节能减排的国家投资制度，如美国能源政策法( 2005)、日本节约能源法、法国空气和能源合理利用法均对节能减排的国家投资保障作了规定。各种节能减排基金也相继设立，例如，“新西兰设立了一项节能基金，3年内注入1800万美元的拨款，该基金是重组立法的一部分，用于资助居民节能项目。”对于节能减排的融资，政府的推动力毕竟是有限的，真正的驱动力来自于金融市场，依法培育市场融资机制是各国节能减排融资的重点。“目前，美国已成为全球风险资本的最大目的地，2006年，风险资本投资商向美国的清洁能源公司和计划项目倾注了49亿美元的资金。”第五，推进排污权交易制度，力争在最低的经济成本中实现污染减排。美国是排污交易制度的发源地，早在1976年美国就推行了该政策，旨在推动电力企业二氧化硫减排以及促进电力企业加快技术革新。它是由“泡泡”( bubble)、“补偿” (offset)、“银行”( banking)和“容量节余”(netting)四大政策措施组成。“排污权交易制度最初仅在空气污染控制方面适用，后来从钢铁行业建立水泡开始，逐渐推广至水污染控制领域和其他领域。90年代，美国在对清洁空气法、清洁水发的修改中，都确立了这一制度。”其他一些国家也不同程度的接受了这一制度。2005年2月16日伴随着京都议定书的生效，排污权交易也成为了全球范围的一个环保准则。二、国外节能减排立法的启示（一）应加强节能减排法律体系化建设如前所述，节能减排包括节约能源、节约资源、发展清洁能源、污染减排等几个方面，牵涉到能源法和环境资源法等法律领域。节能减排立法如操之不当，不仅会出现能源法律与环境资源法律之间的相互抵触，而且各自法律领域内部也会形成矛盾和冲突。因此，法治化程度较高的西方发达国家十分注重节能减排法律体系化建设，不仅能源法与环境资源法之间有着统一的价值目标（这一目标一般在国家宪法中体现），而且各自还形成了以基本法为基础、以单行法为主干、以节能减排专项法为支撑、以配套法规和配套政策为保障的较为完备的法律框架体系。当前，我国节能减排法律体体化建设还很薄弱。积极借鉴西方国家的成功立法经验，不断推进节能减排法律体系化建设，应是形势所迫、时代所需、当下所为。（二）应注重节能减排法律制度的可操作性西方国家非常重视节能减排法律的可操作性。不仅注重配套法规政策措施的制定，而且还十分注重具体规则的科学设置。尽管也制定有原则性强的框架立法，但是都有配套的立法规定与其配合，从而形成了十分具体的法律制度。如日本1946年原子能基本法是一部并未包含规范核活动基本内容，只规定核立法架构的“框架法”，但是该法有7个子法和一些相关法律与其配合，法律的操作性很强，并且法律制度的设置十分系统、全面、细致。我国节能减排立法本着急用先立的思路，着重于原则规定，可操作性弱。积极借鉴西方发达国家立法经验，明晰权责、细化程序、建立技术标准体系应是当前所面临的紧迫任务。（三）应强化以经济刺激为基础节能减排法律措施的构建和运用建立以经济刺激为基础节能减排法律措施在西方发达国家非常盛行，因为“经济激励比政府命令更加有效，而且当两者同样有效时，经济激励更加廉价。”以经济刺激为基础节能减排法律制度范围很广，攘括了财税、金融、排放贸易、环境基金、自愿协议减排等制度。其中，绿色税制是通过对环境资源予以定价从而实现企业环境问题的外部成本内部化；绿色金融制度是运用绿色信贷、绿色保险和绿色证券等多样化的金融工具来保护环境，减低能耗，实现人与环境的可持续发展；绿色采购和绿色补贴制度分别通过需求拉动和资金补助来增强节能减排产业的竞争力；排污权交易是通过污染控制边际成本不同的企业之间买卖排污权来实现总量控制下的企业环境治理成本最低。以上法律制度在节能减排中具有不同的效用，西方发达国家十分注重其组合应用，取得了其整体效用大于个体之和的效果。我国引入市场机制进行节能减排还处于起步阶段。积极借鉴国外的丰富经验，突出节能减排的成本有效性，形成有力的法律促进，是我们当前要研究解决的一项重要任务。（四）应加强温室气体减排的法治化建设2005年生效的京都议定书，其目标是在2008年至2012年间，将主要工业发达国家的二氧化碳等6种温室气体排放量在1990年的基础上平均减少5. 