停车配建指标管理.docx

停车配建指标管理问题及思考随着社会经济的不断进步，城市机动车保有量迅猛增长，人们依赖机动车出行的比例和数量持续提高，停车泊位供给缺口变大，“停车难”的问题也随之日益严重。目前国内一般通用的建筑物停车配建指标主要参考的是公安部和建设部1988年联合颁布的停车场规划设计规则（试行）。由于制定的年代较早，其适用性受到很大的限制。而国外城市，特别是发达国家，城市机动化程度较高，对停车需求及供给的研究比较早，积累了大量的停车调查数据和丰富的经验，制定标准的理念逐渐趋于合理化。本文首先对国内外城市建筑物停车配建标准的发展现状进行了分析，借鉴国外城市的先进经验，为国内停车配建改革提供参考，我国的停车配建标准制定理念应由最小停车标准向最大停车标准转变，合理化停车配建理念。阐述了停车配建指标改革对居民出行方式的调整、交通拥堵的改善等都有着较为深远的影响。1 停车位需求现状二十一世纪以来，我国大城市机动车数量迅速膨胀，停车问题越来越受到人们的关注。最新研究表明，其实美国大都市区停车位十分过剩。尼尔森尼高顾问公司的Rachel Weinberger和 Joshua Karlin-Resnick分析了遍及全美27个综合开发区域的停车情况后发现，“停车位普遍存在供给过剩的问题，有些地方还相当显著”。研究总结认为，全美总体的停车位供给平均高出需求约65%。大众普遍认为停车位稀缺的9个综合开发区域，事实上却是停车位供给过剩了6%到82%。研究者们选取了不同类型的居住和零售开发区域17个郊区、6个城市和4个镇，上述这些研究地区中的三分之一，大多数人的印象是停车位缺失非常严重的地区。通过查阅以前的停车研究资料和谷歌地图的航拍图，来确定现状停车位供给和工作日高峰、周末的停车需求。更为重要的是，考虑减少“寻找停车位”带来的交通拥堵，研究人员还在基本停车位需求基础上，多增加了15%的停车位缓冲需求。这27个地区中，停车位规模从420个到6600个不等。Weinberger和Karlin-Resnick发现停车位供给过剩，均超出了基础+缓冲需求的范围，过剩率达到6%253%，被广泛认为停车位稀缺的9个地区里，停车位实际供给过剩率也在6%82%之间。2 停车配建指标研究现状2.1 国内城市建筑物停车配建标准发展现状国内从20世纪90年代开始对建筑物停车配建标准展开了比较系统的研究。1988年两部联合颁发的停车场规划设计规则（试行）是国内比较早的停车配建标准。随着社会的进步，各个城市经过十多年的总结与发展，对标准不断进行了修订与完善。南京市1993年出台的配建指标基本上是一个沿用了停车场规划设计规则（试行）的地方标准；1997年南京市首次开展配建标准的系统研究；1998年南京市实施的配建标准，其指标体系更为全面，建筑分类细化，指标值普遍提高；但随着城市化和机动化的快速发展，住宅、办公、商业等指标在2002年以后已明显不能适应实际停车需求，一些住宅小区刚建成就面临停车矛盾，为此南京市开展了新一轮的配建修订工作，于2003年正式实施新的配建指标。北京市1994开始实施的停车配建标准，是在规则的基础上制定出来的，而现行的2002年标准是在1994版标准的基础上进行了完善；修订后的居住、商业、办公类配建指标值比以往指标提高很多，居住类建筑性质分类细化，考虑了别墅（高级公寓）、商品房、一般住宅和经济适用房的差别。深圳市1997年制定了第一轮自己的停车配建标准，但是近几年随着停车形势越来越严峻，又于2003年开展了第二轮的停车配建标准的修订，主要的变动特点是:各类建筑物停车配建标准都有一定提高；建筑物的分类较细，共分为8大类23小类；体现区域差别，在不同地区灵活掌握具体标准值。从国内典型城市的配建标准发展可以看出，各城市在制定标准时，相比以往在如下几方面有了明显的改进。首先对停车配建建筑物的分类（级）更加合理与细化。例如目前国内主要城市一般都将居住小区分为别墅、商品房和经济适用房三类的同时，又将商品房按建筑面积进行了细分。其次，制定的配建值都有所提高，在一定时期内基本能够满足城市的停车需求。由于城市机动车保有量的迅猛增长，早期的城市停车配建标准逐渐无法满足现状的停车需求，因此国内各主要城市每34年就会对标准进行修订通过适当提高配建值来解决停车难问题。最后，对按区域进行停车供给的理念也逐步有了认识。上海、昆明、重庆等地根据自身城市发展情况，将城市分为不同的区域，并且按照分区制定具有针对性的停车配建标准。然而目前国内标准制定的理念还不是很完善，不能满足社会发展的需要，主要体现在以下三个方面：(1)区位意识有待加强。虽然国内部分城市开始按照分区来制定标准，但是没有一个明确而统一的规范或方法来指导城市进行合理的区域划分。同一城市中土地使用性质、功能、区位上的不同特点，都会使得在停车需求的强度方面有所不同。(2)一味地提高停车配建标准。为了仅仅解决眼前的停车供给与停车需求之间的矛盾，国内大多数城市只能一次又一次地修订、提高配建值。由于土地开发强度和停车需求的不对称发展，单纯地提高配建标准势必将产生更多的交通问题。(3)指标值的确定较笼统。例如商业建筑物的停车配建标准一般只有一个指标值，然而商业建筑物的停车需求分为员工停车需求和来访者停车需求，应该以这两类的停车需求为基础，制定相应的停车配建标准。2.2 国外城市建筑物停车配建标准研究在城市机动化初期停车设施的供给主要是满足机动车发展的需要，确定的停车配建标准以最小供给为准，不限制最大停车供给数量。而随着机动化水平的提高，由机动车带来的城市交通拥堵问题、停车问题日益严重，随之而来的环境问题等也倍受关注。而且许多城市，由于其中心区开发强度大，中心区既是停车吸引强度大的地区，同时因为土地利用空间的限制，也是交通问题突出的地区，如果还采用停车供给充分满足机动车停车需要的策略只会继续加重城市中心区的交通问题。国外一些城市特别是发达国家和地区，在制定停车配建标准时已逐步考虑降低停车供给指标或者实施最大停车供给政策。美国一部分城市降低了最小停车位供给数量，一部分城市对中心区建筑则不设最小停车位指标要求，转而设置停车场供应的平均值和上限。如芝加哥市中心区110层的西尔斯大厦只建有150个车位，预计随着停车收费政策的实施，其指标值可能进一步下调。为了“减少土地开发强度，增加非私家车出行的比例，减少交通拥堵”，英国政府颁布的指导性文件规划政策导引13：交通(Planning Policy Guidance 13：Transport)明确要求将最大停车值作为配建的主要参照标准。加拿大部分城市的停车配建标准中，既有最小停车配建指标，又有最大停车配建指标，并且特别强调，在对中心区的建筑物配建停车时，以最大指标值为主，控制停车位的供给比例，同时结合恰当的停车收费政策，改善中心区的市容和交通环境。正在建设的加拿大皇家军事学院(RCMI，Royal Canadian Military Institute)大厦住宅楼没有居民配建小汽车停车位。项目只保留了9个停车位，用于送货和其他临时目的使用，而没有为大楼中的315套住房提供固定配建的小汽车停车位。今年年初，巴西圣保罗市也加入了这些城市的行列，取消了主要交通走廊沿线地块的停车配建下限指标。实际上他们采用了停车配建上限指标：即每户1辆车，并希望通过这些措施来减少交通量，提高人们对住房的承受能力。还比如，巴黎发布了新的规范：不再进行最低停车配建要求，如果建筑距离地铁站小于500米，就无需提供停车位。这一新规适用于该市大部分地区。从国外城市制定停车标准理念转变中可以看出，国内城市，特别机动化程度较高的城市，其停车配建供给理念也应随之调整，即根据城市发展的情况，由单一的最小停车供给标准向最大停车供给标准转变，对于交通拥堵问题突出的地方，可以考虑采用最大指标值做为配建标准值，充分利用停车收费价格等调控政策来调节区域性的停车需求。3 我国实行停车配建指标的意义及影响从很多方面来看，有这样一种虚伪的现象：我们总是谈论建立适合步行的社区，鼓励替代小汽车出行的交通方式，但建设执行的时候，又会强制要求配备一定数量的停车位。这种情况也极大地影响着我们建设城市的方式。停车配建下限可能会导致较小地块“无法开发”，仅仅是因为没有足够的空间来布置要求的停车位。事实上我们所做的一切在很大程度上是为小汽车、小汽车停车和小汽车交通所控制。我国是否要进行停车配建指标的改革，停车配建指标管理改革对居民出行方式、交通出行结构、开发项目的经济效益、城市环境污染及开发模式等都有着较为深远的影响，传递着居民希望建设怎样的城市等信息。3.1 我国停车位的建立问题当前，我国地面停车位及地下停车位（层高小于2.2米）的建筑面积不计入容积率。即通过减免土地出让金或不计入容积率的方式，鼓励开发商建设更多停车位，来满足小汽车的停车需求。与此同时，中国停车位的配建规划依循下限管理，即要求开发商必须至少建设N个停车位，比如配建下限是一户一车位。