2qo。基于共同但有区别的原则，主要工业发达国家作了具体减排指标的承诺，并不断加强温室气体减排的国家立法，将包括自愿协议、能源或二氧化碳税、排放贸易、可再生能源或热电联产生产配额、能源效率标准、对可再生能源等的直接资金鼓励如优惠费率、赠款、免税措施等在内的综合性经济和财政政策尽可能地纳入法律框架下运行，减排成效显明。尽管于2009年12月在丹麦首都哥本哈根举办的全球气候变化会议并未达成有法律约束力的协议，但是主要工业发达国家的气候变化立法方兴未艾，力争以此推动本国低碳经济发展，以便在未来国际政治经济新格局和新的全球综合国力竞争中赢得有利地位，获取国际政治主动权并增强其国际影响力。我国作为发展中国家，虽未承担国际减排义务，但是为展现负责任大国风范，我国政府已于2009年11月26日公布控制温室气体排放的行动目标到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%。为实现我国自愿减排目标，应积极借鉴国外成功经验，以法律促进温室气体减排，不断构建和实施促进低碳经济发展的法律制度和措施。三、我国节能减排立法的完善（一）建立健全节能减排法律框架体系节能减排法律体系框架应以可持续发展理念为指导原则，以节约能量资源法律、节约物质资源法律、清洁能源法律和污染防治法律四个子体系为组成部分，各个子体系又以一个基本法律为统领，以专项法律为主干，以及相关法律为辅助，以行政法规和行政规章相配套，结构严谨、内容和谐、形式统一的法律体系。首先，应适时修订宪法，将“可持续发展”纳入到宪法的规定中去，使得节能减排的四个子法体系有了统一的价值目标，从而促进各法律之间的衔接配合，避免不必要的摩擦和冲突。其次，在四个子法体系下，应完善基本法律，填补专门法空白，提升现有法规层级，制定配套法规。一是建立以节约能源法为基本法律，以民用建筑节能、公共机构节能、工业节能、交通运输节能、重点用能单位节能等领域法律为专项法律或配套行政法规的节约能源法律体系。二是建立以循环经济促进法为基本法律，以节约用水、节约工业用材、废弃物处理、建筑材料循环利用、容器与包装循环利用等领域法律为专项法律或配套行政法规的节约物质资源法律体系，三是建立以清洁能源法为基本法律、以可再生能源法、核能法为专项法律的清洁能源法律体系。四是建立以环境保护法为基本法律，以海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、放射性污染防治法、清洁生产促进法、环境影响评价法等为专项法律，以专项法律实施细则为配套行政法规的污染防治法律体系。（二）不断推进温室气体减排立法的进程在共同但有区别的国际减排体制下，从能源立法的层面进行温室气体减排，应是作为发展中国家的中国实施温室气体减排合适的路径。既然我国政府已公布到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%的自愿减排目标，那么，我们就应该重视自愿减排的立法跟进。首先，要提升我国关于清洁发展机制法律的层级，将作为部门规章的清洁发展机制项目运行管理办法进行制度完善，上升为国务院行政法规，并将促进清洁发展机制发展作为一项制度规定到相关法律中。尽管京都议定书规定的减排承诺将于2012年到期，但是只要共同但有区别的原则得以维系，清洁发展机制必将长时间发挥作用。其次，制定国内自愿碳减排交易法则，促进国内碳交易市场的形成，为将来参与国际碳交易市场积累经验，提升将来在国际碳市场中的竞争力。与欧盟总量控制的碳交易即限量排放权的交易不同，我国自愿减排贸易是减排量的交易。（三）健全和完善节约减排法律制度1三部新修订法律的完善目前，节能减排的四个子法体系当中，有三部大法通过了新的修订，一部是节约能源法，该法于2007年10月28日通过修订，2008年4月1日起实施。新节能法扩大了调整范围，设专节规定了工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能和重点用能单位节能，健全了节能标准体系和监管制度，设专章规定了激励措施。另一部新修订的法律是可再生能源法，该法于2009年12月26日修订通过，2010年4月1日起实施。新可再生能源法一共作了8处修改，修改亮点集中体现在建立了可再生能源发电全额保障性收购制度和可再生能源发展基金制度上。还有一部新修订的法律就是水污染防治法，该法是2008年2月28日通过修订，2008年6月1日起施行。新水污染防治法补充修改了两大法律制度目标责任和考核评价制度、水环境生态补偿制度，并废除了征收超标排污费制度，强化了水污染应急制度、总量控制制度。强化法律责任特别是民事责任的规定是新污染防治法的一个突出特征。尽管三部新法在理念和制度层面上都有了新的飞跃，但是仍有待进一步加以完善。就节约能源法而言，一要完善节能管理体制，进一步明晰节能主管部分与分管部门之间的责、权、利；二要细化节能激励措施规定；三要健全完善节能标准标识制度；四是加强节能的社会参与机制建设。就可再生能源法而言，一是要健全可再生能源技术研发投入制度；二是进一步完善可再生能源的经济激励措施。就水污染防治法而言，一是进一步完善管理体制，明晰统一监督管理部门与分管部门的责、权、利；二是进一步完善总量控制制度，该法总量控制制度是以排放标准为基础，不是以水环境质量标准为基础的，该制度体现出对排放标准规范的重视超过对质量标准规范的重视，这一制度有待于进一步研究、探讨和完善。2其他法律的完善循环经济促进法是新制定的法律，该法于2008年8月29日通过，2009年1月1日起实施。该法确立了减量化优先原则以及循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度、循环经济评价考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、对高耗能、高耗水企业的管理制度、产业政策的规范和引导制度、激励措施制度和法律责任制度。循环经济促进法并不是单纯地强调资源的节约、污染物的削减，同时也兼顾了为各地和企业提供经济增长的方式和动力，是一部促进经济结构调整和经济增长模式转变的基干法。我国循环经济促进法作为循环经济促进的框架法，起点很高。该法对循环经济的各主要环节、主要方面仅提出一些原则性的要求，对于一些要求如何遵守以及违反了应当如何追究责任等问题并没有进一步明确。另外，在节能减排的严峻形势倒逼之下，循环经济促进法难免有应急立法、原则性强的特点，具体实际操作还需要一些新的条例和规章予以配合。目前，要尽快研究制定循环经济促进法实施条例，以更多的衔接规定来保障循环经济促进法可实施性。环境保护法制定于1989年，已有20多年未修订，其立法理念已经落伍，很多规定已不能适应时代发展和环保工作的需要。一些新修订或颁布的环境保护专项法律都对原有的环境法律制度和措施进行了突破和创新，使环境保护法与新修改法律的一些规定发生明显冲突，致使环境保护法的执行处于无所适从境地。环境保护法的修改，首先是要确立可持续发展、环境优先的法律理念；其次，要强化政府的环境保护责任，环境保护法47条中只有3条规范政府环保职责，而且可操作性不强。环境保护法中规定的各项可操作的制度，都是针对企业等排污者、开发者的，缺乏规范和制约政府有关环境的行政行为的制度安排，政府的环保责任亟待加强。第三要修改完善与水污染防治法等专项法律相冲突的规定，如应当像水污染防治法一样，取消超标排污收费制度。大气污染防治法于2000年修订，施行10年来，存在的一些问题有待改善。如仍然缺乏有效的政府执行机制；区域性控制也需要加强；经济手段运用不足；重点污染物控制范围应予以重新确定并实行总量控制；企业环境违法的成本很低。大气污染防治法的修改完善，首先要扩大政府责任的范围，增加不同辖区的环境保护行政部门合作和改善大气环境质量的规定；其次要引入公益诉讼制度，公众可对政府在大气污染防治方面的违法、失职行为提起诉讼，从而加强政府履职的监督；第三要建立经济刺激制度；第四要强化法律责任。固体废物污染环境防治法于1995年制定，2004年修订。修订后的法律，将固