除配建停车位数量的问题外，中国的停车位管理难题也十分突出，典型问题包括：老旧小区停车位不足，停车位产权不清晰，违建违停的执法不到位，以及停车收费标准随意性大、缺乏价格机制等。这些构成了中国今日城市停车管理的主要难题。3.2 停车位下限规划的影响3.2.1 停车位下限规划增加小汽车出行交通模型的基础是把城市分成很多个虚拟交通小区，将调查得出的小汽车出行量，与不同的规划要素按小区逐一进行回归分析，以预测未来情景下会产生怎样的小汽车出行量和出行模式。例如，把不同交通小区的小汽车出行量，分别与该地区人口数、岗位数、停车位数量进行回归分析。若回归函数的R-squared越高就意味着越相关，其推导出来的回归函数对未来年情景的预测也相对更精准。在大多数城市的交通模型中，小汽车出行量和人口、岗位或各类用地面积进行回归曲线的R-squared普遍介于0.40.7之间，而与停车位数量这一要素回归的R-squared往往在0.8以上。这意味着，停车位数量与小汽车出行量最相关，停车位的增加对小汽车出行量增长的刺激性是最大的。3.2.2 停车位下限规划对土地利用、空气质量及房价的影响小汽车在行驶过程中，交通是持续流动的。当增加建筑物的停车位供给时，政府和社会要被动消耗更多的城市土地来修桥造路，各类出行目的地需要被动增加停车位供给，同时也意味着更多的小汽车污染排放。停车位配建下限规划带来的另一个问题是房价居高不下。停车位有建设成本，如果每户至少配建一个停车位，意味着每户住宅要多负担一个车位的建设成本，以欧美国家住宅销售价格与我国有关地区相当的情况下考虑，单个车位的建设成本在48万美元之间，相当于停车位配建政策为每套住房价格增加了至少2050万元人民币。3.3 我国实行停车位上限指标的借鉴经验欧美国家大多数城市在制定法定规划时，规定了每户家庭最多的停车位配建数量，且配建上限值，通常是基于该地块距离主要公交节点远近而定，公共交通出行越发达，其配建上限越低。也有些城市，如德国柏林，选取的方式是停车位不设上下限，完全依赖市场调节。例如，图1所示为伦敦市地标性建筑瑞士再保险大厦(Gherkin)，是一座私人小汽车停车位为0的5A级写字楼，却广受市场欢迎。图1 伦敦著名地标性建筑Gherkin大厦我国典型的停车难问题包括：老旧小区停车位不足，改造难；老百姓素质低，违建违停执法难；社会氛围，居民倾向于购买配建更多停车位的住宅。因此，停车位配建管理机制改革困难较大。然而，2013年，作为发展中国家城市的代表，巴西的圣保罗顺利推行了全市范围内的停车位配建管理机制改革。圣保罗作为巴西最大的城市，是发展中国家中，首个在其新版总体规划中取消了最低停车配建要求的城市，并在其公交主要走廊沿线实行停车位的上限管理规定。开发商最多为每户提供一个停车位，若要多建停车位，开发商需要为此付费购买配额。圣保罗取消最低停车配建的目标是：通过停车规划建设管理改革，将城市塑造得对公共交通和行人更加友好。老旧小区是历史遗留难题，一般位于旧城中心地带，即交通最拥堵、道路改造最困难的地区。若满足当地小汽车用户的需求，提供更多停车位，在无法对道路系统进行有效扩容改造的条件下，只会加剧老旧小区的交通拥堵情况。另一类难题就是违建、违停等管理问题。美国一些城市，例如波特兰，2005年前后推行停车位改革。当时，全美千人小汽车保有量大于900辆，高普及率意味着较大的选票压力，美国的城市管理者们依然艰难的推动了停车位改革。尽管现在中国城市的交通拥堵一塌糊涂，但包括北京在内的我国大多数城市，千人小汽车保有量为200辆左右，小汽车出行分担率普遍在20%左右，大多数市民以公共交通、自行车、步行等出行方式为主。实际上，巴西圣保罗对停车位配建进行上限管理，其难度也比我国高。巴西许多城市的社会管理水不如我国北京与沿海发达地区，三分之二的人口生活在城中村，违章违停现象更加严重，人口贫富分化也非常严重。圣保罗采用了一种上限配额制度来推动停车位管理改革。政府规定了停车位配建上限，开发商可向规划部门申请购买上限之外一定数量的停车位配额，其价格由规划部门根据地区申请数量、土地转让价格以及该地区供需状况及其它社会成本而最终核定，以此避免改革初期来自房地产行业的压力。4 总结本文深入分析研究了国内外停车配建标准的现状，指出国内停车配建指标的问题，并在借鉴国外先进经验的基础上，为我国停车配建管理改革提出了一些参考意见。尽管我国停车难问题较为严重，居民素质不高，违建违章现象频繁，推进停车位上限管理的困难较大，但从欧美国家及圣保罗的经验中可以看出，困难都是可以被克服的，停车